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Proposition de résolution sur le règlement des différends entre investisseurs et États dans les projets d'accords commerciaux entre l'Union européenne, le Canada et les États-Unis

17 décembre 2014 : Accords commerciaux entre l'Union européenne, le Canada et les États-Unis ( rapport )

Rapport n° 199 (2014-2015) de M. Jean-Claude LENOIR, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 17 décembre 2014

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N° 199

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 décembre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de résolution européenne de M. Michel BILLOUT et plusieurs de ses collègues, présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur le règlement des différends entre investisseurs et États dans les projets d'accords commerciaux entre l'Union européenne, le Canada et les États-Unis,

Par M. Jean-Claude LENOIR,

Sénateur

et texte de la commission

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

75 et 134 (2014-2015)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'échec des négociations commerciales multilatérales menées sous l'égide de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a conduit les États à relancer depuis quelques années des cycles de négociations commerciales bilatérales.

Les négociations commerciales constituent une politique exclusive de l'Union européenne, dans l'ensemble de ses domaines de compétence : le Conseil donne mandat de négociation à la Commission européenne, qui est ensuite chargée de conduire les discussions, en faisant un rapport régulier au comité spécial institué au sein du Conseil et au Parlement européen.

L'accord économique et commercial global (AECG, ou CETA1(*)) entre l'Union européenne et le Canada, comme le partenariat transatlantique pour le commerce et l'investissement (PTCI, ou TTIP2(*)) entre l'Union européenne et les États-Unis, s'inscrivent dans ce cadre institutionnel.

Néanmoins, leur conclusion nécessitera de réunir un large consensus tant au sein des institutions de l'Union européenne qu'avec les États membres, car certains domaines de ces accords ne relèvent pas de la majorité qualifiée mais de l'unanimité au Conseil. Une approbation par le Parlement européen sera ensuite requise. Enfin, le caractère mixte de ces accords - portant à la fois sur des domaines de compétence de l'Union européenne et sur des domaines qui relèvent des États membres - n'est pas clairement établi sur le plan juridique, mais paraît probable, justifiant une ratification par chacun des Parlements nationaux.

La résolution n° 164 (2012-2013) du Sénat du 9 juin 2013, avait marqué l'intérêt du Sénat pour le TTIP au tout début du processus, juste avant que le Conseil des ministres du commerce de l'Union européenne n'adopte, le 14 juin 2013, le mandat de négociation autorisant la Commission européenne à démarrer le cycle de discussions avec ses partenaires des États-Unis.

Mais la résolution exprimait aussi les vives réserves des sénateurs sur le champ de la négociation, demandant notamment le respect du principe de non-brevetabilité du vivant, un traitement particulier des questions agricoles, la protection des règles d'origine, l'encouragement de la convergence des règlementations sociales et environnementales, à condition d'éviter un nivellement vers le bas, ou encore l'exclusion explicite des services audiovisuels du mandat de négociation, ce qui est effectivement le cas.

Cette résolution, qui avait été adoptée par notre Commission des affaires économiques, sur le rapport de son président d'alors, M. Daniel Raoul, réclamait déjà l'exclusion du recours à l'arbitrage en cas de différends entre investisseurs privés et États, dans la mesure où cette procédure remettrait en cause la capacité de ces derniers à légiférer. La résolution demandait aussi que le Parlement dispose d'une étude d'impact pour la France des négociations et invitait la Commission européenne à négocier dans la transparence.

La proposition de résolution n° 75 (2014-2015) de notre collègue M. Michel Billout, et ses collègues du groupe communiste républicain et citoyen (CRC) intervient 18 mois plus tard, alors que les négociations de l'accord CETA sont achevées, le contenu de cet accord ayant été rendu public le 26 septembre 2014, et que les négociations du TTIP en sont à leur septième cycle, mais avancent lentement. La commission des affaires européennes du Sénat a adopté le 27 novembre 2014 une proposition de résolution européenne qui porte une double exigence :

- Une exigence de transparence dans la négociation du TTIP et d'association du Parlement français. Le manque de transparence est en effet régulièrement critiqué et nourrit la défiance de l'opinion envers le processus de négociation et envers les négociateurs.

- Une exigence de strict encadrement du mécanisme de règlement des différends entre investisseurs privés et États par arbitrage, appelé ISDS3(*), dans le souci de garantir le droit des États à règlementer, sans risquer de se voir réclamer des compensations financières par des entreprises multinationales qui s'estimeraient lésées. À cet égard, la proposition de résolution réclame des améliorations dans le dispositif figurant au traité CETA, qui constitue un précédent pouvant préfigurer le mécanisme de règlement des différends dans le TTIP.

Conformément à la procédure prévue par l'article 75 quinquies du Règlement du Sénat, cette proposition de résolution a été renvoyée à notre commission, compétente sur le fond.

DES NOUVEAUX TRAITÉS COMMERCIAUX POUR RELANCER LES RELATIONS ÉCONOMIQUES TRANSATLANTIQUES

L'ACCORD ÉCONOMIQUE ET COMMERCIAL GLOBAL (CETA) ENTRE UNION EUROPÉENNE ET CANADA.

UN ACCORD AMBITIEUX.

Entamées en 2005, les négociations en vue d'un nouvel accord de coopération économique et commerciale entre l'Union européenne et le Canada ont été officiellement lancées au sommet UE-Canada de Prague le 6 mai 2009.

L'objectif d'un tel accord consiste moins à baisser voire supprimer les barrières tarifaires, déjà faibles, qu'à traiter la question des obstacles non tarifaires au commerce, comme par exemple la durée des procédures de dédouanement, et à développer les coopérations économiques bilatérales ainsi qu'à favoriser les flux croisés d'investissement et de services.

Un impact positif sur le PIB européen de 2,5 milliards d'euros par an est attendu à moyen terme, même s'il convient de rester prudent sur la mesure de l'impact de tels accords. Sur le plan sectoriel, le CETA doit permettre d'augmenter les exportations de la France pour les produits agricoles transformés, notamment les produits laitiers, les vins et spiritueux ou l'industrie pharmaceutique. L'un des intérêts majeurs du CETA réside dans l'ouverture aux entreprises européennes des marchés publics de l'État et des Provinces canadiennes, qui représentent environ 100 milliards d'euros par an. La reconnaissance des qualifications permettra également aux ingénieurs, architectes ou comptables européens de fournir leurs services au Canada.

Certains secteurs ont été exclus des négociations, comme la fourniture de services audiovisuels ou encore la santé. L'accord préserve aussi le droit des États d'adopter des mesures de protection de la santé et du consommateur en matière alimentaire, par exemple en interdisant les OGM ou la viande aux hormones.

L'accord permet de défendre des intérêts offensifs de la France : il accorde la reconnaissance au Canada de 173 indications géographiques européennes, dont 42 indications géographiques françaises. Il permet aussi l'accès aux marchés canadiens pour les sociétés de service européennes. En revanche, l'accord ne remet pas en cause le monopole de distribution d'alcool par les provinces canadiennes. L'ouverture des marchés de télécommunication et de services financiers n'est pas non plus complète. En contrepartie, le CETA facilite la pénétration des produits et services canadiens sur le marché européen.

Au final, l'accord accroît le degré d'intégration économique du Canada et de l'Union européenne, au bénéfice mutuel des deux parties.

UN PROCESSUS DE NÉGOCIATION ACHEVÉ.

Après cinq années de négociations, un accord a été annoncé à Ottawa le 26 septembre 2014 par le gouvernement canadien et le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, accompagné du président de la Commission européenne, José Manuel Barroso.

Le texte du traité, qui comprend 1 634 pages, doit maintenant faire l'objet de traductions dans toutes les langues des parties prenantes.

Il doit ensuite être approuvé par le Conseil des ministres de l'Union européenne et ratifié à la majorité simple par le Parlement européen.

Le CETA constituant un accord mixte, touchant tant aux domaines relevant des compétences propres de l'Union européenne que des compétences des États membres, l'accord devra aussi faire l'objet d'une ratification par chacun des 28 États membres. Une mise en oeuvre partielle de l'accord est néanmoins possible sans attendre, dès que le Parlement européen ratifiera le CETA, si les États membres le souhaitent.

Au Canada, le processus de ratification nécessite aussi l'approbation de chacune des provinces.

Si l'accord CETA a suscité peu d'intérêt médiatique et peu d'oppositions, il apparaît cependant comme le précurseur du TTIP. Les mécanismes qu'il met en place pourraient en effet être transposés dans le cadre du TTIP, ce qui peut compliquer le processus politique de ratification du CETA.

LE PARTENARIAT TRANSATLANTIQUE POUR LE COMMERCE ET L'INVESTISSEMENT (TTIP) ENTRE UNION EUROPÉENNE ET ÉTATS-UNIS.

UN ACCORD GLOBAL POUR FAVORISER LES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES ET LES INVESTISSEMENTS CROISÉS.

L'idée d'un accord commercial global entre les États-Unis et l'Union européenne avait déjà été avancée dans les années 1990, sans connaître de suite.

Fin 2011, un groupe d'experts de haut niveau a été mis en place, sous l'autorité du Commissaire européen au commerce, pour examiner l'opportunité d'un accord global. Estimant qu'un tel accord pourrait stimuler les échanges, la croissance économique et l'emploi des deux côtés de l'Atlantique, les experts ont conduit la Commission européenne à proposer au Conseil d'entamer des négociations.

Le 14 juin 2013, le Conseil de l'Union Européenne a confié à la Commission Européenne un mandat de négociation avec les États-Unis en vue d'aboutir à un accord transatlantique de commerce et d'investissements. Ces négociations sont organisées autour de trois piliers : l'accès aux marchés (en matière de biens agricoles, industriels, de services ou encore de marchés publics), les barrières non-tarifaires, mesures sanitaires et phytosanitaires, et enfin les questions de réglementation.

Les gains attendus ne sont pas en termes de droits de douane, qui sont faibles aujourd'hui (de l'ordre de 2 à 3 %), mais en termes de facilitation des échanges. Au niveau macroéconomique, un gain de 0,5 % de PIB par an est attendu à l'horizon 2025. Une étude du CEPR4(*) a chiffré les gains de l'Union européenne dans son ensemble à 119 milliards d'euros par an et pour les États-Unis de 95 milliards d'euros par an. Une étude de la fondation Bertelsmann publiée en 2013 estime qu'entre 342 000 et 1 million d'emplois pourraient être créés dans l'Union européenne grâce à cet accord. Là encore, ces chiffres doivent être analysés avec prudence car les modèles économiques sur lesquels ils se basent sont très sensibles aux modifications des hypothèses économiques qui les fondent. En tout état de cause, de l'avis de la plupart des experts, le TTIP devrait se traduire par des avantages économiques des deux côtés de l'Atlantique.

Le projet de TTIP poursuit également une vision géopolitique plus large : dans un monde où les échanges économiques se transforment, au profit de la zone Asie-Pacifique et des pays émergents, le TTIP doit permettre à l'Europe et aux États-Unis de s'entendre pour définir les normes qui s'appliqueront au commerce international de biens et services, faute de quoi ces normes pourraient être imposées par la Chine, l'Inde ou encore le Brésil, au désavantage des entreprises européennes.

UN PROJET D'ACCORD QUI SUSCITE UNE RÉELLE OPPOSITION.

Malgré tout, le TTIP suscite d'importantes oppositions, qui portent sur plusieurs points-clef :

- Les premières craintes ont porté sur le périmètre de la négociation : les services audiovisuels, les marchés publics de défense, la protection de la santé du consommateur en matière alimentaire ont été exclus du champ de la négociation. L'Union européenne a également prévu une réserve, qui figure dans tous les accords commerciaux de l'Union, visant à permettre aux États membres de protéger leurs services publics en leur conférant un monopole ou des droits exclusifs.

- La crainte d'une convergence réglementaire se traduisant par un nivellement par le bas est également particulièrement forte. La convergence réglementaire est une nécessité pour permettre l'accès aux marchés tant européens qu'américain. Les normes sont très différentes des deux côtés de l'Atlantique, en particulier sur les véhicules, les appareils médicaux et les produits pharmaceutiques, et pourraient être rapprochées. Encore faut-il que les précautions imposées par la réglementation, destinées à protéger le consommateur ou l'environnement ne soient pas détricotées à cette occasion. Les difficultés du processus de convergence règlementaire conduisent les négociateurs à privilégier une approche visant la compatibilité plutôt que l'harmonisation.

- Le secteur agricole est également inquiet des conséquences d'un accord de libre-échange. L'existence de conditions de production très différentes, les avantages compétitifs des États-Unis dans l'élevage, du fait de normes environnementales et de bien-être animal moins strictes, font craindre le pire au secteur de la viande en Europe. Pour autant, certaines productions agricoles ou alimentaires européennes pourraient bénéficier d'une meilleure diffusion aux États-Unis, en particulier les produits laitiers ou les fruits et légumes, comme les pommes : un seul exportateur est aujourd'hui agréé sur ce produit.

- Le mécanisme de règlement des différends, prévoyant un arbitrage entre un investisseur privé et un État, similaire au mécanisme contenu dans le CETA, est particulièrement critiqué, au nom du droit souverain des États à réguler. En permettant une indemnisation des investisseurs par les États, lorsque ceux-ci prendront des mesures législatives qui pénalisent les intérêts des entreprises, le TTIP risque de limiter la capacité des États, en pratique, à réguler des pans entiers de la vie économique, de peur de devoir ensuite payer des sommes importantes à des acteurs de l'économie.

- Enfin, le processus de négociation du TTIP est jugé opaque et non démocratique. L'absence de publication du mandat de négociation a longtemps entretenu cette défiance. L'existence d'une instance de suivi au sein du Conseil des ministres de l'Union européenne est jugée insuffisante. Une meilleure association de la société civile est attendue pour rendre le TTIP acceptable aux opinions publiques européennes.

UNE PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE QUI RÉCLAME PLUS DE TRANSPARENCE ET EXPRIME LES PLUS VIVES RÉSERVES SUR LE REGLEMENT DES DIFFÉRENDS ENTRE ETATS ET INVESTISSEURS.

La proposition de résolution européenne soumise à notre commission ne concerne pas l'ensemble du TTIP, mais se concentre sur deux questions : la transparence du processus de négociation et le mécanisme de règlement des différends. Il examine cette dernière question à l'aune du mécanisme prévu au sein du traité CETA, qui pourrait préfigurer le contenu du TTIP.

LA TRANSPARENCE DANS LES NÉGOCIATIONS COMMERCIALES : UNE DIFFICULTÉ RÉCURRENTE.

L'EXIGENCE DE TRANSPARENCE RAPPELÉE PAR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION.

Il est communément admis que la conduite des négociations commerciales internationales nécessite un certain secret, faute de quoi les partenaires dans la négociation pourraient bénéficier d'un avantage décisif, en connaissant les objectifs et contraintes de leurs interlocuteurs.

Or, ce secret, est de plus en plus remis en cause, au nom du droit à l'information des citoyens. La proposition de résolution rappelle ainsi dans ses considérants les principes d'ouverture et de transparence posés à l'article 15 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Les négociations commerciales menées par l'Union européenne s'inscrivent dans un cadre qui, néanmoins, fait davantage intervenir le Parlement européen :

- L'ouverture des négociations, décidée par le Conseil des ministres chargés du commerce, fait l'objet d'un mandat de négociation, qui fixe les buts et limites des négociateurs de la Commission européenne. Mais ce mandat ne peut être rendu public que s'il y a sur ce point unanimité des membres du Conseil. En pratique, la publicité du mandat de négociation est très rare.

- Le suivi des négociations est assuré auprès du Conseil par un comité de politique commerciale (CPC). Le rôle du Parlement européen en matière de politique commerciale a été renforcé par le TFUE, qui exige que celui-ci soit « régulièrement tenu informé de l'état d'avancement des négociations commerciales », en particulier au sein de sa commission sur le commerce international. Cette information suppose l'accès aux documents de la Commission européenne, qui conduit les négociations.

- Enfin, le Conseil et le Parlement sont appelés à ratifier les accords internationaux de commerce lorsque ceux-ci ont été conclus.

Le processus de négociation du TTIP a donné lieu à une montée des exigences des citoyens en matière de transparence, dans un contexte de soupçons accrus de la société civile, portée par des organisations non gouvernementales (ONG), sur les conflits d'intérêt ou collusions qui concerneraient les autorités chargées de la négociation.

La proposition de résolution appelle donc le Gouvernement français à agir auprès des institutions européennes en faveur d'une plus grande transparence, et demande que les parlements nationaux soient étroitement associés aux travaux du Conseil et puissent accéder aux mêmes documents que le Parlement européen. Le caractère mixte de certains accords nécessite en effet l'approbation des parlements nationaux, et justifie que leur plus grande association soit assurée en amont.

Ces dispositions, qui figuraient à la fin de la proposition de résolution initiale, ont été inscrites au début de la proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes.

DES PROGRÈS RÉCENTS DANS LE DOMAINE DE LA TRANSPARENCE.

Votre rapporteur constate que la transparence des relations commerciales a été accrue par plusieurs initiatives récentes :

- L'accord CETA a fait l'objet d'une publication par la Commission européenne en septembre 2014, avant sa traduction dans les différentes langues de l'Union.

- Réclamée durant de nombreux mois par les ONG, mais aussi par plusieurs États membres de l'Union européenne, notamment la France, la publication du mandat de négociation du TTIP est intervenue le 9 octobre 2014. Au-delà de la publication de ce document essentiel, la commissaire européenne au commerce, Mme Cecilia Malmström, a fait adopter par la Commission européenne une communication5(*) pour renforcer la transparence sur le processus de négociation du TTIP, en s'engageant à publier davantage de documents sur l'état des négociations, qui sont aujourd'hui en accès restreint.

Parallèlement, la Commission européenne s'est engagée à assurer la publicité des rencontres et entretiens des acteurs des négociations commerciales6(*). Cette transparence accrue doit donner, selon les mots de la commissaire européenne, un « nouveau départ » aux discussions sur le TTIP.

- Au niveau national, la transparence passe aussi par une association plus forte du Parlement et de la société civile aux discussions sur le TTIP. Le Gouvernement a mis en place un comité de suivi stratégique (CSS) de la politique commerciale.

Le secrétaire d'État chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l'étranger, Mathias Fekl, a réorganisé ce comité en créant deux collèges : un premier collège composé des députés, sénateurs, et députés européens de la France, et un deuxième collège composé des représentants des ONG, de la société civile, des syndicats et des fédérations professionnelles. Ce comité sera réuni plus fréquemment, et les réunions plénières seront préparées par des groupes de travail sectoriels et thématiques.

Au-delà du CSS, le Gouvernement s'est engagé à mettre à disposition du public les évaluations dont il dispose en matière de politique commerciale et de produire un rapport annuel stratégique sur la politique commerciale européenne et les positions françaises. Le premier rapport est attendu au premier trimestre 2015. Le dernier alinéa de la proposition de résolution européenne réclame ce rapport, et soutient ainsi cet effort de transparence.

LA POSITION DE VOTRE COMMISSION.

L'amélioration de l'information du Parlement et, plus largement, l'amélioration de l'information du public sur l'avancement des négociations commerciales, leurs objectifs, l'impact des accords envisagés, est nécessaire pour des raisons de principe.

Elle est aussi nécessaire pour lever le « voile de suspicion » qui recouvre les accords économiques internationaux dans le domaine économique, car l'opacité nourrit tous les fantasmes.

Votre commission a estimé que la proposition de résolution était exigeante mais équilibrée sur les questions de transparence et n'a proposé aucun amendement.

UNE GRANDE MÉFIANCE À L'ÉGARD DU RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS ENTRE ÉTATS ET INVESTISSEURS PAR L'ARBITRAGE

LE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS ENTRE ÉTATS ET INVESTISSEURS : UNE DISPOSITION CLASSIQUE DES ACCORDS DE PROTECTION DES INVESTISSEMENTS.

De nombreux accords commerciaux intègrent des dispositifs de protection des investissements, car les sociétés qui investissent hors de leur pays d'origine se heurtent à des difficultés qui ne peuvent pas toujours être résolues par le système juridique du pays d'implantation.

Les accords de protection des investissements (API) visent à fournir des garanties face à quatre risques :

- le risque de discrimination des entreprises étrangères dans le pays d'accueil ;

- le risque d'expropriation à d'autres fins que d'intérêt général ou sans compensation équitable, que l'expropriation soit directe, ou indirecte, par la prise de mesures qui empêchent concrètement l'entreprise étrangère de poursuivre son activité ;

- le risque de traitement injuste et inéquitable ;

- le risque de blocage des possibilités de transferts de capitaux.

Selon les données de la Commission européenne, les États membres de l'Union européenne sont engagés dans 1 400 accords bilatéraux qui prévoient des mécanismes de protection des investissements. La France, elle-même, est engagée dans près d'une centaine d'accords sur la protection des investissements (API), qui prévoient le recours à l'arbitrage.

Ces accords se sont beaucoup développés avec la progression, depuis les années 1990, des investissements directs à l'étranger (IDE). D'ailleurs, l'Europe est demandeuse de telles clauses de règlement des différends avec les pays en développement. Les entreprises européennes sont celles qui utilisent le plus les mécanismes d'arbitrage : selon la Conférence des Nations-Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), les demandes d'arbitrage déposées par des investisseurs provenant de l'Union européenne représentent 53 % du total mondial des demandes, les principales demandes venant des Pays-Bas, de l'Allemagne et du Royaume-Uni.

Les investisseurs ont la possibilité de passer par de nombreux arbitres : le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), adossé à la Banque mondiale, dont la compétence est reconnue par près de 150 États membres de la convention de Washington du 18 mars 1965, mais aussi d'autres organismes spécialisés, si les API permettent leur saisine : la Cour internationale d'arbitrage (CIA) de Paris, créée en 1923, la Cour permanente d'arbitrage (CPA) de La Haye, la Cour d'arbitrage de Londres (LCIA), la chambre de commerce de Stockholm (SCC) ou encore le Centre international d'arbitrage de Hong-Kong (HKIAC).

Le mécanisme est partout le même : les investisseurs qui s'estiment lésés font appel à un tiers neutre pour trouver un accord avec un État, avec à la clef, parfois, d'importantes indemnisations.

LE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS ENTRE INVESTISSEURS ET ÉTATS : UN DISPOSITIF CONTESTÉ.
La question des limites du dispositif.

Protecteur des investisseurs, le dispositif de règlement des différends est cependant contesté, au nom de la liberté des États de règlementer dans l'intérêt public, en poursuivant des objectifs légitimes de politiques publiques, notamment en matière de politique sociale, environnementale, de santé, de sécurité ou encore de promotion et de protection de la diversité culturelle.

Certes, les accords conclus jusqu'à présent, notamment l'accord récent entre l'Union européenne et Singapour ainsi que l'accord CETA avec le Canada, contiennent des garde-fous : ils ne permettent pas aux entreprises, sur le fondement de l'expropriation indirecte, de recevoir une indemnisation au simple motif que leurs profits ont été réduits par l'effet de réglementations adoptées afin d'atteindre un objectif de politiques publiques.

Mais des craintes subsistent, à la lumière des demandes d'arbitrages demandées par des entreprises à la suite de choix politiques effectués par certains États : l'entreprise Vattenfall, qui exploite deux centrales nucléaires en Allemagne, a introduit une demande d'arbitrage réclamant 4,7 milliards d'indemnités suite à la décision du Gouvernement de sortir du nucléaire.

Le cigarettier Philip Morris a introduit également des demandes d'arbitrage contre l'Australie ou encore l'Uruguay, à la suite de décisions d'imposer le paquet neutre ou d'obliger à couvrir les paquets de cigarette d'avertissements de santé publique.

Le risque de pénalités financières massives à la suite de procédures d'arbitrage peut donc dissuader des États de mener des politiques publiques pourtant souhaitables. Cette crainte avait conduit les auteurs de la proposition de résolution initiale à réclamer l'abandon, au sein du CETA, du dispositif d'arbitrage.

Les alternatives à l'arbitrage pour le règlement des différends entre investisseurs et États.

Si l'arbitrage a son utilité, il existe également d'autres mécanismes qui permettent d'assurer le respect des accords internationaux de commerce et d'investissement :

Le règlement interétatique des différends est la procédure la plus classique, mise en oeuvre par l'Office de règlement des différends (ORD) dans le cadre multilatéral de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), ce dispositif organise un dialogue uniquement d'État à État. Mais il présente une double limite :

- d'une part, la protection des investisseurs n'est effective que si les autorités de l'État dans lequel ces investisseurs sont basés décident d'introduire une procédure contre l'État d'accueil des investissements. L'entreprise n'a pas de possibilité de saisine directe ;

- d'autre part, l'issue du règlement des différends peut consister en la suppression des mesures pénalisantes pour l'investisseur, et plus difficilement en une indemnisation. Dans le cadre de l'OMC, la sanction des violations des accords consiste à autoriser des mesures de rétorsion, qui touchent d'autres secteurs d'activité, mais qui ne réparent pas le préjudice.

À côté du règlement interétatique des différends, les entreprises peuvent saisir la justice ordinaire si elles s'estiment victimes de traitements discriminatoires ou de traitements injustes ou inéquitables. Là aussi, le passage par la justice ordinaire se heurte à une double limite :

- avec certains partenaires commerciaux, les garanties offertes par le système judiciaire interne peuvent être insuffisantes : absence d'indépendance de la justice, déséquilibres dans les garanties des droits des parties ...

- certains partenaires commerciaux n'autorisent pas de saisine directe de leurs tribunaux en cas d'infractions des États aux règles de protection des investissements prévus dans les accords internationaux. Aux États-Unis, l'invocabilité directe devant les cours américaines des traités internationaux est conditionnée par l'adoption par le Congrès américain d'une loi fédérale de transposition, ou l'existence, dans le traité, d'une clause d'applicabilité directe. Les accords passés par les États-Unis comme l'ALENA7(*) ou l'accord de libre-échange entre États-Unis et Corée du Sud ne contiennent pas de telles clauses. Dans ces conditions, l'arbitrage reste la seule voie des investisseurs pour agir contre les décisions des États qui violeraient les accords internationaux de protection des investissements.

La nécessité d'un encadrement strict de l'arbitrage.

Dans sa version initiale, la proposition de résolution européenne excluait tout recours à l'arbitrage et demandait que le chapitre correspondant de l'accord CETA avec le Canada soit retiré.

Dans sa version modifiée par la Commission des affaires européennes, la proposition de résolution admet l'ouverture aux investisseurs de la possibilité de recourir à l'arbitrage en cas de différend avec les États parties à l'accord CETA, mais en l'assortissant de très nombreuses restrictions.

La recherche d'un encadrement plus fort des mécanismes d'arbitrage a préoccupé la Commission européenne concernant le TTIP, puisque celle-ci a suspendu les négociations avec les États-Unis sur ce point et lancé en mars 2014 une consultation publique sur les mécanismes d'arbitrage en matière de règlement des différends entre investisseurs et États, afin d'examiner les pistes pour aboutir à un équilibre entre protection des droits des investisseurs et sauvegarde du droit et de la capacité de l'UE de réglementer dans l'intérêt général. 150 000 contributions ont été reçues.

L'accord CETA contient déjà certains garde-fous :

- une annexe à l'accord définit la notion d'expropriation indirecte. Le texte précise que des mesures servant des objectifs légitimes d'intérêt public, tels que la santé, la sécurité ou l'environnement ne relèvent pas de l'expropriation, sauf dans les rares circonstances où l'impact de la mesure apparaît manifestement excessif ;

- certains secteurs sont exclus du mécanisme de règlement des différends par l'arbitrage et cette clause est exclue en matière de défense et de sécurité ;

- le chapitre 33 de l'accord définit des règles strictes de procédure pour l'arbitrage et un code de conduite pour les arbitres.

Mais la proposition de résolution propose d'aller le plus loin possible. D'ores et déjà, la Commission européenne examine les pistes de renforcement des garanties offertes par les mécanismes d'arbitrage :

- empêcher les recours multiples ou futiles et faire supporter le coût des recours rejetés aux entreprises, pour les dissuader de demander des arbitrages abusivement ;

- rendre le système d'arbitrage plus transparent, avec l'obligation pour les arbitres de publier leurs travaux, et une prévention plus forte des conflits d'intérêt des arbitres ;

- enfin, la consultation publique sur le TTIP a fait émerger l'idée de disposer d'une instance d'appel des arbitrages rendus, afin d'assurer une unité de jurisprudence et une régulation de l'arbitrage en matière de commerce international.

Au final, la proposition de résolution européenne adoptée par la commission des affaires européennes du Sénat demande au Gouvernement de ne pas prévoir systématiquement des mécanismes d'arbitrage des différends entre investisseurs et États dans les accords internationaux de protection des investissements, dans le but de garantir les droits démocratiques des citoyens, et d'encadrer strictement ces mécanismes lorsqu'ils existent.

LA POSITION DE VOTRE COMMISSION.

Votre commission partage les préoccupations de la commission des affaires européennes.

L'accord CETA s'analyse comme une préfiguration du TTIP, et il sera en effet très difficile de retenir au sein du TTIP des mécanismes différents de ceux retenus au sein du CETA en matière d'arbitrage.

La suppression pure et simple du dispositif d'arbitrage paraît difficile à mettre en oeuvre : les partenaires canadiens pourraient, en contrepartie de la réouverture des discussions sur ce point, demander des compensations en réouvrant d'autres chapitres de l'accord CETA. La France, comme d'autres États membres, a demandé une réserve d'examen sur ce chapitre, mais ne pourra seule en demander le rejet.

Par ailleurs, dans le cadre du TTIP, si certains États membres de l'Union européenne comme l'Allemagne restent réticentes vis-à-vis du mécanisme de règlement des différends, d'autres y sont favorables et n'imaginent pas qu'il ne soit pas inscrit dans le TTIP : 14 États ont écrit à la commissaire européenne au commerce en ce sens le 21 octobre 2014 (Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Irlande, Lettonie, Lituanie, Malte, Portugal, République Tchèque, Royaume-Uni et Suède).

Plutôt que de supprimer le mécanisme de traitement des différends par l'arbitrage, qui figure au chapitre 33 du CETA, il est en effet préférable de l'encadrer, de l'amender, afin de trouver le juste équilibre entre protection des investisseurs et préservation du droit des États à choisir leur propre réglementation.

Votre commission a pris acte des évolutions du texte de la proposition de résolution européenne, et a souhaité préserver l'équilibre ainsi obtenu, en n'adoptant aucun amendement à la proposition de résolution européenne.

* *

*

Réunie le 17 décembre 2014, sous la présidence de M. Jean-Claude Lenoir, président, la commission a examiné le présent rapport et adopté la proposition de résolution européenne dans la rédaction reproduite ci-après.

TEXTE DE LA PROPOSITION DE RESOLUTION EUROPÉENNE

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le rapport préliminaire de la Commission européenne du 18 juillet 2014 sur la consultation publique au sujet du règlement des différends entre investisseurs et États (ISDS) dans le cadre de l'accord de partenariat transatlantique (TTIP),

Vu la version consolidée du projet d'accord économique et commercial global négocié entre l'Union européenne et le Canada publiée par la Commission européenne le 26 septembre 2014,

Vu le mandat de négociation de l'accord de partenariat transatlantique du 17 juin 2013 publié le 9 octobre 2014,

Considérant que la Constitution, dans son préambule et à son article 3, consacre les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ; qu'elle précise, à son article premier, que la France est une République « démocratique et sociale » ;

Considérant que les négociations menées en vue d'un accord économique et commercial global avec le Canada (CETA) et d'un partenariat transatlantique avec les États-Unis (TTIP) sont menées sans que soient pleinement mis en oeuvre les principes d'ouverture et de transparence posés à l'article 15 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, par voie de conséquence, sans qu'ait pu être assuré un contrôle démocratique suffisant tant à l'échelon européen qu'à l'échelon national ;

Considérant qu'il est prévu d'inclure dans les accords tant avec le Canada qu'avec les États-Unis des règles de protection des investissements assorties d'un mécanisme de règlement des différends entre États et investisseurs par l'arbitrage (ISDS) ;

Considérant que l'introduction de telles dispositions risquerait de porter atteinte à la capacité de l'Union européenne et des États membres à légiférer, particulièrement dans les domaines sociaux, sanitaires et environnementaux, en les exposant à devoir verser des dédommagements substantiels aux investisseurs qui s'estimeraient lésés par de nouvelles mesures ;

Considérant qu'aux termes des articles 207 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et 21 du traité sur l'Union européenne, la politique commerciale commune doit être menée dans le respect des objectifs de l'action extérieure de l'Union européenne et donc promouvoir un ordre multilatéral respectueux de la démocratie et de l'État de droit ;

Rappelle que sa résolution n° 164 du 9 juin 2013 invitait le Gouvernement à fournir au Parlement français une étude d'impact qui ne lui a toujours pas été adressée et qui lui permettrait d'apprécier, par secteur d'activité, les effets pour la France de différents scénarios de négociation du partenariat transatlantique ;

Invite le Gouvernement :

- à agir auprès des institutions européennes pour mettre fin au manque de transparence caractérisant les négociations des accords envisagés entre l'Union européenne et le Canada, d'une part, et entre l'Union européenne et les États-Unis, d'autre part, lesquelles, compte tenu de leurs enjeux, doivent impérativement donner lieu à l'information nécessaire au contrôle démocratique ;

-  à permettre aux parlements nationaux d'avoir un accès aux documents de négociation qui soit identique à celui offert au Parlement européen ;

- à associer étroitement les deux chambres du Parlement aux travaux du Conseil sur ces négociations ;

Appelle à une révision des chapitres 10 (investissements) et 33 (règlement des différends) du projet d'accord négocié avec le Canada, pour :

- garantir juridiquement que le droit des États à réglementer ne puisse être limité, même au nom des « attentes légitimes » des investisseurs, et qu'en aucun cas, une mesure protégeant un objectif légitime d'intérêt public ne puisse donner lieu à compensation au nom de son impact économique sur l'investisseur, sans quoi il serait préférable de renoncer au volet consacré à la protection des investissements dans l'accord global négocié avec le Canada ;

- modifier la procédure arbitrale afin d'assurer la pleine transparence des débats et la publicité des actes, l'indépendance et l'impartialité des arbitres, ainsi que la mise en place effective d'un mécanisme d'appel de la décision arbitrale devant un tribunal indépendant ;

- à défaut, envisager le recours à un mécanisme de règlement interétatique des différends en matière d'investissements, inspiré de l'Organe de règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce, voire renoncer à tout mécanisme de règlement des différends en matière d'investissements avec le Canada ;

Constate que le chapitre relatif à la protection des investissements de l'accord négocié entre l'Union européenne et Singapour comprend des dispositions largement analogues à celles prévues dans l'accord négocié avec le Canada et invite en conséquence le Gouvernement à tenir la même position au Conseil concernant ces deux accords ;

Juge nécessaire que l'accord en cours de négociation avec les États-Unis reconnaisse explicitement la possibilité pour l'Union européenne et les États membres de préserver leurs acquis, notamment en matière sociale, environnementale, et sanitaire et de développer leurs politiques propres, y compris en matière industrielle et pour la protection des indications géographiques et autres signes de qualité des produits agricoles et alimentaires ;

Plaide, s'agissant du projet d'accord en cours de négociation entre l'Union européenne et les États-Unis, pour envisager le recours à un mécanisme de règlement interétatique des différends en matière d'investissements, inspiré de l'Organe de règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce, ou, à défaut, pour retirer de ce projet d'accord tout mécanisme d'arbitrage privé pour régler les différends entre investisseurs et États ;

Invite le Gouvernement à garantir le principe de démocratie dans tout projet d'accord de protection des investissements et à refuser d'y insérer systématiquement un mécanisme de règlement des différends investisseur/État ;

Suggère au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport annuel présentant la stratégie globale de la France et de l'Union européenne en matière d'accords commerciaux et d'accords de protection des investissements.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 16 décembre 2014 :

Cabinet de M. le Secrétaire d'État chargé du Commerce extérieur, de la Promotion du tourisme et des Français de l'étranger : M. Simon Thirot, chef-adjoint de cabinet, conseiller parlementaire et relations avec les élus.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné mercredi 17 décembre 2014 le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne contenue dans le rapport n° 134 (2014-2015), adoptée par la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quinquiès du Règlement, sur le règlement des différends entre investisseurs et États dans les projets d'accords commerciaux entre l'Union européenne, le Canada et les États-Unis.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - La commission des affaires européennes du Sénat a adopté à l'unanimité, le 27 novembre dernier, une proposition de résolution européenne concernant les accords commerciaux Europe-Canada et Europe-États-Unis.

Ces accords en sont à des étapes différentes. L'accord avec le Canada, dit CETA, a été initié en 2009. Les négociations se sont conclues en octobre 2014. Nous allons entrer dans la dernière phase, avant ratification par l'Union européenne, mais aussi par les États membres, car cet accord a un caractère « mixte » : il touche à des compétences communautaires comme à des compétences nationales.

L'accord avec les États-Unis ou partenariat transatlantique, dit TTIP, a été lancé plus tardivement. La Commission européenne a reçu du Conseil un mandat de négociation en juin 2013 et les discussions ont commencé dans la foulée. Nous en sommes au septième cycle de négociations, qui avancent très lentement. La fin du processus n'est pas une perspective proche.

Autant l'accord avec le Canada a eu peu d'écho médiatique, comme l'accord bilatéral qui vient d'être conclu avec Singapour, autant le TTIP suscite un intérêt dans l'opinion, mêlé de critiques et de craintes. Le contenu de l'accord avec le Canada peut cependant être perçu comme une préfiguration de ce qui pourrait se conclure avec les États-Unis.

Début juin 2013, notre commission, sur le rapport du Président Daniel Raoul, avait pris position sur l'ouverture des négociations en vue du partenariat transatlantique, en adoptant une proposition de résolution européenne, devenue résolution du Sénat, qui approuvait le lancement de négociations, mais en émettant de nombreuses réserves.

Concernant le champ de la négociation, notre commission demandait une grande vigilance sur les questions agricoles, réclamant notamment la protection des indications géographiques. Notre commission demandait aussi l'exclusion du champ de la négociation des services audiovisuels ou encore des marchés de défense. Elle a été entendue car ces questions ne figurent pas dans le mandat de négociation.

Concernant le sens de la négociation, le Sénat demandait que la convergence réglementaire transatlantique ne conduise pas à un nivellement par le bas, en particulier en matière de normes environnementales.

Le Sénat recommandait aussi une plus grande transparence dans les négociations, avec le retour régulier des négociateurs devant le comité de politique commerciale auprès du Conseil des ministres de l'Union européenne et l'information des autorités nationales. Le Sénat demandait aussi au Gouvernement de fournir au Parlement une étude d'impact du TTIP en France.

Enfin, le Sénat souhaitait que le TTIP ne contienne pas de dispositif d'arbitrage pour le règlement des différends entre investisseurs et États, car cela paraissait de nature à remettre en cause la capacité des États à légiférer. Sur ce point, le Sénat n'a pas été entendu, car le mandat de négociation du TTIP précise que le futur accord pourra prévoir ce mécanisme.

Le 30 octobre dernier, soit moins de 18 mois après que notre commission a examiné la question du TTIP, notre collègue Michel Billout a déposé une nouvelle proposition de résolution européenne qui pose une double question : celle de la transparence dans les accords commerciaux bilatéraux et celle du règlement des différends entre États et investisseurs privés.

L'examen par la commission des affaires européennes de cette proposition de résolution l'a fait évoluer.

Sur la question de la transparence, la commission des affaires européennes a repris la proposition de résolution initiale. Elle demande que le Gouvernement agisse auprès des institutions européennes pour davantage d'information et de contrôle démocratique sur les négociations des accords commerciaux et réclame que les deux chambres du Parlement aient accès aux documents de négociation et soient associées aux travaux du Conseil.

Sur ce point, il faut reconnaître que les derniers mois ont permis d'enregistrer de nets progrès. Le projet d'accord avec le Canada a été publié en octobre - il fait 1 634 pages ! Après des pressions multiples, dont celle de la France, le mandat de négociation du TTIP a également été publié par la Commission européenne le 9 octobre : l'autorisation unanime du Conseil était nécessaire et a été obtenue. Le comité stratégique de suivi des négociations du TTIP a été modifié, avec un collège associant les parlementaires nationaux -députés et sénateurs- et députés européens, et un autre collège rassemblant les acteurs de la société civile : ONG, syndicats, fédérations sectorielles. Le secrétaire d'État chargé du commerce extérieur, Mathias Fekl, a annoncé qu'il réunirait fréquemment le comité stratégique de suivi et a demandé la création de groupes de travail thématiques en son sein.

La proposition de résolution suggère enfin au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport annuel sur la stratégie globale de la France et de l'Union européenne en matière d'accords commerciaux et d'accords de protection des investissements. Le ministre a fait savoir qu'il était disposé à préparer un tel rapport, qui serait utile pour donner de la visibilité à la politique commerciale extérieure de la France.

Sur la transparence, la proposition de résolution est donc exigeante mais équilibrée.

La deuxième grande question abordée, plus délicate à traiter, porte sur le recours à l'arbitrage pour le règlement des différends entre États et investisseurs.

Le recours à l'arbitrage privé en cas de litiges entre un investisseur et un État, dit mécanisme ISDS (Investor-State Dispute Settlement) est prévu par de multiples accords internationaux sur la protection des investissements (API). Le rapport de Michel Billout recense près de 100 accords signés par la France qui contiennent des clauses d'arbitrage.

Cet outil a accompagné le développement des investissements directs à l'étranger et répond à l'objectif de protéger les investisseurs contre les abus des États. D'ailleurs, plus de la moitié des demandes d'arbitrage provient d'investisseurs européens.

Le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), adossé à la Banque mondiale, administre les procédures d'arbitrage, mais n'a aucun monopole : les parties peuvent choisir une multitude d'organismes spécialisés dans l'arbitrage, comme la Cour internationale d'arbitrage de Paris ou la Cour permanente d'arbitrage de La Haye.

Le but de ces clauses dans les accords de protection des investissements consiste à assurer la protection contre des traitements injustes ou inéquitables, permettre les transferts de capitaux ou encore lutter contre l'expropriation directe ou, plus souvent indirecte, des investisseurs.

Mais cette protection de l'investissement doit se combiner avec la préservation du droit des États de règlementer, de mener les politiques publiques qu'ils souhaitent. D'ores et déjà, les accords excluent qu'une entreprise puisse demander à être indemnisée suite à la décision d'un État, simplement si cette décision réduit ses profits.

Il n'en reste pas moins que la liberté pour un État de décider des politiques publiques qu'il veut mener peut être amoindrie par le risque économique de devoir indemniser des entreprises s'estimant lésées par ces politiques.

Certaines demandes d'arbitrage sur le fondement de l'expropriation indirecte peuvent paraître tout à fait abusives, comme celle de la société suédoise Vattenfall, qui exploite deux centrales nucléaires en Allemagne et lui réclame 4,7 milliards d'euros d'indemnisation suite à la décision prise par le pays, en 2011, de sortir du nucléaire, ou encore celle de la société Philip Morris contre l'Australie ou l'Uruguay, suite à la décision de ces États d'imposer le paquet neutre, ou de couvrir 80 % de la surface des paquets de cigarettes d'avertissements de santé publique.

La proposition de résolution porte une lourde critique des mécanismes ISDS. Surtout, elle appelle à examiner avec la plus grande vigilance celui négocié dans l'accord CETA avec le Canada, qui pourrait constituer un précédent, et préfigurerait le mécanisme retenu dans le futur TTIP.

La nécessité de clauses d'arbitrage peut tout à fait être discutée car il existe d'autres dispositifs de règlement des différends. Le premier est celui des règlements interétatiques des différends mis en oeuvre dans le cadre multilatéral au sein de l'Organe de règlement des différends (ORD) de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Mais il présente un inconvénient : la seule issue au conflit est soit la renonciation par l'État membre de l'OMC à une mesure non conforme aux règles du commerce international soit l'imposition par l'État s'estimant lésé de mesures de compensation. En outre, les investisseurs privés dépendent de la volonté des États de protéger ou non les intérêts de leurs entreprises.

Un autre mécanisme consiste pour les entreprises privées à saisir la justice ordinaire : après tout, Europe, Canada, États-Unis sont des États de droit qui disposent d'un système judiciaire robuste et digne de confiance auquel tout opérateur économique, qu'il soit un opérateur national ou non, peut confier ses litiges. Or, ce recours direct aux tribunaux n'est pas toujours possible : ainsi la justice américaine exige une clause expresse d'application directe des traités, rarement accordée par le Congrès dans l'acte de ratification, pour permettre aux entreprises de saisir la justice contre les règlementations fédérales ou des États.

La proposition de résolution marque une préférence pour l'absence de clause de recours à l'arbitrage. Elle s'inscrit dans la droite ligne de la précédente résolution du Sénat sur le TTIP, qui réclamait l'absence de clause de ce type. Mais la commission des affaires européennes a fait évoluer la proposition initiale en ne fermant pas totalement la porte à l'arbitrage.

La renégociation des chapitres 10 et 33 de l'accord CETA avec le Canada paraît délicate : le Canada pourrait exiger en contrepartie la réouverture d'autres chapitres de la négociation, et les États membres ne sont pas tous d'accord avec cette approche. Si l'Allemagne est réticente vis-à-vis de la clause d'arbitrage, 14 États membres, parmi lesquels les pays d'Europe du Nord, y sont beaucoup plus favorables.

Une position équilibrée consiste à rechercher des améliorations du mécanisme d'arbitrage. C'est la voie choisie par la Commission européenne, qui a lancé une consultation publique sur la clause ISDS dans le TTIP. Plusieurs dispositions peuvent être envisagées : l'encadrement de la notion d'expropriation indirecte, en rappelant que les États disposent d'un droit plein et entier à réglementer et à poursuivre des objectifs légitimes des politiques publiques, sans que cela justifie une indemnisation des investisseurs privés ; une définition précise des actions autorisées et non autorisées, afin de mieux cerner la notion de traitement juste et équitable des entreprises ; la pénalisation des investisseurs auteurs de recours abusifs, par exemple en mettant à leur charge les coûts de la procédure d'arbitrage, soit en moyenne 7 millions d'euros par affaire ; l'instauration d'une plus grande transparence dans l'arbitrage, avec la publication des actes et la prévention des conflits d'intérêt des arbitres, à travers notamment la publication des déclarations d'intérêt ; la mise en place d'une cour d'appel des décisions des tribunaux d'arbitrage privés, afin d'aboutir à une unité de jurisprudence.

La question du règlement des différends par l'arbitrage est, en somme, une question très délicate. Au Canada, où je m'étais rendu en septembre dernier avec la délégation conduite par Daniel Raoul, j'ai pu mesurer combien nos interlocuteurs y étaient sensibles.

La proposition de résolution marque une hostilité à cette solution, tant que le maximum de garde-fous ne sera pas mis en place. Je propose de conserver cette approche prudente, voire méfiante, sans condamner brutalement l'arbitrage, qui peut répondre dans certains cas de figure à l'objectif de protection juridique des investissements, non seulement dans des pays en développement disposant d'un appareil judiciaire qui peut être soumis au pouvoir politique, mais aussi dans des pays développés disposant de systèmes judiciaires autonomes du pouvoir politique et respectueux des droits des investisseurs.

C'est pourquoi je ne vous soumets aucun amendement, et propose d'adopter cette proposition de résolution européenne sans modification, suite au vote unanime émis fin novembre par la commission des affaires européennes.

M. Gérard César. - Je remercie notre rapporteur. Je veux insister sur le rôle des indications géographiques protégées (IGP), essentiel en matière agricole. Or, le Canada et les États-Unis veulent changer les règles du jeu. Dans le domaine viticole, les Etats-Unis prétendent ainsi enregistrer sur Internet des noms de châteaux ne correspondant pas à un terroir.

M. Gérard Bailly. - Je m'interroge sur l'effet de telles résolutions. Certes, elles peuvent venir en appui à notre Gouvernement face à Bruxelles, mais quelle est, en la matière, l'attitude des autres États membres ? Les précédentes résolutions européennes que nous avons adoptées ont-elles été suivies d'effets ?

Nous en savons bien peu sur la teneur des échanges en cours avec les États-Unis. Nous avons été alertés par l'Association nationale inter-professionnelle du bétail et des viandes (Interbev) sur les échanges massifs de viandes qui pourraient résulter du traité, alors que notre agriculture est déjà à la peine. Pas plus tard qu'hier, notre collègue de Côte d'Or interpellait le ministre sur la situation des agriculteurs de son département. J'ai bien noté que la négociation comporte un volet relatif à la protection des normes sociales et sanitaires et les appellations, mais j'aimerais savoir, au-delà, sur quels produits va porter l'accord.

M. Martial Bourquin. - Au-delà de la volonté de transparence sur les négociations qui s'est manifestée, on sent monter, en Europe, des interrogations sur la question de l'arbitrage. Notre droit européen doit pouvoir s'imposer dans les relations commerciales. Or, l'expérience montre que les tribunaux d'arbitrage mettent toujours en défaut les États. On sait ce qu'est notre législation sur les OGM. Peut-on imaginer qu'un tribunal d'arbitrage puisse, demain, nous contraindre à y revenir ? Nous avons une conception différente des États-Unis dans bien des domaines - voyez, par exemple, le traitement des volailles. Comment pourrons-nous, demain, défendre nos choix ?

On nous dit que les parlements nationaux seront consultés à chaque étape, mais c'est maintenant que nous avons besoin de transparence. L'accord à venir ne doit pas être un simple copier-coller de l'Accord de libre-échange nord-américain (Alena). Le marché européen, qui reste le plus grand du monde, avec un fort pouvoir d'achat, suscite bien des convoitises, notamment aux États-Unis. Il n'est pas question de le laisser pénétrer de toutes parts sans réciprocité. Or, les États-Unis sont un des pays les plus protectionnistes au monde. Voyez comment ils ont bloqué, en 48 heures, les importations de textile ou de panneaux solaires.

Le manque de transparence sur des négociations engagées depuis des années est dommageable. Les Allemands sont comme nous en alerte, dans la crainte que la règle de l'arbitrage n'en vienne à mettre en cause les législations nationales. On peut craindre non seulement pour nos IGP, mais aussi pour nos industries, nos savoir-faire, qui risquent d'être mis en concurrence, demain, sans réciprocité.

M. Jean-Pierre Bosino. - Nous soutiendrons la position de la commission des affaires européennes, qui a su trouver un équilibre sur ses deux points importants, et d'abord sur la nécessaire transparence dans la négociation. Je souscris pleinement aux propos de Martial Bourquin : il n'est pas normal qu'un traité de cette importance soit négocié dans l'opacité, à l'insu des parlements et des peuples. S'il est vrai que tout le monde ne peut pas se plonger dans un document de 1 634 pages, les parlements peuvent et doivent le faire, c'est une question de démocratie.

Concernant les tribunaux d'arbitrage, la commission des affaires européennes est parvenue à une position équilibrée. Je suis plutôt en faveur de leur interdiction, mais il faut savoir entendre tous les points de vue. Sous réserve que prévale la transparence quant à la désignation des juges et au déroulement de la procédure, il peut être envisageable, sur des affaires particulières, de les accepter. Des sommes importantes sont en jeu et la place de Paris est une place importante dans ce type de règlement, qui n'est pas, soit dit en passant, à la portée de toutes les entreprises si l'on en croit le coût moyen de la procédure - vous avez évoqué 7 millions d'euros.

M. Alain Chatillon. - Nous avons beaucoup débattu, au sein de la commission des affaires économiques, des OGM. L'existence de réglementations différentes n'est pas pour rien dans les difficultés que rencontrent nos agriculteurs, qui ne sont plus, faut-il le rappeler, que 436 000 aujourd'hui quand ils étaient 2,2 millions dans les années 1980. Alors que la France importe plus de 1,5 milliard de tonnes de protéines végétales OGM, qui arrivent de l'étranger dans nos ports, on interdit à nos agriculteurs d'être compétitifs. M. Joël de Rosnay et d'autres grands chercheurs ont beau dire, nos animaux consomment à 90% des OGM. Nos jeunes s'expatrient, notre agriculture fait naufrage, et nous nous interdisons de produire des OGM, alors qu'il faudrait, pour redevenir compétitifs, parvenir à un rééquilibrage à 120 ou 130 euros à l'hectare.

Autre remarque : il serait peut-être temps de revisiter le rapport qu'avec Martial Bourquin j'avais signé en 2010, et qui faisait suite à nos travaux sur la désindustrialisation des territoires. C'est bien la vocation de notre commission que de se pencher sur la situation de l'industrie.

M. Yannick Vaugrenard. - Nous devons faire preuve d'une grande vigilance sur les questions extrêmement complexes que soulève cette proposition de résolution. Alors que des négociations sont en voie d'aboutir entre la Russie et la Chine, entre la Russie et l'Inde, tandis qu'un pays comme le Brésil entre sur la scène de la négociation, nous ne pouvons rester l'arme au pied. L'Europe est le plus grand marché du monde, mais les choses bougent vite... Pour autant, il ne faudrait pas que l'accord en cours de négociation soit un marché de dupes. La transparence est un impératif, et il est bon que nos parlements soient appelés à se prononcer en dernière instance. Mais cela amène du même coup une question : du côté des États-Unis, si l'accord est signé au niveau fédéral, qu'en sera-t-il pour chacun des États américains ? Auront-ils la faculté de refuser l'accord ?

M. Joël Labbé. - L'opacité sur les négociations est inadmissible. Les peuples européens sont parfaitement capables d'en analyser les données et d'émettre leur point de vue. Les exemples rappelés par le président Lenoir sur les tribunaux d'arbitrage en montrent les limites.

Les choses ont bien changé en vingt ans. Nous sommes désormais dans un grand marché libéral qui s'ouvre au gré d'accords bilatéraux. Le sommet de Paris sur le climat sera essentiel pour l'avenir de la planète : il est vital de parvenir à une gouvernance dans le domaine de l'alimentation.

Laissera-t-on sans réagir la viande bovine américaine venir concurrencer nos marchés, alors que nous produisons des viandes de grande qualité ? Une étudiante de Berkeley me disait récemment que si l'agriculture américaine est grande exportatrice, elle nourrit très mal la population américaine et entraîne, en particulier pour les plus pauvres, tout un cortège de problèmes de santé. Au point que l'on voit se développer, sous la pression des habitants des villes qui aspirent à se nourrir de produits sains, une agriculture périurbaine alternative, fondée sur la permaculture et les circuits courts. Il en va de même au Canada. Les Américains ne veulent pas des produits de l'agriculture industrielle.

L'Institut national de recherche agronomique (INRA) a développé, sur le site de Mirecourt, dans les Vosges, une ferme expérimentale visant à développer deux modèles d'agriculture alternative, l'un fondée sur le système herbagé, cher à André Pochon, l'autre sur un mélange entre cultures et élevage. La preuve a été faite qu'en dix ans, de tels modèles alternatifs deviennent plus rentables que l'agriculture industrielle.

Une étude de l'université de Berkeley démontre quant à elle que le différentiel entre agriculture industrielle et agriculture biologique, dès lors que l'on met en place cultures associées et rotations de cultures, n'est plus de 20 % mais de 8 % à 9 %. Si l'on ne veut pas voir notre agriculture s'américaniser, la France, dont la voix est attendue en Europe, doit le clamer haut et fort.

M. Michel Magras. - J'apprécie les propos de Martial Bourquin sur l'exigence de réciprocité. J'en profite pour dire que je suis toujours surpris de constater que lorsque l'Europe fixe des règles à transposer, la France va systématiquement plus loin que ce qui était prescrit. Avec des conséquences parfois beaucoup plus importantes qu'on ne l'imagine.

Lorsque la France signe, directement ou via l'Union européenne, un accord avec un pays comme les États-Unis, la réciprocité ne joue pas de la même manière pour tout le monde. En matière de transport aérien, par exemple, il y aura sans problème réciprocité entre les aéroports de Roissy et JFK de New-York, mais dans les petites îles comme la mienne, je puis vous dire que l'avantage va à 90 % aux États-Unis, et que les petites sociétés françaises n'obtiennent aucun retour.

Je suis choqué des propos de Joël Labbé à l'encontre des Américains. On ne saurait assimiler une population entière à ses dirigeants. Quant à ce qu'il a dit de la qualité de vie des Américains, c'est un tissu d'idées fausses. Quand on avance quelque chose de tel, il faut pouvoir en faire la preuve. La situation géographique de mon île veut que je côtoie de nombreux Américains, dont je ne retrouve rien dans le portrait, très dur à l'égard de ce grand pays, qu'il a brossé.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - Pour répondre à Gérard César sur les IGP, je rappelle que sur les 173 qui figurent dans le CETA, 42, soit un quart, sont françaises.

M. Gérard César. - Il en manque tout de même 120.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - Nous avons obtenu une large satisfaction et espérons obtenir autant dans l'accord avec les États-Unis. S'agissant des châteaux et de leur enregistrement en noms de domaine, c'est un problème qui relève de la gouvernance de l'internet.

Gérard Bailly s'est interrogé sur le sort de nos résolutions. Je puis l'assurer que ces initiatives sont utiles. Nous avons marqué nos exigences en matière de transparence, et obtenu satisfaction. On est bien loin de la situation qui prévalait il y a dix ou vingt ans, quand le Parlement ne voyait arriver les textes européens qu'une fois bouclés, pour ratification.

M. Gérard César. - Bien souvent en peine nuit.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - Nos commissions sont aujourd'hui étroitement associées aux démarches de l'exécutif. Cela étant, la proposition de résolution européenne porte sur la transparence, pas sur le contenu du TTIP, guidé par le mandat de négociation, qui déterminera le cadre de la discussion. Un groupe de travail sera mis en place avec la commission des affaires européennes pour assurer un suivi : c'est un maillon supplémentaire. Nous n'en sommes pas, sur le TTIP, au même point que sur le CETA, loin de là, mais il est clair que le contenu du CETA aura inévitablement un impact sur le TTIP.

Les OGM, Martial Bourquin, ne font pas partie de la négociation.

M. Martial Bourquin. - Le boeuf aux hormones, en revanche...

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - La question de la réciprocité est fondamentale. Nous l'avons posée au Canada, au sujet du secteur des services. C'est une question récurrente. C'est par un système de règlement des différends que nous pourrons contraindre un État à ouvrir son marché, mais nous sommes, comme vous l'avez compris, plus que prudents sur l'arbitrage. Nous serons d'autant plus vigilants sur le TTIP que nous avons déjà eu l'occasion d'exprimer notre préoccupation au sujet de l'accord avec le Canada.

Jean-Pierre Bosino juge la transparence insuffisante. Mais une volonté unanime de la voir se développer s'est manifestée, et c'est ainsi que nous avons obtenu la publication du mandat de négociation sur le TTIP.

Faut-il refuser ou encadrer l'arbitrage ? Certains États membres, comme l'Allemagne, y sont très réticents, mais dans la mesure où l'Europe n'échange pas seulement avec des pays dont le système judiciaire est indépendant, elle a intérêt à l'arbitrage.

Alain Chatillon est revenu sur les OGM. Mais la question de la mise en culture n'est pas celle de la commercialisation. La signature du TTIP ne saurait conduire à autoriser la mise en culture en Europe. Cela étant, j'ai été frappé par le discours très offensif qu'a tenu à Lima l'ancien président de la République du Mexique, M. Calderon, qui a clairement posé la question des techniques propres à assurer une productivité suffisante pour nourrir, demain, la planète.

Le rapport sur l'industrie pourrait en effet, ainsi que vous le suggérez, être revisité.

Yannick Vaugrenard nous appelle à la vigilance : c'est précisément l'objet de cette proposition de résolution européenne. S'agissant de l'application du traité par les États-Unis, le mandat de négociation est clair : l'accord deviendra obligatoire à tous les niveaux de Gouvernement, ce qui signifie qu'un État américain ne pourra s'en exempter. Sachant qu'en Europe, les parlements nationaux auront à se prononcer sur la ratification, j'avais posé la question lors de notre voyage au Canada : les provinces, de la même manière, seront appelées à se prononcer.

Je rappelle à Joël Labbé que l'article 8 du mandat de négociation fixe un objectif de développement durable.

Il est vrai, Michel Magras, que la France va souvent plus loin que les exigences européennes. Il est vrai aussi que la réciprocité dans les accords pose problème, et c'est pourquoi il faudra être vigilant quant à leur application.

Cela dit, l'accord avec les États-Unis n'est pas pour demain. Nous avons quelques années devant nous. Il nous faudra suivre de près la négociation, et c'est bien pourquoi un dispositif opérationnel a été mis en place à cette fin.

Le rapport est adopté à l'unanimité.

La réunion est levée à 12 h 10.


* 1 Comprehensive Economic and Trade Agreement.

* 2 Transatlantic Trade and Investment Partnership.

* 3 Investor-state dispute settlement (ISDS).

* 4 Center for economic policy research (CEPR).

* 5 C(2014) 9052 final.

* 6 C(2014) 9051 final.

* 7 Accord de libre échange nord américain.