Proposition de résolution relative à la lutte contre le terrorisme et tendant à l'adoption d'un Acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne

Rapport n° 369 (2014-2015) de M. Jean-Jacques HYEST , fait au nom de la commission des lois, déposé le 25 mars 2015

Disponible au format PDF (296 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (42 Koctets)

N° 369

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mars 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de résolution européenne de MM. Jean BIZET, Philippe BONNECARRÈRE, Michel DELEBARRE, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. André GATTOLIN, Jean-Jacques HYEST, Mme Colette MÉLOT, MM. Michel MERCIER, André REICHARDT et Simon SUTOUR, présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, relative à la lutte contre le terrorisme et tendant à l' adoption d'un Acte pour la sécurité intérieure de l' Union européenne ,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur

ET TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-René Lecerf, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

350 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 25 mars sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Jacques Hyest et du texte qu'il propose pour la proposition de résolution européenne de la commission des affaires européennes n° 350 (2014-2015) de M. Jean Bizet et de plusieurs de ses collègues, relative à la lutte contre le terrorisme et tendant à l'adoption d'un Acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur , a constaté que la proposition de résolution préconise un meilleur fonctionnement des mécanismes existants, notamment l'amélioration de la coopération entre les États-membres, d'une part, et Eurojust et Europol, d'autre part, ainsi que la définition, dans le cadre du « code frontières Schengen », d'indicateurs de risque objectifs et communs aux États membres pour procéder à des contrôles plus systématiques de ressortissants des États membres.

La proposition de résolution recommande également que des modifications du cadre juridique soient effectuées, en particulier pour prendre en compte les ressortissants ou résidents d'États membres rejoignant sans motif légitime les zones où opèrent des groupes terroristes.

En outre, la proposition appelle à l'adoption urgente de la directive relative au « PNR ( Passenger Name Record européen », dans la mesure où il est seul de nature à assurer une coordination efficace des PNR nationaux.

Enfin, la résolution insiste sur la nécessité de poursuivre les efforts en matière de prévention de la radicalisation et dans la construction d'un contre-discours.

Toutefois, M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur , a relevé que l'Union européenne n'étant pas compétente en matière de droit de la nationalité, il n'y avait pas lieu d'évoquer la question de la déchéance de nationalité dans une proposition de résolution européenne. Dès lors, à son initiative, la commission a adopté un amendement supprimant les dispositions relatives à la nationalité.

La commission des lois a adopté la proposition de résolution européenne ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Les États membres de l'Union européenne font face à une menace terroriste qui s'est aggravée au cours des dernières années. En particulier, ils sont confrontés au départ de certains de leurs ressortissants ou de leurs résidents, parfois mineurs, vers des zones où opèrent actuellement des groupes terroristes. Le retour de ces personnes soulève des questions de sécurité pour l'ensemble des États membres.

L'Union européenne est déjà intervenue en matière de terrorisme à de nombreuses reprises.

Toutefois, à l'aune des évolutions récentes des menaces, notre commission des affaires européennes a étudié les différents domaines dans lesquels le cadre juridique ou la coopération actuels pourraient être améliorés.

Ces travaux ont été synthétisés au sein de la présente proposition de résolution européenne ^{1 ( * )} , présentée par notre collègue Jean Bizet et plusieurs de ses collègues ^{2 ( * )} , en application de l'article 88-4 de la Constitution, visant à inciter les institutions de l'Union européenne à adopter un acte législatif portant sur une législation antiterroriste commune, dénommé « Acte pour la sécurité intérieure ».

L'ensemble de la commission a partagé les orientations de la proposition de résolution, sous réserve des dispositions relatives à la nationalité qu'elle a supprimées, à l'initiative de votre rapporteur.

Par conséquent, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, la commission a adopté la proposition de résolution modifiée.

UN CONSTAT PARTAGÉ : LA NÉCESSITÉ DE MIEUX FAIRE FONCTIONNER LES MÉCANISMES EXISTANTS

UNE COOPÉRATION POLICIÈRE ET JUDICIAIRE ENTRE LES ÉTATS MEMBRES POUVANT ÊTRE ENCORE AMÉLIORÉE

À juste titre, la résolution souligne l'importance d'Europol et d'Eurojust dans la lutte contre le terrorisme et appelle à une amélioration du fonctionnement de ces deux structures, notamment en rappelant que la transmission d'informations par les États devrait être plus systématique.

En outre, les auteurs de la résolution estiment qu'il est nécessaire de renforcer fortement les moyens matériels de ces deux structures.

Europol est une agence de coopération policière créée en 1995 ^{3 ( * )} . C'est une structure intergouvernementale permettant des échanges d'informations et de renseignements entre les États membres, comme le précise l'article 3 de la convention du 26 juillet 1995, repris par l'article 88 paragraphe 1 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ^{4 ( * )} .

Eurojust a été créée par le sommet européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999. Dans sa forme actuelle, Eurojust a été créée par la décision 2002/187/JAI du Conseil en date du 28 février 2002, modifiée par la décision 2009/426/JAI du Conseil du 16 décembre 2008 sur le renforcement d'Eurojust. Comme le précise notre collègue Alain Richard, dans son rapport sur la loi n° 2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France ^{5 ( * )} et transposant entre autres la décision n° 2009/426/JAI précitée, « Eurojust a pour mission d'améliorer la coordination des enquêtes et des poursuites et de faciliter la mise en oeuvre de l'entraide judiciaire internationale » . Le champ de compétence d'Eurojust est défini par référence à celui d'Europol, à l'article 5, paragraphe 1 du TFUE ^{6 ( * )} .

Le fonctionnement d'Eurojust est également intergouvernemental .

En premier lieu, votre rapporteur observe que d'importants efforts ont été faits par les États au cours des dernières années pour mieux travailler avec Europol, mais que des progrès peuvent être encore accomplis.

Le bilan d'Eurojust témoigne également d'une coopération entre États encore trop faible : le nombre de dossiers pour lesquels les États membres ont sollicité l'assistance d'Eurojust a certes augmenté de 2,8 % en 2013, mais en valeur absolue, Eurojust ne traite aujourd'hui que 1 576 dossiers ^{7 ( * )} . En outre, la majeure partie des dossiers présente un caractère bilatéral ^{8 ( * )} alors que tout l'intérêt d'Eurojust est de traiter des dossiers impliquant plusieurs États.

Le nombre de réunions de coordination demeure limité (206 en 2014 ^{9 ( * )} ). Elles ont vocation à rassembler les autorités policières et judiciaires des États membres et des États tiers, afin de réaliser des opérations stratégiques coordonnées dans des dossiers de criminalité transfrontalières et de surmonter les difficultés juridiques liées aux différences de systèmes juridiques des États membres. Quatre pays seulement ont été à l'origine de près de la moitié de ces réunions ^{10 ( * )} .

En outre, les équipes communes d'enquête , qui favorisent l'échange d'informations sans passer par les canaux traditionnels de l'entraide judiciaire sont encore trop peu utilisées. Malgré leur intérêt, elles font face à divers obstacles, liés aux différences entre les systèmes juridiques des États-membres.

L'activité d'Eurojust ne concerne que très marginalement des dossiers liés au terrorisme : en 2013, 17 dossiers ont été enregistrés par Eurojust. Trois réunions de coordination et une équipe commune d'enquête se sont tenues sur ce sujet ^{11 ( * )} .

Le mandat d'arrêt européen , institué par la décision-cadre du 13 juin 2002, a remplacé la procédure d'extradition pour les États-membres.

Cette procédure est encore relativement peu utilisée pour les affaires liées au terrorisme, ce qui se justifie en réalité par le faible nombre de procédures comparé au nombre de procédures ouvertes en matière de crime organisée par exemple.

L'UTILISATION À DROIT CONSTANT DES LARGES POSSIBILITÉS DU CODE FRONTIÈRES SCHENGEN POUR MIEUX CONTRÔLER LES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES DE L'UNION EUROPÉENNE

Les auteurs de la résolution souhaitent qu' à droit constant , des « indicateurs de risque appliqués uniformément par les États-membres » permettent d'exercer des contrôles approfondis « quasi systématiques » de ressortissants de l'espace Schengen lorsqu'ils y entrent ou en sortent.

Le code Schengen, dans sa rédaction actuelle, donne de larges marges de manoeuvre aux États membres. Si l'interdiction d'un contrôle systématique de tous les ressortissants des États membres aux frontières intérieures est claire - un tel contrôle systématique serait d'ailleurs même contraire à l'article 77 du TFUE ^{12 ( * )} -, le code Schengen n'empêche pas d'effectuer des contrôles ciblés , sur la base de critères objectifs , de ressortissants des États membres.

Ce dispositif apparaît plus efficace qu'un contrôle systématique qui entraînerait des difficultés logistiques importantes, en termes de régulation des flux, et entraverait même de ce fait l'action des services de police.

Le recours à cette faculté est susceptible d'améliorer rapidement la sécurité des États membres.

LA POURSUITE D'UNE POLITIQUE DE PRÉVENTION DE LA RADICALISATION

La première stratégie de l'Union européenne visant à lutter contre la radicalisation et le recrutement de terroristes date de 2005.

En 2010, à la suite de sa communication vers le Parlement européen et le Conseil intitulée « La stratégie de sécurité intérieure de l'UE en action : cinq étapes vers une Europe plus sûre » ^{13 ( * )} , un programme plus complet, impliquant aussi bien une approche policière qu'une approche préventive a été développé, par le biais de groupes thématiques dédiés à différents aspects de la lutte contre la radicalisation et mené sous l'égide de la direction générale des affaires intérieures de la Commission européenne.

Ainsi, le système mis en place, le réseau européen de sensibilisation à la radicalisation (RSR) regroupe près de neuf réseaux chacun dédié à une thématique particulière : réponse policière, victimes, prévention, dé-radicalisation, probation et insertion, aspect sanitaires notamment.

L'efficacité de cette initiative est en grande partie liée à la participation effective des États membres. Au regard des bons résultats obtenus, les auteurs de la résolution préconisent à juste titre d'intensifier ces initiatives.

LE DÉVELOPPEMENT DU SERVICE EUROPÉEN D'ACTION EXTÉRIEURE ET SA NÉCESSAIRE SENSIBILISATION AUX QUESTIONS DE SÉCURITÉ

La résolution rappelle l'importance d'une diplomatie active de l'Union européenne à l'égard des pays tiers, voisins de l'Union européenne ou limitrophes de zones où opèrent des groupes à caractère terroriste. Les pays du Maghreb doivent ainsi faire l'objet d'une attention particulière.

En outre, les délégations de l'Union européenne du service d'action extérieure restent aujourd'hui très orientées sur la politique de développement et de coopération et sont effectivement peu sensibilisées aux questions de sécurité : c'est donc à juste titre que la résolution préconise qu'une action soit entreprise dans cette direction.

DES ÉVOLUTIONS DU CADRE JURIDIQUE JUSTIFIÉES PAR L'ÉVOLUTION DES MENACES

LA DÉFINITION NÉCESSAIRE DES NOUVELLES FORMES DE TERRORISME

L'Union européenne soutient les États membres dans la lutte contre le terrorisme, en veillant notamment à l'élaboration d'une définition uniforme et exhaustive du terrorisme par les États ^{14 ( * )} . La décision-cadre du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme, qui donne une définition particulièrement précise du terrorisme, empruntée aux traditions des États membres, a été transposée par les États qui ne disposaient pas déjà de dispositions incriminant les comportements cités ^{15 ( * )} . Cette directive a été révisée et complétée par la décision cadre 2008/919 JAI du 28 novembre 2008 afin d'ajouter aux infractions terroristes de nouveaux comportements, essentiellement l' apologie d'actes terroristes et le prosélytisme en faveur de tels actes ^{16 ( * )} .

Toutefois, le phénomène nouveau de nationaux ou de résidents européens s'enrôlant dans des groupes terroristes, identifié comme une menace particulière par l'Organisation des Nations unies (ONU) dans la résolution n° 2178 du 24 septembre 2014 du Conseil de sécurité, justifie des évolutions du cadre juridique.

Ainsi, un Comité sur les combattants terroristes étrangers et les questions connexes a été constitué le 11 février 2015 par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe, afin de rédiger un protocole additionnel à la Convention du conseil de l'Europe sur la prévention du terrorisme ^{17 ( * )} , pour prendre en compte la résolution n° 2178 précitée. Dans son allocution du 23 février 2015 ^{18 ( * )} , Philippe Boillat, directeur général de la Direction générale droits de l'homme et État de droit du Conseil de l'Europe a ainsi précisé qu'il s'agit de pénaliser de nouveaux comportements terroristes, notamment le fait de chercher à se faire recruter ou de recevoir un entraînement à des fins terroristes ^{19 ( * )} .

De la même manière que la directive du 28 novembre 2008 intégrait en droit communautaire les évolutions précédemment intervenues dans le cadre de la Convention européenne des droits de l'homme, il conviendra que l'Union européenne introduise dans son droit le contenu de ce protocole additionnel : le droit de l'Union européenne est d'application directe , contrairement au droit de la Convention européenne des droits de l'homme.

LA RÉFORME À LA MARGE DU CODE FRONTIÈRES SCHENGEN

Il apparaît en tout état de cause difficile de procéder à une réforme rapide du code frontières Schengen. Aussi, la résolution propose-t-elle de soutenir d'abord des évolutions à droit constant ^{20 ( * )} .

Cependant, comme le proposent les auteurs de la résolution, il serait plus efficace pour les États de pouvoir mener des contrôles permanents sur les personnes définies par les critères objectifs évoqués ci-dessus : il est donc effectivement nécessaire de réformer le code frontières Schengen pour le permettre.

Votre rapporteur estime cependant que cette réforme sera nécessairement longue , en raison de la procédure applicable, et qu'il ne faut pas qu'à cette occasion l'équilibre général du code soit lui-même modifié. L'espace Schengen a suscité, il convient de le rappeler, le développement d'un système d'information commun, plus efficace qu'une juxtaposition de systèmes indépendants.

L'INDISPENSABLE APPROBATION DE LA DIRECTIVE RELATIVE AU « PNR EUROPÉEN », AU REGARD DES GARANTIES DU TEXTE

La résolution appelle en outre à l'adoption rapide de la directive relative à la mise en oeuvre d'un « PNR européen », en la présentant comme une mesure indispensable pour lutter efficacement contre le terrorisme.

Le PNR « Passenger Name Record » est un système d'exploitation de dossiers passagers, c'est-à-dire des données recueillis par les transporteurs au stade de la réservation commerciale . Les États-Unis exigent depuis les attentats du 11 septembre 2001 les dossiers des passagers transitant sur leur sol.

Votre rapporteur rappelle que le « PNR européen », désigne en réalité un mécanisme de coopération entre des PNR nationaux et non la création d'un instrument européen unique.

Un premier projet de directive de la Commission européenne en date du 6 novembre 2007 (directive E 3697) a été finalement abandonné ^{21 ( * )} .

Actuellement, une nouvelle proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'utilisation des données des dossiers passagers pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière a été présentée ^{22 ( * )} au Parlement européen. Le 2 février 2011, la commission des libertés civiles du Parlement européen a rejeté ce texte. Le 24 février 2015, Timothy Kirkhope, rapporteur du texte pour la commission des libertés civiles a présenté un nouveau rapport, proposant notamment de réduire le champ d'application du mécanisme et de mieux contrôler les personnes habilitées à effectuer les contrôles, à accéder aux données et à les analyser, ce qui est conforme à la position de votre commission, exprimée lors de l'examen de la proposition de résolution relative à la directive initiale du 6 novembre 2007 ^{23 ( * )} .

Dans sa résolution du 15 mars 2015 ^{24 ( * )} , le Sénat a appelé à l'adoption rapide de cette directive en constatant que le système proposé respectait les droits des personnes concernées.

L'ATTRIBUTION À FRONTEX D'UN RÔLE DANS LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME ET LA CRÉATION D'UN CORPS DE GARDES-FRONTIÈRES EUROPÉENS

Le texte propose de modifier le rôle de l'agence européenne pour la gestion des frontières extérieures (FRONTEX) en lui donnant un rôle particulier dans la lutte contre le terrorisme.

Actuellement, FRONTEX assume une fonction d'appui des États membres, dans leur mission de contrôle des frontières extérieures. Si elle intervient d'abord dans la lutte contre l'immigration illégale , elle pourrait aussi jouer un rôle, comme le précisent les auteurs de la résolution, en matière de prévention du terrorisme.

Votre rapporteur observe que cette recommandation rejoint les conclusions du Conseil sur le terrorisme et la sécurité des frontières des 5 et 6 juin 2014 invitant à développer le rôle de FRONTEX en ce sens. Elle répond aux préoccupations suscitées par le retour dans l'espace Schengen de nationaux ou de résidents qui ont rejoint des zones où opèrent des groupes terroristes.

La création d'un corps de gardes-frontières européens serait quant à elle une évolution majeure.

Ces évolutions impliqueraient cependant un renforcement très substantiel des moyens de FRONTEX.

Enfin, la résolution invite les États membres à réfléchir « plus activement » à une politique européenne des visas .

L'Union européenne dispose de la compétence pour déterminer les règles relatives à la politique des visas et des autres titres de séjour de courte durée ^{25 ( * )} .

La politique européenne des visas répond à une préoccupation de sécurité mais aussi à une volonté de développer l'attractivité de la zone Schengen puisqu'il s'agit de définir de manière concertée la liste des pays tiers pour les ressortissants desquels un visa ne sera pas exigé, à charge de réciprocité.

L'extension de la compétence de l'Union européenne à tous les visas aurait aussi pour effet d'étendre le périmètre du système d'information sur les visas (VIS), qui est un système d'échange de données sur les visas entre les États de l'espace Schengen, consultable par tous les États membres et par Europol, actuellement en cours de déploiement.

LE DÉVELOPPEMENT DES MISSIONS DU PARQUET EUROPÉEN

Le texte appelle enfin à mettre en place un Parquet européen en application de l'article 86 paragraphe 4 du TFUE et estime nécessaire d'étendre « sans délai » les compétences de ce parquet européen à la criminalité grave transfrontière .

Votre rapporteur observe que la forme collégiale et décentralisée préconisée par le texte est conforme à la position précédemment exprimée de votre commission sur ce sujet ^{26 ( * )} .

Votre rapporteur estime cependant que la criminalité transfrontière ne recouvre aujourd'hui que marginalement les actes terroristes, même si les ramifications de certaines affaires intervenues dans un pays donné peuvent être observées dans plusieurs pays membres. À cet égard, l'activité d'Eurojust témoigne aujourd'hui de la faible place des affaires à caractère terroriste traitées de manière conjointe par les États-membres.

LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : L'OPPORTUNITÉ DE RAPPELER LA DIMENSION EUROPÉENNE DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Votre rapporteur observe tout d'abord que les auteurs de la résolution rappellent que la lutte contre le terrorisme s'inscrit nécessairement dans le cadre du respect des valeurs de l'Union européenne et de l'État de droit.

À juste titre, la résolution insiste sur l'importance de mieux faire fonctionner ou d'améliorer à droit constant les dispositifs existants : il apparaît en effet essentiel de renforcer les mécanismes de coopération judiciaire et policière que sont Eurojust et Europol, dont l'action est encore trop peu développée.

Toutefois, si le renforcement de la coopération entre les États membres et Eurojust et Europol est rappelé comme étant un axe d'action prioritaire , votre rapporteur note aussi que la coopération entre Eurojust et Europol est également largement perfectible . Ainsi, Eurojust n'accède pas de manière privilégiée aux fichiers d'analyse d'Europol, notamment à ceux dédiés à la lutte contre le terrorisme, comme le fichier relatif aux combattants étrangers ou les transactions financières liées au terrorisme. Il conviendrait donc de réviser rapidement la convention entre ces deux structures afin d'améliorer leur intégration.

Votre rapporteur relève cependant que ces instruments sont aujourd'hui davantage tournés vers la criminalité organisée que vers le terrorisme lui-même.

Des évolutions du cadre juridique actuelles sont également effectivement nécessaires, pour faire face aux nouvelles menaces.

D'une manière générale, votre rapporteur souscrit à l'ensemble des éléments de la résolution, même s'il s'interroge sur la notion d' « acte pour la sécurité intérieure », dans la mesure où les nombreux mécanismes cités sont difficilement comparables.

À ce titre, votre rapporteur estime que les dispositions de la résolution relatives au droit de la nationalité des États membres, qui rappellent simplement la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et le droit international applicable en matière de nationalité ne relèvent pas du périmètre d'une résolution européenne, dans la mesure où l'Union européenne n'est que très indirectement concernée par le droit de la nationalité des États membres ^{27 ( * )} . Dès lors, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a adopté un amendement supprimant les alinéas 49 et 50 de la résolution. Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel.

En application de l'article 73 quinquies du Règlement, votre commission a en conséquence adopté la proposition de résolution ainsi modifiée, dont le texte est reproduit ci-après.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88- 4 de la Constitution,

Vu les articles 2 et 4 du traité sur l'Union européenne ainsi que les articles 67, 69 et 73 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu la décision cadre du Conseil du 13 juillet 2002 relative à la lutte contre le terrorisme et la décision cadre du Conseil du 28 novembre 2008 modifiant ladite décision cadre,

Vu la stratégie de l'Union européenne visant à lutter contre la radicalisation et le recrutement des terroristes adoptée le 30 novembre 2005 et révisée en 2008 et en 2014,

Vu les conclusions relatives à la lutte contre le terrorisme adoptées par le Conseil des affaires étrangères le 9 février 2015,

Vu la déclaration des membres du Conseil européen du 12 février 2015 sur la lutte contre le terrorisme,

Considérant que le terrorisme constitue une atteinte directe aux valeurs fondamentales, énoncées à l'article 2 du traité sur l'Union européenne, de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités, sur lesquelles l'Union est fondée; que ces valeurs sont communes à tous les États membres ;

Considérant qu'au nom des valeurs fondamentales énoncées audit article 2, les citoyens européens sont en droit d'exprimer des attentes fortes quant à leur sécurité ; que la lutte contre le terrorisme et l'utilisation des moyens conférés à cette fin aux États membres doivent respecter les valeurs de l'Union et l'État de droit ;

Considérant que l'Union respecte les fonctions essentielles des États membres, notamment celles qui ont pour objet d'assurer leur intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale et que ladite sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ;

Considérant que l'Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres ; que l'Union oeuvre pour assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures de coordination et de coopération entre autorités policières et judiciaires et autres autorités compétentes, ainsi que par la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale et, si nécessaire, par le rapprochement des législations pénales ;

Considérant qu'en vertu des traités, il est loisible aux États membres d'organiser entre eux et sous leur responsabilité les formes de coopération et de coordination qu'ils jugent appropriées entre les services compétents de leurs administrations chargées d'assurer la sécurité nationale ;

Considérant le rôle des parlements nationaux pour veiller au respect du principe de subsidiarité, conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

Considérant qu'une menace terroriste grave et sans doute durable pèse désormais sur la plupart des sociétés européennes et justifie une réponse commune urgente ;

Considérant que l'Union européenne dispose, d'ores et déjà, d'un certain nombre d'instruments susceptibles d'être utilisés à titre préventif pour lutter contre le terrorisme et, partant, réduire la menace ; que la mise en oeuvre opérationnelle de ces instruments demeure toutefois insuffisante ; que l'utilisation accrue de ces instruments doit s'accompagner d'une intensification de la coopération entre les différents services chargés de la sécurité intérieure des États membres tant dans le domaine du renseignement et de la surveillance que dans celui des enquêtes, des poursuites et de la répression ;

Considérant que cette coopération plus développée ne dispensera pas d'une réflexion en profondeur sur les causes du phénomène terroriste dans nos sociétés et les moyens d'y remédier sur la durée par des actions communes notamment dans le domaine éducatif ;

Estime que, afin de répondre aux attentes légitimes des citoyens européens et d'assurer la sécurité intérieure de l'Union européenne, une législation antiterroriste commune devrait être rapidement adoptée par l'Union européenne sous la forme d'un « Acte pour la sécurité intérieure » ;

- Sur la définition des infractions terroristes :

Considère qu'il s'agit de mieux prendre en compte les nationaux qui partent combattre à l'étranger dans le dessein, comme le souligne, en particulier, la résolution n° 2178 du 24 septembre 2014 du Conseil de sécurité des Nations unies sur les « combattants étrangers », de « commettre, d'organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d'y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme, notamment à l'occasion d'un conflit armé... » ;

Insiste sur la nécessité de disposer d'un cadre juridique européen facilitant la surveillance, les poursuites et les mises en cause en ce qui concerne les « combattants étrangers » ;

- Sur la révision du Code frontières Schengen et le contrôle des frontières extérieures :

Souhaite qu'à droit constant, il soit procédé rapidement, sur le fondement d'indicateurs de risque appliqués uniformément par les États membres, à des contrôles approfondis quasi systématiques de ressortissants des pays membres de l'espace Schengen lorsqu'ils entrent et sortent de cet espace ;

Demande également la révision ciblée du Code frontières Schengen pour autoriser, sur le fondement d'indicateurs de risque appliqués uniformément par les États membres, les contrôles approfondis systématiques de ressortissants des pays membres de l'espace Schengen qu'il serait nécessaire d'effectuer de manière permanente ;

Considère qu'un contrôle efficace des frontières extérieures doit être une responsabilité partagée au niveau de l'Union européenne ;

Constate qu'en l'état actuel, l'agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX) ne peut apporter aux États qu'un appui ponctuel et limité dans le temps pour des opérations ciblées ; estime qu'une mission permanente de contrôle des frontières extérieures de l'Union devrait être dévolue à un FRONTEX disposant de moyens humains et financiers pérennes et considérablement renforcés et dont devrait relever un corps de gardes-frontières européens ; demande instamment le renforcement des moyens aujourd'hui très faibles de FRONTEX ;

Souhaite que les dispositifs d'identification des personnes tels que le système d'information Schengen (SIS II) soient perfectionnés ; appelle aussi de ses voeux une intensification et une uniformisation de l'utilisation du SIS II par les États membres ;

Invite les États membres à réfléchir plus activement à la définition d'une politique européenne des visas, limitée jusqu'à présent au court séjour et au transit, dont les critères communs prendraient notamment en compte des indicateurs de risque liés à la menace terroriste ;

- Sur la mise en place d'un système PNR européen :

Rappelle que dans sa résolution n° 78 en date du 15 mars 2015, le Sénat estime urgente l'adoption de la proposition de directive relative à l'utilisation des données des dossiers passagers pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, nommée communément « directive PNR » ; juge que la mise en place d'un tel mécanisme européen serait seul de nature à assurer une coordination efficace entre les PNR nationaux dans le respect des garanties indispensables pour la protection des données personnelles ;

Souligne que cette mesure indispensable pour harmoniser les critères de fonctionnement des PNR nationaux pourrait être appliquée, dans un premier temps, d'une manière expérimentale avant d'être évaluée, réexaminée ou renforcée ; rappelle qu'en tout état de cause, le PNR européen pourra être aménagé pour intégrer le futur cadre de protection des données personnelles en cours de discussion ;

- Sur une lutte effective contre les sources de financement du terrorisme et le trafic d'armes :

Souligne la nécessité de tarir les sources de financement du terrorisme, en particulier à travers le blanchiment des capitaux et le trafic d'armes ; demande en conséquence l'application résolue des législations européennes en la matière, l'adoption rapide de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme qui actualise la législation existante, des propositions législatives annoncées pour 2015 par la Commission européenne en matière de lutte contre le trafic d'armes à feu, ainsi qu'une coordination accrue des politiques nationales au niveau de l'Union ;

Rappelle le rôle fondamental de la coopération internationale en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le trafic d'armes à feu dans des conditions garantissant la protection des droits individuels ;

- Sur le renforcement de la coopération policière et judiciaire :

Souligne le rôle fondamental des deux agences européennes que sont Europol en matière de coopération policière et Eurojust en matière de coopération judiciaire ; insiste sur le fait que leur potentiel pourrait être développé ;

Estime qu'il convient de mieux exploiter les capacités d'Europol et demande que les services nationaux des États membres fournissent plus systématiquement les informations nécessaires ; considère qu'il importe d'accélérer la mise en place, au sein d'Europol, d'une « plate-forme européenne de lutte contre le terrorisme » ;

Souhaite que le Centre européen sur le cybercrime (EC3), qui dépend d'Europol, inscrive dans ses priorités, au même titre que la lutte contre la diffusion d'images et de vidéos pédopornographiques, la lutte contre la diffusion de la propagande et du prosélytisme terroristes ;

Constate que les données transmises à Eurojust par les juridictions des États membres sont quantitativement très en deçà de ce qu'elles pourraient et devraient être ; qu'il importe donc de sensibiliser sans relâche les services judiciaires des États membres à la valeur ajoutée que peut apporter au plan de l'efficacité une agence européenne de collecte et d'échange de données à caractère judiciaire comme Eurojust ;

Souhaite que, dans la lutte contre le terrorisme, les États membres aient plus souvent recours aux équipes communes d'enquête, prévues par la décision-cadre 2002/465/JAI du Conseil, avec une participation effective de représentants d'Europol et d'Eurojust ;

Souligne tout l'intérêt du mandat d'arrêt européen qui permet d'accélérer les remises de personnes suspectées entre États membres ; fait toutefois valoir que cet instrument devrait être utilisé plus systématiquement dans la lutte contre le terrorisme ;

Juge indispensable la mise en place dans un délai rapide d'un parquet européen collégial et décentralisé en application de l'article 86, paragraphe 4 du TFUE ; souligne la nécessité d'étendre sans délai les compétences de ce parquet européen à la criminalité grave transfrontière ;

- Sur la place d'internet dans la lutte contre le terrorisme :

Rappelle la responsabilité des acteurs privés de l'internet et souhaite les voir mieux impliqués dans la lutte contre le terrorisme ;

Relève l'intérêt des procédures administratives telles que prévues par la loi n° 2014-1333 du 13 novembre 2014 sur le terrorisme qui permettent d'obtenir efficacement des fournisseurs d'accès le blocage des sites internet diffusant des contenus illégaux ;

Estime qu'il devrait être envisagé d'étendre les compétences du Centre européen sur le cybercrime (EC3) pour porter des contenus terroristes ou extrémistes à la connaissance des réseaux sociaux, aux fins de suppression ;

Demande le renforcement des moyens financiers et humains de la section d'Europol consacrée à la recherche et au partage avec les États membres d'informations ayant trait au terrorisme djihadiste sur internet ;

Rappelant sa résolution n° 138 du 19 avril 2013, juge urgente l'adoption de la proposition de directive concernant des mesures destinées à assurer un niveau commun élevé de sécurité des réseaux et de l'information dans l'Union ;

Appelle de ses voeux l'intégration d'une dimension de sécurité informatique dans les formations en informatique dispensées dans le cadre du programme « ERASMUS » ;

- Sur une stratégie éducative de précaution et de lutte contre la radicalisation :

Soutient le développement de réseaux européens visant à sensibiliser l'ensemble des acteurs européens au phénomène de radicalisation et à proposer des solutions s'insérant dans une logique de contre-discours et notamment le réseau de sensibilisation à la radicalisation (RSR) ;

- Sur le renforcement de la coopération internationale :

Souligne que la lutte contre le terrorisme international doit constituer une priorité de l'action extérieure de l'Union européenne et de son Service européen pour l'action extérieure (SEAE ) ; qu'il importe, à l'évidence, de construire un partenariat global avec les acteurs régionaux des parties du monde les plus sensibles et que ce dialogue, s'il sait combiner les impératifs de sécurité et de développement, pourrait être de nature à réduire la menace terroriste sur la durée ;

- Sur l'évaluation des instruments existants :

Souhaite qu'il soit procédé à une évaluation systématique de l'efficacité de l'ensemble des instruments dont dispose aujourd'hui l'Union européenne pour lutter contre le terrorisme qu'il s'agisse des législations ou des agences ou autres organismes européens ; relève que ce diagnostic peut être effectué en appliquant la procédure prévue par l'article 70 du TFUE.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 25 mars 2015)

M. Philippe Bas , président . - Nous nous sommes saisis d'une proposition de résolution européenne adoptée par la commission des affaires européennes. Compte tenu de l'investissement des membres de la commission des affaires européennes, nous avons proposé que nos travaux leur soient ouverts, et j'ai demandé à Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, de bien vouloir co-présider cette séance avec moi.

L'article 88-4 de la Constitution dispose que le Gouvernement nous soumet les projets d'actes législatifs européens et autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne. Les résolutions du Sénat en matière européenne portent en principe sur ces projets, ou sur tout document émanant des institutions de l'Union européenne. La proposition se rattache plutôt à cette dernière catégorie. Si nous l'adoptons, nous la soumettrons au vote du Sénat, même si le règlement de notre Haute Assemblée prévoit que trois jours après son adoption par notre commission, la résolution deviendrait de droit résolution du Sénat.

M. Jean Bizet , président . - Au lendemain des attentats odieux survenus dans notre pays, la Commission européenne a entrepris de recenser les dispositions législatives pertinentes afin de les compléter. Je remercie la conférence des présidents d'avoir inscrit la résolution à la séance publique du 1 ^er avril. Nous recevrons le 30 mars le président de la commission des affaires européennes du Bundesrat, Peter Friedrich, le représentant de la chambre des Lords, Lord Boswell, le représentant du Folketing danois, celui du Saeima de Lettonie et celui du Sénat espagnol. Ils ont vécu sur leur sol des drames analogues. Ils seront à nos côtés pour assurer à nos concitoyens que nous mettrons tout en oeuvre pour les protéger. Nous venons de rencontrer à Bruxelles le coordinateur européen de la lutte contre le terrorisme, Gilles de Kerchove, qui approuve notre résolution.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - La menace terroriste à laquelle font face les États de l'Union européenne s'est récemment aggravée. Certains de leurs ressortissants ou de leurs résidents, parfois mineurs, rejoignent des zones où opèrent des groupes terroristes et leur retour pose des questions pour la sécurité. Cette proposition de résolution européenne synthétise les travaux de la commission des affaires européennes sur les domaines dans lesquels le cadre juridique ou la coopération pourraient être améliorés. Présentée en application de l'article 88-4 de la Constitution, elle invite les institutions de l'Union à adopter un « Acte pour la sécurité intérieure ». C'est ambitieux.

Elle préconise d'améliorer les mécanismes existants, comme Europol et Eurojust : la transmission d'informations par les États devrait être plus systématique. Les moyens matériels de ces deux structures doivent être renforcés : Eurojust ne traite aujourd'hui que 1 576 dossiers, à grande majorité bilatéraux, alors que tout l'intérêt de ce dispositif est de traiter des dossiers impliquant plusieurs États. Le nombre de réunions de coordination est limité et les équipes communes d'enquête, qui favorisent l'échange d'informations sans passer par les canaux traditionnels de l'entraide judiciaire, sont encore peu utilisées. L'activité d'Eurojust ne concerne que très marginalement des dossiers liés au terrorisme : 17 en 2013, sans doute davantage en 2014.

Le « code frontières Schengen » donne de larges marges de manoeuvre aux États. Les auteurs de la résolution souhaitent qu'à droit constant, des « indicateurs de risque appliqués uniformément par les États membres » permettent d'exercer des contrôles approfondis de ressortissants de l'espace Schengen lorsqu'ils y entrent ou en sortent.

La première stratégie de l'Union européenne contre la radicalisation et le recrutement de terroristes date de 2005. En 2010, un programme plus complet, mêlant approche policière et approche préventive, a été développé par le biais de groupes thématiques, touchant différents aspects de la lutte contre la radicalisation. L'efficacité de cette initiative étant conditionnée par la participation des États membres, les auteurs de la résolution préconisent de l'intensifier. La résolution rappelle enfin l'importance d'une diplomatie active de l'Union à l'égard de ses voisins et des pays limitrophes de zones où opèrent des groupes terroristes, au Maghreb notamment. Les délégations du service d'action extérieure de l'Union européenne restent très orientées sur la politique de développement et de coopération et sont peu sensibilisées aux questions de sécurité.

Le texte recommande également une évolution du cadre juridique. L'Union européenne veille à l'élaboration d'une définition uniforme et exhaustive du terrorisme par les États. La décision cadre du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme en donne une définition précise, empruntée aux traditions des États membres. Cette directive a été révisée et complétée par la décision cadre du 28 novembre 2008 afin d'ajouter aux infractions terroristes de nouveaux comportements comme l'apologie d'actes terroristes et le prosélytisme en faveur de tels actes.

Toutefois, le phénomène nouveau de nationaux ou de résidents européens s'enrôlant dans des groupes terroristes, identifié comme une menace particulière par l'ONU dans la résolution du 24 septembre 2014 du Conseil de sécurité, justifie des évolutions du cadre juridique. Un Comité sur les combattants terroristes étrangers et les questions connexes a été constitué le 11 février 2015 par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe, afin de rédiger un protocole additionnel à la convention du Conseil de l'Europe sur la prévention du terrorisme.

Afin de pouvoir mener des contrôles permanents sur les personnes définies selon les critères objectifs mentionnés, il est nécessaire de réformer le « code frontières Schengen », sans en modifier l'équilibre général. L'espace Schengen a suscité l'essor d'un système d'information commun, plus efficace qu'une juxtaposition de systèmes indépendants.

La résolution préconise en outre l'adoption rapide de la directive relative à un « Passenger Name Record européen », système d'exploitation et de partage des données recueillies par les transporteurs auprès des passagers au stade de la réservation commerciale. Cette appellation désigne en réalité un mécanisme de coopération entre des PNR nationaux, non la création d'un instrument européen unique. Un premier projet de directive en date du 6 novembre 2007 ayant été abandonné, une nouvelle proposition de directive est en cours de discussions au Parlement européen. Le 2 février 2011, la commission des libertés civiles du Parlement européen a rejeté ce texte. Le 24 février 2015, Timothy Kirkhope, rapporteur du texte pour la commission des libertés civiles a présenté un nouveau rapport. Dans sa résolution du 15 mars 2015, le Sénat a appelé à l'adoption rapide de cette directive en constatant que le système proposé respectait bien les droits des personnes concernées.

En préconisant de conférer à Frontex, l'agence européenne pour la gestion des frontières extérieures, un rôle particulier dans la lutte contre le terrorisme par la création d'un corps de gardes-frontières européens, le texte rejoint les conclusions du Conseil sur le terrorisme et la sécurité des frontières des 5 et 6 juin 2014. Cette recommandation répond aux préoccupations suscitées par le retour de nationaux ou de résidents qui ont rejoint des zones où opèrent des groupes terroristes.

Le texte appelle enfin à mettre en place un parquet européen en application de l'article 86 paragraphe 4 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et à étendre « sans délai » ses compétences à la criminalité grave transfrontière. La forme collégiale et décentralisée préconisée par le texte est conforme à la position précédemment exprimée par votre commission sur ce sujet.

En conclusion, les auteurs de la résolution rappellent que la lutte contre le terrorisme doit respecter les valeurs de l'Union européenne et de l'État de droit. D'une manière générale, je souscris à ces demandes. À juste titre, la résolution insiste sur l'importance de mieux faire fonctionner ou d'améliorer à droit constant les dispositifs existants, en renforçant l'implication des États. Toutefois, la coopération entre Eurojust et Europol est également largement perfectible. Ainsi, Eurojust n'accède pas de manière privilégiée aux fichiers d'analyse d'Europol, notamment à ceux dédiés à la lutte contre le terrorisme. La convention entre ces deux structures devrait être révisée rapidement pour y remédier.

Une résolution européenne s'adresse à la fois au Gouvernement, qu'elle incite à soutenir une politique dans les enceintes européennes, et aux institutions européennes. De ce point de vue, les alinéas 49 et 50, relatifs au droit de la nationalité, qui se bornent à rappeler la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et le droit international applicable, doivent être supprimées car l'Union européenne n'est que très indirectement concernée par le droit de la nationalité des États membres. Les institutions européennes pourraient s'étonner que le Sénat les ait insérés...

M. Simon Sutour . - Effectivement : elles nous l'ont dit !

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Alors me voilà d'accord avec Gilles de Kerchove. Ouvrir un débat sur la déchéance de nationalité affaiblirait sans profit notre résolution sur le terrorisme. Je présente également un amendement rédactionnel. Sous ces réserves, je vous propose d'adopter la proposition de résolution.

M. Philippe Bas , président . - Je remercie le président Hyest qui s'est livré, comme à son habitude, à un examen approfondi du texte qui lui était soumis.

Mme Catherine Tasca . - Je me réjouis que la commission des affaires européennes nous ait fait cette proposition et ait élaboré un texte aussi complet. Le plan d'action est très ambitieux ; pour des raisons de clarté, il conviendrait d'établir un calendrier et de déterminer les questions à examiner en priorité. Nous en parlerons à l'occasion du débat programmé.

Le moment est venu d'armer notre Gouvernement dans le débat européen sur ces sujets. Le projet de résolution insiste sur la nécessité d'actions communes. L'absence d'une volonté d'action commune constitue précisément la faille la plus visible de la construction européenne et ce, dans de nombreux domaines déterminants tels le droit social ou le droit fiscal. Puisse l'urgence attachée à la lutte contre le terrorisme nous permettre de susciter enfin cette convergence ! De ce point de vue, le projet de résolution, même s'il n'est pas très orthodoxe, est utile.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les intentions des auteurs de la résolution ne peuvent qu'être partagées. En revanche, je suis réservé sur l'usage préconisé d'indicateurs de risques : il ne faudrait pas que cela s'apparente à des contrôles au faciès... Les textes que nous examinons mettent en avant des problèmes policiers et évacuent l'aspect idéologique du phénomène ; or, le terrorisme est une forme très particulière de délinquance. Pour y répondre, il est indispensable d'élaborer un contre-discours, à l'image de ce qui est pratiqué dans d'autres pays.

Mme Catherine Tasca . - L'action éducative est visée par la résolution.

M. Pierre-Yves Collombat . - C'est exact mais une place plus importante aurait pu lui être donnée.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - J'insiste dans le rapport sur le soutien au développement de réseaux européens visant à sensibiliser au phénomène de radicalisation et à proposer des solutions. Cela figure à l'alinéa 52 de la résolution. Colette Mélot a travaillé sur le sujet. Nous devrons le répéter dans le débat.

Mme Colette Mélot . - La lutte contre la radicalisation est également abordée ailleurs, par exemple à propos de la place d'Internet dans le combat contre le terrorisme.

M. Philippe Bas , président . - Passons à l'examen des amendements.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur . - Je propose un amendement rédactionnel concernant l'alinéa 10 et un second amendement, déjà évoqué, visant la suppression des alinéas 49 et 50.

Les amendements n ^os COM-1 et COM-2 sont adoptés.

M. Philippe Bas , président . - Ces alinéas ne comportent pas de recommandation en faveur d'une initiative européenne. Les retrancher de la résolution ne la vide d'aucune proposition.

La déchéance de nationalité est une matière délicate. Notre droit la prévoit notamment à l'égard d'auteurs de crimes constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ou d'actes de terrorisme. La personne concernée ne doit pas être titulaire de la nationalité française depuis plus de quinze ans. Les conditions sont rigoureuses. Dans sa décision QPC Ahmed S. du 23 janvier 2015, le Conseil constitutionnel a décidé qu'il n'était pas possible de prendre en compte des crimes ou délits moins graves que ceux déjà visés, ni d'allonger la période probatoire de nationalité. La déchéance de nationalité n'est pas une peine prononcée par un juge. Elle résulte d'un décret du Gouvernement, pris après avis conforme du Conseil d'État, juge de l'excès de pouvoir. Selon moi, nous sommes allés au plus loin de ce qu'il est possible de faire dans le respect de la Constitution. Notre rapporteur a souligné que ce sujet n'a qu'un rapport indirect avec le droit européen. La citoyenneté européenne découle de la possession de la citoyenneté d'un État membre. Lorsqu'un citoyen français, titulaire d'une autre nationalité d'un État non membre de l'Union européenne, perd sa nationalité française, il perd sa citoyenneté européenne par voie de conséquence. La Cour de justice de l'Union européenne veille à ce que la déchéance de nationalité a été prononcée dans le respect des principes fondamentaux du droit européen. Je soutiens sans réserve l'amendement de notre rapporteur.

M. Michel Mercier . - Il est exact que le droit de la nationalité n'est pas un droit européen. Le droit d'accorder ou de retirer la nationalité, c'est-à-dire de reconnaître les siens, est une des premières prérogatives de l'État à qui il incombe de protéger ses ressortissants. Ce droit peut être interétatique si cela est prévu par une convention mais il ne relève pas du champ de compétence communautaire. La France a rarement ratifié des clauses conventionnelles limitant sa liberté en matière de déchéance de nationalité. La principale garantie accordée, à savoir l'interdiction de retirer sa nationalité à un citoyen qui ne possède pas d'autre nationalité, résulte d'une loi française et non d'engagements internationaux. Nous aurons sans doute l'occasion bientôt de discuter à nouveau de ces questions. La résolution est une invitation à agir. Or, nous ne demandons pas à l'Union européenne d'agir dans le domaine de la nationalité. Je partage donc l'opinion de notre rapporteur.

M. Philippe Bas , président . - Tout décret de déchéance de nationalité qui conduirait à ce qu'un ancien ressortissant français devienne apatride serait illégal. J'ajoute qu'il est souvent difficile d'avoir une certitude quant à l'existence d'une seconde nationalité.

M. Jean Bizet , président . - Je comprends la rationalité de votre réflexion. Le point 50 n'a pas sa place dans une résolution européenne. Toutefois, je ne regrette pas de l'avoir rédigé car le sujet fera l'objet de discussions ultérieures. Par pragmatisme, je souscris à la suppression de cet alinéa. Je me réjouis de l'esprit qui a présidé à nos réflexions dans nos commissions respectives. La résolution vise à armer davantage le Gouvernement, ce qui n'est pas chose facile. Nous sommes sous une menace constante. Il ressort de nos contacts avec M. de Kerchove et M. Claude Moraes, président de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen, qu'il existe une carence au niveau communautaire sur la coordination et l'échange des informations. Ce projet de résolution invite le Gouvernement à jouer davantage ces cartes afin d'être plus opérationnel.

La proposition de résolution est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Proposition de résolution européenne
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. HYEST, rapporteur	2	Rédactionnel	Adopté
M. HYEST, rapporteur	1	Suppression des dispositions relatives à la déchéance de nationalité	Adopté

---

* ¹ Cette proposition de résolution européenne est disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/leg/ppr14-350.html.

* ² Le compte-rendu de la réunion de la commission des affaires européennes du 16 février 2012 : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150316/europ.html.

* ³ Par la Convention du 26 juillet 1995. Europol a été ensuite instituée comme agence par une décision du 6 avril 2009 portant création de l'Office européen de police.

* ⁴ « La mission d'Europol est d'appuyer et de renforcer l'action des autorités policières et des autres services répressifs des États membres ainsi que leur collaboration mutuelle dans la prévention de la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres, du terrorisme et des formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun qui fait l'objet d'une politique de l'Union, ainsi que la lutte contre ceux-ci. »

* ⁵ Rapport n° 596 (2012-2013) consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-582.html

* ⁶ « La mission d'Eurojust est d'appuyer et de renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes, sur la base des opérations effectuées et des informations fournies par les autorités des États membres et par Europol. »

* ⁷ Rapport annuel Eurojust 2013, p. 7.

* ⁸ Cette proportion atteint même 83 % en 2014, en augmentation par rapport à 2013

* ⁹ Rapport annuel Eurojust 2013, p. 21.

* ¹⁰ La France a été à l'origine de 45 réunions, l'Italie de 23, le Royaume-Uni de 15 et l'Allemagne de 14.

* ¹¹ Rapport annuel Eurojust 2013, p. 36-37.

* ¹² Art. 77 du TFUE : « L'Union développe une politique visant : a) à assurer l'absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures ; (...) » .

* ¹³ Consultation COM [2010]673.

* ¹⁴ Voir article 83 du TFUE.

* ¹⁵ Dans deux rapports, COM(2004) 409 du 8 juin 2004 et COM (2007) 681 du 6 novembre 2007, la Commission européenne relève que la transposition est parfois incomplète.

* ¹⁶ Dans son rapport COM 2014 (554), du 5 septembre 2014, la Commission européenne relève que la transposition est également variable selon les États, même si la majeure partie des États membres « respecte largement la décision cadre de 2008 ».

* ¹⁷ Le comité sur les combattants étrangers s'est réuni pour la première fois du 23 au 26 février 2015.

* ¹⁸ Allocution consultable à l'adresse suivante : http://www.coe.int/fr/web/human-rights-rule-of-law/speeches-pb-2015-02-23

* ¹⁹ « Le Protocole additionnel à la Convention sur la prévention du terrorisme que vous allez préparer vise à combler une lacune importante dans l'arsenal législatif existant en introduisant l'aspect « demandeur » du recrutement et de l'entraînement : le fait de chercher à joindre une association ou un groupe terroriste ou de chercher à être entraîné pour commettre des actes de terrorisme. »

* ²⁰ Voir supra.

* ²¹ Votre commission avait souhaité dans une résolution n° 401 (2008-2009) rapportée par notre collègue Yves Détraigne, que plusieurs précisions soient apportées à ce texte. La résolution est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l08-401/l08-4010.html.

* ²² Directive « E6014 ». Référence communautaire : COM(2011) 0032 final du 2 février 2011.

* ²³ Cf. rapport précité n° 401 (2008-2009), p. 24-25.

* ²⁴ Résolution n° 78 (2014-2015), devenue résolution du Sénat le 15 mars 2015. Cette résolution consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr14-281.html

* ²⁵ Article 77 § 2 TFUE, reprenant les dispositions de l'article 62 du TCE.

* ²⁶ Rapport n° 32 (2013-2014) de notre collègue Sophie Joissains sur la proposition de résolution européenne sur la création d'un Parquet européen : http://www.senat.fr/leg/ppr13-032.pdf

* ²⁷ L'Union européenne n'est concernée par cette question que parce qu'à la nationalité d'un État membre est attachée la citoyenneté européenne : en ce sens, voir l'arrêt n° C-135/08 du 2 mars 2010, Janko Rottmann contre Freistaat Bayern, consultable à l'adresse suivante : http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=75336&pageIndex=0&doclang=fr&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=87378.