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Projet de loi de finances pour 2015 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Provisions

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Provisions ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE ADDITIONNEL RATTACHÉ (Rapporteur spécial : Michel BOUVARD)

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 55 - Instauration de trois jours de carence dans la fonction publique

Commentaire : le présent article vise à instaurer trois « jours de carence » pendant lequels les agents publics en congé maladie ne perçoivent pas leur traitement, comme cela est le cas pour les salariés du secteur privé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE JOUR DE CARENCE DES AGENTS PUBLICS INSTAURÉ EN 2012

Aux termes de l'article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, les fonctionnaires d'État ont droit à des congés maladie, « dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. [Le fonctionnaire] conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence ». Des dispositions identiques sont prévues pour les agents de la fonction publique territoriale38(*) et de la fonction publique hospitalière39(*).

Instauré par l'article 105 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, le « jour de carence » prévoyait cependant que les agents publics en congé maladie ne percevaient pas leur rémunération au titre du premier jour de ce congé. Ce dispositif est entré en vigueur le 1er janvier 2012.

Tous les agents publics étaient concernés : civils, militaires et agents non titulaires de droit public. Toutefois, le dispositif ne s'appliquait pas :

- en cas de congé de longue maladie ;

- en cas de congé de longue durée ;

- en cas d'incapacité professionnelle résultant, notamment, de blessures ou de maladie contractées ou aggravées du fait des activités de service40(*) ;

- en cas d'accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions.

Ce dispositif avait une triple finalité. Premièrement, il s'agissait de faire contribuer les agents publics à l'effort de redressement des comptes publics. Deuxièmement, il s'agissait de lutter contre l'absentéisme injustifié, que favorisent l'absence de sanctions et l'insuffisance des contrôles. Troisièmement, il s'agissait d'une mesure d'équité avec les salariés du secteur privé.

Par comparaison, les salariés du secteur privé sont en effet soumis à trois jours de carence avant de percevoir leur salaire. Au-delà, leur rémunération est prise en charge par l'assurance-maladie41(*). Toutefois, selon une étude de l'IRDES42(*), 64 % des salariés du secteur privé bénéficient d'une prise en charge totale de leur délai de carence par leur couverture complémentaire, dans le cadre d'accords ou de conventions collectives43(*). Cette prise en charge bénéficie à 77 % des salariés dans les entreprises de plus de 250 salariés.

L'instauration du jour de carence dans la fonction publique a rapporté 60,8 millions d'euros à l'État, ainsi que 40 millions d'euros pour la fonction publique territoriale et 63,5 millions d'euros pour la fonction publique hospitalière, soit une économie totale de 164,3 millions d'euros pour les trois fonctions publiques en 201244(*).

B. L'ABROGATION DU JOUR DE CARENCE EN 2014

L'article 126 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a abrogé le délai de carence d'une journée pour les agents publics à compter de l'année 2014.

En contrepartie, le même article a prévu deux mesures visant à renforcer le contrôle du bien-fondé des arrêts maladie :

- d'une part, une sanction pécuniaire en cas de non-transmission de l'arrêt-maladie par l'agent concerné45(*). Cette sanction est égale à 50 % de la rémunération versée au titre du congé de maladie, dès lors que le fonctionnaire n'aurait pas satisfait, deux fois sur une période de 24 mois, à l'obligation de transmission de son avis d'arrêt de travail dans un délai de 48 heures, qui était jusqu'alors dépourvue de sanction. Les agents publics sont désormais soumis aux mêmes règles que les salariés du secteur privé et les agents contractuels ;

- d'autre part, une prolongation jusqu'au 31 décembre 2015 de l'expérimentation qui confie aux caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) le contrôle du bien-fondé des arrêts maladie46(*)

Au total, le coût de l'abrogation du jour de carence, partiellement compensée par ces mesures de contrôle, était estimé à 156,3 millions d'euros pour les trois fonctions publiques, et à 57,6 millions d'euros pour l'État.

Estimation du coût net de l'article 67 du projet de loi de finances pour 2014

(en millions d'euros)

 

Suppression du délai de carence

Renforcement du contrôle

Coût net

Fonction publique d'État

60,8

- 3,2

57,6

Fonction publique territoriale

40

- 2,9

37,1

Fonction publique hospitalière

63,5

- 1,9

61,6

TOTAL

164,3

- 8

156,3

Source : commission des finances, d'après l'évaluation préalable de l'article 67 du PLF pour 2014

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, adopté par la commission des finances à l'initiative de notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général, vise à instaurer un délai de carence de trois jours pour les agents des trois fonctions publiques, aligné sur celui qui existe pour les salariés du secteur privé.

À cette fin, l'article 105 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 serait réintroduit dans une version modifiée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. TROIS JOURS DE CARENCE : UNE MESURE D'EFFICACITÉ

1. La suppression du jour de carence : une erreur coûteuse pour les finances publiques

a) Le jour de carence a permis des économies et des gains d'efficacité

D'après les éléments transmis par le Gouvernement, l'instauration du jour de carence a permis une économie de 164,3 millions d'euros en 2012 (hors charges sociales) pour les trois fonctions publiques, du fait de la diminution de l'absentéisme.

De fait, selon une étude de l'Insee47(*), entre 2011 et 2012, la proportion d'agents en arrêt maladie de courte durée (moins de 15 jours) est passée de 1,2 % à 1 % dans la fonction publique de l'État, et de 0,8 % à 0,7 % dans la fonction publique hospitalière. L'absentéisme est en revanche resté stable dans la fonction publique territoriale, à 1,1 %.

Une note du groupe d'assurances Sofaxis48(*) portant spécifiquement sur les arrêts maladie d'une journée fait état d'une baisse de 40 % dans les hôpitaux49(*) et de 43 % dans les collectivités territoriales entre 2011 et 2012. Cette baisse est la première depuis six ans. La même étude relève toutefois que les arrêts de longue durée ont augmenté sur la même période.

La baisse de l'absentéisme au titre des arrêts maladie de courte durée a été en partie « compensée » par une hausse des congés pris au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles (ATMP), qui ne sont pas soumis au jour de carence.

Toutefois, les estimations des économies produites par le jour de carence sont fondées sur des données incomplètes, l'intégralité des administrations concernées n'ayant pas transmis tous les éléments requis. Ces insuffisances avaient conduit nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, anciens rapporteurs spéciaux de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », à s'intéresser aux conséquences du jour de carence dans la fonction publique hospitalière, et à la comparaison avec le secteur privé.

Le jour de carence a eu des effets incontestablement positifs pour les hôpitaux publics, qui demandent son maintien. Dans une lettre du 19 février 2013 à la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, le président de la Fédération hospitalière de France (FHF) affirme ainsi que le jour de carence « a amélioré la prise en charge des patients grâce à un "présentéisme" renforcé ». La FHP, qui se dit « attachée au maintien du dispositif », poursuit ainsi : « certes, des économies substantielles ont été obtenues. [...] Mais le plus important pour les professionnels, ce sont les effets induits par cette mesure en termes de gestion d'équipes souvent handicapées par des arrêts maladie de courte durée et parfois récurrents. Les conditions de travail se sont améliorées, et, in fine, la prise en charge des patients est mieux assurée. [...] En outre, le dispositif a été mis en place dans de bonnes conditions sur le terrain ».

Une étude de la FHF portant sur 190 000 agents des CHU (centres hospitaliers universitaires) a fait état, sur les huit premiers mois de l'année 2012, de 119 349 jours de carence pour 9,9 millions d'euros d'économies, soit par extrapolation 22,4 millions d'euros d'économies en année pleine sur 17 CHU. Une enquête réalisée en février 2013 sur 18 établissements a montré une baisse de 7 % de l'absentéisme.

Par comparaison, les salariés des cliniques et hôpitaux privés sont soumis à trois jours de carence pleins, qui ne sont pas pris en charge dans le cadre de leur convention collective. D'après la Fédération de l'hospitalisation privée (FHP), dont vos rapporteurs spéciaux ont rencontré les représentants, cette mesure permet de minimiser considérablement l'absentéisme et d'éviter l'écueil de l'« activité perlée » qui désorganise les services et nuit à la qualité des soins50(*).

Source : rapport spécial d'Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », annexé au rapport général de François Marc, rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 2014

b) Le renforcement des contrôles ne suffit pas à compenser les effets de la suppression du jour de carence

Cet abandon du jour de carence dans la fonction publique est d'autant plus regrettable que les bénéfices des mesures de renforcement des contrôles apparaissent extrêmement ténus.

D'une part, le gain budgétaire attendu - 8 millions d'euros - est très limité par rapport aux 164,4 millions d'euros que coûte la suppression du jour de carence. Par ailleurs, compte tenu du peu d'informations disponibles au moment de l'évaluation préalable et surtout de l'absence d'évaluation a posteriori, ces estimations sont très incertaines.

D'autre part, les mesures de contrôle, dont aucun bilan ne peut être tiré à ce jour, souffrent d'importantes faiblesses.

En ce qui concerne la sanction pécuniaire pour non-transmission des arrêts maladie, il a fallu attendre presque un an avant la publication du décret n° 2014-1133 du 3 octobre 2014 relatif à la procédure de contrôle des arrêts de maladie des fonctionnaires, ce qui rend tout bilan impossible à ce stade - fort opportunément peut-être.

En ce qui concerne le contrôle des arrêts maladie par les CPAM, votre rapporteur spécial regrette que celui-ci demeure toujours limité à quelques services et départements51(*). Il est vrai, toutefois, que les CPAM ne disposent pas, à ce jour, de médecins contrôleurs en nombre suffisant pour assurer ces nouvelles missions, comme l'avaient déjà remarqué nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, anciens rapporteurs spéciaux. D'après les éléments recueillis par notre collègue député Alain Tourret52(*), rapporteur pour avis de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », au 30 juin 2014, 13 058 contrôles ont été effectués par les CPAM sur les 210 902 arrêts maladie concernés, soit un taux de contrôle de 6,2 %. Parmi les contrôles effectués, 5,4 % des arrêts maladie se sont avérés injustifiés.

Surtout, si ces mesures - aussi modestes soient-elles - vont incontestablement dans le bon sens, votre rapporteur spécial regrette que le Gouvernement ait choisi de les présenter comme une « compensation » à la suppression du jour de carence, alors qu'il s'agit de deux types de mesures parfaitement complémentaires.

2. L'instauration de trois jours de carence : un gain de 500 millions d'euros pour les trois fonctions publiques

D'après les éléments communiqués par le rapporteur général, l'économie budgétaire résultant de l'instauration de trois jours de carence peut être estimée à environ 200 millions d'euros pour la fonction publique d'État, et à environ 500 millions d'euros pour l'ensemble des trois fonctions publiques.

B. TROIS JOURS DE CARENCE : UNE MESURE D'ÉQUITÉ

Au-delà de l'argument budgétaire et de l'argument de lutte contre la fraude, votre rapporteur spécial considère que l'instauration de trois jours de carence dans la fonction publique répond à un impératif d'équité avec les salariés du secteur privé, qui sont soumis à ce même délai. A l'heure où chacun doit contribuer à l'effort de redressement des finances publiques, le maintien d'un dispositif dérogatoire pour les seuls fonctionnaires n'est plus justifié.

Certes, 64 % des salariés du secteur privé bénéficient d'une prise en charge par leur couverture complémentaire - mais cela laisse tout de même 36 % des salariés du secteur privé sans prise en charge, par exemple les salariés des cliniques privés, qui se trouvent dans une situation d'inégalité avec les fonctionnaires de l'hôpital public.

De plus, il faut rappeler que les 64 % des salariés qui bénéficient d'une prise en charge paient une cotisation pour celle-ci. Il n'est d'ailleurs pas impossible de réfléchir à la mise en place d'un dispositif équivalent dans chacune des trois fonctions publiques.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.


* 38 Article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 39 Article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 40 Il s'agit des cas où la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires, à savoir lorsque « le fonctionnaire civil [...] se trouve dans l'incapacité permanente de continuer ses fonctions en raison d'infirmités résultant de blessures ou de maladie contractées ou aggravées soit en service, soit en accomplissant un acte de dévouement dans un intérêt public, soit en exposant ses jours pour sauver la vie d'une ou plusieurs personnes et [...] n'a pu être reclassé dans un autre corps ».

* 41 En ce qui concerne les agents publics non-titulaires, la rémunération est à la charge de l'employeur public le deuxième et le troisième jour (comme pour les fonctionnaires titulaires), puis à la charge de l'assurance-maladie au-delà.

* 42 Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES), juillet 2012, Enquête protection sociale complémentaire d'entreprise 2009, p.100.

* 43 L'article L. 911-1 du code de la sécurité sociale prévoit en effet les dispositions suivantes : « à moins qu'elles ne soient instituées par des dispositions législatives ou réglementaires, les garanties collectives dont bénéficient les salariés [...] en complément de celles qui résultent de l'organisation de la sécurité sociale sont déterminées soit par voie de conventions ou d'accords collectifs, soit à la suite de la ratification à la majorité des intéressés d'un projet d'accord proposé par le chef d'entreprise, soit par une décision unilatérale du chef d'entreprise constatée dans un écrit remis par celui-ci à chaque intéressé ».

* 44 Source : évaluation préalable de l'article 67 du projet de loi de finances pour 2014.

* 45 A cette fin, les articles suivants sont modifiés : l'article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; l'article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Le décret n° 2014-1133 du 3 octobre 2014 relatif à la procédure de contrôle des arrêts de maladie des fonctionnaires est venu en préciser l'application.

* 46 A cette fin, l'article 91 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 est modifié. L'expérimentation devait initialement s'achever au 25 mars 2014.

* 47 Source : Insee, enquête emploi 2011-2012.

* 48 Groupe Sofaxis, « Absences pour raisons de santé dans les collectivités territoriales et hospitalières », 10 décembre 2013.

* 49 Hors les 32 plus grands centres hospitaliers universitaires (CHU).

* 50 D'ailleurs, selon une étude de Dexia Ingénierie Sociale réalisée en 2009, soit avant la mise en place du jour de carence dans la fonction publique, l'absentéisme global était de 3,9 % dans le secteur hospitalier privé et de 8,3 % dans le secteur hospitalier public.

* 51 Pour la fonction publique d'État, l'expérimentation est menée dans l'ensemble des services déconcentrés et des établissements publics d'enseignement des départements des Alpes-Maritimes, du Bas-Rhin, d'Ille-et-Vilaine, du Puy-de-Dôme et du Rhône, ainsi que dans l'administration centrale de Bercy, hors direction générale des finances publiques (DGFiP).

* 52 Avis n° 2267, Tome III, fait par Alain Tourret au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le projet de loi de finances pour 2015, 9 octobre 2014.