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Projet de loi de finances rectificative pour 2014 : Rapport

10 décembre 2014 : Projet de loi de finances rectificative - Rapport ( rapport - première lecture )

E. LA FRANCE ET SES ENGAGEMENTS EUROPÉENS

Depuis le 27 avril 2009, la France fait l'objet d'une procédure de déficit excessif (PDE) au titre du volet correctif du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ; à ce titre, celle-ci devait ramener son déficit public effectif en deçà de 3 % du PIB en 2012 au plus tard, délai qui avait été reporté à 2013 par le Conseil de l'Union européenne le 2 décembre 2009.

Néanmoins, en raison de la « forte détérioration de la position budgétaire due à une position globale de l'économie moins favorable que celle sur laquelle se fonde la recommandation du Conseil de 2009 », la Commission européenne a proposé, en mai 2013, d'accorder à la France une prolongation jusqu'à 2015 du délai pour corriger son déficit excessif - proposition validée par le Conseil de l'Union européenne le 21 juin 2013. Ce report s'est accompagné de recommandations du Conseil portant sur la trajectoire de solde public de la France jusqu'à 2015, comprenant des cibles de déficit effectif et des objectifs d'ajustement du solde structurel. Ces différents éléments sont repris dans le tableau ci-après.

Tableau n° 18 : Recommandations du Conseil concernant la trajectoire des finances publiques de la France dans le cadre de la procédure de déficit excessif

(en % du PIB)

 

2013

2014

2015

Cibles de déficit effectif

3,9

3,6

2,8

Objectifs d'ajustement structurel

1,3

0,8

0,8

Source : Conseil de l'Union européenne (2013)

Ainsi, il était attendu de la France qu'elle ramène son déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015 et qu'elle améliore son solde structurel de 0,8 point de PIB en 2014 et 2015. Ces recommandations avaient été prises en compte dans le cadre du programme de stabilité 2014-201791(*) (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 19 : Trajectoires des soldes effectif et structurel
du programme de stabilité 2014-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde effectif

- 4,9

- 4,3

- 3,8

- 3,0

- 2,2

- 1,3

Solde structurel

- 4,0

- 2,9

- 2,1

- 1,2

- 0,8

- ¼

Ajustement structurel

1,1

1,1

0,8

0,8

0,5

0,5

Source : commission des finances du Sénat (à partir du programme de stabilité 2014-2017)

Toutefois, dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le Gouvernement a unilatéralement décidé de reporter le retour du déficit effectif en-dessous de 3 % du PIB de 2015 à 2017 et significativement modifié la trajectoire d'ajustement structurel - ce dernier devant désormais s'élever à 0,1 point de PIB en 2014 et à 0,25 point de PIB en 2015 (cf. supra).

Aussi, s'est posée la question des conséquences du non-respect, par la France, des cibles budgétaires fixées par le Conseil de l'Union européenne dans le cadre de la procédure de déficit excessif (PDE) ; ceci a, d'ailleurs, fait craindre la formulation d'un « avis négatif » par la Commission européenne sur le projet de plan budgétaire français pour 2015 dans le cadre de la procédure de surveillance instituée par le Two Pack92(*).

Toutefois, afin de faire bonne figure et éviter une situation qui eut été délicate aussi bien pour la France que pour la Commission européenne, le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, a adressé, le 27 octobre dernier, une lettre au vice-président de la Commission européenne Jyrki Katainen dans laquelle il présentait une série de mesures supplémentaires et d'estimations actualisées venant compléter le projet de plan budgétaire pour 2015 et réviser à la hausse l'ajustement structurel prévu au titre de cette année.

Si ces mesures supplémentaires ont permis à la France d'éviter qu'un « avis négatif » ne soit formulé à l'encontre de son projet de plan budgétaire pour 2015, celles-ci ne semblent pas avoir emporté la conviction de la Commission européenne qui a seulement réservé son jugement dans son avis du 28 novembre 201493(*). Ceci ne saurait surprendre dès lors que ni en 2014, ni en 2015 - et ce même en tenant compte des mesures précitées -, la France ne respecte les objectifs arrêtés en juin 2013 par le Conseil de l'Union européenne.

1. Le non-respect des engagements européens de la France en 2014 

En application des recommandations précitées du Conseil de l'Union européenne en date du 21 juin 2013, le déficit public de la France devait revenir à un niveau inférieur à 3,6 % du PIB en 2014 ; dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, la France s'était engagée à ramener son déficit à 3,8 % du PIB cette même année. Cependant, le présent projet de loi fait apparaître une prévision de déficit public de 4,4 % en 2014, soit un niveau bien supérieur à l'objectif fixé par le Conseil et à la cible arrêtée dans le programme de stabilité présenté en avril dernier. Pourtant, il y a quelques mois encore, lors de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative pour 2014, le Gouvernement avait confirmé son objectif de déficit public de 3,8 % du PIB en 2014 ; devant le Sénat, le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, avait, à cet égard, déclaré : « Comme le rappelle l'article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2014, le déficit public connaîtrait une diminution, pour s'établir à 3,8 % du PIB, soit une baisse continue depuis 2012 »94(*). Non seulement cet objectif est abandonné, mais le déficit public se dégrade par rapport à 2013, où il était de 4,1 % du PIB.

Au regard des nouvelles règles de gouvernance budgétaire, qui accordent une importance renforcée à la notion de solde structurel, en particulier depuis l'adoption du Six Pack95(*), le non-respect de l'objectif de déficit public aurait pu se justifier si l'ajustement structurel avait été conforme aux recommandations du Conseil. Néanmoins, cette exigence n'est pas plus respectée, le Gouvernement prévoyant un ajustement structurel de 0,1 point de PIB en 2014, contre une cible de 0,8 point de PIB.

Certes, ainsi que cela a été indiqué précédemment, la modification des hypothèses relatives à la croissance potentielle et l'entrée en vigueur du nouveau système de comptes nationaux (SEC 2010) ont pour effet de réduire, d'un point de vue comptable, l'ajustement structurel constaté en 2014. Pour autant, l'avis du 28 novembre susmentionné indique que, pour 2014, « la Commission table, dans ses prévisions de l'automne 2014, sur une amélioration du solde structurel de 0,3 point de pourcentage du PIB. Après prise en compte de l'incidence négative du passage au SEC 2010, ainsi que des variations de croissance potentielle et des augmentations/réductions imprévues de recettes, l'effort structurel en 2014 s'établit à 0,5 point de pourcentage du PIB, ce qui est inférieur à l'objectif fixé dans la recommandation émise au titre de la PDE (0,8 point de pourcentage du PIB) ». Ainsi, en tout état de cause, la Commission juge que la France n'a pas respecté ses engagements budgétaires au titre de l'exercice 2014.

2. Des mesures supplémentaires pour 2015 insuffisantes ?

En l'état des informations disponibles à ce jour, les engagements européens de la France ne seraient pas plus respectés en 2015 qu'en 2014, et ce y compris en tenant compte des mesures supplémentaires annoncées par le Gouvernement dans le cadre de la procédure prévue par le Two Pack. En effet, comme cela a été indiqué, la France a fait parvenir une lettre à la Commission européenne, le 27 octobre dernier, précisant qu'elle serait en mesure de « présenter un ajustement budgétaire structurel supérieur à 0,5 point de PIB en 2015 ». Il y était indiqué : « les informations les plus récentes dont nous disposons nous permettent de réviser un certain nombre de nos estimations, qu'il s'agisse principalement des moindres charges d'intérêt dans un contexte de baisse continue des taux depuis l'été, ou d'un moindre prélèvement sur recettes à venir au titre du budget de l'Union européenne » ; à cela vient s'ajouter de « nouvelles mesures pour accélérer et renforcer la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale », complétées de « quelques dispositions de justice ».

Ces différentes mesures contribueraient pour 3,6 milliards d'euros à l'amélioration du solde public. Selon l'avis de la Commission du 28 novembre dernier, le train de mesure correspondant « est censé être adopté dans un prochain budget supplémentaire pour 2014 ou dans le budget pour 2015 ».

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, cette amélioration du solde structurel serait, tout d'abord, permise par de nouvelles informations sur les recettes et les dépenses, à hauteur de 1,6 milliard d'euros environ. Celles-ci concerneraient les dividendes versés par les entreprises dans lesquelles l'État détient une participation (+ 0,35 milliard d'euros), les recettes de cotisations sur la valeur ajoutée (CVAE) (+ 0,42 milliard d'euros), la charge de la dette (+ 0,40 milliard d'euros), qui est revue à la baisse en raison de la diminution continue des taux d'intérêt depuis le mois de septembre, la créance de crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) (+ 0,10 milliard d'euros), qui serait plus faible qu'anticipé et le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) (+ 0,30 milliard d'euros), également révisé à la baisse.

Tableau n° 20 : Nouvelles informations sur les recettes et les dépenses pour 2015

(en milliards d'euros)

Dividendes versés au titre des participations de l'État (PLF 2015)

 + 0,35

Recettes de cotisations sur la valeur ajoutée (CVAE) (PLFR 2014)

+ 0,42

Coût du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) (PLFR 2014)

+ 0,10

Charge d'intérêt sur la dette publique (PLF 2015)

+ 0,40

Prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) (PLF 2015)

+ 0,30

TOTAL

+ 1,57

Source : Gouvernement

À cela viennent s'ajouter les mesures nouvelles supplémentaires intégrées au budget 2015, pour près de 1,2 milliard d'euros. Elles intègrent la majoration de la taxe d'habitation en zone tendue pour les résidences secondaires (+ 0,15 milliard d'euros), sur décision des collectivités territoriales, la majoration de la taxe foncière sur les terrains constructibles (+ 0,10 milliard d'euros), la non déductibilité de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux en Île-de-France (+ 0,10 milliard d'euros), la non déductibilité de la taxe sur les risques systémiques (TRS) (+ 0,30 milliard d'euros), qui est acquittée par le secteur bancaire, la non déductibilité de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance (+ 0,03 milliard d'euros), la majoration de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) (+ 0,20 milliard d'euros), au profit de l'État, et des mesures relatives à la taxe sur les parkings et à la taxe spéciale d'équipement en Île-de-France ainsi qu'à la taxe de séjour (+ 0,30 milliard d'euros).

Tableau n° 21 : Mesures nouvelles supplémentaires intégrées au budget 2015

(en milliards d'euros)

Majoration de la taxe d'habitation en zone tendue pour les résidences secondaires (PLFR 2014)

+ 0,15

Majoration de la taxe foncière sur les terrains constructibles (PLFR 2014)

+ 0,10

Non déductibilité de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux en Île-de-France (PLFR 2014)

+ 0,10

Non déductibilité de la taxe sur les risques systémiques (PLFR 2014)

+ 0,30

Non déductibilité de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance (PLFR 2014)

+ 0,03

Taxe sur les surfaces commerciales (PLFR 2014)

+ 0,20

Mesures relatives à la taxe sur les parkings, à la taxe spéciale d'équipement en Île-de-France et à la taxe de séjour

+ 0,30

TOTAL

+ 1,18

Source : Gouvernement

Enfin, la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales serait à l'origine de 0,85 milliard d'euros supplémentaires. Ceci tient compte du recouvrement accéléré par le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) (+ 0,40 milliard d'euros), la mise en place d'une procédure permettant une perception plus rapide des montants de redressement dans les cas de transferts artificiels de bénéfices vers les filiales étrangères ou vers les entreprises situées dans les paradis fiscaux (+ 0,25 milliard d'euros), des mesures de lutte contre la fraude fiscale (+ 0,10 milliard d'euros), en particulier en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), et une mesure de lutte contre l'optimisation dans le cadre du régime dit « mère-fille » (+ 0,10 milliard d'euros).

Tableau n° 22 : Lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales

(en milliards d'euros)

Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) (circulaire)

+ 0,40

Mesures de lutte contre la fraude à la TVA (PLFR 2014)

+ 0,10

Mesure relative aux prix de transfert (amendement au PLFR 2014)

+ 0,25

Mesure relative au régime « mère-fille » (amendement au PLFR 2014)

+ 0,10

TOTAL

+ 0,85

Source : Gouvernement

Il devait résulter de ces mesures une amélioration supplémentaire du solde structurel de 0,2 point de PIB ; toutefois, la Commission a jugé, après évaluation, que « cette amélioration ne devrait être que de 0,1 point de pourcentage du PIB ». Ainsi, selon la Commission, « sur la base des prévisions de l'automne 2014 de la Commission, corrigées pour tenir compte de l'évaluation du nouveau train de mesures et de l'incidence du passage au SEC 2010, l'ajustement du solde structurel représentera 0,3 point de pourcentage du PIB en 2015 ». Par suite, l'ajustement structurel consenti en 2015 serait très inférieur à la recommandation du Conseil de l'Union européenne de 2013, qui prévoyait un ajustement de 0,8 point de PIB, alors même que le retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB a été reporté de 2015 à 2017.

Loin de donner son quitus au projet de budget de la France pour 2015, la Commission européenne a précisé qu'elle « réexaminera au début du mois de mars 2015, à la lumière de la version définitive de la loi de finances du programme détaillé des réformes structurelles annoncé par les autorités, sa position sur les obligations qui incombent à la France au titre du pacte de stabilité et de croissance ». En bref, la France a obtenu un répit, mais elle ne réchappera pas aux sanctions prévues dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) si les mesures nécessaires au redressement des finances publiques, conformément à ses engagements européens, ne sont pas prise rapidement.

D'ailleurs, soucieux de faire acte de bonne volonté, le Premier ministre, Manuel Valls, a adressé, le 21 novembre 2014, une lettre au président de la Commission européenne, Jean-Claude Junker, dans laquelle est mis en avant le « sérieux budgétaire » de la France et où sont détaillées les réformes économiques engagées ou projetées afin d'optimiser la concurrence sur le marché des biens et des services, d'améliorer le fonctionnement du marché du travail, de maîtriser les prélèvements obligatoires, en particulier par une réduction de ceux pesant sur le travail et de simplifier l'organisation territoriale.

En tout état de cause, il devra être tenu compte des éléments qui viennent d'être développés et procédé à l'actualisation de l'estimation du solde public effectif, et notamment de sa composante structurelle, figurant à l'article liminaire du projet de loi de finances pour 2015. En outre, la trajectoire de solde structurel inscrite dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 devra également être révisée en conséquence.

Selon le Gouvernement, l'estimation du solde public effectif pour 2015 devrait être révisée de - 4,3 % du PIB à - 4,1 %. Toutefois, des interrogations demeurent quant à celle du solde structurel ; en effet, ainsi que cela a été indiqué, la Commission européenne a considéré que les mesures présentées par le Gouvernement ne permettraient une amélioration du solde structurel que de 0,1 point de PIB - soit un ajustement structurel total de 0,3 point de PIB entre 2014 et 2015.


* 91 Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014) sur le projet de programme de stabilité 2014-2017 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 92 La procédure d'examen des projets de plans budgétaires par la Commission européenne créée par le Two Pack est précisée dans le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2015 (cf. rapport n° 108 (2014-2015), op. cit., p. 33-37).

* 93 Cf. avis de la Commission européenne du 28 novembre 2014 relatif au projet de plan budgétaire de la France, C(2014) 8805 final.

* 94 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 7 juillet 2014.

* 95 La réforme du Pacte de stabilité et de croissance a été réalisée, dans le cadre du Six Pack, par trois règlements (UE) du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 n° 1173/2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro, n° 1175/2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques et n° 1177/2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs ainsi que par la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.