Rapport n° 415 (2014-2015) de M. Jean-Patrick COURTOIS , fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 avril 2015
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N° 415
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 avril 2015 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l' élection des conseillers métropolitains de Lyon , (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE)
Par M. Jean-Patrick COURTOIS,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-René Lecerf, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto . |
Voir les numéros :
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Sénat : |
224 et 416 (2014-2015) |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOISRéunie le mercredi 15 avril 2015 sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné, sur le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, le projet de loi n° 224 (2014-2015) ratifiant l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l' élection des conseillers métropolitains de Lyon . Cette ordonnance institue le mode de scrutin pour l'élection des conseillers métropolitains de Lyon applicable à compter de mars 2020. Lors du prochain renouvellement intégral, les 166 conseillers métropolitains de Lyon seraient élus pour six ans à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne avec une prime majoritaire représentant la moitié des sièges en faveur de la liste arrivée en tête. Directement inspirée des règles applicables à l'élection des conseillers municipaux des communes de 1 000 habitants et plus, cette élection se déroulerait cependant dans le cadre de quatorze circonscriptions au sein de la métropole. Suivant son rapporteur et sous réserve de trois amendements, la commission des lois a accepté la ratification de cette ordonnance après avoir constaté que l'ordonnance respectait les limites de l'habilitation consentie par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014. La commission a en particulier adopté un amendement de son rapporteur insérant au sein du projet de loi de ratification, tout en les reprenant, des dispositions contenues dans l'ordonnance et qui lui semblaient hors du périmètre de l'habilitation. La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le 1 er janvier 2015, la métropole de Lyon s'est substituée à la communauté urbaine de Lyon, dont elle a épousé les limites territoriales, et, sur ce territoire, au département du Rhône. Le département du Rhône subsiste hors le territoire de la métropole de Lyon.
Prenant la suite d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et d'une collectivité départementale, la métropole forme, au sens de l'article 72 de la Constitution, une collectivité territoriale à statut particulier instituée par la loi.
Si la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a posé les principes de création de cette métropole, elle s'en est remise, pour la mise en oeuvre de plusieurs pans de son organisation et de son fonctionnement, à des habilitations permettant au Gouvernement, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, de prendre des ordonnances.
Le Parlement a récemment ratifié deux ordonnances visant, d'une part, à préciser les modalités financières et fiscales de création de la métropole 1 ( * ) et, d'autre part, à préciser les compétences de la métropole, le fonctionnement de ses organes et ses relations avec l'État, les collectivités territoriales et les autres personnes publiques et privées 2 ( * ) .
Le Sénat est désormais appelé à examiner le projet de loi de ratification d'une troisième ordonnance, celle permettant de mettre en oeuvre le mode de scrutin des conseillers métropolitains formant l'organe délibérant de la collectivité territoriale. Déposé le 14 janvier 2015, le projet de loi ratifie, sans modification, l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon.
En effet, le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution prévoit que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus » au suffrage universel, égal et secret, comme l'impose l'article 3 de la Constitution. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant « le régime électoral [...] des assemblées locales ».
Lors de l'examen en première lecture de la loi du 27 janvier 2014, l'Assemblée nationale a accepté d'habiliter, à sa demande, le Gouvernement à adopter, par voie d'ordonnance, des dispositions électorales rendues nécessaires par la création de la métropole.
Lors de la deuxième lecture au Sénat, votre commission avait présenté en séance publique un amendement tendant à supprimer cette habilitation. Notre collègue René Vandierendonck, alors rapporteur, relevait que, « en l'espèce, aucun caractère d'urgence ne justifie le recours à l'article 38 de la Constitution » et que « la loi électorale étant au coeur de son article 34, il [était] de [s]on devoir de préserver la compétence du législateur ». Le Sénat avait cependant souhaité maintenir l'autorisation du Gouvernement à légiférer par ordonnance.
Cette ordonnance a ainsi été publiée le 19 décembre 2014 sur le fondement de l'habilitation donnée au Gouvernement par le 3° de l'article 39 de la loi du 27 janvier 2014. À la suite de sa publication, un recours en excès de pouvoir a été introduit contre l'ordonnance devant le Conseil d'État en janvier 2015 3 ( * ) . Si l'adoption définitive du projet de loi et donc la ratification de l'ordonnance intervenait avant l'examen du recours au fond, la ratification aurait pour effet de conduire le Conseil d'État à prononcer un non-lieu à statuer puisque l'ordonnance aurait acquis, par sa ratification, valeur législative.
• Les délais et le
périmètre de l'habilitation gouvernementale
Sur le plan procédural, votre commission constate que le délai d'habilitation 4 ( * ) ainsi que le délai pour déposer le projet de loi portant ratification de l'ordonnance 5 ( * ) ont été respectés.
S'agissant du périmètre de l'habilitation consentie par le Parlement, votre commission s'est interrogée quant au respect de ses limites. Le 3° de l'article 39 de la loi du 27 janvier 2014 habilitait le Gouvernement à prendre une ordonnance « précisant les modalités d'élection des conseillers métropolitains ». Dans le rapport au Président de la République de présentation de l'ordonnance 6 ( * ) , le Gouvernement estime que « le périmètre de l'habilitation concerne donc le régime électoral des membres du conseil de la métropole de Lyon, c'est-à-dire le mode de scrutin qui leur sera applicable, mais également les règles de nature électorale relatives au mandat de conseiller métropolitain (composition de l'assemblée, durée du mandat des conseillers, conditions d'éligibilité et inéligibilités applicables, régime des incompatibilités, etc.) ». Un doute pourrait exister cependant sur le fait que la détermination des incompatibilités liées au mandat de conseiller métropolitain de Lyon entre dans le champ de l'habilitation en cause. Saisi de la question de la nature juridique de dispositions électorales, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'au rang des droits civiques et des règles en matière de régime électoral, « figurent notamment, celles qui sont relatives à l'attribution du droit de suffrage, à l'éligibilité, au mode de scrutin, à la répartition des sièges ainsi que celles qui concernent l'ouverture des recours qui peuvent être éventuellement formés contre les élections et les effets des décisions juridictionnelles par lesquelles il est statué sur ces recours 7 ( * ) », sans évoquer les règles d'incompatibilité.
Lors de leur audition, les représentants du ministère de l'intérieur ont souligné que les incompatibilités produisent des effets sur l'exercice du mandat, en y mettant fin, ce qui justifie que ces règles soient rattachées aux « modalités d'élection ». Si ce constat est exact, votre rapporteur relève néanmoins qu'il existe une différence entre prévoir les effets des incompatibilités (démission d'office, remplacement, etc.) et le contenu même des incompatibilités (en déterminant les fonctions professionnelles ainsi que les mandats électoraux et les fonctions électorales qui sont incompatibles avec le mandat de conseiller métropolitain).
Votre commission a cependant estimé que, sur le fond, les dispositions concernées, rassemblées au sein du chapitre II intitulé « Dispositions de coordination », étaient justifiées pour assurer le respect du principe constitutionnel d'égalité. Le Conseil constitutionnel estime en effet que pour des mandats équivalents, les mêmes règles doivent s'appliquer aux élus placés dans une même situation, sauf à ce qu'une dérogation soit fondée sur un motif d'intérêt général et que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit 8 ( * ) . Il est donc logique de rendre incompatible le mandat de conseiller métropolitain avec les autres mandats locaux (article 3 de l'ordonnance) et avec celui de représentant français au Parlement européen (article 4 de l'ordonnance), comme il est actuellement prévu pour le mandat de conseiller départemental.
Aussi, animée par le souci de contrôler le respect de l'habilitation consentie, sans pour autant remettre en cause les incompatibilités en cause, votre commission a adopté un amendement n° COM-3 de son rapporteur visant à supprimer formellement les articles 3 et 4 de l'ordonnance et à insérer leur contenu au sein de l'article unique du projet de loi de ratification. L'entrée en vigueur de ces dispositions a, par cohérence, été maintenue au prochain renouvellement du conseil métropolitain.
• L'entrée en vigueur du nouveau mode de scrutin
La première application de ce nouveau mode de scrutin est reportée au « prochain renouvellement général des conseillers municipaux » (article 5 de l'ordonnance) - soit en mars 2020 -, qui sera concomitant avec celui du conseil métropolitain de Lyon.
Jusqu'à cette date, les conseillers métropolitains seront les personnes élues au sein de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon lors du renouvellement des conseils municipaux de mars 2014. Au 1 er janvier 2015, date de la création de la métropole de Lyon, les élus de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon sont devenus de plein droit, en application de l'article 33 de la loi du 27 janvier 2014, des conseillers métropolitains.
Cette solution inédite a été contestée devant le Conseil constitutionnel au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales mais a été finalement validée. Le Conseil constitutionnel a admis que « les mesures adoptées, qui sont transitoires et en adéquation avec l'objectif poursuivi, ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles » en raison de trois éléments :
- d'une part, les électeurs étaient informés, lors de l'élection de mars 2014, de ce changement ;
- d'autre part, les délégués de la communauté urbaine de Lyon étaient élus en mars 2014 au suffrage universel direct ;
- enfin, il a estimé que le législateur avait retenu un motif d'intérêt général en souhaitant « faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en oeuvre et éviter l'organisation d'une nouvelle élection au cours de l'année 2014 ».
• L'instauration d'un nouveau mode de scrutin
Sur le fond, l'article 1 er de l'ordonnance institue un nouveau mode de scrutin pour les conseillers métropolitains . Ces dispositions sont insérées au sein d'un nouveau titre III bis du livre I er du code électoral, dont l'intitulé est modifié par coordination (article 2 de l'ordonnance). Les règles générales en matière électorale contenues au titre I er du livre I er du code électoral (établissement des listes électorales, propagande électorale, financement des campagnes électorales, infractions pénales et contentieux, etc.) auront vocation à s'appliquer à cette élection 9 ( * ) .
L'habilitation encadrait le Gouvernement dans la détermination des règles électorales, indiquant que « cette ordonnance définit notamment les dispositions spéciales de composition du conseil de la métropole qui comprend de 150 à 180 conseillers élus, conformément aux articles L. 260 et L. 262 du code électoral, dans des circonscriptions dont le territoire est continu et défini sur des bases essentiellement démographiques, toute commune de moins de 3 500 habitants étant entièrement comprise dans la même circonscription ». Comme l'ont rappelé les représentants du ministère de l'intérieur lors de leur audition par votre rapporteur, le Gouvernement ne pouvait donc fixer le mode de scrutin que sur le modèle de celui applicable à l'élection des conseillers municipaux dans les communes d'au moins 1 000 habitants. En outre, l'hypothèse d'une circonscription unique était écartée, dès le stade de l'habilitation, au profit de circonscriptions dont les limites et le nombre étaient laissés à l'appréciation du Gouvernement.
La durée du mandat est fixée à six ans avec un renouvellement intégral du conseil métropolitain, ce qui est désormais la norme pour les assemblées locales de droit commun.
Les conseillers métropolitains seront élus en même temps que les conseillers municipaux et non les conseillers départementaux. Le rapport au Président de la République sur l'ordonnance le justifie ainsi : « C ette concomitance résulte du fait que l'assemblée métropolitaine se substitue au conseil de la communauté urbaine de Lyon, dont le régime électoral est lié aux élections municipales » .
L'ordonnance fixe parallèlement le nombre de conseillers métropolitains à 166 , nombre compris dans l'écart prévu par l'habilitation.
Les conseillers métropolitains sont élus au scrutin de liste à deux tours sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation.
Seuls peuvent se maintenir au second tour, le cas échéant, les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour et si une seule liste ou aucune liste ne remplit cette condition, la seconde liste ou les deux premières listes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour. Au second tour, la fusion entre listes est possible entre celles ayant recueilli, au premier tour, au moins 5 % des suffrages exprimés.
Au sein de chaque circonscription, la liste arrivée en tête bénéficie cependant d'une prime majoritaire équivalant à la moitié des sièges. Les autres sièges sont répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
Ces règles sont le décalque de celles applicables aux élections municipales dans les communes d'au moins 1 000 habitants. L'originalité du mode de scrutin réside dans le choix, retenu dès le stade de l'habilitation, d'organiser l'élection dans le cadre de circonscriptions infra-métropolitaines . Le Gouvernement a choisi d'en retenir quatorze :
- six découpent la ville de Lyon , en suivant les limites des arrondissements, à l'exception notable du 3 ème arrondissement scindé en deux le long de la voie de chemin de fer entre Lyon et Paris qui a déjà servi de limite pour les cantons ;
- huit rassemblent plusieurs communes , en fonction des limites des conférences métropolitaines des maires dont l'existence est prévue à l'article L. 3633-1 du code général des collectivités territoriales.
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Dénomination des circonscriptions métropolitaines |
Délimitation des circonscriptions métropolitaines |
Nombre de sièges
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Lones et Coteaux |
Charly, Givors, Grigny, Irigny, La Mulatière, Oullins, Pierre-Bénite, Saint-Genis-Laval, Vernaison |
14 |
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Lyon-Ouest |
5e et 9e arrondissements de Lyon |
12 |
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Lyon-Sud |
7e arrondissement de Lyon |
9 |
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Lyon-Centre |
1er, 2e et 4e arrondissements de Lyon |
12 |
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Lyon-Est |
3e arrondissement de Lyon : partie à l'est de la ligne de chemin de fer Paris-Lyon |
8 |
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Lyon-Nord |
6e arrondissement de Lyon 3e arrondissement de Lyon : partie à l'ouest de la ligne de chemin de fer Paris-Lyon |
11 |
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Lyon-Sud-Est |
8e arrondissement de Lyon |
10 |
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Ouest |
Charbonnières-les-Bains, Craponne, Francheville, Marcy-l'Etoile, Saint-Genis-les-Ollières, Sainte-Foy-lès-Lyon, Tassin-la-Demi-Lune |
10 |
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Plateau Nord-Caluire |
Caluire-et-Cuire, Rillieux-la-Pape, Sathonay-Camp |
10 |
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Porte des Alpes |
Bron, Chassieu, Mions, Saint-Priest |
13 |
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Portes du Sud |
Corbas, Feyzin, Saint-Fons, Solaize, Vénissieux |
13 |
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Rhône Amont |
Décines-Charpieu, Jonage, Meyzieu, Vaulx-en-Velin |
13 |
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Val de Saône |
Albigny-sur-Saône, Cailloux-sur-Fontaines, Champagne-au-Mont-d'Or, Collonges-au-Mont-d'Or, Couzon-au-Mont-d'Or, Curis-au-Mont-d'Or, Dardilly, Ecully, Fleurieu-sur-Saône, Fontaines-Saint-Martin, Fontaines-sur-Saône, Genay, Limonest, Lissieu, Montanay, Neuville-sur-Saône, Poleymieux-au-Mont-d'Or, Quincieux, Rochetaillée-sur-Saône, Saint-Cyr-au-Mont-d'Or, Saint-Didier-au-Mont-d'Or, Saint-Germain-au-Mont-d'Or, Saint-Romain-au-Mont-d'Or, Sathonay-Village, La Tour-de-Salvagny |
13 |
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Villeurbanne |
Villeurbanne |
18 |
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Total |
166 |
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Chaque liste présentée au sein de chaque circonscription doit comporter un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté de deux. Chaque liste doit comprendre alternativement un candidat de chaque sexe.
Lors de l'audition des sénateurs du département du Rhône par votre rapporteur, notre collègue François Noël-Buffet a fait part de la difficulté propre à la circonscription du Val de Saône. Cette circonscription regroupe 25 communes pour élire 13 conseillers métropolitains, ce qui mécaniquement empêche qu'un élu « représentant » chaque commune - en particulier leur maire - puisse être élu.
Pour autant, il apparaît délicat d'assurer une représentation minimale de chaque commune au sein de l'organe délibérant de la métropole. D'une part, les communes ne sont pas membres de la métropole, qui est une collectivité territoriale, comme elles le seraient d'un EPCI à fiscalité propre, ce qui a pu justifier dans ce dernier cas de leur garantir un siège, quelle que soit leur population 10 ( * ) . D'autre part, l'instauration d'un nombre de sièges par circonscription qui ne serait pas inférieur dans aucune d'entre elles à celui des communes qu'elle regroupe aboutirait, comme le soulignait notre collègue Gérard Collomb lors de son audition, à plus du quadruplement du nombre actuel d'élus pour respecter, sur l'ensemble de la métropole, l'égalité devant le suffrage.
Les conditions d'éligibilité et les inéligibilités ainsi que les incompatibilités sont celles applicables aux conseillers départementaux . Il en est de même pour les règles contentieuses.
Sous réserve des adaptations rendues nécessaires par le mode de scrutin, les autres règles s'inspirent pour l'essentiel des règles électorales de droit commun, que ce soit pour les déclarations de candidatures, la propagande, les opérations de vote ou le remplacement des conseillers métropolitains. Les candidatures multiples sont ainsi interdites, sous peine pour l'élu placé dans cette situation de ne pas être proclamé élu.
Quelques règles spéciales sont à relever :
- la campagne électorale est réduite à deux semaines, comme le prévoit l'article L. 353 du code électoral pour les élections régionales ;
- les électeurs seront convoqués par le décret de convocation pour le renouvellement général des conseillers municipaux ou, en cours de mandat, par un arrêté préfectoral au plus tard six semaines avant le premier tour du scrutin ;
- le remplacement provisoire d'un élu absent au sens de l'article 112 du code civil est prévu, pour le temps de cette absence, par le suivant de liste.
Votre commission a approuvé, pour l'essentiel, les modifications introduites par l'ordonnance. Elle a néanmoins adopté un amendement n° COM-5 de son rapporteur visant à corriger une erreur dans la dénomination d'une commune - celle de Mions - au sein du tableau annexé ainsi qu'un amendement n° COM-4 apportant des améliorations rédactionnelles dans un souci d'harmonisation avec le reste du code électoral.
*
* *
Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.
EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 15 AVRIL 2015
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Notre commission est saisie, pour la seconde fois cette année, d'un projet de loi ratifiant une ordonnance rendue nécessaire par la création de la métropole de Lyon. Déposé le 14 janvier 2015, le projet de loi ratifie, sans modification, l'ordonnance du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon.
Le 1er janvier 2015, la métropole de Lyon s'est substituée à la communauté urbaine de Lyon, dont elle a épousé les limites territoriales, et, sur ce territoire, au département du Rhône.
L'article 39 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », a habilité le Gouvernement à prendre une ordonnance « précisant les modalités d'élection » des conseillers métropolitains. Cette habilitation introduite par amendement du Gouvernement devant l'Assemblée nationale en première lecture avait suscité quelques réserves de la part de notre commission en deuxième lecture. Cependant, le Sénat l'avait maintenu en raison notamment de son encadrement ; nous y reviendrons.
La métropole de Lyon est une collectivité territoriale à statut particulier, ce qui impose, en application de l'article 72 de la Constitution, que son assemblée délibérante soit élue au suffrage universel.
Le mode de scrutin instauré par l'ordonnance n'aura toutefois vocation à s'appliquer qu'en mars 2020. Jusqu'à cette date, les conseillers métropolitains seront les personnes élues au sein de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon lors du renouvellement des conseils municipaux de mars 2014. Au 1er janvier 2015, date de la création de la métropole de Lyon, les élus de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon, élus pour la première fois au suffrage direct, sont devenus de plein droit, en application de l'article 33 de la loi du 27 janvier 2014, des conseillers métropolitains.
Cette solution inédite a été validée par le Conseil constitutionnel qui a pris en compte le caractère transitoire et exceptionnel de ce changement de mandat, repoussant ainsi à 2020 les élections qui auraient dû avoir lieu lors de la création de la métropole de Lyon.
L'ordonnance crée un nouveau titre III bis au sein du livre I er du code électoral pour déterminer le mode de scrutin des conseillers métropolitains de Lyon ainsi que les règles électorales qui l'entourent : présentation des candidatures, inéligibilités, propagande électorale, opérations de vote, contentieux, etc.
Comme il est désormais de règle pour les mandats locaux en métropole, les conseillers métropolitains seront élus par renouvellement intégral et pour six ans. Leur nombre est fixé à 166, ce qui respecte la fourchette que la loi d'habilitation ouvrait au Gouvernement.
Conformément à l'habilitation, le mode de scrutin sera celui applicable aux élections municipales dans les communes de 1000 habitants et plus. Le principe était retenu dès la loi « MAPTAM ». C'est donc un scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne avec une prime majoritaire de 50 % pour la liste arrivée en tête.
Un autre principe retenu par la loi « MAPTAM » était que l'élection aura lieu dans plusieurs circonscriptions inframétropolitaines. S'il n'était pas permis au Gouvernement de découper une commune de moins de 3 500 habitants entre plusieurs circonscriptions, liberté lui était laissée, en revanche, d'en définir le nombre et les limites. Il a choisi d'en retenir quatorze : huit rassemblent plusieurs communes, en fonction des limites des conférences métropolitaines des maires ; six découpent la ville de Lyon.
Les deux amendements déposés par nos collègues François-Noël Buffet et Catherine di Folco nous offriront l'occasion d'évoquer plus précisément cette question.
Les autres règles s'inspirent du droit commun. Les conditions d'éligibilité et les inéligibilités ainsi que les incompatibilités sont celles applicables aux conseillers départementaux. Il en est de même pour les règles contentieuses. En revanche, les élections métropolitaines auront lieu en même temps que les élections municipales et non départementales, c'est-à-dire en mars 2020 et non en mars 2021.
Après un examen attentif de l'ordonnance, je puis vous indiquer que le Gouvernement a respecté l'habilitation consentie par le Parlement tant au fond que sur les délais.
Il a naturellement usé de la liberté qu'elle lui laissait pour le découpage électoral. Les limites retenues ont d'autant plus d'importance, je dois le souligner, que la liste arrivée en tête au sein de chaque circonscription remporte une prime majoritaire représentant la moitié des sièges.
Dès lors que le Gouvernement a respecté les termes de l'habilitation, je ne vous proposerai, comme rapporteur, que deux amendements visant à corriger une erreur sur le nom d'une commune ainsi qu'à apporter des modifications rédactionnelles mineures.
J'ajouterai cependant un bémol sur le respect du périmètre de l'habilitation. Je vous en rappelle les termes, sans doute relativement restrictifs : il s'agissait de préciser les modalités d'élection des conseillers métropolitains. Or, le Gouvernement est allé jusqu'à préciser les incompatibilités, qui, par définition, s'appliqueront aux conseillers métropolitains après leur élection. Le ministère de l'intérieur fait valoir que les incompatibilités ont des répercussions électorales car elles mettent fin au mandat ; c'est exact. Cependant, prévoir les effets des incompatibilités - démission d'office, remplacement, etc. - est une chose, les définir, en déterminant les fonctions professionnelles ainsi que les mandats électoraux et les fonctions électorales qui sont incompatibles avec le mandat de conseiller métropolitain, en est une autre.
Sur le fond, ces incompatibilités sont justifiées puisqu'elles sont empruntées aux conseillers départementaux. Un conseiller métropolitain ne pourra pas être député européen et détenir plus d'un autre mandat local.
Notre commission est néanmoins soucieuse de contrôler le respect de l'habilitation. Je vous propose donc de rapatrier dans le corps du projet de loi de ratification les articles 3 et 4 de l'ordonnance. Comme ils n'entreront en vigueur qu'en mars 2020, cette modification n'aura aucune incidence pratique. C'est le sens du troisième amendement que je vous soumets.
Je vous proposerai, sous réserve de l'adoption de ces amendements, d'adopter ce projet de loi de ratification.
M. François-Noël Buffet . - Il est vrai que la loi « MAPTAM » a autorisé le Gouvernement à déterminer, dans le délai d'un an, le système électoral qui s'appliquera à la métropole de Lyon en 2020. Mais le texte précise aussi clairement que le conseil de la métropole devra instituer les conférences territoriales des maires. Or, depuis janvier, le conseil de la métropole ne s'est toujours pas exprimé sur le périmètre de ces conférences. Et l'on nous appelle ici à entériner le périmètre des circonscriptions électorales de 2020, que l'on nous dit basées sur celui des conférences territoriales des maires. Cela pose problème, car cela revient à préempter une décision relevant de la collectivité territoriale, que l'on ne saurait déposséder, au travers d'une ordonnance, de ses prérogatives.
M. Gérard Collomb . - Je crois que M. Buffet commet une erreur. Notre rapporteur, qui a lu les textes de près, a parfaitement compris ce que sont ces conférences territoriales des maires. Nous avons déjà mis en place un certain nombre de conférences des maires ; à chaque renouvellement, nous avons demandé s'il pouvait y avoir des rectifications de périmètre. Mais ce que l'on examine ici, ce sont les conférences territoriales en tant qu'elles serviront de cadre pour élire les futurs conseillers métropolitains. Ce que le Gouvernement a souhaité, c'est que les règles qui permettent d'élire ces conseillers respectent au plus près les communes et, sur le territoire de la ville de Lyon, les arrondissements. Lorsque nous en viendrons à l'examen des amendements de M. Buffet, je vous distribuerai deux cartes, qui permettent de comparer la proposition du Gouvernement et celle de M. Buffet, qui reprend un découpage remontant au temps où Charles Pasqua était ministre de l'intérieur, et qui éclate les arrondissements selon une logique dont c'est un euphémisme de dire qu'elle n'est pas essentiellement territoriale.
N'oublions pas que nous allons avoir à exercer des compétences municipales : il faut préserver l'arrondissement. Il est clair que la carte qui ressort de la proposition de M. Buffet s'attache moins à l'exercice de l'administration territoriale qu'à certaines visées électorales.
M. François-Noël Buffet . - Je n'entrerai pas dans la polémique. Sur les quatre circonscriptions lyonnaises, trois sont de gauche, preuve que le découpage retenu par Charles Pasqua n'a pas porté préjudice au parti auquel appartient M. Collomb.
M. Michel Mercier . - Le découpage électoral est un art difficile, et la carte retenue in fine se retourne bien souvent contre ses promoteurs. Je précise que lors du découpage des circonscriptions lyonnaises, M. Pasqua était certes ministre de l'Intérieur, mais j'ai souvenir d'y avoir travaillé avec M. Guinchard, premier adjoint au maire et surtout, doyen de la faculté de droit, où j'étais moi-même enseignant. Nous avons usé tous deux du même instrument : l'université n'est pas riche et nous n'avions qu'une paire de ciseaux...
Une chose est sûre, il n'appartient pas au conseil de la métropole de procéder au découpage. Jamais une assemblée locale n'est appelée à le faire s'agissant de sa propre élection. On peut créer autant de conférences territoriales que l'on voudra, il n'en reste pas moins que le découpage électoral demeure de la seule compétence de l'Etat.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Je précise que les deux propositions respectent le cadre général de l'habilitation. Je laisse la commission se déterminer.
M. Pierre-Yves Collombat . - Il me semble que ce n'est pas une mauvaise idée de coller à la réalité territoriale des collectivités. J'aurais aimé que dans le découpage des nouveaux cantons, la même règle ait prévalu...
M. Philippe Bas, président . - Sage remarque.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article unique
L'amendement de précision rédactionnelle n° COM.4 rectifié est adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Comme je l'ai exposé, mon amendement n° 3 vise à reprendre dans la loi de ratification les articles 3 et 4 de l'ordonnance, qui prévoient d'interdire l'exercice concomitant du mandat de conseiller métropolitain et d'un autre mandat local ou d'un mandat de député européen.
L'amendement n° COM.3 est adopté.
L'amendement n° COM.5, corrigeant une erreur matérielle, est adopté.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Les amendements n os COM.1 et COM.2 de nos collègues François-Noël Buffet et Catherine di Folco proposent de modifier le découpage des circonscriptions au sein de la ville de Lyon. L'ordonnance en prévoit six, créées spécialement pour cette élection. Nos collègues proposent d'en retenir quatre en reprenant les quatre circonscriptions législatives de la ville de Lyon et améliorent la représentation de la circonscription Val de Saône.
La seule différence entre les deux amendements est que le premier abaisse le nombre global de conseillers métropolitains à 150, tandis que le second maintient ce nombre à 166.
Après examen attentif, je puis vous indiquer que la délimitation proposée respecte la jurisprudence constitutionnelle en matière d'égalité devant le suffrage. Sur le plan de l'opportunité, je préfère m'en remettre à la sagesse de la commission, qui optera pour le découpage qu'elle juge le meilleur.
M. François-Noël Buffet . - Passer de l'établissement de coopération intercommunale (EPCI) qu'était la communauté urbaine à la métropole de Lyon change la nature juridique de l'entité et par conséquent, l'organisation du système électoral. Dans le premier cas, toutes les communes de la métropole étaient représentées au sein du conseil communautaire. La transformation de la communauté urbaine en collectivité territoriale modifie la donne : chaque commune n'est plus assurée d'être représentée au sein du conseil de la métropole ; le critère démographique acquiert une place prédominante, au détriment des territoires. La commission des lois a eu à connaître de la proposition de loi constitutionnelle du président Larcher et du président Bas, qui visait à une meilleure représentation des territoires. Il se trouve que sur le territoire de la métropole, les communes au sein de la circonscription du Val de Saône vont perdre, compte tenu des nouvelles règles, une dizaine d'élus.
Nos deux amendements proposent une solution permettant aux territoires de conserver une représentation, même si elle ne peut être à hauteur de ce qu'elle était du temps de la communauté urbaine.
On peut considérer, tout d'abord, que 150 conseillers au lieu des 166 prévus devraient suffire, à partir de 2020. Nous proposons par voie de conséquence une nouvelle répartition entre circonscriptions. Ensuite, nous proposons un découpage différent, pour garantir une représentation en fonction d'un nombre donné d'habitants. Pour la ville de Lyon, caler le découpage sur les quatre circonscriptions législatives me semble plus pertinent. Sachant que dans le découpage proposé par le Gouvernement, le 6 ème arrondissement est en partie rattaché au 3 ème arrondissement, on ne saurait me reprocher de ne pas tenir compte des arrondissements : il en est déjà ainsi. Le système que nous proposons permet, en outre, de faire gagner au Val de Saône quelques élus supplémentaires. Je demande, enfin, que la commune de Sainte-Foy-lès Lyon soit rattachée à la circonscription Lones et Coteaux, comme cela est déjà le cas aujourd'hui, avec le bassin de vie.
Si la réduction du nombre global de conseillers métropolitains ne recueillait pas l'assentiment de la commission, je propose un amendement de repli, qui maintient le nombre de 166.
L'objectif, au total, est de compenser le critère démographique en assurant une meilleure représentation des territoires.
M. Gérard Collomb . - « Vous avez juridiquement tort parce que vous êtes politiquement minoritaire » déclarait naguère devant l'Assemblée nationale l'un de nos illustres collègues. Si l'on applique ici ce précepte, il est clair que l'amendement de M. Buffet sera retenu. J'attire cependant l'attention de mes collègues : il faut que puissent s'exercer, à Lyon, les responsabilités municipales. Le système retenu par le Gouvernement est simple ; il est cohérent ; il s'appuie sur des bassins de vie. Sur la rive droite de la Saône, les 9 ème et 5 ème arrondissements forment une circonscription ; entre les deux fleuves, la Croix-Rousse et la presqu'île, une autre ; de l'autre côté du Rhône, enfin, les 7 ème et 8 ème arrondissements repsectivement, et - c'est là l'unique entorse aux limites d'arrondissement - un redécoupage entre le 3 ème arrondissement, trop grand, et le 6 ème arrondissement, trop petit, qui respecte une séparation physique, la voie ferrée entre Paris et Lyon.
Que nous propose, au regard de cela, M. Buffet ? Une première circonscription qui s'étend sur cinq arrondissements, allant du tunnel de Fourvière au 8 ème arrondissement, en direction de Grenoble. Du nord-ouest au sud-est, elle découpe en deux le 9 ème arrondissement, englobe le 5 ème , découpe le 2 ème en deux, de même que le 7 ème , à quoi s'ajoute un bout du 8 ème arrondissement, lequel se retrouvera à cheval sur trois circonscriptions - le maire du 8 ème arrondissement devra-t-il donc faire partie de trois conférences territoriales ? Voudrait-on faire la preuve que l'on ne procède qu'en vue d'un bénéfice électoral- putatif, ainsi que l'a justement souligné Michel Mercier -, que l'on ne s'y prendrait pas autrement ! Je demande que l'on prenne en compte la logique administrative, et que l'on s'en tienne à un découpage au plus près des territoires.
M. Hugues Portelli . - Je souhaitais faire une remarque sur la procédure. Dans un conseil municipal, quand un membre est intéressé, il ne prend pas part au vote. Il serait bon que les membres de notre commission qui sont ici des protagonistes de premier rang fassent preuve de la même réserve.
M. Philippe Bas, président . - Il ne s'agit pas d'intérêts privés. Il appartiendra aux intéressés de vous répondre.
M. Michel Mercier . - Pas plus que Mme di Folco je n'habite la métropole. Je n'y vis pas et n'y suis pas électeur. S'il fallait se rendre aux arguments de M. Portelli, ce sont tous les élus du Rhône qui devraient s'abstenir.
M. Philippe Bas, président . - Y compris de déposer des amendements...
M. Michel Mercier . - Exactement, surtout s'il s'agit de disparaître au moment du vote. Je ne vois pas d'inconvénient à ramener à 150 le nombre de conseillers métropolitains et n'ai pas d'opposition de principe en ce qui concerne la ville de Lyon. En revanche, je ne peux accepter le rattachement de Sainte-Foy-lès-Lyon à la circonscription Lones et Coteaux pour les mêmes raisons qui ont conduit M. Buffet à le proposer.
M. Alain Anziani . - J'en appelle à la sagesse. Chaque fois que nous discutons d'un texte relatif aux collectivités territoriales, il y a un consensus, au sein de la commission, sur la nécessité de prendre en compte la réalité des territoires. Avec cet amendement, elle est bafouée, en vertu d'un calcul politique à courte vue, qui se retournera contre les auteurs de l'amendement, qui seront immédiatement dénoncés comme des charcutiers. Si un tel redécoupage était proposé pour la métropole de Bordeaux, on verrait aussitôt Alain Juppé alerter la presse. N'essayez pas de faire aux autres ce que vous ne voudriez pas pour vous- mêmes.
M. Philippe Kaltenbach . - Pour le Grand Paris, métropole de sept millions d'habitants, il y aura quelque 300 conseillers métropolitains, et beaucoup disent déjà que c'est trop, et que cela nuira au bon fonctionnement du conseil. Nous devons nous interroger, plus généralement, sur le nombre d'élus dans les assemblées locales : la France, en la matière, bat bien souvent des records. Voyez le conseil du Grand Londres ; il ne compte que vingt-six conseillers et ne fonctionne pas moins bien que d'autres pour autant.
Les cartes distribuées à l'initiative de Gérard Collomb sont parlantes. Le découpage proposé par M. Buffet ne tient absolument pas compte des arrondissements. Le découpage cantonal a certes été critiqué, mais il était clairement prévu que les limites des communes devaient être autant que possible respectées. Je constate que pour les circonscriptions législatives, cela n'a pas été le cas naguère, à Lyon, où l'on s'est affranchi des limites des arrondissements, qui correspondent à une réalité, proche de celle des communes : ce sont les lieux d'une vie locale vigoureuse, non seulement politique mais associative. J'ajoute que les circonscriptions législatives sont régulièrement soumises à redécoupage. Le Président de la République s'est engagé à mettre en place une dose de proportionnelle qui devrait en amener un. Si l'on se cale aujourd'hui, pour faire fonctionner la métropole de Lyon, sur une circonscription législative qui se trouve à nouveau modifiée dans quelques mois, c'est l'impasse. Je pense qu'il ne faut pas entrer dans ce jeu, clairement politicien, mais se rapprocher de la carte des arrondissements, pour tenir compte de la vie locale. Il est vrai qu'il y a, dans le découpage du Gouvernement, une petite entorse sur les 3ème et 6ème arrondissements. Je connais mal Lyon, mais j'ai confiance dans son maire, Gérard Collomb, qui nous dit qu'il y a une logique dans ce redécoupage. Je fais confiance aux élus locaux, qui savent apprécier la vie locale.
M. Philippe Bas, président . - Je souligne que chacune des solutions s'autorise d'arguments objectifs. Il n'est pas justifié, dans ce débat, de porter le soupçon sur les intentions des uns ou des autres.
M. François-Noël Buffet . - Il n'y a pas lieu, en effet, de faire de procès d'intention, d'autant que nous savons tous qu'un découpage, quel qu'il soit, ne profite jamais à ceux qui en sont à l'origine. En revanche, je suis disposé à faire évoluer mon amendement. S'il convient de respecter les arrondissements de la ville de Lyon, alors retenons, pour elle, une circonscription unique. La ville sera ainsi représentée dans toutes ses composantes. Cette solution, d'une objectivité totale, présente de surcroît l'avantage d'écarter tout soupçon.
S'agissant de Sainte-Foy-lès-Lyon, je souligne que la commune fait déjà partie de la conférence territoriale ; mais si cela peut aider à faire avancer les choses, on pourra y regarder avant la séance publique. En revanche, je crois que nous devons avancer sur la métropole de Lyon. Prévoir 150 élus pour une population de 1 350 000 habitants me semble plus que raisonnable. Et ce ne serait pas un mauvais signe à envoyer à la population, qui s'interroge beaucoup sur notre rôle, nos fonctions et nos manières de faire.
M. Gérard Collomb . - Sur Lyon, j'ai dit ce que j'avais à dire. S'agissant du nombre d'élus, je rappelle qu'en créant la métropole de Lyon, nous avons supprimé, non sans mal, 32 conseillers généraux. J'ajoute que l'argument me semble contradictoire. On ne peut souhaiter à la fois que ne soient pas évincés les maires des petites communes et entreprendre de baisser le nombre d'élus, au risque que les petites communes soient moins nombreuses à être représentées.
M. François-Noël Buffet . - Cela n'a pas d'incidence. Voyez les communes du Val de Saône, ils retrouvent un élu supplémentaire avec mon amendement.
M. Philippe Bas, président . - Monsieur Buffet, si j'ai bien compris votre propos, vous appelez la commission à voter l'amendement en l'état, tout en précisant que vous seriez prêt à réfléchir ultérieurement à une version rectifiée, pour prendre en compte ce qui a été dit ici ?
M. François-Noël Buffet . - C'est cela.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Un mot à M. Anziani qui évoquait tout à l'heure le risque de charcuter la ville de Lyon, pour lui rappeler que la profession de charcutier à Lyon est parfaitement estimable. Elle est même reconnue dans le monde entier, qui voit en Lyon la capitale mondiale de la gastronomie.
M. Gérard Collomb . - C'est bien pourquoi il faut éviter d'y jeter le soupçon.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur . - Je rappelle, une fois encore, que toutes les options restent dans le cadre général tracé par l'ordonnance et que je m'en remets à la sagesse de la commission.
L'amendement n° COM.1 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° COM.2.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article unique
|
|||
|
M. COURTOIS, rapporteur |
4 |
Cohérence rédactionnelle |
Adopté |
|
M. COURTOIS, rapporteur |
3 |
Fixation des règles relatives aux incompatibilités applicables aux conseillers métropolitains de Lyon |
Adopté |
|
M. COURTOIS, rapporteur |
5 |
Correction d'une erreur matérielle |
Adopté |
|
M. BUFFET |
1 |
Fixation du nombre des conseillers métropolitains de Lyon à 155 et nouvelle délimitation des circonscriptions au sein de la ville de Lyon |
Rejeté |
|
M. BUFFET |
2 |
Nouvelle délimitation des circonscriptions au sein de la ville de Lyon |
Rejeté |
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
Ministère de l'intérieur
M. Marc Tschiggfrey
, chef du bureau des
élections
et des études politiques
M. Guy Prunier , chargé de mission
Sénateurs du Rhône
M. François-Noël Buffet
M. Gérard Collomb
M. Michel Forissier
M. Michel Mercier
* 1 Loi n° 2015-381 du 3 avril 2015 ratifiant l'ordonnance n° 2014-1335 du 6 novembre 2014 relative à l'adaptation et à l'entrée en vigueur de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales, du code général des impôts et d'autres dispositions législatives applicables à la métropole de Lyon.
* 2 Loi n° 2015-382 du 3 avril 2015 ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon.
* 3 Ce recours a été formé par M. Philippe Cochet, maire de Caluire-et-Cuire et président de groupe au sein du conseil de la métropole de Lyon.
* 4 Le Gouvernement disposait d'un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi du 27 janvier 2014, soit jusqu'au 27 janvier 2015.
* 5 Le Gouvernement devait déposer ce projet de loi dans le délai de trois mois suivant la publication de l'ordonnance, soit avant le 20 mars 2015.
* 6 Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon, publié au Journal Officiel du 20 décembre 2014.
* 7 Conseil constitutionnel, 4 décembre 1962, n° 62-20 L.
* 8 Conseil constitutionnel, 23 janvier 2014, n° 2013-687 DC.
* 9 Pour l'application du plafond de dépenses électorales, il est renvoyé à celui applicable pour chaque liste aux conseillers départementaux.
* 10 Conseil constitutionnel, 26 janvier 1995, n° 94-358 DC