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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

5 mai 2015 : Réforme de l'asile ( rapport - première lecture )

B. UNE NÉCESSAIRE MISE EN CONFORMITÉ AVEC LE « PAQUET ASILE »

La politique menée par la France en matière d'asile s'inscrit dans le cadre du régime d'asile européen commun (RAEC), mis en oeuvre par l'Europe en application de l'article 67 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui prévoit que l'Union développe une politique commune en matière d'asile.

1. Une transposition des directives « Accueil », « Procédures » et « Qualification » indispensable

La politique commune en matière d'asile s'appuie en premier lieu sur le « paquet asile », un ensemble de directives adopté pour la première fois en 2003-2004, qui a fait l'objet d'une révision en 2011-2013. Si le premier « paquet asile » visait à la définition de normes minimales, le second a pour objet la définition de normes communes, marquant la volonté de l'Europe d'approfondir l'harmonisation des politiques des États membres.

Ce « paquet asile » comprend trois directives.

a) La directive « Qualification »

La directive « Qualification » de 201116(*) reprend et précise la directive 2004/83/CE afin d'harmoniser à l'échelle communautaire les conditions d'octroi de la protection internationale.

Bien que le droit interne comporte déjà la plupart de ses dispositions, il convient de transposer cette directive afin de remédier à des non-conformités portant sur deux sujets : la durée du titre de séjour délivré au bénéficiaire de la protection subsidiaire et le périmètre de la famille pouvant solliciter une réunification familiale. Cette mise en conformité est d'autant plus urgente que le délai de transposition a échu depuis le 21 décembre 2013, ce qui a conduit la Commission européenne à mettre la France en demeure le 27 janvier 2014.

b) La directive « Accueil »

La directive « Accueil » de 201317(*) approfondit la démarche amorcée par la directive 2003/9/CE qui établissait des normes minimales d'accueil. Elle a pour objet une plus grande harmonisation des dispositions nationales relatives aux conditions d'accueil.

Cette « refonte » de la directive de 2003 impose tout particulièrement la prise en compte de la vulnérabilité du demandeur pour son hébergement. Par ailleurs, elle réduit à neuf mois, au lieu de douze, à compter du dépôt de la demande d'asile, l'accès des demandeurs au marché du travail et encadre plus strictement les conditions de leur placement en rétention.

c) La directive « Procédures »

La directive « Procédures » de 201318(*) est la « refonte » de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005. Elle a pour objectif de renforcer les garanties procédurales accordées au demandeur d'asile dans l'examen de sa demande.

À ce titre, elle enserre dans des délais non seulement l'accès à la procédure - l'enregistrement d'une demande d'asile doit avoir lieu dans les trois jours suivant son dépôt -, mais également la procédure elle-même, en prévoyant que l'examen par la première instance ne doit pas excéder six mois à compter de l'introduction de la demande.

Par ailleurs, cette directive introduit un certain nombre de garanties nouvelles, en particulier au stade de l'entretien, moment-clé de l'instruction d'une demande par l'OFPRA :

- elle limite les cas de dispense d'entretien ;

- elle érige en droit la faculté pour le demandeur d'être accompagné d'un conseil juridique ;

- elle offre la possibilité au demandeur de formuler des commentaires ou d'apporter des précisions sur la transcription de l'entretien, à moins que l'entretien ne fasse l'objet à la fois d'une transcription et d'un enregistrement recevable dans les procédures de recours.

En revanche, la directive « Procédures » permet la mise en oeuvre de deux procédures pour l'heure inconnues du droit français :

- la possibilité de prononcer l'irrecevabilité d'une demande sans examen au fond de celle-ci en cas de réexamen ou de protection effective du demandeur assurée par un autre pays ;

- la faculté de décider la clôture de l'examen, notamment lorsque le demandeur manque à ses obligations de coopération.

Enfin, la directive introduit une obligation d'évaluation de la vulnérabilité du demandeur d'asile, vulnérabilité dont la reconnaissance permettra au demandeur de bénéficier de garanties particulières au cours de l'examen de sa demande.

Ces deux directives « Accueil » et « Procédures » doivent être impérativement transposées avant le 20 juillet 2015.

2. Des ajustements du droit français rendus nécessaires par l'entrée en vigueur du règlement « Dublin III »

Le régime d'asile européen commun s'appuie par ailleurs sur deux règlements. Le règlement « Dublin III »19(*) est la « refonte » du règlement « Dublin II »20(*), qui succédait lui-même à la convention de Dublin signée le 15 juin 1990. Il pose le principe selon lequel un seul État membre est compétent pour l'examen d'une demande d'asile. Ce règlement a donc son pendant dans le règlement « Eurodac »21(*), qui a instauré un traitement de données personnelles à l'échelle de l'Union européenne, utilisé depuis le 15 janvier 2003 et comprenant un système automatisé de reconnaissance d'empreintes digitales.

Le règlement « Dublin III » a donc pour objectif la détermination rapide de l'État membre compétent par l'établissement de critères objectifs et hiérarchisés. Une fois l'État compétent déterminé, le règlement prévoit des procédures de prise ou de reprise en charge du demandeur d'asile en les enserrant dans des délais.

Le règlement « Dublin III » présente cependant plusieurs innovations par rapport au règlement auquel il succède : fixation d'un délai maximal pour la présentation des requêtes aux fins de reprise en charge, encadrement du recours à la rétention, mise en place d'un mécanisme d'alerte rapide, de préparation et de gestion de crise. Surtout, il renforce les garanties offertes au demandeur d'asile en créant un droit à un recours effectif à l'encontre de la décision de transfert vers un autre État qui lui aura été préalablement notifiée.

Bien qu'il s'agisse d'un règlement, texte d'application directe, sa mise en oeuvre sur le territoire français nécessite des adaptations du droit national d'autant plus urgentes que le règlement « Dublin III » est applicable depuis le 1er janvier 2014. Il implique en effet d'une part, la vérification dès l'enregistrement de la demande de la compétence de la France pour l'examen de la demande d'asile et, d'autre part, l'instauration d'un recours effectif contre une décision de transfert.


* 16 Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection

* 17 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale

* 18 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale

* 19 Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride

* 20 Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers

* 21 Règlement (CE) n° 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin