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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 : Examen des articles

5 novembre 2014 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE VI - DISPOSITIONS RELATIVES A LA GESTION DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DES ORGANISMES CONCOURANT A LEUR FINANCEMENT AINSI QU'AU CONTRÔLE ET A LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Article 65 A - Rationalisation des systèmes d'information de la branche famille

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à transférer à la Caisse nationale des allocations familiales certaines missions et activités relevant des centres régionaux de traitement informatique, du service commun des caisses d'allocation familiale de la région parisienne et des centres nationaux d'études et de développement informatique de la branche famille.

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu d'un amendement de M. Gérard Bapt et Mme Marie-Françoise Clergeau, adopté par l'Assemblée nationale. Il prévoit de regrouper les centres régionaux de traitement informatique afin de rationaliser l'organisation du système d'information de la branche famille au sein d'une direction informatique unique à la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf).

A cette fin, l'article prévoit de transférer à la Cnaf les « missions et activités de développement, de production, de support et de pilotage local », ainsi que les droits, biens et obligations de ces centres à partir du 1er juillet 2015. Sont également concernés par ce transfert les missions et activités du service commun des caisses d'allocations familiales de la région parisienne et des centres nationaux d'étude et de développement informatique de la branche.

En conséquence, les centres régionaux de traitement informatique sont dissous au 1er juin 2015.

II - La position de la commission

Dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale publié en septembre 2012, la Cour des comptes a souligné que la dispersion des structures et le manque de clarté de la gouvernance des systèmes d'information de la branche famille « nuisent à l'efficience de la branche ».

La rationalisation de la gouvernance et la simplification du pilotage du système d'information de la branche sont des objectifs louables. Les gains d'efficience à attendre de cette mesure s'élèveraient à 20 millions d'euros.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 65 (art. L. 114-17 du code de la sécurité sociale) - Proportionnalité des sanctions prononcées en cas de fraudes aux prestations famille et vieillesse

Objet : Cet article propose d'adapter le dispositif de sanctions en cas de fraudes aux prestations familiales et vieillesse à la diversité des situations rencontrées.

I - Le dispositif proposé

L'étude d'impact de l'article souligne que les contrôles des CAF et des Carsat font face à des obstacles croissants : refus explicites ou implicites, non communication de pièces...

Dans ce cas, les caisses ont la possibilité de donner des avertissements, ce qui est peu dissuasif, ou de suspendre les prestations, ce qui n'est pas toujours un moyen adapté : la prestation peut être versée à un tiers, il peut s'agir d'un minimum social, elle peut être indue.

Le présent article modifie l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale pour ajouter aux cas dans lesquels le directeur de la caisse peut prononcer une pénalité « les actions ou omissions ayant pour objet de faire obstacle ou de se soustraire aux opérations de contrôle ».

Le 1° de l'article a donc pour objet de prévoir, en plus des quatre cas déjà prévus, une pénalité en cas d'obstacle à un contrôle.

Il précise également qu'une sanction devenue définitive en application de l'article peut constituer le premier terme d'une récidive. Dans la rédaction actuelle, la récidive suppose la réitération des mêmes faits.

Le 2° de l'article procède à l'abaissement du seuil minimum des pénalités, actuellement de 313 euros, soit un dixième du plafond de la sécurité sociale, vise à favoriser le recours aux pénalités financières pour les fraudes de faible ampleur. Il est proposé de le fixer à un trentième du plafond de la sécurité sociale, soit 104 euros.

L'étude d'impact évalue à 6,5 millions d'euros les conséquences financières de l'article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels à cet article.

En adoptant un amendement présenté par Stéphane Claireaux et un sous-amendement du Gouvernement, elle a complété l'article par un II modifiant l'article L. 114-18 du code de la sécurité sociale pour renforcer les sanctions à l'encontre des personnes qui incitent « à refuser de se conformer aux prescriptions de la législation de sécurité sociale ».

Ces sanctions, qui sont actuellement de six mois de prison et/ou d'une amende de 15 000 €, sont portées à deux ans de prison et/ou à 30 000 euros d'amende.

L'amendement crée également une nouvelle infraction de refus d'affiliation à la sécurité sociale ou de persistance du refus des démarches en vue de l'affiliation, punie de six mois d'emprisonnement et d'une amende de 15 000 euros.

III - La position de la commission

Ainsi que l'a noté le rapport de nos collègues Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy sur le régime social des indépendants, la contestation de la sécurité sociale est aussi ancienne que la sécurité sociale elle-même.

Cette contestation, qui reste un phénomène relativement marginal, connait un nouvel essor au cours de la période récente, dans un contexte de crise économique. Des avocats se sont spécialisés dans cette contestation en prenant appui sur l'arrêt BKK de la Cour de justice de l'Union européenne.

Les outils répressifs existent dans le code de la sécurité sociale mais les faits n'ont pour le moment pas fait l'objet de poursuites donnant lieu à une réponse judiciaire.

Votre commission considère que la contestation de l'affiliation de la sécurité sociale doit faire l'objet d'une réponse adaptée et notamment donner lieu à poursuite en raison des conséquences graves qu'elle peut avoir pour les personnes qui se seraient laissé convaincre par une telle démarche.

Elle estime que la peine d'amende est plus adaptée qu'une peine d'emprisonnement et se révèlerait plus dissuasive.

Elle propose en conséquence, pour l'incitation à ne pas respecter les règles relatives à la sécurité sociale, de ramener la peine d'emprisonnement à sa durée initiale de six mois et de maintenir le montant de l'amende adoptée par l'Assemblée nationale.

Elle suggère également d'augmenter la peine d'amende pour les personnes refusant de s'affilier à la sécurité sociale, pour lesquelles la sanction financière semble plus dissuasive.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 66 (art. L.242-1-3 du code de la sécurité sociale et L. 725-12-1 du code rural et de la pêche maritime) - Prise en compte des droits à l'assurance vieillesse acquis par les salariés d'une entreprise en redressement suite à un contrôle, sans condition du paiement du redressement par l'entreprise

Objet : Cet article propose de valider les droits à l'assurance vieillesse des salariés dont l'employeur fait l'objet d'un redressement pour ne pas avoir payé leurs cotisations salariales.

I - Le dispositif proposé

Permettre la prise en compte des droits à l'assurance vieillesse des salariés dont l'employeur fait l'objet d'un redressement pour ne pas avoir payé leurs cotisations salariales

Le présent article vise à mettre fin à l'inégalité de traitement que subissent les salariés du régime général et du régime agricole en termes d'ouverture de droits à l'assurance vieillesse en cas d'absence de paiement des cotisations salariales par leur employeur aux Urssaf.

Dans l'état actuel du droit, les salariés qui peuvent apporter la preuve d'un précompte sur leur rémunération voient leurs droits à l'assurance vieillesse validés même si les cotisations dues par l'employeur n'ont pas été effectivement versées alors que les salariés d'une entreprise redressée suite à un contrôle ne voient pas leurs droits pris en compte, leur validation étant conditionnée au paiement du redressement par l'entreprise.

En effet, la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites prévoit lorsqu'un employeur a fait l'objet d'un contrôle comptable d'assiette ou d'un contrôle effectué dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé :

- que les Urssaf ont l'obligation d'informer les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) du paiement du redressement de cotisations établi pour une entreprise ;

- que l'employeur doit transmettre à la Carsat une déclaration faisant apparaître les montants des rémunérations individuelles rectifiés à la suite des contrôles réalisés, pour les salariés concernés.

Les Carsat ne doivent ainsi procéder à la rectification des droits des salariés qu'une fois en possession de la déclaration rectificative établie par l'employeur et de l'information selon laquelle le redressement a été versé aux Urssaf par l'employeur.

Le présent article prévoit de ne plus conditionner la prise en compte des droits à l'assurance vieillesse des salariés au paiement du redressement par l'employeur. Certains redressements présentent en effet des risques élevés d'insolvabilité de l'employeur, ce qui entraîne alors une très faible prise en compte des rémunérations redressées pour la régularisation des droits des salariés.

Un dispositif qui exclue les cas de collusion entre l'employeur et son salarié

Le présent article prend soin de préciser qu'en cas de travail dissimulé révélant une situation de collusion entre l'employeur et son salarié, la prise en compte des droits à l'assurance vieillesse acquis par le salarié ne pourra intervenir qu'à compter du paiement du redressement.

L'accomplissement des déclarations modificatives confié aux Urssaf

S'agissant des déclarations modificatives, le présent article prévoit que les Urssaf auront la charge d'établir et de transmettre à la Cnav ou à la MSA le document leur permettant de prendre en compte les modifications à apporter au niveau des droits des salariés. Ce ne sera donc pas à l'employeur d'effectuer cette démarche, ce qui apportera une sécurité supplémentaire au salarié quant à la bonne prise en compte de ses droits.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article après en avoir amélioré la rédaction.

III - La position de la commission

Les salariés de bonne foi n'ont pas à subir de conséquences négatives pour leur assurance vieillesse en cas d'absence de précompte et de paiement des cotisations salariales par leur employeur aux Urssaf : la validation de leurs droits ne doit pas être conditionnée au paiement du redressement par l'entreprise.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 67 (art. L114-12-1 du code de la sécurité sociale) - Ajout du montant des prestations en espèces servies par les organismes de protection sociale aux données contenues dans le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) pour mieux lutter contre la fraude aux prestations sociales

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, a pour objet de faire figurer au 1er janvier 2016 dans le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) le montant des prestations en espèces servies par les organismes de protection sociale, afin de lutter plus efficacement contre la fraude aux prestations sociales.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement de M. Pierre Morange adopté par l'Assemblée nationale. Il s'inspire directement des propositions du rapport de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (Mecss) de l'Assemblée nationale sur la lutte contre la fraude sociale déposé le 29 juin 2011.

Adopté par la commission des affaires sociales à l'unanimité, cet amendement a reçu un avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à renforcer la lutte contre la fraude aux prestations sociales - qui représenterait, selon M. Dominique Tian, rapporteur du rapport précité, environ 1 % des prestations versées, soit 4 milliards d'euros - en permettant à l'ensemble des organismes de protection sociale ainsi qu'aux administrations fiscales d'établir tous les recoupements qu'elles estiment nécessaire pour détecter cette fraude.

Dans cette perspective, il a pour objet de faire figurer au 1er janvier 2016 dans le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) le montant des prestations en espèces servies par les organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, par les caisses assurant le service des congés payés, par les organismes chargés de la gestion d'un régime de retraite complémentaire ou additionnel obligatoire ainsi que par Pôle emploi.

Le Répertoire national commun
de la protection sociale (RNCPS)

Le Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) a été créé par l'article 138 de la loi 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, codifié à l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale.

Il regroupe des données sur :

- l'identification des bénéficiaires de prestations sociales ;

- leur affiliation aux différents organismes qui leur versent ces prestations ;

- la nature des risques couverts, des avantages servis et des adresses déclarées pour les percevoir.

Les objectifs essentiels de ce répertoire sont :

- une qualité de service renforcée, se traduisant notamment par la simplification des démarches et des procédures ;

- une productivité accrue pour les différents régimes ;

- une efficacité accrue pour le contrôle du versement des prestations et la lutte contre les fraudes.

Ce répertoire est :

- commun aux organismes chargés d'un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés, aux organismes chargés de la gestion d'un régime de retraite complémentaire ou additionnel obligatoire et aux organismes servant des prestations chômage ;

- ouvert aux organismes de la branche recouvrement dans le cadre de l'exercice de leurs missions, particulièrement celles touchant à la lutte contre le travail illégal, ainsi qu'au Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale ;

- ouvert aux collectivités territoriales ainsi qu'aux centres communaux d'action sociale dans le cadre de l'exercice de leurs compétences relatives à l'aide sociale.

Source : Direction de la sécurité sociale

L'article 117 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 avait déjà modifié l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale pour indiquer que les échanges d'informations contenues dans le RNCPS entre les différentes administrations qui y ont accès pouvaient porter notamment sur les montants des prestations en espèces servies par ces organismes et préciser que cette nouvelle fonctionnalité devait être mise en oeuvre avant la fin de l'année 2012. Dans une réponse à une question écrite, le ministre du budget avait indiqué que ce dispositif était aujourd'hui opérationnel et permettait ces échanges autant que de besoin.

Le présent article facilitera les échanges entre services sur le montant des prestations en espèces en ne prévoyant plus uniquement que les échanges peuvent porter sur ces données mais en faisant figurer ces données directement dans le répertoire. Leur transmission deviendra de la sorte automatique et non plus uniquement à la demande.

Le Gouvernement a justifié son avis défavorable en avançant que l'amendement de M. Morange présentait « des incertitudes juridiques au regard des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 que la Commission nationale informatique et libertés ne manquerait pas de soulever ». Selon, lui, « il conviendrait de pouvoir démontrer le besoin de faire figurer de façon systématique tous les montants, au vu des besoins de tous les utilisateurs, qui sont nombreux ».

II - La position de la commission

La lutte contre la fraude aux prestations sociales est un enjeu majeur. Faire figurer au 1er janvier 2016 dans le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) le montant des prestations en espèces versées par les organismes de protection sociale peut y contribuer valablement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 68 (art. L133-4-2 du code de la sécurité sociale) - Remboursement des réductions et exonérations de cotisations sociales en cas de recours au travail dissimulé

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, propose de mettre fin au bénéfice de réductions et d'exonérations de cotisations sociales des employeurs qui ont recours au travail dissimulé, même lorsque ces réductions et exonérations font l'objet d'une demande préalable.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale dispose que « le bénéfice de toute mesure de réduction et d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale ou de contributions dues aux organismes de sécurité sociale, appliquée par un employeur ou un travailleur indépendant sans qu'il soit tenu d'en faire une demande préalable, est subordonné au respect par l'employeur ou le travailleur indépendant des dispositions des articles L. 8221-1 et L. 8221-2 du code du travail [qui interdisent le recours au travail totalement ou partiellement dissimulé] ».

Les réductions et exonérations de cotisations de sécurité sociale ou de contributions dues aux organismes de sécurité sociale soumises à une demande préalable ne donnent lieu qu'à des vérifications de conformité sur pièces par les organismes de recouvrement.

Elles ne comprennent plus à l'heure actuelle que :

- les réductions et exonérations octroyées dans le cadre de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprises (ACCRE) ;

- celles octroyées aux travailleurs indépendants âgés de soixante-cinq ans pour les hommes et soixante ans pour les femmes et ayant élevé au moins quatre enfants jusqu'à l'âge de quatorze ans.

Dans ces deux cas précis, les exonérations continuent à s'appliquer même en cas de recours au travail dissimulé, ce qui apparaît inéquitable.

Le présent article, issu d'un amendement de M. Gérard Bapt ajouté par l'Assemblée nationale, vise à mettre fin à cette anomalie en supprimant les mots « sans qu'il soit tenu d'en faire une demande préalable » de l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale précité afin que l'ensemble des exonérations soient annulées en cas de travail dissimulé, y compris celles qui font l'objet d'une demande préalable.

II - La position de la commission

Aucune réduction ou exonération de cotisations sociales ou de contributions dues aux organismes de sécurité sociale ne doit s'appliquer en cas de recours au travail dissimulé.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 69 (art. L.8224-2, L.8234-1 et L.8243-1 du code du travail et L. 133-6-8-4 et L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale) - Lutte contre la fraude aux cotisations sociales

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, vise à mieux lutter contre la fraude aux cotisations sociales en durcissant les sanctions en cas de recours au travail dissimulé, au marchandage ou au prêt illicite de main d'oeuvre avec circonstances aggravantes et en adaptant les outils de contrôle aux spécificités des travailleurs indépendants qui ont recours au régime micro-social.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement de M. Gérard Bapt adopté par l'Assemblée nationale. Il vise à renforcer les moyens de lutte contre la fraude aux cotisations sociales.

Selon une enquête réalisée par l'Acoss à la demande de la Cour des comptes, et dont celle-ci fait état dans son rapport de septembre 2014 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, le montant des cotisations et contributions éludées (y compris CSG et CRDS) représenterait chaque année de 20 à 25 milliards d'euros sur l'ensemble du champ de la protection sociale, soit 5 % de leur montant total. La plus grande part de cette fraude est constituée du travail dissimulé auquel s'ajoutent des irrégularités intentionnelles dans le calcul de l'assiette de cotisation.

Les redressements ne représentent qu'environ 1,5 % de la fraude estimée dans le champ de la sécurité sociale et certaines cotisations, comme celles des régimes de retraite complémentaire obligatoire, ne font toujours l'objet d'aucun contrôle.

Le renforcement des sanctions en cas de recours au travail dissimulé, au marchandage ou au prêt illicite de main d'oeuvre de plusieurs personnes ou de personnes vulnérables ou en état de dépendance

En vertu de l'article L. 8224-1 du code du travail, le fait d'avoir recours au travail dissimulé est puni d'un emprisonnement de trois ans et d'une amende de 45 000 euros.

Les délits de marchandage61(*) et de prêt illicite de main d'oeuvre sont quant à eux, punis d'un emprisonnement de deux ans et de 30 000 euros d'amende par les articles L. 8234-1 et L. 8243-1 du code du travail.

Le présent article vise à prendre en compte deux circonstances qui aggravent le recours au travail dissimulé, au marchandage ou au prêt illicite de main d'oeuvre.

Il porte les sanctions prévues par les articles L. 8224-1, L. 8234-1 et L. 8243-1 du code du travail à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende en cas de travail dissimulé, de marchandage ou de prêt illicite de main d'oeuvre :

- de plusieurs personnes ;

- d'une personne dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents.

En outre, faisant suite à une préconisation du rapport de la Cour des comptes précité, le présent article prévoit que le montant du redressement des cotisations et contributions sociales mis en recouvrement à l'issue d'un contrôle est majoré de 40 % en cas de constat de recours au travail dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire, de plusieurs personnes ou d'une personne dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents.

L'adaptation de la lutte contre la fraude aux cotisations sociales au cas des travailleurs indépendants

Le présent article prévoit l'adaptation de la lutte contre la fraude aux cotisations sociales au cas des travailleurs indépendants qui optent pour le régime micro-social de règlement simplifié des cotisations et contributions de sécurité sociale prévu par l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale.

Dans cette perspective, il introduit un article L. 133-6-8-4 dans le code de la sécurité sociale qui dispose qu'un travailleur indépendant qui choisit un régime micro-social doit dédier un compte bancaire à l'exercice de l'ensemble des transactions financières liées à son activité professionnelle.

Le fait de concentrer l'ensemble des transactions sur un compte bancaire unique permettra ainsi de mieux distinguer ce qui relève de l'activité professionnelle du travailleur indépendant de ce qui relève de ses activités privées et facilitera les contrôles.

II - La position de la commission

Il paraît pleinement légitime de durcir les sanctions en cas de recours au travail dissimulé, au marchandage ou au prêt illicite de main d'oeuvre avec circonstances aggravantes et d'adapter les outils de contrôle aux spécificités des travailleurs indépendants qui ont recours au régime micro-social, afin de lutter contre la fraude aux cotisations sociales.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 61 Défini comme toute opération à but lucratif de fourniture de main-d'oeuvre qui a pour effet de causer un préjudice au salarié qu'elle concerne ou d'éluder l'application de dispositions légales ou de stipulations d'une convention ou d'un accord collectif de travail par l'article L. 8231-1 du code du travail.