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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon

4 février 2015 : Métropole de Lyon ( rapport - première lecture )

C. LES AMÉNAGEMENTS RÉSULTANT DE L'EXERCICE PARTAGÉ DES COMPÉTENCES DÉPARTEMENTALES ENTRE LA MÉTROPOLE DE LYON ET LE NOUVEAU DÉPARTEMENT DU RHÔNE

La métropole de Lyon exerçant à la fois les compétences d'un EPCI à fiscalité propre et d'un département, la présente ordonnance organise les modalités de partage des outils permettant de les assumer, accompagnées d'une représentation adaptée de la métropole.

1. Un partage aménagé des compétences départementales

Certaines politiques sont adaptées pour prendre en compte la création de la métropole.

a) Le financement du placement des mineurs étrangers isolés

Sur la question de la prise en charge des dépenses d'entretien, d'éducation et de conduite des mineurs à la suite de placements auprès du service d'aide sociale à l'enfance (ASE), l'article 7 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 228-4 du code de l'action sociale et des familles afin de répartir les dépenses entre la métropole de Lyon et le département du Rhône.

L'article L. 228-4 prévoit aujourd'hui que les dépenses d'aide sociale à l'enfance sont prises en charge par le « département du siège de la juridiction qui a prononcé la mesure en première instance ». Toutefois, afin de permettre une répartition plus équitable entre le département du Rhône et la métropole de Lyon, il est proposé que ces dépenses soient supportées par « le département sur le territoire duquel le mineur serait domicilié ou sur le territoire duquel sa résidence aurait été fixée ».

b) L'exercice des politiques de l'habitat

En matière de politiques de l'habitat, l'article 14 apporte des ajustements rédactionnels rendus nécessaires par la mise en place de la nouvelle collectivité. Ainsi, le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, qui vise à définir les mesures permettant aux personnes ou familles d'accéder à un logement décent ou de s'y maintenir, et de disposer de la fourniture d'eau et d'énergie, devient le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées.

En outre, en vertu de l'article 15, le président du conseil de la métropole de Lyon bénéficie du transfert des services nécessaires à l'exercice des pouvoirs de police spéciale de l'habitat que lui confère l'article 75 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et de la mise à disposition de plein droit des biens et droits à caractère mobilier et immobilier.

c) L'élaboration du plan départemental-métropolitain des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature

L'article 16 prévoit l'élaboration conjointe, par le département du Rhône et la métropole de Lyon, d'un plan départemental-métropolitain des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature et d'un plan départemental-métropolitain des itinéraires de promenade et de randonnée et des itinéraires de randonnée motorisée. L'article L. 361-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'ordonnance, précise que les charges et les responsabilités afférentes au plan départemental-métropolitain des itinéraires de promenade et de randonnée sont de la responsabilité du département et de la métropole pour les itinéraires relevant de leur territoire respectif.

L'objectif de ces schémas uniques est d'assurer la continuité de ces itinéraires au niveau du périmètre de l'ancien département du Rhône, et donc d'éviter toute discontinuité entre les deux collectivités territoriales.

On rappellera qu'en vertu des articles L. 361-1 et L. 361-2 du code de l'environnement, le département est chargé :

- d'une part, de l'élaboration, après avis des communes intéressées, d'un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), recensant, dans chaque département, les itinéraires ouverts à la randonnée pédestre et éventuellement équestre ;

- d'autre part, de l'établissement d'un plan départemental des itinéraires de randonnée motorisée (PDIRM) dont la création et l'entretien demeurent à sa charge.

d) Le choix d'un syndicat mixte unique de transports

En matière de transports, l'article 20 permet d'appliquer à la métropole de Lyon la notion de périmètre de transport urbain (PTU), à l'instar des communes, de leurs groupements et des syndicats mixtes de transports.

Depuis le 1er janvier 2015, le syndicat mixte des transports du Rhône (SMTR), créé en 2013 en tant qu'autorité organisatrice de transports du conseil général du Rhône, a adhéré au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL), l'autorité organisatrice unique des transports urbains et interurbains de l'ancienne communauté urbaine de Lyon. Ce nouveau syndicat mixte, appelé « SYTRAL N », se substitue, à compter de cette date conformément à l'article 21, aux autres syndicats mixtes existants et compétents dans le département du Rhône et la métropole de Lyon. Il est chargé des transports collectifs, urbains et non urbains qui relevaient de syndicats distincts.

Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, les statuts du SYTRAL ont été modifiés par un arrêté préfectoral du 19 décembre 2014. Depuis le 1er janvier 2015, ont adhéré au SYTRAL N : la métropole de Lyon, le département du Rhône, la communauté d'agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône, la communauté de communes de l'Est Lyonnais, les communes de Brindas, Chaponost, Grézieu-La-Varenne, Messimy, Sainte-Consorce, et Thurins. Les PTU sur lesquels le SYTRAL est compétent à compter du 1er janvier 2015 ont été étendus : ils couvrent, outre la métropole de Lyon, la communauté d'agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône, la communauté de communes de l'Est Lyonnais, ainsi que les communes de Brindas, Chaponost, Grézieu-La-Varenne, Messimy, Sainte-Consorce, et Thurins.

e) Le partage de la compétence « tourisme »

Les compétences en matière de tourisme de la métropole de Lyon sont précisées à l'article 28. Celle-ci exerce les compétences attribuées aux départements en matière d'établissement du schéma d'aménagement touristique départemental, d'une part, et de création d'un comité départemental de tourisme, d'autre part. Par ailleurs, la métropole peut également créer :

- soit un ou plusieurs offices de tourisme sur son territoire, leur périmètre d'action ne pouvant se superposer ;

- soit un unique office de tourisme métropolitain, en substitution des offices préexistants et exerçant les compétences d'un comité départemental de tourisme. Les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées sont alors transférés à la métropole et transformés en bureau d'information, sauf s'ils deviennent le siège de l'office métropolitain.

2. Le choix privilégié de la mutualisation des structures et services

L'article 22 prévoit, par principe, une représentation de la métropole de Lyon dans l'ensemble des établissements publics, instances, commissions et organismes dans lesquels les départements, les communes et les EPCI sont représentés. Il a été décidé de conserver une seule structure compétente pour les deux collectivités territoriales, afin de ne pas multiplier les instances, dans un contexte de rationalisation de ces dernières. Ce choix, bien que contesté pour certaines de ces instances par les élus locaux, illustre la volonté de mutualisation des promoteurs du projet métropolitain.

Ce principe est toutefois assorti de plusieurs exceptions justifiées par la spécificité de certains organes.

a) Le choix d'une structure unique

L'article 29 maintient le périmètre d'intervention des établissements publics, des établissements d'utilité publique, des ordres professionnels, des associations sur le territoire du département du Rhône et de la métropole de Lyon, lorsque la loi ou le règlement a prévu leur existence à l'échelle du département.

Il en est de même de l'association départementale d'information sur le logement, chargée, en vertu de l'article L. 366-1 du code de la construction et de l'habitation, d'informer à titre gratuit les usagers sur leurs droits et obligations, sur les solutions de logement qui leur sont adaptées, en particulier sur les conditions d'accès au parc locatif, et sur les aspects juridiques et financiers de leur projet d'accession à la propriété. L'article 24 prévoit que l'association créée dans le département du Rhône est également compétente sur le territoire de la métropole de Lyon et devient l'association départementale-métropolitaine d'information sur le logement.

La commission de conciliation en matière d'élaboration de schémas de cohérence territoriale, de schémas de secteur, de plans locaux d'urbanisme et de cartes communales, prévue par l'article L. 121-6 du code de l'urbanisme, obéit au même principe. Cette instance, composée, à parts égales, d'élus communaux désignés par les maires et les présidents des établissements publics compétents en matière d'urbanisme du département et de personnes qualifiées, peut notamment être saisie, par le représentant de l'État dans le département, les établissements publics compétents en matière d'urbanisme ou les communes. L'article 25 maintient l'unité de cette commission sur le territoire du département du Rhône et de la métropole de Lyon tout en prévoyant la désignation des élus y siégeant par le président de la métropole de Lyon, en plus des autres personnes publiques déjà compétentes. Cette disposition ne s'appliquera qu'à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit en mars 2020.

La commission consultative d'accueil des gens du voyage du Rhône, associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre du schéma départemental d'accueil des gens du voyage, prévue à l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, voit sa compétence élargie au territoire de la métropole de Lyon aux termes de l'article 26, pour devenir la commission consultative départementale-métropolitaine d'accueil des gens du voyage. Sa présidence est désormais tripartite, assurée conjointement par le préfet de département, le président du conseil général du Rhône et le président de la métropole. Le schéma départemental d'accueil des gens du voyage existant continue de s'appliquer jusqu'à l'approbation d'un schéma départemental-métropolitain, élaboré conjointement par le représentant de l'État dans le département, le président du conseil général et le président du conseil de la métropole de Lyon.

Dans le même esprit, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, créée dans le département du Rhône, reste également compétente sur le territoire de la métropole (cf. article 35). Dénommée « commission départementale métropolitaine », elle comprend naturellement des représentants de la métropole et siège en formation plénière ou restreinte en alternance pour les personnes handicapées qui relèvent de la compétence de l'une ou l'autre collectivité. Lorsqu'il s'agit de décider de l'attribution de la prestation de compensation, la majorité des voix est détenue par les représentants de la collectivité concernée (cf. article L. 241-5 du code de l'action sociale et des familles).

Une structure duale identique est retenue pour le comité départemental des retraités et personnes âgées, instance consultative dont la composition et les modalités de fonctionnement doivent être fixées par délibération conjointe du président du conseil général et du président du conseil de la métropole (cf. article 33).

L'article 34 étend la compétence du conseil de famille des pupilles de l'État du Rhône au territoire de la métropole de Lyon et devient le conseil de famille départemental-métropolitain. Ce conseil prend toutes les décisions concernant le pupille de l'État ; leur tuteur - le préfet qui délègue en général ce rôle au directeur départemental de la cohésion sociale - veille à leur exécution, gère son patrimoine, le représente légalement et peut prendre toutes les mesures que commande l'urgence. Le pupille demeure à la charge financière du département qui a décidé de son admission et le service de l'Aide sociale à l'enfance, qui reste son gardien, assure son suivi au quotidien.

Enfin, l'article 39 adapte la composition de la commission chargée d'établir la liste annuelle du jury d'assises puisque le ressort territorial de la cour d'assises de Lyon couvre à la fois le département du Rhône et la métropole de Lyon. Cette commission comprend, outre des magistrats du siège et du parquet et le bâtonnier de l'ordre des avocats, cinq conseillers généraux désignés chaque année par leur assemblée.

Ces cinq sièges sont répartis à raison de trois pour la métropole de Lyon et de deux pour le département du Rhône.

b) Le prolongement des mutualisations opérées par le législateur

Des précisions sont apportées à l'organisation des services unifiés par la loi Maptam.

(1) La mise en place du conseil d'administration du SDMIS

Le législateur a choisi de conserver un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) unique. La compétence du nouveau service départemental-métropolitain est donc territorialement inchangée.

L'article 23 fixe une période transitoire pour l'élection de son conseil d'administration dont les modalités de composition ont été adaptées en conséquence par la loi Maptam. Le conseil d'administration du SDIS du Rhône doit décider d'ici le 15 mars 2015 du nombre et de la répartition des sièges du futur conseil du service départemental-métropolitain dont les membres seront élus au plus tard le 30 juin suivant. Durant cette période, le conseil d'administration du SDIS du Rhône peut continuer à siéger dans sa composition au 31 décembre 2014.

(2) Un service unifié pour la gestion des archives

L'article 30 de la loi Maptam prévoit la compétence du service départemental des archives sur le territoire de la métropole de Lyon pour assurer la conservation et la mise en valeur des archives de cette nouvelle collectivité.

L'article 27 précise, à l'article L. 212-8 du code du patrimoine, que le service départemental d'archives du Rhône est un service unifié, au sens de l'article L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales, rattaché au département du Rhône. Un service unifié permet à deux ou plusieurs collectivités territoriales de gérer en commun des services fonctionnels, c'est-à-dire des services administratifs ou techniques concourant à l'exercice des compétences des collectivités intéressées. Le financement du service des archives, prévu par l'article 30 précité de la loi Maptam, est assuré conjointement par les deux collectivités, au prorata de leur population respective.

c) Le choix discuté de la maison départementale des personnes handicapées

Dans le même esprit, l'article 32 pose le principe d'une maison départementale des personnes handicapées (MDPH) commune à la métropole de Lyon et au département du Rhône, dénommée maison départementale et métropolitaine des personnes handicapées (MDMPH). Afin de préserver l'autonomie et la confidentialité de l'attribution des prestations relevant de chaque collectivité, deux formations se réuniront en alternance : une consacrée à l'instruction des demandes du département, l'autre à celles de la métropole. La MDMPH pourra en outre s'organiser en sections locales ou spécialisées sur le territoire des deux collectivités, sur le modèle de la MDPH du Rhône jusqu'à la création de la métropole de Lyon.

Contrairement aux souhaits de nombreux élus locaux, le choix retenu n'a pas consisté en la création de deux MDPH distinctes pour chaque collectivité. Les auditions conduites par votre rapporteur ont mis en exergue la volonté de l'État de limiter la création de structures au profit d'une mutualisation des diverses commissions départementales aujourd'hui existantes. Les élus locaux entendus par votre rapporteur ont regretté que la MDMPH ne permette pas aux deux collectivités de fixer l'organisation et les méthodes de travail de l'équipe pluridisciplinaire. Tout en comprenant les craintes exprimées, votre rapporteur considère qu'il apparaît plus pertinent de privilégier la mutualisation des structures sous réserve d'un fonctionnement qui favorise la libre administration des collectivités territoriales. La formule proposée par l'ordonnance apparaît conforme à cet objectif.

3. La mise en place de structures dédiées à la métropole

À rebours du choix de la mutualisation, l'ordonnance opte pour une structure spécifique à chacune des deux collectivités pour des instances aux responsabilités d'inégale importance.

a) La création d'un office public de l'habitat

S'agissant de l'office public d'aménagement de construction (OPAC) du Rhône, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) impose, à compter du 1er mars 2017, le rattachement de l'OPAC du Rhône à la métropole de Lyon, tout en prévoyant une représentation du département du Rhône au sein de son conseil d'administration.

Toutefois, cette organisation duale, atypique, pourrait être à l'origine de nombreuses difficultés dans l'administration de l'OPAC, selon les éléments recueillis par votre rapporteur.

C'est pourquoi l'article 38 organise la partition de l'OPAC du Rhône avec :

- d'une part, la création d'un office public de l'habitat (OPH) rattaché à la métropole de Lyon reprenant dans son périmètre les fonctions de l'OPAC du Rhône, qui doit intervenir au plus tard le 1er mars 2015 ;

- d'autre part, le maintien de ce dernier et de son rattachement au département du Rhône.

Si la création de cet office intervient le 1er mars 2015, l'OPH métropolitain devra être opérationnel à compter du 1er janvier 2016. La période du 1er mars 2015 au 1er janvier 2016 sera consacrée à la partition de l'actif et du passif afférents aux ensembles immobiliers et à leurs annexes, aux logements et à leurs accessoires, aux foyers logement, aux locaux commerciaux, aux dépendances de ces immeubles et aux réserves foncières. Le conseil général du Rhône doit rendre un avis sur cette partition au plus tard le 1er mars 2015. À défaut, son avis sera réputé favorable.

L'article 38 précise que le transfert des biens immobiliers est prononcé par le représentant de l'État dans la région et est effectué au futur OPH de la métropole de Lyon, de plein droit, en pleine propriété dans l'état dans lequel ils se trouveront au 1er janvier 2016, à titre gratuit et sans établissement de diagnostics techniques préalables.

La partition des éléments d'actif et de passif autres qu'immobiliers font l'objet d'un protocole d'accord entre les deux OPH afin de préciser les modalités de cette partition. Si aucun accord n'est contracté au plus tard le 31 octobre 2015, le préfet de région en fixe son contenu, par arrêté, au plus tard le 31 décembre 2015.

Enfin, l'article 38 prévoit la continuité juridique dans les droits et obligations, conventions, procédures et transfert des personnels entre l'OPAC du Rhône et l'OPH de la métropole de Lyon. Le transfert des personnels entre les deux offices fait l'objet d'une convention et s'organisera selon les modalités fixées par les articles L. 1224-1 du code du travail et L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales, avec le maintien de leurs droits acquis antérieurement.

b) Un dispositif transitoire pour l'agrément des assistants maternels et familiaux

À compter du 1er janvier 2016, le département et la métropole disposeront chacun de leur propre commission consultative paritaire compétente en matière de retrait d'agrément des assistants maternels et familiaux (cf. article L. 421-6 du code de l'action sociale et des familles). Cette commission qui est aussi consultée sur le programme de formation des assistants ainsi que sur le bilan de fonctionnement de l'agrément, comprend, en nombre égal, des représentants du département et des représentants des assistants maternels et familiaux agréés élus à la proportionnelle à la plus forte moyenne par les assistants agréés résidant dans le département. Elle est présidée par le président du conseil général.

L'article 36 organise la compétence transitoire de la commission jusqu'au 31 décembre 2015 sur les territoires du département du Rhône et de la métropole de Lyon pour permettre l'organisation de l'élection des représentants des assistants au sein des deux nouvelles commissions créées au 1er janvier 2016.

Dans l'intervalle, la commission comprend, à parts égales, des représentants du département et de la métropole.

Durant cette période, chacune des formations, présidée selon le cas par le président du conseil général ou par le président du conseil de la métropole, interviendra « pour les siens », en ce qui concerne les décisions de modification ou de retrait d'un agrément, les représentants de l'autre collectivité ne participant alors ni aux débats, ni aux votes.

4. Des dispositions spécifiques pour l'exercice de la gestion de l'eau, des milieux aquatiques et de la prévention des inondations

La loi Maptam a créé un nouveau dispositif destiné à assurer la gestion de l'eau, des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Cette compétence est désormais confiée aux communes qui doivent obligatoirement la transférer à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres. Ces EPCI adhèrent ensuite à des syndicats mixtes, ouverts ou fermés, qui ont pour objet d'exercer cette compétence à l'échelle du bassin versant, jugée pertinente pour gérer les inondations et les milieux aquatiques. On distingue deux types de syndicats mixtes compétents : d'une part, les établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE), qui exercent la compétence au plus près du terrain et, d'autre part, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), qui coordonnent les EPAGE au niveau d'un grand bassin hydrographique et qui poursuivent une fonction de solidarité afin de prendre en compte les différentes situations des territoires.

L'article 17 tend à permettre qu'un EPAGE, constitué sous la forme d'un syndicat mixte ouvert, puisse adhérer à un EPTB, les dispositions actuelles ne l'autorisant pas.

Un syndicat mixte ouvert, régi par les articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, associe des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public pour réaliser des oeuvres ou des services présentant une utilité pour chacun de ses membres.

Sur la question de l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte, le Conseil d'État a, en 20057(*), considéré qu'un syndicat mixte fermé, c'est-à-dire ne comprenant que des communes et des EPCI, ne pouvait pas adhérer à un syndicat mixte ouvert, dans la mesure où le législateur, qui n'a notamment pas prévu de procédure spécifique de consultation des membres dudit syndicat, ne semble pas l'avoir autorisé. Cette décision ne visait pas, a priori, les syndicats mixtes ouverts.

Désormais, depuis cette date, plusieurs dispositions législatives ont précisé cette faculté. Ainsi, l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte est aujourd'hui autorisée pour des compétences limitativement énumérées (gestion de l'eau et des cours d'eau, alimentation en eau potable, assainissement collectif ou non collectif, collecte ou traitement des déchets ménagers et assimilés, distribution d'électricité ou gaz naturel ou réseaux et services locaux de communications électroniques), en application des articles L. 5711-4 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. Les dispositions de l'article 17 complètent la liste de ces dérogations.


* 7 Conseil d'État, décision n° 265938 du 5 janvier 2005.