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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

5 mai 2015 : Réforme de l'asile ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission est appelée à se prononcer sur le projet de loi relatif à la réforme de l'asile (n° 193, 2014-2015), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée le 16 décembre 2014, visant à réaffirmer le profond attachement de la France au droit d'asile. Il ne suffit en effet pas pour notre pays de proclamer que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République »1(*) et d'être partie à la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Encore faut-il veiller à ce que la mise en oeuvre de ce droit soit effective pour ceux auxquels il s'adresse et ne se voie pas vider de sa substance par d'autres qui cherchent à le détourner à des fins étrangères à sa vocation.

Le Gouvernement a déposé simultanément sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 23 juillet 2014 un projet de loi relatif aux droits des étrangers en France, qui traite notamment de la question de ceux auxquels n'aura pas été reconnu le statut de réfugié ou accordé le bénéfice de la protection subsidiaire. Ces « déboutés » du droit d'asile demeurent en effet bien souvent sur le territoire quand bien même ils n'y auraient plus droit de séjour, venant ainsi accroître le nombre des étrangers en situation irrégulière.

Il peut paraître surprenant que ces sujets aient été distingués dans deux projets de loi dont l'examen obéit à des calendriers très déphasés. En effet, il serait vain de rénover la procédure de l'asile pour la rendre plus rapide et plus efficace si, in fine, le même sort attend ceux qui auront obtenu une protection et ceux qui en auront été déboutés. C'est pourquoi votre commission s'est attachée à remédier à cette lacune du projet de loi relatif à la réforme de l'asile en y introduisant des dispositions relatives tant à l'intégration des bénéficiaires d'une protection qu'à l'éloignement des personnes déboutées de leur demande.

Par ailleurs, soucieuse de prendre en compte l'ensemble des éléments de nature à éclairer sa réflexion, votre commission a, sur proposition de son rapporteur, souhaité prendre connaissance des propositions formulées par la Cour des comptes dont la presse s'était faite l'écho. Dans la mesure où ces éléments figurent dans un relevé d'observations provisoires actuellement soumis à une procédure contradictoire, l'audition initialement envisagée du Premier président de la Cour des comptes a dû être différée. Votre commission regrette que le calendrier retenu par le Gouvernement et le recours à la procédure accélérée ne permettent sans doute pas au Parlement de bénéficier de l'éclairage très utile qu'apportera le rapport définitif de la Cour.

I. UNE RÉFORME RENDUE INDISPENSABLE PAR L'INADAPTATION DU DISPOSITIF D'ASILE À LA HAUSSE DE LA DEMANDE

S'il est un constat consensuel, partagé par tous les acteurs de l'asile sans exception, c'est bien celui d'un dispositif de l'asile devenu inadapté au regard des évolutions récentes de la demande de protection à travers le monde et dans notre pays. Les modifications successives apportées à la loi fondatrice du 25 juillet 19522(*), par les lois du 11 mai 19983(*) et du 10 décembre 20034(*), n'ont en effet pas permis au dispositif de faire face à la hausse importante de la demande d'asile depuis la fin des années 2000. Il en résulte un allongement des délais de traitement des demandes d'asile ainsi qu'une embolie du dispositif d'accueil, sans compter les conséquences de ces dysfonctionnements en termes budgétaires.

De nombreux travaux ont été conduits au cours des dernières années pour poser un diagnostic et proposer des solutions.

Le Sénat y a pris sa part grâce aux rapports d'information que sa commission des finances a consacré à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)5(*), aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile, que ce soit l'hébergement6(*) ou l'allocation temporaire d'attente7(*), ou encore aux centres provisoires d'hébergement8(*) - ou au travers des travaux de votre commission des lois. Outre les avis budgétaires dédiés aux crédits alloués à l'exercice du droit d'asile depuis le projet de loi de finances pour 2012, votre commission a en effet autorisé la publication du rapport d'information de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, centré sur la procédure de l'asile9(*).

Le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale a également produit un rapport d'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile au mois d'avril 201410(*). Un an auparavant, une mission conjointe des inspection générale des finances, inspection générale de l'administration et inspection générale des affaires sociales avait rendu au Gouvernement un rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile, qui s'était aussi intéressé au parcours du demandeur d'asile et au traitement des demandes11(*).

La présente réforme s'appuie plus particulièrement sur la concertation engagée par le ministre de l'intérieur de l'époque, M. Manuel Valls, et menée sous l'égide de deux de nos collègues parlementaires, Mme Valérie Létard, sénatrice, et M. Jean-Louis Touraine, député. Cette concertation, conduite au deuxième semestre de l'année 2013, a rassemblé l'ensemble des acteurs du droit d'asile en France : le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), les administrations, des élus ainsi que le secteur associatif. Les travaux de cette concertation sont retracés dans le rapport conclusif, remis en novembre 2013 par nos deux collègues12(*).

A. UNE SITUATION DÉGRADÉE QUI ABOUTIT À DES CONDITIONS D'ACCUEIL INDIGNES

Ainsi que l'a montré la concertation sur la réforme de l'asile, chacun convient que la hausse de la demande d'asile mais également des problèmes structurels ont conduit à une embolie du dispositif d'asile dont il résulte des conditions d'accueil indignes d'une grande partie des demandeurs d'asile.

1. La hausse de la demande d'asile au cours de ces dernières années

Depuis 2007, la France est confrontée à une hausse très forte de la demande d'asile, malgré un léger infléchissement constaté en 2014 :

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre de demandes d'asile enregistrées

35 520

42 599

47 686

52 762

57 337

61 468

66 251

64 811

Évolution par rapport à l'année antérieure

 

19,9 %

11,9 %

10,6 %

8,7 %

7,2 %

7,8 %

-2,2 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des données fournies par l'OFPRA et la CNDA

Cette hausse n'est cependant pas sans précédent comme le montre le graphique ci-dessous :

Source : OFPRA - CNDA

Elle est en outre à relativiser au regard de la situation de certains de nos voisins européens. Selon le rapport du Haut-Commissariat pour les réfugiés publié le 26 mars dernier, les demandes d'asile ont augmenté de 44 % en 2014 par rapport à 2013 dans l'ensemble des pays de l'Union européenne. Le pays le plus attractif à cet égard est désormais l'Allemagne qui a accueilli 173 100 demandeurs en 2014, devançant l'Italie - passée de 28 000 demandes en 2013 à 170 000 en 2014 - et la Suède, qui a vu la demande d'asile sur son territoire doubler pour s'établir à 75 100 demandeurs. La France n'occupe ainsi plus que la quatrième place en nombre de demandeurs, alors qu'elle figurait encore à la première en 2011.

Dans le même temps, le nombre de décisions de reconnaissance d'une protection n'a pas varié, s'établissant entre 10 000 et 11 500 admissions au statut de réfugié ou à la protection subsidiaire, à l'exception de l'année 2014 qui a marqué une augmentation de 27,6 % du taux d'admission, avec une hausse de 54 % des protections subsidiaires par rapport à 2013.

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre de demandes d'asile enregistrées

42 599

47 686

52 762

57 337

61 448

66 251

64 811

Nombre d'admissions

11 484

10 401

10 377

10 755

10 028

11 428

14 512

taux d'admissions

27,0%

21,8%

19,7%

18,8%

16,3%

17,2%

22,4%

dont protection subsidiaire

1 802

2 459

2 050

2 470

2 575

2 285

3 503

taux de protection subsidiaire

15,7%

23,6%

19,8%

23%

25,7%

20%

24,1%

Source : commission des lois du Sénat à partir des données fournies par l'OFPRA et la CNDA

2. Un système dénoncé comme « à bout de souffle »

Cette hausse de la demande d'asile aboutit à un engorgement du système et à une dégradation des conditions d'accueil des demandeurs d'asile.

a) Un allongement des délais de traitement de la demande d'asile

Bien que les effectifs de l'OFPRA et de la CNDA aient été renforcés au cours des dernières années13(*), les délais de traitement des demandes d'asile se sont allongés, alors même que le nombre de décisions s'est accru. Le délai d'examen d'une demande d'asile atteint ainsi désormais 16 mois en moyenne, du fait notamment de l'augmentation des demandes en stock.

OFPRA

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Décisions rendues

29 323

31 801

35 331

37 667

42 249

46 020

46 684

Délai moyen constaté

105 j

100 j

118 j

145 j

174 j

186 j

204 j

Stock

-

-

14 800

18 936

22 627

24 498

30 197

CNDA

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Recours

22 665

21 638

25 044

27 445

31 938

36 362

34 752

Décisions rendues

29 154

27 242

20 240

23 934

34 595

37 350

38 540

Délai moyen constaté

-

13 m 17 j

12 m 20 j

12 m 27 j

11 m 10 j

9 m 29 j

8 m 26 j

Stock

22 803

21 046

25 845

29 776

26 613

25 625

21 837

Source : commission des lois du Sénat à partir des données fournies par l'OFPRA et la CNDA

Cependant, comme le rapport de la mission conjointe des inspections générales l'a montré, ce délai moyen de traitement d'une demande d'asile est allongé en amont de l'entrée dans la procédure d'asile ainsi qu'entre les différentes étapes du parcours du demandeur d'asile par des « délais cachés » : délai entre le dépôt de la demande d'asile par le demandeur et son enregistrement par l'OFPRA, délai de notification de la décision de l'OFPRA, délai entre la notification de la décision de l'OFPRA au demandeur et l'enregistrement de son recours à la CNDA et délai de notification de la décision de la CNDA. La durée moyenne totale d'une procédure d'examen de première demande d'asile par l'OFPRA suivie d'un recours à la CNDA est ainsi estimée à 19,5 mois ; dans le cas où, après un premier rejet définitif, le demandeur sollicite un réexamen de sa demande et fait un nouveau recours devant la CNDA, la durée de la procédure est estimée à plus de 2 ans et 7 mois14(*).

b) Un dispositif d'accueil coûteux et peu rationnel

L'allongement des délais a des répercussions sur les conditions d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile.

Alors que les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) devraient être la solution d'hébergement de principe, seuls 33 % des demandeurs y sont accueillis. Par ailleurs, le taux de présence indue y représente près de 9 % des places. Les autres demandeurs sont hébergés en hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA), qui présente un coût plus important et ne permet pas de leur offrir un accompagnement social et administratif aussi élaboré.

En raison de la coexistence de plusieurs acteurs en charge de l'accueil, le dispositif d'allocations financières versées aux demandeurs d'asile est d'une grande complexité. En particulier, l'allocation temporaire d'attente (ATA), versée aux demandeurs non hébergés en CADA, présente plusieurs difficultés. Sa gestion par Pôle Emploi est déficiente, se traduisant notamment par un taux anormalement élevé de versements indus et des coûts de gestion importants. Enfin, elle est chroniquement sous-budgétée par l'État, Pôle Emploi assurant de fait l'avance de trésorerie nécessaire.

En l'absence d'un pilotage national effectif de l'hébergement, non seulement certains lieux d'hébergement sont soumis à des pressions beaucoup plus fortes que d'autres, mais les demandeurs d'asile se répartissent aussi de manière inéquitable sur le territoire : deux régions, l'Île-de-France et la région Rhône-Alpes, concentrent à elles seules plus de 50 % des demandeurs d'asile.

Par ailleurs, les demandeurs d'asile qui n'ont pu encore accéder au dispositif d'accueil dédié du fait des délais en amont de l'enregistrement de leur demande en préfecture n'ont d'autres solutions que de recourir au dispositif d'hébergement d'urgence généraliste avec pour conséquence la saturation de ce dispositif.

c) Des dysfonctionnements structurels

La seule hausse de la demande d'asile ne saurait cependant à elle seule expliquer l'engorgement du dispositif auquel contribuent également les dysfonctionnements liés à la multiplicité des acteurs, à la complexité des procédures et à l'enchevêtrement des compétences.

Ainsi, à titre d'exemple, lors du premier accueil, le demandeur d'asile a affaire à cinq interlocuteurs différents : la plateforme d'accueil pour demandeurs d'asile (PADA), la préfecture, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), l'OFPRA et Pôle Emploi, auxquels s'ajoutera ensuite la caisse primaire d'assurance maladie.

Quant à la complexité des procédures, le schéma ci-après présente la seule procédure d'examen de la demande d'asile par l'OFPRA puis la CNDA. À celle-ci s'ajoutent cependant les procédures d'accès à la procédure elle-même, à l'hébergement, aux allocations...

3. Un coût de la demande d'asile difficile à chiffrer

Si les documents budgétaires de la mission « Immigration, asile et intégration » et plus particulièrement des crédits de l'action 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » de son programme 303, annexés chaque année au projet de loi de finances, permettent de retracer les charges directes incombant pour l'État au titre de la politique de l'asile, aucun document ne retrace l'ensemble des dépenses effectuées pour les demandeurs d'asile, dont certaines sont prises en charge également par les collectivités territoriales et des fonds européens. En outre, l'exécution budgétaire constatée par la loi de règlement fait apparaître depuis sa création une sous-budgétisation chronique malgré les rebasages opérés ces deux dernières années sur les postes de l'hébergement des demandeurs d'asile et de l'allocation temporaire d'attente.

Ce constat, formulé par nos collègues députés Jeanine Dubié et Arnaud Richard15(*), est également à l'origine d'un contrôle engagé par la Cour des comptes au printemps 2014 sur l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile, qui a donné lieu à un relevé d'observations provisoires en date de février 2015, paru dans la presse. Il s'agit de rassembler les données existantes sur les charges induites par le traitement de la demande d'asile pesant sur l'hébergement d'urgence généraliste, charges auxquelles s'ajoutent les dépenses de santé à travers la couverture maladie universelle (CMU) et l'aide médicale d'État (AME) et celles liées à la scolarisation des enfants, ainsi que la valorisation des moyens humains des administrations concernées - direction générale des étrangers en France, OFII et préfectures.

Une évaluation rigoureuse du coût de l'ensemble de la demande d'asile ne peut faire l'économie d'une estimation des dépenses induites par la présence des « déboutés » du droit d'asile. En effet, en vertu des principes d'inconditionnalité de l'accueil et de la continuité de la prise en charge, ces personnes continuent de bénéficier d'un hébergement dans le cadre de l'hébergement d'urgence généraliste, ainsi que de l'aide médicale d'État, sans compter la scolarisation des enfants.

Certains chiffres avancés - 990 millions d'euros pour le coût global de la prise en charge des demandeurs d'asile en 2013 et 1 milliard d'euros de dépenses pour les personnes déboutées de leur demande -, qui doivent encore être confirmés, incitent à s'interroger sur la soutenabilité budgétaire de la politique de l'asile face à l'augmentation de la demande d'asile.


* 1 Cf. le quatrième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

* 2 Loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile

* 3 Loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile

* 4 Loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n°52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile

* 5 La Cour nationale du droit d'asile : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents, rapport d'information (n° 9, 2010-2011) de MM. Pierre-Bernard Reymond et Jean-Claude Frécon fait au nom de la commission des finances, disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-009-notice.html

* 6 L'hébergement des demandeurs d'asile entre approximations statistiques et dérapages budgétaires, rapport d'information (n° 584, 2010-2011) de MM. Pierre-Bernard Reymond et Philippe Dallier fait au nom de la commission des finances, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-584-notice.html

* 7 L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile, rapport d'information (n° 105, 2013-2014) de M. Roger Karoutchi fait au nom de la commission des finances, qui peut être consulté à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-105-notice.html

* 8 Les centres provisoires d'hébergement : remettre l'accueil et l'intégration des réfugiés au coeur de la politique d'asile, rapport d'information (n° 97, 2014-2015) de M. Roger KAROUTCHI, fait au nom de la commission des finances, disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-097-notice.html

* 9 Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits, rapport d'information (n° 130, 2012-2013) de MM. Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, fait au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse : http://www.senat.fr/notice-rapport/2012/r12-130-notice.html

* 10 Vingt propositions pour donner son sens au droit d'asile, rapport d'information de Mme Jeanine Dubié et M. Arnaud Richard, députés, sur l'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i1879.asp)

* 11 Rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration, avril 2013.

* 12 Rapport sur la réforme de l'asile, fait par Mme Valérie Létard, sénatrice, et M. Jean-Louis Touraine, député, remis au ministre de l'intérieur le 28 novembre 2013.

* 13 L'OFPRA disposait en 2011 d'un plafond d'emplois de 412 ETPT, en 2015, ce plafond est porté à 525 ETPT. La CNDA a également connu une augmentation de ses effectifs depuis sa réforme : entre 2009 et 2015, ses effectifs sont passés de 223 à 358 ETPT (source : réponses aux questionnaires budgétaires).

* 14 Cf. le rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile précité, p. 16.

* 15 CfVingt propositions pour donner son sens au droit d'asile, rapport d'information de Mme Jeanine Dubié et M. Arnaud Richard, précité (p. 39 et suivantes).