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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon

4 février 2015 : Métropole de Lyon ( rapport - première lecture )

Rapport n° 272 (2014-2015) de M. Jean-Patrick COURTOIS, fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 février 2015

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N° 272

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 février 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par M. Jean-Patrick COURTOIS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-René Lecerf, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Vincent Dubois, Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

223 et 273 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 4 février 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, et établi son texte sur le projet de loi n° 223 (2014-2015) ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon.

Le rapporteur a tout d'abord présenté la genèse de cette métropole, collectivité territoriale à statut particulier créée au 1er janvier 2015 par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi Maptam) et issue de la fusion de la communauté urbaine de Lyon et du département du Rhône dans les limites du périmètre intercommunal. Il a rappelé que le législateur avait élaboré un statut spécifique à cette nouvelle collectivité et accordé au Gouvernement une habilitation législative pour adapter le droit en vigueur à sa création.

Il a indiqué que l'ordonnance dont la ratification est demandée au Parlement, comportait un ensemble de dispositions de nature et de portée très diverses : un certain nombre d'entre elles sont de simples adaptations de l'organisation territoriale à la création de la métropole ; d'autres prévoient des dispositions dérogatoires du droit commun ; certaines, enfin, sont de portée générale pour assurer un fonctionnement harmonieux de la nouvelle collectivité.

Le rapporteur a estimé que le champ de l'habilitation avait été respecté. Tout en approuvant le choix retenu par l'État de conserver le cadre de l'ancien département du Rhône en tant que circonscription déconcentrée de ses services, le rapporteur a regretté qu'une réflexion d'ensemble n'ait pas été conduite sur les conséquences de la mise en place de la métropole pour les services de l'État. La carte judiciaire, en particulier, n'a pas été adaptée à cette situation nouvelle : l'évolution du ressort territorial des juridictions de Lyon et de Villefranche-sur-Saône devrait être examinée.

Sous réserve de ces observations et de l'adoption de trois amendements de précision du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Créée au 1er janvier 2015, en application de l'article 72 de la Constitution, par l'article 26 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Loi Maptam), la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier, est issue de la fusion de la communauté urbaine de Lyon, établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, et du département du Rhône dans les limites du périmètre intercommunal. Le département du Rhône subsiste hors le territoire de la métropole de Lyon.

La métropole de Lyon exerce, en conséquence, les compétences du département ainsi que celles anciennement exercées par la communauté urbaine, harmonisées avec le régime de droit commun des métropoles, EPCI à fiscalité propre les plus intégrés.

Sur l'aire métropolitaine, ne subsistent aujourd'hui que deux échelons de collectivités : la métropole et les communes.

Le législateur a élaboré un statut spécifique à cette nouvelle collectivité territoriale, unique à ce jour sur le territoire national. Inséré au sein de la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée au département, il fixe son organisation interne, ses compétences, régit les conséquences de sa mise en place pour les personnels et les biens des collectivités préexistantes, établit son régime financier et comptable.

La loi Maptam a également adapté diverses institutions au contexte nouveau résultant de la création de la métropole de Lyon : le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Rhône, le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale ou encore le service départemental d'archives du Rhône ont été mutualisés et, à périmètre inchangé, exercent désormais leurs missions sur les territoires du département et de la métropole.

Le législateur a cependant accordé au Gouvernement une habilitation législative pour compléter les adaptations du droit en vigueur à l'existence de cette nouvelle collectivité territoriale.

Trois ordonnances ont été publiées sur ce fondement. Le présent projet de loi vise à ratifier celle du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole.

À cette fin, votre commission des lois et son rapporteur se sont attachés, en premier lieu, à apprécier le respect du périmètre de l'habilitation législative accordée avant d'examiner la conformité des dispositions de l'ordonnance au statut établi par la loi du 27 janvier 2014.

I. UNE HABILITATION JUSTIFIÉE PAR LA MISE EN PLACE D'UNE COLLECTIVITÉ EX NIHILO

La création d'une collectivité territoriale au statut original a conduit à dessiner largement le champ de l'habilitation accordée par l'article 39 de la loi Maptam : les implications de la mise en place de la métropole de Lyon ne pouvaient pas nécessairement être toutes connues au moment du débat parlementaire.

A. UNE AUTORISATION INITIALEMENT LIMITÉE AU RÉGIME BUDGÉTAIRE, COMPTABLE, FISCAL ET FINANCIER DE LA MÉTROPOLE DE LYON

Le projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat, le 10 avril 2013, limitait initialement l'habilitation législative à la détermination du régime budgétaire, comptable, fiscal et financier, ainsi qu'à la fixation de certaines règles relatives aux concours financiers de l'État et aux adaptations nécessaires pour divers organismes situés dans le périmètre du département du Rhône.

Toutefois, à l'Assemblée nationale, le champ de l'habilitation a été étendu, à l'initiative du Gouvernement, à la définition des modalités d'élection des conseillers métropolitains.

En deuxième lecture, votre commission des lois défendit en séance, par la voix de son rapporteur, notre collègue René Vandierendonck, un amendement de suppression de ce champ nouveau en réfutant l'argument de l'urgence à le traiter : « il nous semble que l'habilitation législative [...] ne se justifie pas pour le régime électoral, s'agissant d'élections prévues pour 2020. [...] je ne vois pas ce qui pourrait justifier que le Parlement se dessaisisse d'une prérogative qui est au coeur de l'article 34 »1(*).

Cependant, cet amendement fut rejeté par le Sénat : plusieurs orateurs invoquèrent l'incertitude juridique tenant à la création d'une nouvelle collectivité territoriale sans la définition, dans le même temps, de son mode d'élection. Ils soulignèrent aussi les contours de l'habilitation qui fait référence au mode de scrutin municipal et prévoit la délimitation des circonscriptions électorales, traditionnellement effectuée par ordonnance.

B. UNE HABILITATION AU PÉRIMÈTRE RELATIVEMENT ÉTENDU

L'habilitation est prioritairement destinée à l'adoption des mesures nécessitées par la mise en place de la métropole de Lyon au 1er janvier 2015.

1. Un champ largement technique

L'article 39 de ladite loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les douze mois suivant sa promulgation, c'est-à-dire jusqu'au 27 janvier 2015, les mesures de nature législative :

« 1° Tendant à adapter le territoire d'intervention et les modalités d'organisation, de fonctionnement et de financement par les collectivités concernées de tout établissement ou organisme institué par la loi en conséquence de la création de la métropole de Lyon ;

2° Complétant l'article L. 212-8 du code du patrimoine pour déterminer l'organisation, le fonctionnement et le financement du service départemental d'archives du Rhône ;

3° Précisant les modalités d'élection des conseillers métropolitains à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon. Cette ordonnance définit notamment les dispositions spéciales de composition du conseil de la métropole qui comprend de 150 à 180 conseillers élus, conformément aux articles L. 260 et L. 262 du code électoral, dans des circonscriptions dont le territoire est continu et défini sur des bases essentiellement démographiques, toute commune de moins de 3 500 habitants étant entièrement comprise dans la même circonscription ;

4° Propres à adapter les références au département, aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux communautés urbaines dans toutes les dispositions législatives en vigueur susceptibles d'être applicables à la métropole de Lyon ;

5° Précisant le territoire d'intervention de l'État et l'organisation de ses services déconcentrés, du fait de la création de la métropole de Lyon ;

6° Propres à préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales, comptables et relatives aux concours financiers de l'État applicables à cette collectivité et aux communes situées sur son territoire. »

Trois ordonnances ont été en conséquence publiées :

- l'ordonnance n° 2014-1335 du 6 novembre 2014 relative à l'adaptation et à l'entrée en vigueur de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales, du code général des impôts et d'autres dispositions législatives applicables à la métropole de Lyon, qui définit les mesures prévues par le 6° de l'habilitation de l'article 39 ;

- l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon, conformément à son 3° ;

- l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon qui prévoit les mesures d'adaptation visées aux 1°, 2°, 4° et 5° de l'article 39 précité.

Conformément à l'article 38 de la Constitution, trois projets de loi de ratification ont été déposés le 14 janvier 2015 sur le bureau du Sénat.

Les deux premiers, discutés parallèlement, concernent les ordonnances nos 2014-1335 et 2014-1543. Ils sont respectivement renvoyés à la commission des finances et à la commission des lois. Ils sont inscrits à l'ordre du jour de la Haute assemblée le 10 février 2015. La première s'applique dès l'exercice 2015 au fonctionnement de la collectivité métropolitaine ; la seconde est entrée en vigueur le 1er janvier 20152(*).

En revanche, le projet de loi n° 224 (2014-2015) ratifiant l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 a été renvoyé à la commission des lois mais n'est pas encore inscrit à l'ordre du jour du Sénat. L'ordonnance entrera en vigueur à l'occasion du prochain renouvellement général des conseillers municipaux, c'est-à-dire en 2020. L'article 33 de la loi Maptam a, en effet, prorogé jusqu'à cette date le mandat des conseillers communautaires élus les 23 et 30 mars 2014 pour siéger à l'organe délibérant de la communauté urbaine et devenus conseillers métropolitains par l'effet de la création de la métropole au 1er janvier 2015.

2. Le double objectif de l'ordonnance

L'ordonnance n° 2014-1543 comporte les dispositions à caractère institutionnel et organisationnel rendues nécessaires par la création de la métropole. Elle poursuit deux objectifs.

Le premier vise à préciser le territoire d'intervention de l'État à la suite de la création de la métropole de Lyon. En effet, comme votre rapporteur l'a indiqué précédemment, la mise en place de cette nouvelle collectivité territoriale, sur une partie de territoire d'une collectivité plus ancienne, est inédite et nécessite une réflexion sur une organisation des services déconcentrés qui soit la plus adaptée.

Le second objectif tend à prévoir les adaptations nécessaires au fonctionnement de la métropole de Lyon, en particulier pour permettre sa participation dans les différents organismes pour lesquels elle est appelée à être représentée.

II. UNE ORDONNANCE AUX DISPOSITIONS TRÈS DIVERSES

La présente ordonnance comporte un ensemble de dispositions de nature et de conséquence très diverses. Un certain nombre d'entre elles sont de simples adaptations de l'organisation territoriale à la création de la métropole ; d'autres prévoient des dispositions dérogatoires du droit commun ; certaines, enfin, sont de portée générale pour assurer un fonctionnement harmonieux de la nouvelle collectivité.

A. LE CHOIX DE L'ÉTAT DE MAINTENIR INCHANGÉ SON RESSORT TERRITORIAL

L'article 1er dispose que toute évolution des limites territoriales d'une collectivité territoriale est sans incidence sur celles des circonscriptions administratives de l'État. En d'autres termes, l'État apprécie si une modification des limites d'une collectivité territoriale s'accompagne ou non d'une modification des limites de ses circonscriptions administratives.

En l'espèce, l'État a fait le choix de conserver les circonscriptions de l'État dans leurs limites d'avant la création de la métropole, en vertu de l'article 2 qui maintient l'unité du département du Rhône, dans ses limites anciennes, en tant que circonscription déconcentrée des services de l'État.

Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, cette disposition devrait également s'appliquer dans le cadre de l'application de la nouvelle carte régionale, prévue le 1er janvier 2016 en vertu de l'article 1er de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

Cependant, votre rapporteur relève la publication du décret désignant le Rhône au titre des départements « à forts enjeux »3(*) dans lesquels est nommé un préfet, secrétaire général de la préfecture4(*). Il est d'ailleurs, à ce jour, l'unique circonscription à bénéficier de cette transformation.

De même, en vertu de l'article 37 de l'ordonnance, le choix a été fait de mutualiser les instances académiques entre le conseil général du Rhône et la métropole de Lyon, en particulier le conseil académique de l'éducation nationale, chargé de donner son avis, soit à la demande de ses présidents, soit de sa propre initiative, sur tout ce qui concerne l'enseignement dans l'académie, et le conseil départemental de l'éducation nationale, qui est consulté sur toute problématique portant sur la carte scolaire du premier degré et la scolarisation des élèves dans les collèges. Par ailleurs, l'article 37 prévoit que siègent désormais dans ces deux instances de concertation propres au service public de l'enseignement, des représentants de la métropole de Lyon, au même titre que les autres échelons locaux de la circonscription départementale de l'État.

B. L'INTÉGRATION DE LA MÉTROPOLE DANS LE DROIT EN VIGUEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES

L'ordonnance complète les ajustements au cadre juridique des collectivités locales pour tenir compte de la création de la métropole dont l'article 2 fixe le siège à Lyon alors que la loi du 27 janvier 2014 se limitait au principe de l'assimilation du siège de l'assemblée délibérante à celui de la métropole.

1. Des dispositions de portée générale

Les articles 3 à 6 de l'ordonnance adaptent la législation en vigueur à la double nature de la métropole de Lyon.

L'article 3 clarifie les dispositions non contraires qui lui sont applicables :

- l'ensemble du droit relatif aux départements ;

- les droits et obligations auxquels sont soumis les EPCI à fiscalité propre et leurs présidents pour l'exercice de leurs compétences ainsi que, sauf disposition contraire, les prérogatives qui leur sont directement attribuées par la loi ;

- pour les groupements et syndicats dont la métropole est membre, les prérogatives des groupements de collectivités et syndicats mixtes composés en tout ou partie d'EPCI et de départements.

Aux termes de l'article 4, la métropole de Lyon est substituée, pour l'exercice de ses compétences, au département du Rhône, à la communauté urbaine de Lyon et aux communes dans tous les actes, procédures, conventions et contrats en cours au 1er janvier 2015 auxquels ils étaient parties. Il en est de même pour les syndicats mixtes qui gèrent des équipements portuaires ou aéroportuaires.

L'article 5 prévoit une disposition générale pour assurer la participation de droit de la métropole de Lyon et du département du Rhône, sous réserve de leur compétence territoriale, dans les syndicats mixtes dont le département du Rhône était membre au 31 décembre 2014.

L'article 30 étend le droit commun de l'intercommunalité en prévoyant la faculté pour les communes du périmètre métropolitain de demeurer membres d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence intégralement transférée à la métropole.

L'article 6 complète les modalités régissant la commission permanente du conseil de la métropole de Lyon. Il institue des règles spécifiques pour la désignation de ses membres autres que le président et les vice-présidents : une élection au scrutin uninominal majoritaire contrairement au droit commun qui prévoit un scrutin de liste pour l'ensemble des membres de la commission permanente du département à l'exception de son président lorsque plus d'une candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir5(*).

Les éléments recueillis par votre rapporteur auprès de la direction générale des collectivités locales (DGCL) expliquent cette dérogation par le souhait exprimé localement de retenir un mécanisme à même de faciliter la transition de la transformation de l'ancienne communauté urbaine en collectivité territoriale à statut particulier.

2. Des compléments au régime de gestion de la voirie

Les articles 8 à 13 comportent des adaptations législatives en matière de voirie.

L'article 8 complète les prérogatives exercées par le président du conseil de la métropole en matière de police de la circulation par la faculté d'interdire l'accès de certaines voies à certaines heures ou de réserver des emplacements de stationnement à certaines catégories de personnes ou de véhicules (cf. article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales).

En outre, l'exécution de ses décisions prises au titre de ses pouvoirs de police spéciale peut également être assurée par des agents de police municipale employés par les communes et non pas seulement par ceux recrutés par la métropole ou mis à sa disposition par les communes situées sur son territoire. Ces décisions peuvent intervenir en matière d'assainissement, de déchets ménagers, de stationnement des résidences mobiles des gens du voyage, de sécurité des manifestations culturelles et sportives, de circulation et de conservation du domaine public routier de la métropole, de stationnement des taxis et de défense extérieure contre l'incendie.

L'article 9 précise les modalités juridiques et financières du transfert des voies départementales et intercommunales, de leurs dépendances et accessoires, au domaine public routier de la métropole de Lyon, qui sont transférées en pleine propriété à titre gratuit au jour de sa création.

Il en est de même pour les infrastructures routières en cours de réalisation par la communauté urbaine et le département à la date du transfert. Pour leur part, les terrains que ces collectivités ont acquis pour l'aménagement des routes transférées sont cédés à la métropole.

Les articles 10 et 11 clarifient certaines dispositions du code de la route et du code de la sécurité intérieure au regard des prérogatives respectives du président du conseil de la métropole et des maires du périmètre. Le premier est compétent pour autoriser l'organisation de courses automobiles sur les voies ouvertes à la circulation publique.

À cet égard, il convient de rappeler que la loi Maptam a procédé à un partage de responsabilité en matière de police sur voirie : la police de la circulation est une prérogative du président du conseil de la métropole mais les maires exercent la police du stationnement sur l'ensemble des voies de communication à l'intérieur des agglomérations et sur les voies du domaine public routier des communes et de la métropole à l'extérieur des agglomérations. Un mécanisme de coordination des politiques de circulation et de stationnement a été mis en place : les maires doivent transmettre pour avis au président de la métropole leurs projets d'acte réglementaire en matière de stationnement. L'avis est réputé rendu en l'absence de réponse dans les quinze jours francs de la réception de la demande d'avis.

L'article 12 intègre les agents assermentés de la métropole de Lyon au rang des personnes habilitées à constater les infractions à la police de la conservation de son domaine public routier.

L'article 13, enfin, précise les modalités entourant la mise à disposition de plein droit des biens meubles et immeubles à la métropole de Lyon par le département du Rhône. Elle est matérialisée par un procès-verbal et des conventions mobilières et immobilières dont les contenus sont détaillés.

3. L'élargissement de la commission départementale de la coopération intercommunale à la métropole

L'article 31 intègre la métropole de Lyon au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) du Rhône - rebaptisée « commission départementale-métropolitaine » - en fixant le nombre de ses représentants au sein de cette instance à 5 % de son effectif actuel. Le nombre de sièges ainsi attribués à la métropole s'ajoute au total des sièges de la commission, lequel, pour le Rhône, s'élèvera donc désormais à 42 (cf. infra).

Il peut être utile de rappeler la composition des CDCI dont le nombre est fixé à 40 par l'article R. 5211-19 du code général des collectivités territoriales.

Composition des commissions départementales

de la coopération intercommunale 6(*)

- 40 % de maires, adjoints au maire ou conseillers municipaux ;

- 40 % de représentants d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant leur siège dans le département ;

- 5 % de représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes ;

- 10 % de représentants du conseil général ;

- 5 % de représentants du conseil régional dans la circonscription départementale.

D'après les informations transmises à votre rapporteur par la direction générale des collectivités locales, le quota retenu pour la métropole prend en compte la présence de syndicats sur son territoire.

Les représentants de la métropole doivent être désignés avant le 1er mars 2015.

4. Des dispositions ponctuelles relatives au personnel

L'article 18 comporte un double objet :

- d'une part, il soumet la métropole de Lyon aux dispositions de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, qui encadrent les emplois de cabinet des exécutifs territoriaux ;

- d'autre part, il intègre les agents de la métropole de Lyon parmi les agents contractuels titulaires d'un contrat à durée indéterminée qui peuvent être mis à disposition pour des fonctions de même nature que celles qu'ils exercent dans leur collectivité ou établissement de rattachement : ces personnels pourront l'être auprès d'une commune située dans le ressort territorial métropolitain ou d'un établissement public qui lui est rattaché ou dont elle est membre.

L'article 19 élargit aux fonctionnaires hospitaliers les dispositions prévues par la loi Maptam pour régler la situation des fonctionnaires détachés dans des services du département du Rhône au 31 décembre 2014 et transférés à la métropole de Lyon au 1er janvier 2015.

C. LES AMÉNAGEMENTS RÉSULTANT DE L'EXERCICE PARTAGÉ DES COMPÉTENCES DÉPARTEMENTALES ENTRE LA MÉTROPOLE DE LYON ET LE NOUVEAU DÉPARTEMENT DU RHÔNE

La métropole de Lyon exerçant à la fois les compétences d'un EPCI à fiscalité propre et d'un département, la présente ordonnance organise les modalités de partage des outils permettant de les assumer, accompagnées d'une représentation adaptée de la métropole.

1. Un partage aménagé des compétences départementales

Certaines politiques sont adaptées pour prendre en compte la création de la métropole.

a) Le financement du placement des mineurs étrangers isolés

Sur la question de la prise en charge des dépenses d'entretien, d'éducation et de conduite des mineurs à la suite de placements auprès du service d'aide sociale à l'enfance (ASE), l'article 7 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 228-4 du code de l'action sociale et des familles afin de répartir les dépenses entre la métropole de Lyon et le département du Rhône.

L'article L. 228-4 prévoit aujourd'hui que les dépenses d'aide sociale à l'enfance sont prises en charge par le « département du siège de la juridiction qui a prononcé la mesure en première instance ». Toutefois, afin de permettre une répartition plus équitable entre le département du Rhône et la métropole de Lyon, il est proposé que ces dépenses soient supportées par « le département sur le territoire duquel le mineur serait domicilié ou sur le territoire duquel sa résidence aurait été fixée ».

b) L'exercice des politiques de l'habitat

En matière de politiques de l'habitat, l'article 14 apporte des ajustements rédactionnels rendus nécessaires par la mise en place de la nouvelle collectivité. Ainsi, le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, qui vise à définir les mesures permettant aux personnes ou familles d'accéder à un logement décent ou de s'y maintenir, et de disposer de la fourniture d'eau et d'énergie, devient le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées.

En outre, en vertu de l'article 15, le président du conseil de la métropole de Lyon bénéficie du transfert des services nécessaires à l'exercice des pouvoirs de police spéciale de l'habitat que lui confère l'article 75 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et de la mise à disposition de plein droit des biens et droits à caractère mobilier et immobilier.

c) L'élaboration du plan départemental-métropolitain des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature

L'article 16 prévoit l'élaboration conjointe, par le département du Rhône et la métropole de Lyon, d'un plan départemental-métropolitain des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature et d'un plan départemental-métropolitain des itinéraires de promenade et de randonnée et des itinéraires de randonnée motorisée. L'article L. 361-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'ordonnance, précise que les charges et les responsabilités afférentes au plan départemental-métropolitain des itinéraires de promenade et de randonnée sont de la responsabilité du département et de la métropole pour les itinéraires relevant de leur territoire respectif.

L'objectif de ces schémas uniques est d'assurer la continuité de ces itinéraires au niveau du périmètre de l'ancien département du Rhône, et donc d'éviter toute discontinuité entre les deux collectivités territoriales.

On rappellera qu'en vertu des articles L. 361-1 et L. 361-2 du code de l'environnement, le département est chargé :

- d'une part, de l'élaboration, après avis des communes intéressées, d'un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), recensant, dans chaque département, les itinéraires ouverts à la randonnée pédestre et éventuellement équestre ;

- d'autre part, de l'établissement d'un plan départemental des itinéraires de randonnée motorisée (PDIRM) dont la création et l'entretien demeurent à sa charge.

d) Le choix d'un syndicat mixte unique de transports

En matière de transports, l'article 20 permet d'appliquer à la métropole de Lyon la notion de périmètre de transport urbain (PTU), à l'instar des communes, de leurs groupements et des syndicats mixtes de transports.

Depuis le 1er janvier 2015, le syndicat mixte des transports du Rhône (SMTR), créé en 2013 en tant qu'autorité organisatrice de transports du conseil général du Rhône, a adhéré au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL), l'autorité organisatrice unique des transports urbains et interurbains de l'ancienne communauté urbaine de Lyon. Ce nouveau syndicat mixte, appelé « SYTRAL N », se substitue, à compter de cette date conformément à l'article 21, aux autres syndicats mixtes existants et compétents dans le département du Rhône et la métropole de Lyon. Il est chargé des transports collectifs, urbains et non urbains qui relevaient de syndicats distincts.

Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, les statuts du SYTRAL ont été modifiés par un arrêté préfectoral du 19 décembre 2014. Depuis le 1er janvier 2015, ont adhéré au SYTRAL N : la métropole de Lyon, le département du Rhône, la communauté d'agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône, la communauté de communes de l'Est Lyonnais, les communes de Brindas, Chaponost, Grézieu-La-Varenne, Messimy, Sainte-Consorce, et Thurins. Les PTU sur lesquels le SYTRAL est compétent à compter du 1er janvier 2015 ont été étendus : ils couvrent, outre la métropole de Lyon, la communauté d'agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône, la communauté de communes de l'Est Lyonnais, ainsi que les communes de Brindas, Chaponost, Grézieu-La-Varenne, Messimy, Sainte-Consorce, et Thurins.

e) Le partage de la compétence « tourisme »

Les compétences en matière de tourisme de la métropole de Lyon sont précisées à l'article 28. Celle-ci exerce les compétences attribuées aux départements en matière d'établissement du schéma d'aménagement touristique départemental, d'une part, et de création d'un comité départemental de tourisme, d'autre part. Par ailleurs, la métropole peut également créer :

- soit un ou plusieurs offices de tourisme sur son territoire, leur périmètre d'action ne pouvant se superposer ;

- soit un unique office de tourisme métropolitain, en substitution des offices préexistants et exerçant les compétences d'un comité départemental de tourisme. Les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées sont alors transférés à la métropole et transformés en bureau d'information, sauf s'ils deviennent le siège de l'office métropolitain.

2. Le choix privilégié de la mutualisation des structures et services

L'article 22 prévoit, par principe, une représentation de la métropole de Lyon dans l'ensemble des établissements publics, instances, commissions et organismes dans lesquels les départements, les communes et les EPCI sont représentés. Il a été décidé de conserver une seule structure compétente pour les deux collectivités territoriales, afin de ne pas multiplier les instances, dans un contexte de rationalisation de ces dernières. Ce choix, bien que contesté pour certaines de ces instances par les élus locaux, illustre la volonté de mutualisation des promoteurs du projet métropolitain.

Ce principe est toutefois assorti de plusieurs exceptions justifiées par la spécificité de certains organes.

a) Le choix d'une structure unique

L'article 29 maintient le périmètre d'intervention des établissements publics, des établissements d'utilité publique, des ordres professionnels, des associations sur le territoire du département du Rhône et de la métropole de Lyon, lorsque la loi ou le règlement a prévu leur existence à l'échelle du département.

Il en est de même de l'association départementale d'information sur le logement, chargée, en vertu de l'article L. 366-1 du code de la construction et de l'habitation, d'informer à titre gratuit les usagers sur leurs droits et obligations, sur les solutions de logement qui leur sont adaptées, en particulier sur les conditions d'accès au parc locatif, et sur les aspects juridiques et financiers de leur projet d'accession à la propriété. L'article 24 prévoit que l'association créée dans le département du Rhône est également compétente sur le territoire de la métropole de Lyon et devient l'association départementale-métropolitaine d'information sur le logement.

La commission de conciliation en matière d'élaboration de schémas de cohérence territoriale, de schémas de secteur, de plans locaux d'urbanisme et de cartes communales, prévue par l'article L. 121-6 du code de l'urbanisme, obéit au même principe. Cette instance, composée, à parts égales, d'élus communaux désignés par les maires et les présidents des établissements publics compétents en matière d'urbanisme du département et de personnes qualifiées, peut notamment être saisie, par le représentant de l'État dans le département, les établissements publics compétents en matière d'urbanisme ou les communes. L'article 25 maintient l'unité de cette commission sur le territoire du département du Rhône et de la métropole de Lyon tout en prévoyant la désignation des élus y siégeant par le président de la métropole de Lyon, en plus des autres personnes publiques déjà compétentes. Cette disposition ne s'appliquera qu'à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit en mars 2020.

La commission consultative d'accueil des gens du voyage du Rhône, associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre du schéma départemental d'accueil des gens du voyage, prévue à l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, voit sa compétence élargie au territoire de la métropole de Lyon aux termes de l'article 26, pour devenir la commission consultative départementale-métropolitaine d'accueil des gens du voyage. Sa présidence est désormais tripartite, assurée conjointement par le préfet de département, le président du conseil général du Rhône et le président de la métropole. Le schéma départemental d'accueil des gens du voyage existant continue de s'appliquer jusqu'à l'approbation d'un schéma départemental-métropolitain, élaboré conjointement par le représentant de l'État dans le département, le président du conseil général et le président du conseil de la métropole de Lyon.

Dans le même esprit, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, créée dans le département du Rhône, reste également compétente sur le territoire de la métropole (cf. article 35). Dénommée « commission départementale métropolitaine », elle comprend naturellement des représentants de la métropole et siège en formation plénière ou restreinte en alternance pour les personnes handicapées qui relèvent de la compétence de l'une ou l'autre collectivité. Lorsqu'il s'agit de décider de l'attribution de la prestation de compensation, la majorité des voix est détenue par les représentants de la collectivité concernée (cf. article L. 241-5 du code de l'action sociale et des familles).

Une structure duale identique est retenue pour le comité départemental des retraités et personnes âgées, instance consultative dont la composition et les modalités de fonctionnement doivent être fixées par délibération conjointe du président du conseil général et du président du conseil de la métropole (cf. article 33).

L'article 34 étend la compétence du conseil de famille des pupilles de l'État du Rhône au territoire de la métropole de Lyon et devient le conseil de famille départemental-métropolitain. Ce conseil prend toutes les décisions concernant le pupille de l'État ; leur tuteur - le préfet qui délègue en général ce rôle au directeur départemental de la cohésion sociale - veille à leur exécution, gère son patrimoine, le représente légalement et peut prendre toutes les mesures que commande l'urgence. Le pupille demeure à la charge financière du département qui a décidé de son admission et le service de l'Aide sociale à l'enfance, qui reste son gardien, assure son suivi au quotidien.

Enfin, l'article 39 adapte la composition de la commission chargée d'établir la liste annuelle du jury d'assises puisque le ressort territorial de la cour d'assises de Lyon couvre à la fois le département du Rhône et la métropole de Lyon. Cette commission comprend, outre des magistrats du siège et du parquet et le bâtonnier de l'ordre des avocats, cinq conseillers généraux désignés chaque année par leur assemblée.

Ces cinq sièges sont répartis à raison de trois pour la métropole de Lyon et de deux pour le département du Rhône.

b) Le prolongement des mutualisations opérées par le législateur

Des précisions sont apportées à l'organisation des services unifiés par la loi Maptam.

(1) La mise en place du conseil d'administration du SDMIS

Le législateur a choisi de conserver un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) unique. La compétence du nouveau service départemental-métropolitain est donc territorialement inchangée.

L'article 23 fixe une période transitoire pour l'élection de son conseil d'administration dont les modalités de composition ont été adaptées en conséquence par la loi Maptam. Le conseil d'administration du SDIS du Rhône doit décider d'ici le 15 mars 2015 du nombre et de la répartition des sièges du futur conseil du service départemental-métropolitain dont les membres seront élus au plus tard le 30 juin suivant. Durant cette période, le conseil d'administration du SDIS du Rhône peut continuer à siéger dans sa composition au 31 décembre 2014.

(2) Un service unifié pour la gestion des archives

L'article 30 de la loi Maptam prévoit la compétence du service départemental des archives sur le territoire de la métropole de Lyon pour assurer la conservation et la mise en valeur des archives de cette nouvelle collectivité.

L'article 27 précise, à l'article L. 212-8 du code du patrimoine, que le service départemental d'archives du Rhône est un service unifié, au sens de l'article L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales, rattaché au département du Rhône. Un service unifié permet à deux ou plusieurs collectivités territoriales de gérer en commun des services fonctionnels, c'est-à-dire des services administratifs ou techniques concourant à l'exercice des compétences des collectivités intéressées. Le financement du service des archives, prévu par l'article 30 précité de la loi Maptam, est assuré conjointement par les deux collectivités, au prorata de leur population respective.

c) Le choix discuté de la maison départementale des personnes handicapées

Dans le même esprit, l'article 32 pose le principe d'une maison départementale des personnes handicapées (MDPH) commune à la métropole de Lyon et au département du Rhône, dénommée maison départementale et métropolitaine des personnes handicapées (MDMPH). Afin de préserver l'autonomie et la confidentialité de l'attribution des prestations relevant de chaque collectivité, deux formations se réuniront en alternance : une consacrée à l'instruction des demandes du département, l'autre à celles de la métropole. La MDMPH pourra en outre s'organiser en sections locales ou spécialisées sur le territoire des deux collectivités, sur le modèle de la MDPH du Rhône jusqu'à la création de la métropole de Lyon.

Contrairement aux souhaits de nombreux élus locaux, le choix retenu n'a pas consisté en la création de deux MDPH distinctes pour chaque collectivité. Les auditions conduites par votre rapporteur ont mis en exergue la volonté de l'État de limiter la création de structures au profit d'une mutualisation des diverses commissions départementales aujourd'hui existantes. Les élus locaux entendus par votre rapporteur ont regretté que la MDMPH ne permette pas aux deux collectivités de fixer l'organisation et les méthodes de travail de l'équipe pluridisciplinaire. Tout en comprenant les craintes exprimées, votre rapporteur considère qu'il apparaît plus pertinent de privilégier la mutualisation des structures sous réserve d'un fonctionnement qui favorise la libre administration des collectivités territoriales. La formule proposée par l'ordonnance apparaît conforme à cet objectif.

3. La mise en place de structures dédiées à la métropole

À rebours du choix de la mutualisation, l'ordonnance opte pour une structure spécifique à chacune des deux collectivités pour des instances aux responsabilités d'inégale importance.

a) La création d'un office public de l'habitat

S'agissant de l'office public d'aménagement de construction (OPAC) du Rhône, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) impose, à compter du 1er mars 2017, le rattachement de l'OPAC du Rhône à la métropole de Lyon, tout en prévoyant une représentation du département du Rhône au sein de son conseil d'administration.

Toutefois, cette organisation duale, atypique, pourrait être à l'origine de nombreuses difficultés dans l'administration de l'OPAC, selon les éléments recueillis par votre rapporteur.

C'est pourquoi l'article 38 organise la partition de l'OPAC du Rhône avec :

- d'une part, la création d'un office public de l'habitat (OPH) rattaché à la métropole de Lyon reprenant dans son périmètre les fonctions de l'OPAC du Rhône, qui doit intervenir au plus tard le 1er mars 2015 ;

- d'autre part, le maintien de ce dernier et de son rattachement au département du Rhône.

Si la création de cet office intervient le 1er mars 2015, l'OPH métropolitain devra être opérationnel à compter du 1er janvier 2016. La période du 1er mars 2015 au 1er janvier 2016 sera consacrée à la partition de l'actif et du passif afférents aux ensembles immobiliers et à leurs annexes, aux logements et à leurs accessoires, aux foyers logement, aux locaux commerciaux, aux dépendances de ces immeubles et aux réserves foncières. Le conseil général du Rhône doit rendre un avis sur cette partition au plus tard le 1er mars 2015. À défaut, son avis sera réputé favorable.

L'article 38 précise que le transfert des biens immobiliers est prononcé par le représentant de l'État dans la région et est effectué au futur OPH de la métropole de Lyon, de plein droit, en pleine propriété dans l'état dans lequel ils se trouveront au 1er janvier 2016, à titre gratuit et sans établissement de diagnostics techniques préalables.

La partition des éléments d'actif et de passif autres qu'immobiliers font l'objet d'un protocole d'accord entre les deux OPH afin de préciser les modalités de cette partition. Si aucun accord n'est contracté au plus tard le 31 octobre 2015, le préfet de région en fixe son contenu, par arrêté, au plus tard le 31 décembre 2015.

Enfin, l'article 38 prévoit la continuité juridique dans les droits et obligations, conventions, procédures et transfert des personnels entre l'OPAC du Rhône et l'OPH de la métropole de Lyon. Le transfert des personnels entre les deux offices fait l'objet d'une convention et s'organisera selon les modalités fixées par les articles L. 1224-1 du code du travail et L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales, avec le maintien de leurs droits acquis antérieurement.

b) Un dispositif transitoire pour l'agrément des assistants maternels et familiaux

À compter du 1er janvier 2016, le département et la métropole disposeront chacun de leur propre commission consultative paritaire compétente en matière de retrait d'agrément des assistants maternels et familiaux (cf. article L. 421-6 du code de l'action sociale et des familles). Cette commission qui est aussi consultée sur le programme de formation des assistants ainsi que sur le bilan de fonctionnement de l'agrément, comprend, en nombre égal, des représentants du département et des représentants des assistants maternels et familiaux agréés élus à la proportionnelle à la plus forte moyenne par les assistants agréés résidant dans le département. Elle est présidée par le président du conseil général.

L'article 36 organise la compétence transitoire de la commission jusqu'au 31 décembre 2015 sur les territoires du département du Rhône et de la métropole de Lyon pour permettre l'organisation de l'élection des représentants des assistants au sein des deux nouvelles commissions créées au 1er janvier 2016.

Dans l'intervalle, la commission comprend, à parts égales, des représentants du département et de la métropole.

Durant cette période, chacune des formations, présidée selon le cas par le président du conseil général ou par le président du conseil de la métropole, interviendra « pour les siens », en ce qui concerne les décisions de modification ou de retrait d'un agrément, les représentants de l'autre collectivité ne participant alors ni aux débats, ni aux votes.

4. Des dispositions spécifiques pour l'exercice de la gestion de l'eau, des milieux aquatiques et de la prévention des inondations

La loi Maptam a créé un nouveau dispositif destiné à assurer la gestion de l'eau, des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Cette compétence est désormais confiée aux communes qui doivent obligatoirement la transférer à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres. Ces EPCI adhèrent ensuite à des syndicats mixtes, ouverts ou fermés, qui ont pour objet d'exercer cette compétence à l'échelle du bassin versant, jugée pertinente pour gérer les inondations et les milieux aquatiques. On distingue deux types de syndicats mixtes compétents : d'une part, les établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE), qui exercent la compétence au plus près du terrain et, d'autre part, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), qui coordonnent les EPAGE au niveau d'un grand bassin hydrographique et qui poursuivent une fonction de solidarité afin de prendre en compte les différentes situations des territoires.

L'article 17 tend à permettre qu'un EPAGE, constitué sous la forme d'un syndicat mixte ouvert, puisse adhérer à un EPTB, les dispositions actuelles ne l'autorisant pas.

Un syndicat mixte ouvert, régi par les articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, associe des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public pour réaliser des oeuvres ou des services présentant une utilité pour chacun de ses membres.

Sur la question de l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte, le Conseil d'État a, en 20057(*), considéré qu'un syndicat mixte fermé, c'est-à-dire ne comprenant que des communes et des EPCI, ne pouvait pas adhérer à un syndicat mixte ouvert, dans la mesure où le législateur, qui n'a notamment pas prévu de procédure spécifique de consultation des membres dudit syndicat, ne semble pas l'avoir autorisé. Cette décision ne visait pas, a priori, les syndicats mixtes ouverts.

Désormais, depuis cette date, plusieurs dispositions législatives ont précisé cette faculté. Ainsi, l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte est aujourd'hui autorisée pour des compétences limitativement énumérées (gestion de l'eau et des cours d'eau, alimentation en eau potable, assainissement collectif ou non collectif, collecte ou traitement des déchets ménagers et assimilés, distribution d'électricité ou gaz naturel ou réseaux et services locaux de communications électroniques), en application des articles L. 5711-4 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. Les dispositions de l'article 17 complètent la liste de ces dérogations.

III. L'ACCORD DE VOTRE COMMISSION À LA RATIFICATION DE L'ORDONNANCE

L'ordonnance soumise à votre commission des lois s'est inscrite, rappelons-le, dans le cadre des 1°, 2°, 4° et 5° du périmètre de l'habilitation fixé par l'article 39 de la loi du 27 janvier 2014. Elle devait donc s'attacher à :

- adapter le territoire d'intervention et les modalités d'organisation, de fonctionnement et de financement par les collectivités concernées de tout établissement ou organisme institué par la loi en conséquence de la création de la métropole de Lyon ;

- déterminer l'organisation, le fonctionnement et le financement du service départemental d'archives du Rhône ;

- adapter les références au département, aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux communautés urbaines dans toutes les dispositions législatives en vigueur susceptibles d'être applicables à la métropole ;

- préciser le territoire d'intervention de l'État et l'organisation de ses services déconcentrés, du fait de la création de la métropole.

Votre rapporteur a vérifié son contenu à cette aune.

Il constate tout d'abord que l'ordonnance explicite les dispositions applicables à cette collectivité hybride, en particulier pour sa fonction intercommunale, dans l'exercice, en lieu et place des communes situées sur son périmètre, de compétences que la loi leur a attribuées. Si la loi Maptam a expressément intégré la métropole de Lyon dans le régime départemental résultant de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, en revanche, l'application du droit des EPCI à fiscalité propre, lorsqu'elle exerce des compétences communales, découle implicitement du dispositif de transfert. Votre rapporteur approuve donc la clarification ainsi opérée comme celle effectuée par analogie pour les groupements et syndicats mixtes. Elles sont de nature à éviter des incertitudes sur la règle applicable et, partant, des contentieux.

Dans le même esprit, l'article 9 précise les modalités de transfert de la voirie départementale et intercommunale dans le domaine public routier de la métropole. Ce faisant, il introduit le principe d'un transfert en pleine propriété à titre gratuit, ce que la loi n'avait pas mentionné. Cependant, ce mécanisme, destiné selon ses auteurs à éviter des interprétations divergentes de nature à l'entraver, transpose les règles générales régissant le sort des biens en cas de transfert de compétence d'une collectivité à une autre, fixées par les articles L. 1321-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. En l'espèce, le cas est particulier puisque si la communauté urbaine est « dissoute » dans la métropole, le département du Rhône abandonne la portion de voirie sur la partie de son ancien territoire désormais couverte par la métropole et sur lequel il n'a plus d'autorité.

Les précisions apportées au pouvoir de police de la circulation du président du conseil de la métropole complète le dispositif défini par la loi du 27 janvier 2014 dans l'esprit qui a présidé à son adoption.

Pour le reste, il s'agit de la prise en compte de la nouvelle collectivité territoriale par la législation en vigueur : c'est le cas des adaptations au statut de la fonction publique territoriale, de l'élargissement de la composition de commissions administratives aux représentants de la métropole.

Votre rapporteur considère que la dérogation prévue à l'article 17 selon laquelle l'EPAGE auquel appartient la métropole de Lyon peut intégrer un EPTB, mériterait d'être généralisée à l'ensemble du territoire, en raison de la faculté d'adaptation aux spécificités locales qu'une telle mesure apporterait.

S'agissant de l'organisation territoriale des services de l'État, votre commission approuve le choix retenu tendant à conserver le cadre de l'ancien département du Rhône, afin de ne pas multiplier les structures déconcentrées, pour certains de ses services.

En revanche, elle regrette que d'autres cartes administratives n'aient pas été réexaminées dans le contexte nouveau résultant de l'institution de la métropole lyonnaise.

À titre d'exemple, les personnes entendues par votre rapporteur ont regretté que la carte judiciaire n'ait pas été adaptée à la situation nouvelle résultant de la création de la métropole de Lyon. Notre collègue, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de votre commission des lois pour les crédits affectés à la justice judiciaire et à l'accès au droit, a examiné cette question lors d'un déplacement, le 18 novembre 2014, au tribunal de grande instance de Lyon. Il est ressorti de ses entretiens avec les chefs de cour et de juridiction que plusieurs scenarios étaient possibles dont celui d'« expérimenter à l'échelle du territoire du département du Rhône, le tribunal de première instance [...] (qui) serait installé à Lyon, mais compterait un site détaché, celui de l'actuel TGI de Villefranche-sur-Saône », sous réserve de garantir au site détaché une activité contentieuse suffisante8(*). Une réflexion analogue devrait être conduite pour décider de l'évolution du ressort territorial des tribunaux de commerce de Lyon et de Villefranche-sur-Saône. Votre rapporteur regrette le statu quo privilégié, à ce jour, par le Gouvernement.

Cependant, votre commission des lois, sous réserve de ces observations et de l'adoption de trois amendements de son rapporteur destinés à préciser ou à rectifier certaines dispositions de l'ordonnance, a adopté le projet de loi de ratification.

*

* *

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

_______

MERCREDI 4 FÉVRIER 2015

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Créée le 1er janvier 2015, en application de l'article 72 de la Constitution, par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), la métropole de Lyon est une collectivité territoriale à statut particulier, issue de la fusion de la communauté urbaine de Lyon et du département du Rhône dans les limites du périmètre intercommunal. Elle exerce par conséquent sur son territoire les compétences du département et celles anciennement attribuées à la communauté urbaine. Ne demeurent ainsi sur l'aire métropolitaine que deux échelons de collectivités, la métropole et les communes ; le département du Rhône subsiste hors ce territoire.

Le législateur a élaboré pour cette nouvelle collectivité territoriale un statut spécifique, unique sur le territoire national. Il a également accordé au Gouvernement une habilitation législative pour adapter le droit en vigueur à cette création. Trois ordonnances ont été publiées sur ce fondement. Le projet de loi que nous sommes appelés à examiner ratifie celle du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole. La deuxième, relative aux règles budgétaires et financières, a été envoyée à la commission des finances et est discutée en parallèle. La troisième, relative aux modalités d'élection des conseillers métropolitains, n'est pas encore inscrite à l'ordre du jour parlementaire.

La présente ordonnance comporte un ensemble de dispositions très diverses. Certaines sont de simples adaptations de l'organisation territoriale à la création de la métropole ; d'autres prévoient des dispositions dérogatoires au droit commun ; d'autres, enfin, de portée générale, assurent un fonctionnement harmonieux de la nouvelle collectivité.

L'article 1er dispose que l'évolution des limites d'une collectivité territoriale est sans incidence sur celles des circonscriptions administratives de l'État : il revient à celui-ci d'apprécier si une telle évolution s'accompagne ou non d'une modification des limites de ses circonscriptions administratives. En l'espèce, il a choisi de conserver ses circonscriptions dans leurs limites antérieures à la création de la métropole, en vertu de l'article 2, qui maintient l'unité du département du Rhône dans ses anciennes limites, en tant que circonscription déconcentrée des services de l'État.

D'autres articles organisent le partage des outils nécessaires à la métropole pour assumer les compétences exercées habituellement par un département : ainsi en est-il du financement du placement des mineurs étrangers isolés (article 7), de la politique de l'habitat (articles 14 et 15), ou encore de l'élaboration conjointe du plan départemental-métropolitain des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (article 16).

En matière de mutualisation de services ou de structures, le choix a été fait de maintenir un syndicat mixte unique de transports, le fameux SYTRAL N (articles 20 et 21). D'autres instances sont préservées à l'échelle de l'ancien département du Rhône avec une représentation de la métropole : citons l'association départementale d'information sur le logement (article 24), la commission de conciliation en matière d'élaboration de schémas de cohérence territoriale, de schémas de secteur, de plans locaux d'urbanisme et de cartes communales (article 29), la commission consultative d'accueil des gens du voyage du Rhône (article 26), le comité départemental des retraités et personnes âgées (article 33), ou encore le conseil de famille des pupilles de l'État du Rhône (article 34).

L'article 32 pose le principe d'une maison départementale des personnes handicapées (MDPH) commune à la métropole de Lyon et au département du Rhône. Afin de préserver l'autonomie et la confidentialité de l'attribution des prestations relevant de chaque collectivité, deux formations se réuniront en alternance : l'une consacrée à l'instruction des demandes du département, l'autre à celles de la métropole. Alors que de nombreux élus souhaitaient la création d'une MDPH propre à chaque collectivité, l'État a souhaité limiter la création de structures au profit d'une mutualisation des diverses commissions départementales existantes.

L'ordonnance prévoit en revanche des structures spécifiques à chaque collectivité pour des instances aux responsabilités d'inégale importance. L'article 38 fixe la création, à côté de l'actuel OPAC du Rhône rattaché au département, d'un nouvel office public de l'habitat (OPH) rattaché à la métropole. L'article 17 autorise l'adhésion d'un établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE), constitué sous la forme d'un syndicat mixte ouvert, à un établissement public territorial de bassin (EPTB). Cette disposition mériterait d'être généralisée à l'ensemble des EPAGE.

Le champ de l'habilitation a été respecté. Si certaines dispositions n'entrent pas stricto sensu dans les limites fixées par le Parlement, une telle création justifie l'adoption de dispositions que le législateur ne pouvait prévoir lors du débat parlementaire, et qui transposent les principes généraux établis au fil des lois de décentralisation.

Tout en approuvant que l'État conserve, pour certains de ses services, le cadre de l'ancien département du Rhône, afin de ne pas multiplier des structures déconcentrées, je regrette que la création de la métropole n'ait pas été l'occasion d'adapter le ressort territorial à d'autres cartes administratives. Il en est ainsi de la carte judiciaire. Notre collègue Yves Détraigne, rapporteur pour avis de notre commission pour les crédits affectés à la justice judiciaire et à l'accès au droit, a examiné cette question lors d'un déplacement, le 18 novembre dernier, au tribunal de grande instance de Lyon. Il a estimé que plusieurs scénarios étaient possibles, dont celui d'« expérimenter à l'échelle du territoire du département du Rhône, le tribunal de première instance qui serait installé à Lyon, mais compterait un site détaché, celui de l'actuel TGI de Villefranche-sur-Saône », sous réserve de lui garantir une activité contentieuse suffisante. Une réflexion analogue semble nécessaire pour décider de l'évolution du ressort territorial des tribunaux de commerce de Lyon et de Villefranche-sur-Saône. Je regrette que le gouvernement privilégie le statu quo sur cette question.

Pour conclure, sous réserve de ces remarques et de trois amendements de précision, je vous invite à adopter le projet de loi de ratification.

M. François-Noël Buffet. - Notre intention était à l'origine de laisser compétence à l'Opac du Rhône sur le territoire des deux collectivités, le nouveau département du Rhône et la métropole. Des considérations pratiques ont pesé en faveur d'un autre choix.

Le plus ennuyeux n'est pas tant ce qu'a prévu la loi que ce que l'État n'a pas prévu : si les collectivités locales se sont organisées, lui tarde à s'adapter, singulièrement en matière de justice, à telle enseigne que l'on a même envisagé de positionner une cour d'assises dans le nouveau département du Rhône. Il est urgent que l'État clarifie son organisation, sous peine d'entraîner des difficultés pratiques qui, sur le plan judiciaire, pourraient avoir de graves conséquences.

L'ordonnance la plus importante sera sans doute la troisième, encore à venir, sur les périmètres électoraux de la future métropole et les conditions de l'élection. Elle fera l'objet d'une discussion serrée.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - J'approuve vos remarques ; je pense également au ressort territorial du tribunal de commerce de Villefranche-sur-Saône.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article unique

L'amendement de précision n° 1 est adopté.

Article additionnel après l'article unique

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 2 corrige une erreur de référence.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Similaire à l'amendement n° 1, l'amendement n° 3, précise que les infrastructures routières transférées à la métropole de Lyon sont celles « situées sur son territoire ».

L'amendement n° 3 est adopté.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. COURTOIS, rapporteur

1

Précision

Adopté

Article(s) additionnel(s) après l'article unique

M. COURTOIS, rapporteur

2

Rectification d'une erreur de référence

Adopté

M. COURTOIS, rapporteur

3

Précision

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Métropole de Lyon

M. Gérard Collomb, président du conseil de la métropole, sénateur du Rhône

Département du Rhône

M. Michel Mercier, vice-président du conseil général, sénateur du Rhône

M. François-Noël Buffet, sénateur du Rhône

M. Michel Forissier, sénateur du Rhône

Mme Annie Guillemot, sénateur du Rhône

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

M. Stanislas Bourron, adjoint au directeur général des collectivités locales

M. François Pesneau, sous-directeur des compétences et des institutions locales

M. Olivier Benoist, chef du bureau du contrôle de légalité et du conseil juridique

Observations écrites de l'Association des maires du Rhône et de la métropole de Lyon (AMF69)


* 1 Cf. débats Sénat, séance du 3 octobre 2013.

* 2 Cf. article 40 de l'ordonnance n° 2014-1543.

* 3 Cf. notice du décret n° 2015-83 du 29 janvier 2015 portant réorganisation du corps préfectoral dans certains départements.

* 4 Cf. décret n° 2015-102 du 2 février 2015 désignant les départements dans lesquels est nommé un préfet, secrétaire général de la préfecture.

* 5 Cf. article L.3122-5 du code général des collectivités territoriales.

* 6 Cf. article L. 5211-43 du code général des collectivités territoriales.

* 7 Conseil d'État, décision n° 265938 du 5 janvier 2005.

* 8 Avis n° 114 (2014-2015), tome IX (projet de loi de finances pour 2015) de M. Yves Détraigne au nom de la commission des lois.