EXAMEN EN COMMISSION
________
MERCREDI 15 AVRIL 2015
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Notre commission est saisie, pour la seconde fois cette année, d'un projet de loi ratifiant une ordonnance rendue nécessaire par la création de la métropole de Lyon. Déposé le 14 janvier 2015, le projet de loi ratifie, sans modification, l'ordonnance du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon.
Le 1er janvier 2015, la métropole de Lyon s'est substituée à la communauté urbaine de Lyon, dont elle a épousé les limites territoriales, et, sur ce territoire, au département du Rhône.
L'article 39 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », a habilité le Gouvernement à prendre une ordonnance « précisant les modalités d'élection » des conseillers métropolitains. Cette habilitation introduite par amendement du Gouvernement devant l'Assemblée nationale en première lecture avait suscité quelques réserves de la part de notre commission en deuxième lecture. Cependant, le Sénat l'avait maintenu en raison notamment de son encadrement ; nous y reviendrons.
La métropole de Lyon est une collectivité territoriale à statut particulier, ce qui impose, en application de l'article 72 de la Constitution, que son assemblée délibérante soit élue au suffrage universel.
Le mode de scrutin instauré par l'ordonnance n'aura toutefois vocation à s'appliquer qu'en mars 2020. Jusqu'à cette date, les conseillers métropolitains seront les personnes élues au sein de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon lors du renouvellement des conseils municipaux de mars 2014. Au 1er janvier 2015, date de la création de la métropole de Lyon, les élus de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon, élus pour la première fois au suffrage direct, sont devenus de plein droit, en application de l'article 33 de la loi du 27 janvier 2014, des conseillers métropolitains.
Cette solution inédite a été validée par le Conseil constitutionnel qui a pris en compte le caractère transitoire et exceptionnel de ce changement de mandat, repoussant ainsi à 2020 les élections qui auraient dû avoir lieu lors de la création de la métropole de Lyon.
L'ordonnance crée un nouveau titre III bis au sein du livre I er du code électoral pour déterminer le mode de scrutin des conseillers métropolitains de Lyon ainsi que les règles électorales qui l'entourent : présentation des candidatures, inéligibilités, propagande électorale, opérations de vote, contentieux, etc.
Comme il est désormais de règle pour les mandats locaux en métropole, les conseillers métropolitains seront élus par renouvellement intégral et pour six ans. Leur nombre est fixé à 166, ce qui respecte la fourchette que la loi d'habilitation ouvrait au Gouvernement.
Conformément à l'habilitation, le mode de scrutin sera celui applicable aux élections municipales dans les communes de 1000 habitants et plus. Le principe était retenu dès la loi « MAPTAM ». C'est donc un scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne avec une prime majoritaire de 50 % pour la liste arrivée en tête.
Un autre principe retenu par la loi « MAPTAM » était que l'élection aura lieu dans plusieurs circonscriptions inframétropolitaines. S'il n'était pas permis au Gouvernement de découper une commune de moins de 3 500 habitants entre plusieurs circonscriptions, liberté lui était laissée, en revanche, d'en définir le nombre et les limites. Il a choisi d'en retenir quatorze : huit rassemblent plusieurs communes, en fonction des limites des conférences métropolitaines des maires ; six découpent la ville de Lyon.
Les deux amendements déposés par nos collègues François-Noël Buffet et Catherine di Folco nous offriront l'occasion d'évoquer plus précisément cette question.
Les autres règles s'inspirent du droit commun. Les conditions d'éligibilité et les inéligibilités ainsi que les incompatibilités sont celles applicables aux conseillers départementaux. Il en est de même pour les règles contentieuses. En revanche, les élections métropolitaines auront lieu en même temps que les élections municipales et non départementales, c'est-à-dire en mars 2020 et non en mars 2021.
Après un examen attentif de l'ordonnance, je puis vous indiquer que le Gouvernement a respecté l'habilitation consentie par le Parlement tant au fond que sur les délais.
Il a naturellement usé de la liberté qu'elle lui laissait pour le découpage électoral. Les limites retenues ont d'autant plus d'importance, je dois le souligner, que la liste arrivée en tête au sein de chaque circonscription remporte une prime majoritaire représentant la moitié des sièges.
Dès lors que le Gouvernement a respecté les termes de l'habilitation, je ne vous proposerai, comme rapporteur, que deux amendements visant à corriger une erreur sur le nom d'une commune ainsi qu'à apporter des modifications rédactionnelles mineures.
J'ajouterai cependant un bémol sur le respect du périmètre de l'habilitation. Je vous en rappelle les termes, sans doute relativement restrictifs : il s'agissait de préciser les modalités d'élection des conseillers métropolitains. Or, le Gouvernement est allé jusqu'à préciser les incompatibilités, qui, par définition, s'appliqueront aux conseillers métropolitains après leur élection. Le ministère de l'intérieur fait valoir que les incompatibilités ont des répercussions électorales car elles mettent fin au mandat ; c'est exact. Cependant, prévoir les effets des incompatibilités - démission d'office, remplacement, etc. - est une chose, les définir, en déterminant les fonctions professionnelles ainsi que les mandats électoraux et les fonctions électorales qui sont incompatibles avec le mandat de conseiller métropolitain, en est une autre.
Sur le fond, ces incompatibilités sont justifiées puisqu'elles sont empruntées aux conseillers départementaux. Un conseiller métropolitain ne pourra pas être député européen et détenir plus d'un autre mandat local.
Notre commission est néanmoins soucieuse de contrôler le respect de l'habilitation. Je vous propose donc de rapatrier dans le corps du projet de loi de ratification les articles 3 et 4 de l'ordonnance. Comme ils n'entreront en vigueur qu'en mars 2020, cette modification n'aura aucune incidence pratique. C'est le sens du troisième amendement que je vous soumets.
Je vous proposerai, sous réserve de l'adoption de ces amendements, d'adopter ce projet de loi de ratification.
M. François-Noël Buffet . - Il est vrai que la loi « MAPTAM » a autorisé le Gouvernement à déterminer, dans le délai d'un an, le système électoral qui s'appliquera à la métropole de Lyon en 2020. Mais le texte précise aussi clairement que le conseil de la métropole devra instituer les conférences territoriales des maires. Or, depuis janvier, le conseil de la métropole ne s'est toujours pas exprimé sur le périmètre de ces conférences. Et l'on nous appelle ici à entériner le périmètre des circonscriptions électorales de 2020, que l'on nous dit basées sur celui des conférences territoriales des maires. Cela pose problème, car cela revient à préempter une décision relevant de la collectivité territoriale, que l'on ne saurait déposséder, au travers d'une ordonnance, de ses prérogatives.
M. Gérard Collomb . - Je crois que M. Buffet commet une erreur. Notre rapporteur, qui a lu les textes de près, a parfaitement compris ce que sont ces conférences territoriales des maires. Nous avons déjà mis en place un certain nombre de conférences des maires ; à chaque renouvellement, nous avons demandé s'il pouvait y avoir des rectifications de périmètre. Mais ce que l'on examine ici, ce sont les conférences territoriales en tant qu'elles serviront de cadre pour élire les futurs conseillers métropolitains. Ce que le Gouvernement a souhaité, c'est que les règles qui permettent d'élire ces conseillers respectent au plus près les communes et, sur le territoire de la ville de Lyon, les arrondissements. Lorsque nous en viendrons à l'examen des amendements de M. Buffet, je vous distribuerai deux cartes, qui permettent de comparer la proposition du Gouvernement et celle de M. Buffet, qui reprend un découpage remontant au temps où Charles Pasqua était ministre de l'intérieur, et qui éclate les arrondissements selon une logique dont c'est un euphémisme de dire qu'elle n'est pas essentiellement territoriale.
N'oublions pas que nous allons avoir à exercer des compétences municipales : il faut préserver l'arrondissement. Il est clair que la carte qui ressort de la proposition de M. Buffet s'attache moins à l'exercice de l'administration territoriale qu'à certaines visées électorales.
M. François-Noël Buffet . - Je n'entrerai pas dans la polémique. Sur les quatre circonscriptions lyonnaises, trois sont de gauche, preuve que le découpage retenu par Charles Pasqua n'a pas porté préjudice au parti auquel appartient M. Collomb.
M. Michel Mercier . - Le découpage électoral est un art difficile, et la carte retenue in fine se retourne bien souvent contre ses promoteurs. Je précise que lors du découpage des circonscriptions lyonnaises, M. Pasqua était certes ministre de l'Intérieur, mais j'ai souvenir d'y avoir travaillé avec M. Guinchard, premier adjoint au maire et surtout, doyen de la faculté de droit, où j'étais moi-même enseignant. Nous avons usé tous deux du même instrument : l'université n'est pas riche et nous n'avions qu'une paire de ciseaux...
Une chose est sûre, il n'appartient pas au conseil de la métropole de procéder au découpage. Jamais une assemblée locale n'est appelée à le faire s'agissant de sa propre élection. On peut créer autant de conférences territoriales que l'on voudra, il n'en reste pas moins que le découpage électoral demeure de la seule compétence de l'Etat.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Je précise que les deux propositions respectent le cadre général de l'habilitation. Je laisse la commission se déterminer.
M. Pierre-Yves Collombat . - Il me semble que ce n'est pas une mauvaise idée de coller à la réalité territoriale des collectivités. J'aurais aimé que dans le découpage des nouveaux cantons, la même règle ait prévalu...
M. Philippe Bas, président . - Sage remarque.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article unique
L'amendement de précision rédactionnelle n° COM.4 rectifié est adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Comme je l'ai exposé, mon amendement n° 3 vise à reprendre dans la loi de ratification les articles 3 et 4 de l'ordonnance, qui prévoient d'interdire l'exercice concomitant du mandat de conseiller métropolitain et d'un autre mandat local ou d'un mandat de député européen.
L'amendement n° COM.3 est adopté.
L'amendement n° COM.5, corrigeant une erreur matérielle, est adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Les amendements n os COM.1 et COM.2 de nos collègues François-Noël Buffet et Catherine di Folco proposent de modifier le découpage des circonscriptions au sein de la ville de Lyon. L'ordonnance en prévoit six, créées spécialement pour cette élection. Nos collègues proposent d'en retenir quatre en reprenant les quatre circonscriptions législatives de la ville de Lyon et améliorent la représentation de la circonscription Val de Saône.
La seule différence entre les deux amendements est que le premier abaisse le nombre global de conseillers métropolitains à 150, tandis que le second maintient ce nombre à 166.
Après examen attentif, je puis vous indiquer que la délimitation proposée respecte la jurisprudence constitutionnelle en matière d'égalité devant le suffrage. Sur le plan de l'opportunité, je préfère m'en remettre à la sagesse de la commission, qui optera pour le découpage qu'elle juge le meilleur.
M. François-Noël Buffet . - Passer de l'établissement de coopération intercommunale (EPCI) qu'était la communauté urbaine à la métropole de Lyon change la nature juridique de l'entité et par conséquent, l'organisation du système électoral. Dans le premier cas, toutes les communes de la métropole étaient représentées au sein du conseil communautaire. La transformation de la communauté urbaine en collectivité territoriale modifie la donne : chaque commune n'est plus assurée d'être représentée au sein du conseil de la métropole ; le critère démographique acquiert une place prédominante, au détriment des territoires. La commission des lois a eu à connaître de la proposition de loi constitutionnelle du président Larcher et du président Bas, qui visait à une meilleure représentation des territoires. Il se trouve que sur le territoire de la métropole, les communes au sein de la circonscription du Val de Saône vont perdre, compte tenu des nouvelles règles, une dizaine d'élus.
Nos deux amendements proposent une solution permettant aux territoires de conserver une représentation, même si elle ne peut être à hauteur de ce qu'elle était du temps de la communauté urbaine.
On peut considérer, tout d'abord, que 150 conseillers au lieu des 166 prévus devraient suffire, à partir de 2020. Nous proposons par voie de conséquence une nouvelle répartition entre circonscriptions. Ensuite, nous proposons un découpage différent, pour garantir une représentation en fonction d'un nombre donné d'habitants. Pour la ville de Lyon, caler le découpage sur les quatre circonscriptions législatives me semble plus pertinent. Sachant que dans le découpage proposé par le Gouvernement, le 6 ème arrondissement est en partie rattaché au 3 ème arrondissement, on ne saurait me reprocher de ne pas tenir compte des arrondissements : il en est déjà ainsi. Le système que nous proposons permet, en outre, de faire gagner au Val de Saône quelques élus supplémentaires. Je demande, enfin, que la commune de Sainte-Foy-lès Lyon soit rattachée à la circonscription Lones et Coteaux, comme cela est déjà le cas aujourd'hui, avec le bassin de vie.
Si la réduction du nombre global de conseillers métropolitains ne recueillait pas l'assentiment de la commission, je propose un amendement de repli, qui maintient le nombre de 166.
L'objectif, au total, est de compenser le critère démographique en assurant une meilleure représentation des territoires.
M. Gérard Collomb . - « Vous avez juridiquement tort parce que vous êtes politiquement minoritaire » déclarait naguère devant l'Assemblée nationale l'un de nos illustres collègues. Si l'on applique ici ce précepte, il est clair que l'amendement de M. Buffet sera retenu. J'attire cependant l'attention de mes collègues : il faut que puissent s'exercer, à Lyon, les responsabilités municipales. Le système retenu par le Gouvernement est simple ; il est cohérent ; il s'appuie sur des bassins de vie. Sur la rive droite de la Saône, les 9 ème et 5 ème arrondissements forment une circonscription ; entre les deux fleuves, la Croix-Rousse et la presqu'île, une autre ; de l'autre côté du Rhône, enfin, les 7 ème et 8 ème arrondissements repsectivement, et - c'est là l'unique entorse aux limites d'arrondissement - un redécoupage entre le 3 ème arrondissement, trop grand, et le 6 ème arrondissement, trop petit, qui respecte une séparation physique, la voie ferrée entre Paris et Lyon.
Que nous propose, au regard de cela, M. Buffet ? Une première circonscription qui s'étend sur cinq arrondissements, allant du tunnel de Fourvière au 8 ème arrondissement, en direction de Grenoble. Du nord-ouest au sud-est, elle découpe en deux le 9 ème arrondissement, englobe le 5 ème , découpe le 2 ème en deux, de même que le 7 ème , à quoi s'ajoute un bout du 8 ème arrondissement, lequel se retrouvera à cheval sur trois circonscriptions - le maire du 8 ème arrondissement devra-t-il donc faire partie de trois conférences territoriales ? Voudrait-on faire la preuve que l'on ne procède qu'en vue d'un bénéfice électoral- putatif, ainsi que l'a justement souligné Michel Mercier -, que l'on ne s'y prendrait pas autrement ! Je demande que l'on prenne en compte la logique administrative, et que l'on s'en tienne à un découpage au plus près des territoires.
M. Hugues Portelli . - Je souhaitais faire une remarque sur la procédure. Dans un conseil municipal, quand un membre est intéressé, il ne prend pas part au vote. Il serait bon que les membres de notre commission qui sont ici des protagonistes de premier rang fassent preuve de la même réserve.
M. Philippe Bas, président . - Il ne s'agit pas d'intérêts privés. Il appartiendra aux intéressés de vous répondre.
M. Michel Mercier . - Pas plus que Mme di Folco je n'habite la métropole. Je n'y vis pas et n'y suis pas électeur. S'il fallait se rendre aux arguments de M. Portelli, ce sont tous les élus du Rhône qui devraient s'abstenir.
M. Philippe Bas, président . - Y compris de déposer des amendements...
M. Michel Mercier . - Exactement, surtout s'il s'agit de disparaître au moment du vote. Je ne vois pas d'inconvénient à ramener à 150 le nombre de conseillers métropolitains et n'ai pas d'opposition de principe en ce qui concerne la ville de Lyon. En revanche, je ne peux accepter le rattachement de Sainte-Foy-lès-Lyon à la circonscription Lones et Coteaux pour les mêmes raisons qui ont conduit M. Buffet à le proposer.
M. Alain Anziani . - J'en appelle à la sagesse. Chaque fois que nous discutons d'un texte relatif aux collectivités territoriales, il y a un consensus, au sein de la commission, sur la nécessité de prendre en compte la réalité des territoires. Avec cet amendement, elle est bafouée, en vertu d'un calcul politique à courte vue, qui se retournera contre les auteurs de l'amendement, qui seront immédiatement dénoncés comme des charcutiers. Si un tel redécoupage était proposé pour la métropole de Bordeaux, on verrait aussitôt Alain Juppé alerter la presse. N'essayez pas de faire aux autres ce que vous ne voudriez pas pour vous- mêmes.
M. Philippe Kaltenbach . - Pour le Grand Paris, métropole de sept millions d'habitants, il y aura quelque 300 conseillers métropolitains, et beaucoup disent déjà que c'est trop, et que cela nuira au bon fonctionnement du conseil. Nous devons nous interroger, plus généralement, sur le nombre d'élus dans les assemblées locales : la France, en la matière, bat bien souvent des records. Voyez le conseil du Grand Londres ; il ne compte que vingt-six conseillers et ne fonctionne pas moins bien que d'autres pour autant.
Les cartes distribuées à l'initiative de Gérard Collomb sont parlantes. Le découpage proposé par M. Buffet ne tient absolument pas compte des arrondissements. Le découpage cantonal a certes été critiqué, mais il était clairement prévu que les limites des communes devaient être autant que possible respectées. Je constate que pour les circonscriptions législatives, cela n'a pas été le cas naguère, à Lyon, où l'on s'est affranchi des limites des arrondissements, qui correspondent à une réalité, proche de celle des communes : ce sont les lieux d'une vie locale vigoureuse, non seulement politique mais associative. J'ajoute que les circonscriptions législatives sont régulièrement soumises à redécoupage. Le Président de la République s'est engagé à mettre en place une dose de proportionnelle qui devrait en amener un. Si l'on se cale aujourd'hui, pour faire fonctionner la métropole de Lyon, sur une circonscription législative qui se trouve à nouveau modifiée dans quelques mois, c'est l'impasse. Je pense qu'il ne faut pas entrer dans ce jeu, clairement politicien, mais se rapprocher de la carte des arrondissements, pour tenir compte de la vie locale. Il est vrai qu'il y a, dans le découpage du Gouvernement, une petite entorse sur les 3ème et 6ème arrondissements. Je connais mal Lyon, mais j'ai confiance dans son maire, Gérard Collomb, qui nous dit qu'il y a une logique dans ce redécoupage. Je fais confiance aux élus locaux, qui savent apprécier la vie locale.
M. Philippe Bas, président . - Je souligne que chacune des solutions s'autorise d'arguments objectifs. Il n'est pas justifié, dans ce débat, de porter le soupçon sur les intentions des uns ou des autres.
M. François-Noël Buffet . - Il n'y a pas lieu, en effet, de faire de procès d'intention, d'autant que nous savons tous qu'un découpage, quel qu'il soit, ne profite jamais à ceux qui en sont à l'origine. En revanche, je suis disposé à faire évoluer mon amendement. S'il convient de respecter les arrondissements de la ville de Lyon, alors retenons, pour elle, une circonscription unique. La ville sera ainsi représentée dans toutes ses composantes. Cette solution, d'une objectivité totale, présente de surcroît l'avantage d'écarter tout soupçon.
S'agissant de Sainte-Foy-lès-Lyon, je souligne que la commune fait déjà partie de la conférence territoriale ; mais si cela peut aider à faire avancer les choses, on pourra y regarder avant la séance publique. En revanche, je crois que nous devons avancer sur la métropole de Lyon. Prévoir 150 élus pour une population de 1 350 000 habitants me semble plus que raisonnable. Et ce ne serait pas un mauvais signe à envoyer à la population, qui s'interroge beaucoup sur notre rôle, nos fonctions et nos manières de faire.
M. Gérard Collomb . - Sur Lyon, j'ai dit ce que j'avais à dire. S'agissant du nombre d'élus, je rappelle qu'en créant la métropole de Lyon, nous avons supprimé, non sans mal, 32 conseillers généraux. J'ajoute que l'argument me semble contradictoire. On ne peut souhaiter à la fois que ne soient pas évincés les maires des petites communes et entreprendre de baisser le nombre d'élus, au risque que les petites communes soient moins nombreuses à être représentées.
M. François-Noël Buffet . - Cela n'a pas d'incidence. Voyez les communes du Val de Saône, ils retrouvent un élu supplémentaire avec mon amendement.
M. Philippe Bas, président . - Monsieur Buffet, si j'ai bien compris votre propos, vous appelez la commission à voter l'amendement en l'état, tout en précisant que vous seriez prêt à réfléchir ultérieurement à une version rectifiée, pour prendre en compte ce qui a été dit ici ?
M. François-Noël Buffet . - C'est cela.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Un mot à M. Anziani qui évoquait tout à l'heure le risque de charcuter la ville de Lyon, pour lui rappeler que la profession de charcutier à Lyon est parfaitement estimable. Elle est même reconnue dans le monde entier, qui voit en Lyon la capitale mondiale de la gastronomie.
M. Gérard Collomb . - C'est bien pourquoi il faut éviter d'y jeter le soupçon.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Je rappelle, une fois encore, que toutes les options restent dans le cadre général tracé par l'ordonnance et que je m'en remets à la sagesse de la commission.
L'amendement n° COM.1 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° COM.2.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article unique
|
|||
|
M. COURTOIS, rapporteur |
4 |
Cohérence rédactionnelle |
Adopté |
|
M. COURTOIS, rapporteur |
3 |
Fixation des règles relatives aux incompatibilités applicables aux conseillers métropolitains de Lyon |
Adopté |
|
M. COURTOIS, rapporteur |
5 |
Correction d'une erreur matérielle |
Adopté |
|
M. BUFFET |
1 |
Fixation du nombre des conseillers métropolitains de Lyon à 155 et nouvelle délimitation des circonscriptions au sein de la ville de Lyon |
Rejeté |
|
M. BUFFET |
2 |
Nouvelle délimitation des circonscriptions au sein de la ville de Lyon |
Rejeté |