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Projet de loi de finances pour 2015 : Enseignement scolaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

B. ... SE TRADUISANT PAR UNE AUGMENTATION SOUTENUE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Avec 61,5 milliards d'euros, les dépenses de personnel inscrites dans le projet de loi de finances pour 2015 sont en hausse de 2,1 % par rapport à la loi de finances pour 2014 (60,2 milliards d'euros), soit une accélération par rapport à 2014 (+ 1,1 %). L'augmentation de ces dépenses contribue à près de 90 % à la progression des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Les rémunérations d'activité évoluent au même rythme, s'élevant à 35,6 milliards d'euros contre 34,9 milliards en 2014, soit une progression de + 2,14 %.

Enfin, les cotisations et contributions sociales connaissent une évolution comparable avec une hausse de 2,3 %.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

 

Prog. 140

Prog. 141

Prog. 230

Prog. 139

Prog. 214

Prog. 143

Total 2014

Total 2015

Évolution

Total

19,8

30,9

2,0

6,4

1,5

0,9

60,2

61,5

2,14%

Rémunérations d'activité

10,78

17,6

1,2

4,5

0,9

0,6

34,9

35,6

2,05%

Cotisations et contributions sociales

8,99

13,2

0,7

1,9

0,5

0,3

25,1

25,7

2,31%

Prestations sociales et allocations diverses

0,03

0,11

0,02

0,04

0,03

0,01

0,2

0,2

-1,41%

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances

Plusieurs facteurs expliquent cette hausse des dépenses de personnel (cf. tableau ci-après) :

l'impact du schéma d'emplois (+ 300 millions d'euros), correspondant d'abord à l'extension en année pleine des créations d'emplois de la rentrée 2014 (+ 210 millions d'euros), puis aux effets sur quatre mois (du 1er septembre au 31 décembre) des créations d'emplois prévues à la rentrée 2015 (+ 90 millions d'euros) ;

les mesures catégorielles, pour un effet de + 85,1 millions d'euros ;

- les mesures générales (+ 90,5 millions d'euros), correspondant à la garantie individuelle en faveur du pouvoir d'achat (GIPA) à hauteur de 83,4 millions d'euros et les mesures en faveur des bas salaires (7 millions d'euros) ;

- un glissement vieillesse technicité (GVT) solde de + 176 millions d'euros.

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

C. UNE DÉPENSE NE REFLÉTANT QU'IMPARFAITEMENT LA RÉALITÉ DES EFFECTIFS

1. Les assistants d'éducation : des effectifs nombreux non soumis au plafond d'emplois

Les assistants d'éducation (AED) ont été créés par la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation.

L'article L. 916-1 du code de l'éducation dispose que les AED peuvent être recrutés par des contrats d'une durée maximale de trois ans, renouvelables dans la limite d'une période d'engagement totale de six ans.

Par ailleurs, le dispositif des assistants d'éducation est destiné à bénéficier en priorité à des étudiants boursiers.

Le décret n° 2003-484 du 6 juin 2003 énumère les missions pouvant être exercées par ces personnels :

- encadrement et surveillance des élèves dans les établissements et les écoles, y compris le service d'internat, et, en dehors de ceux-ci, dans le cadre d'activités nécessitant un accompagnement des élèves ;

- appui aux personnels enseignants pour le soutien et l'accompagnement pédagogiques ;

- aide à l'utilisation des nouvelles technologies ;

- participation à toute activité éducative, sportive, sociale, artistique ou culturelle complémentaire aux enseignements ;

- participation à l'aide aux devoirs et aux leçons ;

- participation aux actions de prévention et de sécurité conduites au sein de l'établissement.

Recrutés par les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), les assistants d'éducation ne relèvent ni du plafond d'emplois de l'État, ni du plafond des opérateurs.

Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes a ainsi recommandé de mettre les emplois d'assistants d'éducation sous plafond d'emplois ministériel ou de créer un plafond spécifique.

Malgré des critiques récurrentes tant de votre commission des finances que de la Cour des comptes, il n'est pas prévu, pour 2015, de plafond d'emplois spécifique pour cette catégorie de personnels. Cette situation est d'autant plus insatisfaisante que leur nombre est passé de 47 438 en 2004-2005 à 90 893 en 2013-2014 (+ 91,6 %).

Effectifs des assistants d'éducation

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Il est regrettable que, cette année encore, ces catégories de personnels ne figurent pas dans le plafond d'emplois de la mission « Enseignement scolaire » ou ne fassent pas l'objet d'un plafond d'emplois spécifique.

2. Des personnels rémunérés sur des crédits d'intervention

La rémunération des assistants d'éducation fait l'objet d'une dotation en crédits de titre 6 (intervention) au sein du programme 230 « Vie de l'élève » et non en crédits de titre 2 (personnel).

Compte tenu du niveau de ces dépenses, dont le montant devrait s'élever à 1,3 milliard d'euros en 2015, cette situation est critiquable dans la mesure où elle ne permet pas une gestion précise de la masse salariale, ni une information sincère du Parlement.

3. La professionnalisation de la fonction d'accompagnant des élèves en situation de handicap, une évolution nécessaire

Dans le prolongement des conclusions du groupe de travail présidé par Pénélope Komitès et chargé de réfléchir notamment à la professionnalisation des personnes exerçant des fonctions d'auxiliaire de vie scolaire (AVS) auprès des élèves en situation de handicap, l'article 124 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a créé dans le code de l'éducation un nouveau chapitre consacré aux « accompagnants des élèves en situation de handicap » (AESH) et un article unique L. 917-1 fixant leurs conditions de recrutement et d'emploi.

Ces personnels, qui peuvent être recrutés à temps complet ou incomplet par l'État, par les EPLE ou par les établissements d'enseignement privé sous contrat, remplacent désormais les assistants d'éducation-auxiliaires de vie scolaire (AED-AVS) auprès des élèves et des étudiants handicapés. L'accès à un contrat à durée indéterminée pourra leur être proposé à l'issue de six années d'exercice des fonctions d'accompagnement des élèves en situation de handicap en qualité soit d'AE-AVS, soit d'AESH.

Le décret n° 2014-1274 du 27 juin 2014 pris pour l'application de l'article L. 917-1 précise la nature de leurs missions.

Les AESH interviennent soit auprès d'un seul élève (aide individuelle), soit auprès d'un groupe d'élèves (aide mutualisée), soit dans des structures d'accueil collectif des établissements scolaires (aide collective).

La professionnalisation de la fonction se traduit notamment par l'exigence d'un diplôme professionnel dans le domaine de l'aide à la personne, sauf dispense sur justification d'une expérience professionnelle de deux années. Les candidats qui ne sont pas titulaires d'un diplôme professionnel sont mis en situation de le préparer sur leur temps de service.

La rémunération des AESH évolue à l'intérieur d'un espace indiciaire déterminé par arrêté (correspondant au minimum à l'indice plancher, soit l'indice brut 307, majoré 313).

Cette réforme devrait permettre une meilleure information du Parlement dans la mesure où, désormais, les rémunérations de l'ensemble des AESH font l'objet d'une dotation de titre 2 sur le programme 230 « Vie de l'élève ». 281,7 millions d'euros sont inscrits dans le présent projet de loi de finances afin de rémunérer 11 841 AESH.