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Projet de loi de finances rectificative pour 2014 : Rapport

10 décembre 2014 : Projet de loi de finances rectificative - Rapport ( rapport - première lecture )

B. UNE POLITIQUE FISCALE QUI MANQUE DE COHÉRENCE ET DE STABILITÉ

1. Des recettes fiscales supplémentaires pour l'État à hauteur de plus de 600 millions d'euros annoncées dans le présent projet de loi de finances rectificative

Plus d'un milliard d'euros de recettes nouvelles découlent du présent projet de loi de finances rectificative, dont plus de 600 millions sont destinées à l'État, résultant de la non-déductibilité de certaines taxes et de l'alourdissement de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

Si le montant de ces nouvelles recettes peut paraître limité, votre rapporteur général considère en revanche que ces modifications fréquentes, le plus souvent à la hausse, sur autant d'impôts différents portent atteinte à la stabilité de notre système fiscal, pourtant essentielle à la restauration de la « confiance » des citoyens et des entreprises fréquemment évoquée par le Gouvernement.

En outre, force est de constater que la « pause fiscale » annoncée par le Gouvernement se fait attendre et peine à faire sentir ses effets : la stratégie affichée au début du quinquennat consistait en effet à procéder, de façon très temporaire, à un nouvel ajustement à la hausse des recettes avant de recentrer, dans un second temps, l'effort sur les dépenses et de stabiliser concomitamment la fiscalité. Ce « second temps », d'abord annoncé pour 2014 a été ensuite repoussé en 2015, à l'issue d'une succession de volte-face médiatiques. La « pause fiscale » est cependant partiellement remise en cause par les diverses augmentations auxquelles procède le présent projet de loi de finances rectificative et qui semblent répondre davantage à une nécessité comptable de dégager des recettes qu'à une volonté politique s'inscrivant dans une stratégie économique claire.

Au surplus, ne plus procéder à de nouvelles hausses d'impôts ne veut pas dire que ceux-ci ne poursuivront pas un mouvement d'augmentation sur la base des décisions précédemment prises par le Gouvernement. Alors même que le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, annonçait lors de sa conférence de presse du 3 décembre 2014 sur la stratégie économique, budgétaire et fiscale du Gouvernement qu'il « n'y aura plus de hausse d'impôt décidée par le Gouvernement à partir de 2015 » , aussitôt précisait-il les mesures déjà prises dont le rendement était appelé à augmenter dans de très importantes proportions : hausse de la contribution « climat énergie » de 1,7 milliard d'euros en 2016, de la contribution au service public de l'électricité, des cotisations retraite (1,2 milliard en 2016)... Dans ces conditions, le « haut-le-coeur fiscal », évoqué par le Premier ministre à l'occasion de l'annonce de la réforme du barème de l'impôt sur le revenu, ne touche sans doute pas à sa fin.

2. L'impôt sur le revenu : une politique hésitante et sans cesse modifiée

En ce qui concerne l'impôt sur le revenu (IR), le Gouvernement a d'abord procédé, depuis le début du quinquennat, à des hausses sans précédent : si son rendement a stagné aux alentours de 50 milliards d'euros tout au long des années 2000 et 2010, il a en revanche connu une forte augmentation à partir de 2011. Ainsi, les recettes d'impôt sur le revenu se sont élevées à près de 67 milliards d'euros en 2013 et la prévision pour 2014 s'établit à 69,5 milliards d'euros, soit une hausse de 35 % par rapport à 2011.

Après avoir augmenté dans de fortes proportions l'imposition des revenus, le Gouvernement s'est attelé à défaire les effets de ses propres réformes concernant les ménages modestes. Sans même soulever la question de la concentration accrue de l'impôt sur le revenu qui en découle (en 2014, 52 % des foyers fiscaux ne paient pas d'impôt sur le revenu), force est de constater que ces différentes réformes renforcent l'instabilité du système fiscal. Ainsi, l'impôt sur le revenu acquitté par les contribuables au titre de l'année 2013 a vu ses règles redéfinies en cours d'année 2014 par l'application d'une réduction exceptionnelle, et les règles applicables au titre des revenus de 2014 font l'objet d'une nouvelle modification dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015.

Est également annoncée la suppression de la prime pour l'emploi (PPE) afin de remplacer ce crédit d'impôt et le revenu de solidarité (RSA) « activité » par une nouvelle prestation sociale, « nouveau dispositif de soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes et d'incitation à l'activité », dont les modalités exactes de mise en oeuvre ne sont pas, à ce stade, précisées.

Ainsi, bien loin de la « remise à plat de la fiscalité » promise le 18 novembre 2014 par Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, les différentes mesures adoptées depuis l'été 2014 défont ce qui a été en partie fait par le Gouvernement lui-même et accentuent encore la complexité du système fiscal français.

3. Pour les entreprises : des dispositifs épars qui évoluent dans des sens différents

Le Gouvernement entend procéder à un allégement des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité, à travers les baisses de cotisations patronales et la mise en oeuvre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Celui-ci devrait d'ailleurs, d'après des annonces récentes du Président de la République, être transformé en baisse de charges, selon des modalités qui restent peu claires, et ce alors même que le dispositif n'existe que depuis deux ans.

L'effort effectué en faveur des entreprises est mis en avant par le Gouvernement, notamment au regard de son impact sur le coût du travail en France : d'après le rapport pour 2014 du comité de suivi du CICE, « au total, l'effet cumulé du CICE au premier trimestre 2014 est tel que l'indice de coût du travail (ICT) est inférieur de plus de 3 points à ce qu'il serait sans prise en compte du CICE. Le CICE a ainsi contribué à stabiliser cet indice depuis fin 2012 »97(*).

Plusieurs observations amènent cependant à nuancer la baisse de la fiscalité pesant sur les entreprises : d'une part, le CICE est monté en charge de façon moins rapide que prévu pour des raisons qui ne sont pas encore éclaircies - la distinction étant délicate à faire entre un simple effet de report qui verrait la restitution de la créance fiscale décalée dans le futur, et une moindre créance fiscale dans l'absolu. D'autre part, le Gouvernement semble parfois reprendre d'une main ce qu'il octroie de l'autre : outre la hausse des cotisations de retraite, décidée en amont, le présent projet de loi de finances rectificative intègre plusieurs mesures fiscales dont l'impact sur les entreprises est loin d'être négligeable. La création d'une surtaxe sur les surfaces commerciales, et la non-déductibilité de plusieurs taxes permettent à l'État de dégager un surcroît de recettes fiscales sur les entreprises de plus d'environ 600 millions d'euros, soit l'équivalent d'une hausse de 1,4 % du produit de l'impôt sur les sociétés.

Ces incohérences ne permettent pas de créer un climat de confiance entre le Gouvernement et les entreprises et ne contribuent pas à améliorer la compétitivité de notre pays, dont le système fiscal peut apparaître particulièrement complexe, et incertain, à de potentiels investisseurs, en particulier étrangers.

Les effets potentiellement négatifs des décisions du Gouvernement sur l'attractivité de notre pays sont renforcés par les hésitations sur l'écotaxe et les récentes déclarations relatives aux concessions autoroutières. Les contraintes relatives à la cession d'entreprise, les lourdeurs induites par la mise en oeuvre du compte pénibilité et les pressions récurrentes de la majorité gouvernementale pour encadrer et limiter les deux principaux crédits d'impôt à destination des entreprises, le crédit d'impôt recherche (CIR) et le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), concourent à mettre en doute la volonté d'une politique de la « main tendue » envers les entreprises de la part de la majorité gouvernementale.


* 97 Comité de suivi du CICE, rapport pour 2014, p. 56.