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Projet de loi de finances pour 2015 : Recherche et enseignement supérieur

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE : L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR (RAPPORTEUR SPÉCIAL : PHILIPPE ADNOT)

Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » relèvent actuellement du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

À l'occasion du changement de Gouvernement en juin 2014, Manuel Valls, Premier ministre, a relégué l'enseignement supérieur et la recherche au niveau d'un secrétariat d'État. Votre rapporteur regrette ce choix, considérant que le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche, pourtant présenté comme prioritaire par le Gouvernement, devait conserver un ministère qui lui soit propre.

Quoi qu'il en soit, l'enseignement supérieur bénéficie d'un budget préservé dans le projet de loi de finances initial6(*), avec :

15,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), correspondant à une augmentation de 1,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 ;

15,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une enveloppe stable (+ 0,2 %) par rapport à l'année passée.

3,8 milliards d'euros sont toutefois spécifiquement attribués à la recherche universitaire au sein du programme 150.

À ce titre, il convient de signaler qu'une nouvelle action « recherche » regroupe désormais les crédits auparavant dispersés dans sept actions reprenant les grands domaines de la recherche universitaire7(*).

Le programme 150 compte donc 9 actions désormais, contre 15 auparavant.

Les autres crédits consacrés à l'enseignement supérieur et relevant d'autres ministères correspondent à :

- 297,8 millions d'euros en AE et 294,3 millions d'euros en CP pour l'enseignement supérieur agricole (programme 142), ces enveloppes étant en hausse respectivement de 7,8 % et 6,6 % comparé à 2014 ;

- 308,7 millions d'euros en AE=CP pour les organismes de formation supérieure et de recherche en matière économique et industrielle, soit une augmentation de 1 % par rapport à 2014.

Au total, l'enseignement supérieur bénéficie donc de 15,8 milliards d'euros en AE (contre 15,6 milliards d'euros en 2014) et 15,9 milliards d'euros en CP (identique en 2014).

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. LA « SANCTUARISATION » DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR JUSQU'À LA SECONDE DÉLIBÉRATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Les principaux chiffres

Le programme 150, qui représente à lui seul près de la moitié du budget de la mission, bénéficie dans le projet de loi de finances initial, avant l'examen par l'Assemblée nationale, d'une hausse de 1,2 % de ses autorisations d'engagement pour 2015, tandis que ses crédits de paiement sont stables.

Confirmant l'objectif de favoriser la réussite des étudiants en licence, la principale augmentation des crédits de paiement dans le projet de loi de finances initial avant l'examen par l'Assemblée nationale, concerne l'action 01 « formation initiale et continue du baccalauréat à la licence », avec près de 40 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement et crédits de paiement représentant une hausse de 1,4 %.

Les crédits de paiement consacrés à l'immobilier diminuent quant à eux de 5,9 % (environ 79 millions d'euros) tandis que les autorisations d'engagement augmentent de 7,4 % avec le début des nouveaux contrats de plan État-régions 2015-2020 (avec 720 millions d'euros sur le programme 150 pour l'ensemble de la période, dont 119,9 millions d'euros pour la seule année 2015).

Les économies réalisées sur certaines opérations immobilières, à savoir la fin du désamiantage de Jussieu (- 92 millions d'euros) ainsi que celles de diverses opérations issues des contrats de projets État-régions 2007-2013 (- 19 millions d'euros en 2015) permettent de compenser les besoins de crédits supplémentaires par ailleurs nécessaires, en particulier les subventions pour charges de service public des établissements publics de l'enseignement supérieur, opérateurs du présent programme.

Le Gouvernement indique, par ailleurs, que 100 millions d'euros d'économies sont prévus, par une « optimisation de la gestion financière de l'enseignement supérieur ». Cela constitue la contribution des établissements de l'enseignement supérieur à l'effort de redressement des comptes publics.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui, pour garantir le respect de la norme de dépenses en valeur de l'État, minore la mission de 136 millions d'euros en AE et CP, dont 70 millions d'euros devraient être supportés par le programme 150. Il est indiqué dans l'objet de l'amendement que ces économies seraient supportées par les opérateurs du programme. L'effort demandé aux établissements publics et privés risque donc d'être bien plus considérable qu'annoncé initialement.

Présentation par action de l'évolution des crédits demandés entre 2014 et 2015

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Intitulé

2014

2015

%

2014

2015

%

Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence

2 842 803 786

2 882 344 011

1,4

2 842 803 786

2 882 344 011

 1,4

Formation initiale et continue de niveau master

2 375 790 047

2 381 144 391

0,2

2 375 790 047

2 381 144 391

 0,2

Formation initiale et continue de niveau doctorat

353 674 136

351 647 169

- 0,6

353 674 136

351 647 169

- 0,6

Établissements d'enseignement privés

79 665 852

78 895 852

- 1

79 665 852

78 895 852

- 1

Bibliothèques et documentation

433 532 960

431 549 636

- 0,5

433 532 960

431 549 636

- 0,5

Diffusion des savoirs et musées

107 955 691

106 364 231

- 1,5

107 955 691

106 364 231

- 1,5

Immobilier

1 079 144 924

1 159 007 003

 7,4

1 323 466 591

1 244 881 167

- 5,9

Pilotage et support du programme

1 496 155 135

1 512 741 627

 1,1

1 496 155 135

1 512 741 627

1,1

Recherche*

3 780 064 234

3 798 175 392

 0,5

3 780 064 234

3 798 175 392

0,5

Total

12 548 786 765

12 701 869 312

 1,2

12 793 108 432

12 787 743 476

- 0,1

* Pour 2014, le montant regroupe les crédits des sept actions qui ont été fusionnées au sein d'une seule et même action dans le projet de loi de finances pour 2015

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du projet annuel de performances (PAP) pour 2015

2. Des dépenses de personnel de titre 2 qui ne couvrent plus qu'une très faible part des emplois de la mission

Compte tenu du passage à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur, les dépenses de personnel ont, pour la plupart d'entre elles, été transférées du titre 2 au titre 3 au cours des dernières années.

En effet, toutes les universités ont accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) au 1er janvier 2013 conformément aux dispositions de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU). D'autres établissements d'enseignement supérieur disposent également de ce statut.

Les dépenses de personnel ne correspondent ainsi plus qu'à 573,07 millions d'euros en AE=CP, soit 4,5 % des crédits de paiement du programme 150. 182,79 millions d'euros sont consacrés au CAS « Pensions ».

Le plafond d'emplois est fixé à 9 272 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 9 377 ETPT dans le projet de loi de finances pour 2014, soit une baisse de 105 ETPT issue de plusieurs transferts dont notamment :

- 179 ETPT transférés du titre 2 au titre 3 du fait de l'accession à l'autonomie de certains établissements ;

- la création de 72 ETPT, issus des 1 000 emplois créés par an et destinés, compte tenu de la répartition effective de ces emplois, à des opérateurs dont les personnels demeurent rémunérés directement par l'État ;

- le transfert de 3 ETPT du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » vers le programme 150.

L'enveloppe dédiée aux crédits du titre 2 de la mission a été construite en prenant l'hypothèse d'un glissement-vieillesse-technicité (GVT)  nul, considérant que le GVT positif serait compensé par l'effet des entrées et sorties.

3. Les dépenses de fonctionnement : une nouvelle hausse des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs du programme malmenée par l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale ?

Représentant plus de 90 % des crédits du programme, les crédits de fonctionnement sont portés à 11,8 milliards d'euros en AE et CP au titre du projet de loi de finances pour 2015 tel que déposé devant l'Assemblée nationale, correspondant à une hausse de près de 80 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Ils correspondent, pour la quasi-totalité, aux subventions pour charges de service public versées aux opérateurs d'enseignement supérieur et de recherche du programme 150 qui enregistrent une hausse de 78 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Pour les seules universités et établissements assimilés, les subventions pour charges de service public s'élèvent à 10,42 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre du seul programme 1508(*).

Les crédits consacrés à la masse salariale des établissements d'enseignement supérieur ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) s'élèvent quant à eux à 9,22 milliards d'euros pour 2015, soit une hausse de 1,5 % par rapport au projet de loi de finances pour 2014 et 154 millions d'euros supplémentaires.

Un transfert de 13,5 millions d'euros doit tout d'abord être opéré du titre 2 vers le titre 3, en raison du passage aux RCE d'établissements d'enseignement supérieur en 2014 et des réajustements nécessaires pour tenir compte de l'exécution réelle constatée l'année précédente.

Ensuite, environ 89 millions d'euros supplémentaires tendent à couvrir tout ou partie du coût de certaines mesures prises par le Gouvernement en faveur de certains agents de la fonction publique.

Ainsi en est-il de la mise en oeuvre de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emplois des agents contractuels dans la fonction publique, qui prévoit la titularisation de certains agents contractuels. 25 millions d'euros constituent ainsi une provision « destinée exclusivement au paiement des contributions au CAS Pensions consécutives à ces titularisations qui intègre une économie prévisionnelle sur les cotisations sociales ».

20,5 millions d'euros sont également prévus pour tenir compte des mesures prises dans le cadre de l'organisation des carrières des fonctionnaires de catégorie B et C de la fonction publique de l'État.

Le reste des 89 millions d'euros doit notamment permettre de tenir compte, pour la première fois dans la dotation initiale des établissements d'enseignement supérieur, des effets du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

Enfin, le Gouvernement poursuit son engagement de création de 1 000 emplois par an dans le domaine de l'enseignement supérieur au cours du quinquennat, correspondant à une hausse d'environ 58 millions d'euros, dont 52 millions d'euros pour les établissements d'enseignement supérieur ayant accédé aux RCE9(*).

Selon le schéma d'emplois, la répartition indicative de ces 1 000 emplois est la suivante :

- 585 emplois d'enseignants chercheurs ;

- 85 emplois de professeurs agrégés ;

- 330 emplois de personnels administratifs.

Le plafond d'emplois des opérateurs relevant du programme 150 s'élève à 161 228 ETP, contre 160 140 ETP en 2014, sous le double effet de la création des 1 000 emplois et divers transferts entre le titre 2 et le titre 3.

Les emplois « hors plafond d'État » connaissent quant à eux une prévision de 24 639 ETP, contre 23 922 ETP en loi de finances initiale pour 2014.

Compte tenu des 9 272 ETP relevant du titre 2 du présent programme, le nombre total d'emplois sous plafond du programme 150 s'élève à 170 500 emplois, contre 169 517 en 2014.

Il convient de signaler qu'en seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré de 70 millions d'euros en AE et CP le programme 150 en indiquant que les économies porteraient sur les opérateurs.

4. Les dépenses relatives à l'immobilier : entre poursuite des opérations et les CPER 2015-2020

L'action 14 « Immobilier », qui regroupe l'ensemble des crédits budgétaires alloués à la politique immobilière de l'État dans le domaine de l'enseignement supérieur, dispose d'une enveloppe de 1,16 milliard d'euros en AE et 1,24 milliard d'euros en CP pour 2015, à laquelle s'ajoutent respectivement 30 millions d'euros et 41,9 millions d'euros de fonds de concours.

S'agissant des dépenses d'investissement du programme 150, qui se concentrent uniquement sur cette action, il convient de noter que sont inscrits 47,97 millions d'euros en AE alors qu'aucun crédit n'était prévu en 2014, et 81,35 millions d'euros en CP, contre 111,12 millions d'euros en 2014.

Hors titre 2, la dépense immobilière s'élève à 1,11 milliard d'euros en AE et 1,2 milliard d'euros en CP, ainsi répartis :

Ventilation de la dépense immobilière

(en millions d'euros)

 

PLF 2014

PLF 2015

 

AE

CP

AE

CP

Opérations CPER

0,00

215,00

119,93

195,99

Opérations hors CPER hors PPP

17,80

26,26

19,72

29,82

Partenariat public privé (PPP)

96,14

27,67

72,55

56,17

Constructions-restructuration

113,94

268,93

212,20

281,98

         

Masse salariale RCE

391,81

391,81

393,28

393,28

         

Maintenance et logistique

434,14

434,14

433,97

433,97

         

Travaux de mise en sécurité

89,89

179,22

71,13

87,22

         

Total

1 029,78

1 274,10

1 110,58

1 196,45

Source : d'après les données du PAP 2014 et du PAP 2015 relatifs à la présente mission

Le présent projet de budget pour 2015 prévoit notamment 119,93 millions d'euros en AE et 12 millions d'euros en CP au titre des contrats de plan État-régions 2015-2020 (CPER 2015-2020) sur le programme 150.

Ces contrats de plan disposent, en effet, d'une enveloppe globale de 840 millions d'euros consacrés à l'immobilier universitaire, avec 720 millions d'euros sur le programme 150 et 120 millions d'euros sur le programme 231 « Vie étudiante ».

Selon le projet annuel de performances, les priorités fixées par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sont les suivantes :

- soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires ;

- offrir des campus « attractifs et fonctionnels, par une politique volontariste en matière de logements étudiants, de réhabilitation/restructuration et mise aux normes énergétiques, et d'investissement numérique » ;

- soutenir une « politique de site dynamique et cohérente » afin d'optimiser les moyens et mutualiser les ressources.

Bilan de la mise en oeuvre des précédents contrats de plan État-régions 2000-2006 et contrats de projets État-régions 2007-2013


· CPER 2000-2006

La couverture des autorisations d'engagement en crédits de paiement a été soldée en 2014 s'agissant des CPER 2000-2006, avec 14,4 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2014.

Le taux global d'exécution des CPER s'était élevé à 78 % à sa clôture le 31 décembre 2006, avec 1 150 opérations de construction, restructuration ou extension inscrites pour l'enseignement supérieur et la recherche.


· CPER 2007-2013

À la clôture des CPER 2007-2013 (soit au 31 décembre 2014 compte tenu de leur prolongation d'une année), le taux global d'exécution devrait s'élever à 78 %, y compris le logement étudiant.

191,8 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus dans le projet de loi de finances pour 2015, dont 184 millions d'euros sur le programme 150 (et 7,8 millions d'euros sur le programme 231), soit un taux de couverture des autorisations d'engagement de 88 %.

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

S'agissant du Plan Campus10(*), l'enveloppe de 1,3 milliard d'euros est entièrement engagée au titre du programme d'investissement d'avenir et couvre 24 projets sélectionnés, pour 73 millions d'euros de décaissements et 40 millions d'euros de contractualisation au 30 juin 2014.

Le Plateau de Saclay, qui dispose d'une enveloppe spécifique de 1 milliard d'euros, comprend quant à lui 17 projets sélectionnés pour 769 millions d'euros engagés et 49 millions d'euros décaissés au 30 juin 2014. S'y ajoutent 736 millions d'euros au titre de la contractualisation.

Des crédits budgétaires sont également alloués pour certaines opérations du Plan Campus. Pour 2015, le programme 150 prévoit ainsi 58,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 36,4 millions d'euros en crédits de paiement. D'après le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce montant devrait principalement servir au financement des opérations de Nantes et de Valenciennes.

Financement du Plan Campus par le programme 150

(en millions d'euros)

2010 et années antérieures

2011

2012

2013

2014

2015

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

1,42

0,75

3,36

0,44

204,3

2,66

135,24

4,32

28,81

6,57

58,3

36,4

Source : réponse au questionnaire budgétaire

5. Les dépenses d'intervention : une hausse des crédits qui cache une nouvelle baisse de 1 % de la dotation allouée à l'enseignement supérieur privé

Les dépenses d'intervention du programme 150 connaissent une hausse de 3,6 % en AE et CP par rapport à 2014, pour s'établir à 97,6 millions d'euros. Cette évolution s'explique par 4,3 millions d'euros transférés à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) dans le cadre de la mise en oeuvre du régime spécifique des jeunes entreprises universitaires.

Représentant plus de 80 % des dépenses d'intervention du programme 150, la dotation allouée à l'enseignement supérieur privé, qui s'élève à 78,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement pour 2015 dans le projet de loi de finances initial, connait une nouvelle baisse de 1 % par rapport à 2014, équivalant à 770 000 euros. Elle fait suite à la diminution de ces crédits de 11 % entre 2012 et 2014.

Environ 10 millions d'euros sont consacrés à la formation initiale des enseignants des établissements d'enseignement privés sous contrat du premier et du second degrés. Quatre associations sont ainsi financées.

Le reste de l'enveloppe couvre les subventions annuelles de fonctionnement attribuées à chacun des 57 établissements d'enseignement supérieur privés ayant conclu des contrats pluriannuels avec l'État, dans le cadre de la contractualisation mise en place depuis 2010. 79 257 étudiants suivaient leur formation dans ces établissements à la rentrée universitaire 2013, représentant 3,3 % du nombre total d'étudiants.

Il convient de noter que le financement de l'État sera désormais réservé aux établissements ayant la qualité d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG), en vertu de l'article 70 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

Les établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général (EESPIG)

Des établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif, concourant aux missions de service public de l'enseignement supérieur, peuvent demander à être reconnus par l'État en tant qu'établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général, par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur et après avis du comité consultatif pour l'enseignement supérieur privé. Ils doivent également avoir été créés par des associations ou fondations, reconnues d'utilité publique, ou encore par des syndicats professionnels.

Un contrat pluriannuel doit être conclu avec l'État et définir les conditions dans lesquelles l'établissement exerce les missions de service public de l'enseignement supérieur, dans le cadre d'une « gestion désintéressée ». Ainsi, il détermine notamment, « sous réserve du respect des lois de finances », les modalités de soutien de l'État et, en contrepartie, les engagements pris par l'établissement.

Source : commission des finances du Sénat

Votre rapporteur spécial reviendra plus longuement sur le financement de ces établissements dans la suite du présent rapport, considérant que l'enseignement supérieur privé constitue un atout pour les étudiants ainsi qu'une solution à la fois peu coûteuse pour l'État et qui lui permet d'offrir un enseignement de qualité.


* 6 C'est- à-dire avant la minoration de 70 millions d'euros des crédits du programme à l'Assemblée nationale en seconde délibération.

* 7 Recherche universitaire en sciences de la vie, biotechnologies et santé ; recherche universitaire en mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication, micro et nanotechnologies ; recherche universitaire en physique, chimie et sciences pour l'ingénieur ; recherche universitaire en physique nucléaire et des hautes énergies ; recherche universitaire en sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement ; recherche universitaire en sciences de l'homme et de la société ; recherche universitaire interdisciplinaire et transversale.

* 8 Les universités devraient par ailleurs bénéficier de 21,2 millions d'euros au titre du programme 231 « vie étudiante ».

* 9 5,8 millions d'euros, correspondant à 92 ETPT, sont transférés du titre 3 au titre 2 « afin de tenir compte de la répartition effective des emplois créés entre les opérateurs et du transfert de 20 ETPT au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. »

* 10 Programme d'investissement d'avenir ayant pour opérateur l'Agence nationale de la recherche.