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Projet de loi de finances rectificative pour 2014 : Rapport

10 décembre 2014 : Projet de loi de finances rectificative - Rapport ( rapport - première lecture )

II. LES DÉPENSES : DES DÉRAPAGES RÉCURRENTS QUE LES ÉCONOMIES SUR LES MINISTÈRES NE SUFFISENT PAS À GAGER

A. DES OUVERTURES D'UN MONTANT IMPORTANT, CONCENTRÉES SUR LES OPEX, LA MASSE SALARIALE ET LES DÉPENSES D'INTERVENTION

1. Des dérapages importants : 2,9 milliards d'euros supplémentaires ouverts en fin de gestion

La fin de gestion 2014 aura nécessité l'ouverture de 2,9 milliards d'euros sur le budget général, dont 1,3 milliard d'euros ouverts par décret d'avance98(*) et 1,6 milliard d'euros ouverts par le présent projet de loi de finances rectificative.

Tableau n° 29 : Répartition des ouvertures de crédits de fin de gestion

(en millions d'euros, crédits de paiement)

 

Ouvertures

Total PLFR 2

1 590

Dont budget général, hors remboursements et dégrèvements

864

Dont remboursements et dégrèvements

164

Dont PIA

562

Dont charge de la dette

0

Décret d'avance de fin de gestion

1 269

Total fin de gestion

2 859

Source : commission des finances du Sénat (d'après le décret d'avance du 2 décembre 2014 et le projet de loi de finances rectificative pour 2014)

À titre de comparaison, les ouvertures totales de crédits proposées en fin de gestion pour 2013 atteignaient un montant de 2,1 milliards d'euros en crédits de paiement.

2. Des dérapages récurrents : les OPEX, la masse salariale et les dépenses d'intervention

L'analyse de la fin de gestion fait apparaître trois principaux motifs d'ouvertures de crédits supplémentaires, dont la plupart sont récurrents depuis quelques années au moins : les opérations extérieures de la défense (ouverture de 605 millions d'euros), la masse salariale (ouverture de 540 millions d'euros hors OPEX) et les dispositifs de solidarité (555 millions d'euros). Les refus d'apurements communautaires représentent également une part non négligeable des ouvertures, avec 352 millions d'euros de crédits supplémentaires.

Graphique n° 30 : Les ouvertures de crédits du budget général prévues par le décret d'avance du 2 décembre 2014 et par le projet de loi de finances rectificative pour 2014

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

a) Les OPEX : des surcoûts récurrents

Le montant total des crédits ouverts au titre des opérations extérieures (OPEX) de la Défense s'élève à 601 millions d'euros, qui se répartissent entre 149 millions d'euros de dépenses de personnel et 452 millions d'euros de surcoûts hors dépenses de personnel. Les OPEX sont l'objet de dépassements récurrents, comme le met en évident le graphique ci-après.

Graphique n° 31 : Provisions et surcoûts OPEX depuis 2003

(en millions d'euros)

Note de lecture : l'usage est de réserver le terme « surcoût », dans le cas des OPEX, au surcoût par rapport à une situation où il n'y aurait pas d'OPEX, c'est-à-dire au coût net des OPEX. Il ne s'agit donc pas du surcoût par rapport à la loi de finances initiale.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données du ministère de la défense)

Le montant des surcoûts OPEX pour l'année 2014 est estimé à 1 127 millions d'euros, alors que la provision inscrite en loi de finances initiale s'élevait à 450 millions d'euros seulement, soit une différence de 677 millions d'euros (financée partiellement par redéploiements internes).

La provision pour surcoûts OPEX est dépassée presque chaque année. Son insuffisance pour 2014 était prévisible au moment de l'adoption de la loi de finances initiale, compte tenu de la forte probabilité que l'intervention de l'armée française dans la bande sahélo-saharienne se prolonge tout au long de cet exercice budgétaire.

De même, la provision prévue dans le projet de loi de finances pour 2015 sera de toute évidence insuffisante : elle est fixée à 450 millions d'euros, conformément à la loi de programmation militaire 2014-2019, alors même que plusieurs opérations ont été déclenchées depuis l'adoption de ce texte et que l'opération « Barkhane »99(*) se prolongera probablement tout au long de l'année 2015.

En dehors d'interrogations relatives à la sincérité de la budgétisation, cette situation de sous-budgétisation manifeste est d'autant plus fâcheuse qu'elle se traduit par des annulations sur d'autres programmes de la défense, en particulier sur des crédits d'équipement, qui conduisent à une situation paradoxale : plus la France s'engage dans des opérations extérieures, plus les moyens matériels et financiers de ses armées sont diminués.

Votre rapporteur général note que ces questions se posent depuis plusieurs années et ne sont pas apparues avec le quinquennat en cours. Il souligne la nécessité d'un rapprochement progressif des surcoûts constatés avec les provisions inscrites en loi de finances initiale, pour renforcer tant la sincérité de la budgétisation que sa soutenabilité pour le ministère de la défense et ses fournisseurs.

b) Les dépenses d'intervention : plus d'un quart du total des ouvertures

Les « dispositifs de solidarité » concentrent 555 millions d'euros de crédits ouverts en fin de gestion, soit plus d'un quart (26 % environ) du total des ouvertures. Les besoins les plus importants concernent l'aide médicale d'État (155 millions d'euros) et le revenu de solidarité active (130 millions d'euros). Les différents dispositifs d'hébergement d'urgence (hébergement d'urgence de droit commun, hébergement des demandeurs d'asile, allocation temporaire d'attente) totalisent quant à eux 157 millions d'euros de crédits ouverts, qui s'ajoutent aux ouvertures du décret d'avance d'octobre100(*) (56 millions d'euros ouverts au profit de l'hébergement d'urgence).

Graphique n° 32 : Principaux motifs d'ouvertures de crédits d'intervention
en fin de gestion

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits d'intervention, ou crédits de titre 6, connaissent une dérive préoccupante qui appelle des réformes de structure. Ainsi, en ce qui concerne la mission « Santé », la sous-budgétisation de l'action « aide médicale d'État101(*) » (AME) est récurrente, compte tenu de la dynamique incontrôlée de la dépense. De même, d'importantes tensions apparaissent chaque année ou presque en matière d'hébergement d'urgence102(*), d'allocation aux adultes handicapés103(*) ou encore concernant l'allocation temporaire d'attente (ATA)104(*) de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Comme votre rapporteur général a déjà eu l'occasion de le souligner lors de ses travaux dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 puis du projet de décret d'avance, la hausse continue de ces dépenses dans des proportions importantes montre que le problème ne relève pas seulement de la sincérité de la budgétisation, mais plus fondamentalement, d'une dynamique incontrôlable de certaines dépenses de guichet. Cette évolution semble difficilement compatible avec la nécessité de maîtriser les dépenses publiques et il paraît donc indispensable d'engager des réformes de structure sur les critères d'éligibilité, les montants et les modalités d'attribution des aides.

Les crédits de titre 6 sont en effet fortement concentrés sur un nombre relativement réduit de missions, comme le met en évidence le graphique ci-après.

Graphique n° 33 : Répartition des crédits de paiement de titre 6 en 2015,
hors remboursements et dégrèvements

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Une réflexion sur la maîtrise de ces crédits devrait donc prioritairement prendre pour objet les aides les plus coûteuses et les plus dynamiques, afin de distinguer entre les dispositifs qui doivent être revus et ceux, au contraire, qui doivent être préservés en cette période de crise économique durable. Les actions portant plus d'un milliard d'euros de crédits d'intervention en 2015 sont récapitulées dans le tableau ci-après (hors remboursements et dégrèvements).

Tableau n° 34 : Actions portant plus d'un milliard d'euros de crédits de titre 6 en 2015, hors remboursements et dégrèvements

(en millions d'euros, classés par ordre décroissant)

Mission

Action

Destinataire

Dispositifs financés

AE

CP

Égalité des territoires et logement

Aides personnelles

Ménages

- allocation de logement à caractère social (ALS)

- aide personnalisée au logement (APL)

10 967,9

10 967,9

Solidarité, insertion et égalité des chances

Ressources d'existence

Ménages

- allocation aux adultes handicapés (AAH)

- allocation supplémentaire d'invalidité (ASI)

8 774,0

8 774,0

Travail et emploi

Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail

Ménages, entreprises, collectivités territoriales et autres collectivités

- emplois aidés

- financement des aides au poste en entreprises pour les personnes handicapées

- insertion par l'activité économique (IAE)

3 982,0

3 978,7

Régimes sociaux et de retraite

Régime de retraite du personnel de la SNCF

Autres collectivités

Retraite du personnel de la SNCF (sans objet)

3 196,1

3 196,1

Solidarité, insertion et égalité des chances

Incitation à l'activité professionnelle

Ménages et autres collectivités

- établissements et services d'aide par le travail (ESAT)

- garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH)

2 747,9

2 747,9

Écologie, dévelop-pement et mobilité durables

Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires

Entreprises

- amélioration de la performance du réseau ferroviaire

- développement du réseau ferré

- développement des transports collectifs

2 477,0

2 477,0

Solidarité, insertion et égalité des chances

Revenu de solidarité active

Ménages

RSA « activité »

2 330,9

2 330,9

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Administration de la dette viagère

Ménages

- pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (PMI)

- retraite du combattant

2 080,3

2 080,3

Recherche et enseignement supérieur

Aides directes

Ménages

- bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux

- bourses au mérite (mise en extinction progressive)

- aide à la mobilité internationale

- fonds national d'aide d'urgence

2 048,9

2 048,9

Travail et emploi

Amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi

Ménages et autres collectivités

Régime du chômage

1 901,0

1 901,0

Amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences

Ménages, entreprises, collectivités territoriales et autres collectivités

Formation professionnelle

1 458,2

1 458,2

Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage

Répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage

Collectivités territoriales

Apprentissage

1 397,8

1 397,8

Régimes sociaux et de retraite

Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

Autres collectivités

(sans objet)

1 356,7

1 356,7

Enseignement scolaire

Vie scolaire et éducation à la responsabilité

Collectivités territoriales

- conseillers principaux d'éducation

- « emplois d'avenir professeur »

- campagnes de sensibilisation

1 315,4

1 315,4

Égalité des territoires et logement

Hébergement et logement adapté

Autres collectivités

- veille sociale

- hébergement d'urgence

- centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)

1 300,4

1 300,4

Pensions

Réparation

Ménages

- pensions dues au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de la guerre

- allocations rattachées

1 295,6

1 295,6

Outre-mer

Soutien aux entreprises

Entreprises

- allégements et exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale

-aide au fret

1 136,3

1 136,8

Total

49 766,4

49 763,6

Note de lecture : les lignes en italique sont celles qui correspondent à des ouvertures de crédits dans le cadre de la fin de gestion pour 2014.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Il convient de noter que si l'aide médicale d'État (AME) ne figure pas dans les dispositifs les plus coûteux, elle n'en constitue pas moins une aide dont le rapport coût/efficacité pourrait être amélioré au regard du droit existant chez nos voisins européens ainsi que de l'augmentation continue des dépenses. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2015 propose de doter l'action n° 02 du programme 183 « Protection maladie » relative à l'AME de 678 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une progression de 12 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2014. Il est malgré tout probable que ces crédits seront insuffisants pour couvrir les besoins, compte tenu de la prévision d'exécution pour 2014 (760 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement).

c) Les dépenses de personnel : des besoins importants concentrés sur l'enseignement scolaire et la défense

L'intégralité des dépenses de personnel ouvertes en fin de gestion le sont par décret d'avance, dans la mesure où elles doivent être décaissées de façon urgente afin d'assurer le versement des traitements du mois de décembre.

D'un point de vue quantitatif, la masse salariale représente une proportion importante des crédits ouverts en fin de gestion, avec près du tiers du total des ouvertures sur le budget général alors que son poids dans les annulations, hors charge de la dette, est bien plus faible (environ 13,5 %).

Cette asymétrie signifie que le différentiel est financé par des annulations sur d'autres titres : en d'autres termes, le dérapage des dépenses de personnel conduit à contraindre encore davantage les autres types de dépenses.

Graphique n° 35 : Part des crédits de titre 2 dans les ouvertures et les annulations de crédits du budget général de fin de gestion (hors charge de la dette)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette asymétrie signifie que le différentiel est financé par des annulations sur d'autres titres : en d'autres termes, le dérapage des dépenses de personnel conduit à contraindre encore davantage les dépenses de fonctionnement et d'investissement. La masse salariale doit donc impérativement être maîtrisée. Ne pourront suffire les seules mesures sur les traitements des fonctionnaires, que le Gouvernement met en oeuvre à travers le gel du point fonction publique et la réduction des mesures catégorielles, sans toutefois remettre en cause le glissement vieillesse technicité (GVT) positif. Il s'agit également d'engager, ou plutôt de reprendre, une réflexion sur les effectifs.

De façon plus qualitative, les ouvertures en dépenses de personnel sont concentrées sur deux missions : l'enseignement scolaire d'une part, la défense d'autre part. En ce qui concerne l'enseignement scolaire, les hypothèses sur lesquelles a été construite la budgétisation pour 2014 se sont révélées globalement trop favorables, tout autant concernant le glissement vieillesse technicité (GVT) que les retenues pour faits de grève ou encore l'exécution 2013. Le dérapage des dépenses de personnel de la défense est quant à lui lié aux opérations extérieures ainsi qu'aux dysfonctionnements persistants du logiciel « Louvois ».

Graphique n° 36 : Principaux motifs des ouvertures de crédits de personnel en fin de gestion

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)

Votre rapporteur général a déjà souligné, au cours de ses travaux sur le projet de loi de finances pour 2015 et de concert avec des observations récurrentes de la Cour des comptes, l'impossibilité d'une maîtrise des dépenses de personnel sans réflexion sur les effectifs. Le présent projet de loi de finances rectificative confirme, si besoin était, que tel est le cas.

3. Des refus d'apurement communautaires importants et qui pourraient se répéter dans le futur

Le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) constituent les deux instruments financiers de la politique agricole commune (PAC). Le FEAGA finance les aides aux agriculteurs et d'autres mesures de soutien aux marchés agricoles. Le FEADER finance quant à lui les programmes de développement rural.

Ces deux fonds sont gérés de façon dite « partagée » : leur mise en oeuvre fait intervenir la Commission et l'État membre dont la responsabilité est conjointe. Les aides agricoles sont ainsi préfinancées par les États membres et leur paiement est assuré par des organismes payeurs nationaux ou régionaux. En France, plusieurs agences de l'État jouent ce rôle : Agence de services et de paiement (ASP), FranceAgriMer, Office de développement de l'économie agricole d'Outre-mer (ODEADOM) et Office du développement agricole et rural de Corse (ODARC).

Divers dispositifs existent qui visent à s'assurer de la bonne utilisation de ces fonds. Les procédures d'apurement des comptes en font partie et peuvent être de deux types : apurement comptable d'une part, apurement de conformité d'autre part.

Apurement comptable et apurement de conformité

« L'apurement comptable porte sur les comptes annuels de chaque organisme payeur et sur les systèmes de contrôles que ceux-ci ont mis en place. L'apurement de conformité, qui n'est pas rattaché à ce cycle annuel, couvre les dépenses effectuées sur plusieurs exercices, généralement selon une approche thématique (aides surfaces, primes bovines...). Dans les faits, il peut se passer plusieurs années entre le moment auquel il est signifié à un État membre l'ouverture d'une mission d'audit sur son territoire et le paiement effectif de corrections financières ».

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général

À l'issue de ces contrôles, une part des aides accordées peut être exclue du financement par le budget communautaire par décision finale de la Commission européenne. Ces montants sont alors déduits des remboursements versés aux États membres.

Les refus d'apurement des aides agricoles européennes qui ont donné lieu à une minoration des remboursements versés par la Commission européenne durant l'exercice budgétaire 2014 s'élèvent à 428 millions d'euros : 426,6 millions d'euros au titre de l'apurement de conformité et 1,4 million d'euros au titre de l'apurement comptable de l'exercice 2013.

Tableau n° 37 : Détail du montant à compenser en 2014

(en millions d'euros)

 

Apurements certains

Décision ad hoc n° 43 (2013/763/UE)

152,5

Décision ad hoc n° 44 (2014/169/UE)

253,4

Décision ad hoc n° 45 (2014/458/UE)

20,7

Apurement comptable 2013 (2014/260/UE)

1,4

Sous-total

428,0

Remboursement des frais financiers 2013

1,3

Total 2014

429,3

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général (d'après l'Agence de services et de paiement)

Il convient de noter que la quasi-totalité des corrections au titre de l'apurement de conformité (416,6 millions d'euros, soit près de 97 % du total) correspondent à des aides versées entre 2007 et 2012, principalement sur le FEAGA.

Des refus d'apurement futurs sur les aides versées en 2013 et en 2014 sont donc susceptibles d'avoir des conséquences budgétaires en 2015. Les risques liés à la clôture des audits en cours sont loin d'être négligeables, concernant notamment les aides à la surface de 2008 à 2012, le régime des droits à paiement au secteur animal et les mesures ICHN105(*). Une somme de l'ordre de 900 millions d'euros est désormais évoquée, bien supérieure aux 429 millions d'euros ouverts dans le présent projet de loi de finances rectificative. Votre rapporteur général déplore le manque d'information à ce sujet et souligne qu'une analyse complète du coût de ces refus d'apurement doit également prendre en compte le « plan FEAGA » : la rénovation de la cartographie agricole, dans le but d'éviter de nouveaux refus d'apurement sur ce motif, a nécessité l'ouverture par décret d'avance de 4,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». Au total, ce sont 340 équivalents temps plein qui ont été recrutés, pour un montant de 8,8 millions d'euros.


* 98 Décret n° 2014-1429 du 2 décembre 2014 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 99 Opération lancée le 1er août 2014, conduite par les armées françaises, de lutte contre le terrorisme dans, et en collaboration avec, les principaux pays de la bande sahélo-saharienne.

* 100 Décret n° 2014-1142 du 7 octobre 2014 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 101 Programme 183 « Protection sociale ».

* 102 Programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».

* 103 Programme 157 « Handicap et dépendance ».

* 104 Programme 303 « Immigration et asile ».

* 105 Indemnité compensatoire de handicap naturel.