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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

5 mai 2015 : Réforme de l'asile ( rapport - première lecture )

II. UNE RÉFORME DE LA PROCÉDURE ET DES CONDITIONS D'ACCUEIL

Le présent projet de loi a pour objet non seulement de remédier aux dysfonctionnements du dispositif d'asile, mais également de l'adapter aux nouvelles exigences européennes par la transposition des directives du « paquet asile ». Il propose donc une réforme d'ampleur en deux volets touchant, d'une part, la procédure d'asile, et, d'autre part, les conditions d'accueil des demandeurs d'asile.

A. L'OBJECTIF DE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE D'ASILE DANS LE RESPECT DES NOUVELLES GARANTIES ACCORDÉES AU DEMANDEUR D'ASILE

Le premier levier sur lequel entend jouer le présent projet de loi pour remédier aux dysfonctionnements du dispositif de l'asile est celui de la réduction des délais de traitement de la demande d'asile. L'enjeu est triple :

- réduire l'attente des demandeurs pour une accession plus rapide à la protection pour ceux qui doivent en bénéficier ;

- réduire la durée du séjour sur le territoire pour ceux qui se verront refuser la reconnaissance d'une protection afin de faciliter leur éloignement du territoire ;

- réduire le coût global du traitement de la demande d'asile, les surcoûts occasionnés par la réforme devant, selon l'étude d'impact, être compensés par les gains obtenus par le raccourcissement de sa durée ; le rapport de la mission des inspections générales estimait en effet que la seule réduction des délais d'instruction à trois mois à l'OFPRA et à six mois à la CNDA permettrait de dégager une économie de 88,5 millions d'euros à dispositif constant22(*).

Le défi est d'autant plus grand que les nouvelles garanties procédurales prévues par la directive « Procédures » conduiraient plutôt à un allongement du traitement des demandes d'asile.

C'est pourquoi le projet de loi vise à simplifier la procédure aux différentes étapes tout en la rendant plus efficace.

1. La simplification de l'entrée dans la procédure d'asile et le droit au maintien sur le territoire de tous les demandeurs

Afin de simplifier le premier accueil du demandeur d'asile et de se conformer au droit européen, le projet de loi rénove profondément les conditions d'accès à la procédure de l'asile.

Le passage préalable de tous les demandeurs d'asile par la préfecture demeurerait afin notamment que celle-ci s'assure de la compétence de la France pour l'examen de la demande d'asile en application du règlement « Dublin III ». En revanche, il serait mis fin à la procédure d'admission au séjour, donc de la distinction entre les demandeurs selon qu'ils sont en situation régulière ou non au regard de la législation du droit au séjour. La préfecture se bornerait désormais à enregistrer les demandes d'asile et à leur délivrer une attestation de demande d'asile (article 12).

Conformément au droit européen, tous les demandeurs d'asile bénéficieraient du droit au maintien sur le territoire quelle que soit la procédure dont ils font l'objet : procédure « Dublin », procédure normale ou procédure accélérée.

Ce droit au maintien se prolongerait, sauf exception, jusqu'à ce que l'OFPRA ait rendu sa décision ou, en cas de recours formé à l'encontre d'une décision négative de celui-ci, jusqu'à ce que la CNDA ait statué (article 14).

Pour les demandeurs en procédure « Dublin », ce droit au maintien sur le territoire se prolongerait jusqu'à la fin de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de leur demande et, le cas échéant, jusqu'à leur transfert vers cet État. Ils pourraient être assignés à résidence durant la procédure de détermination de l'État responsable, puis une fois la décision du transfert prise, faire l'objet d'un placement en rétention ou d'une assignation à résidence (article 13).

2. La révision des procédures devant l'OFPRA pour une plus grande efficacité

Le projet de loi vient tout d'abord préciser les conditions d'octroi de l'asile, ainsi que les conditions d'exclusion du bénéfice d'une protection et de cessation de celle-ci (articles 1er à 4).

Il consacre ensuite l'autonomie de l'OFPRA dans l'exercice de ses missions et organise les relations entre l'autorité judiciaire d'une part, et l'OFPRA et la CNDA d'autre part (article 5).

Il apporte une réponse aux nombreuses critiques formulées à l'encontre de la liste des « pays d'origine sûrs » établie par le conseil d'administration de l'OFPRA en proposant une définition de ceux-ci calquée sur la directive « Procédures » et en renvoyant à cette dernière pour la fixation des règles d'inscription ou de radiation d'un pays de cette liste (article 6).

L'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA est profondément rénovée sur plusieurs points (article 7).

En premier lieu, le projet de loi substitue à l'actuelle procédure prioritaire la procédure accélérée, tout en conservant le principe d'un examen différencié des demandes d'asile. Celle-ci peut désormais être mise en oeuvre soit de droit, selon des critères objectifs fixés par la loi (demandeur issu d'un « pays d'origine sûr » ou demande de réexamen), soit à l'initiative de la préfecture, en fonction de critères objectifs en lien avec les conditions d'enregistrement de la demande d'asile, soit enfin à l'initiative de l'OFPRA sur le fondement d'éléments intrinsèques à la demande d'asile. L'OFPRA bénéficie de la faculté de procéder au reclassement d'une demande d'asile de la procédure accélérée à la procédure normale.

En deuxième lieu, le projet de loi transpose les garanties procédurales découlant de la directive « Procédures » relatives au déroulement de l'entretien ainsi qu'à la prise en compte de la vulnérabilité du demandeur.

En dernier lieu, le projet de loi introduit dans le droit français deux nouveaux instruments prévus par la directive : les décisions d'irrecevabilité et de clôture d'une demande d'asile.

Par ailleurs, le projet de loi consacre le rôle de l'OFPRA dans le cadre de la procédure de l'asile à la frontière en prévoyant que la compétence du ministre de l'intérieur en matière de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile est liée à l'avis favorable de l'OFPRA sauf mesure d'ordre public (article 8).

La prise en compte de la vulnérabilité du demandeur d'asile

D'origine communautaire, la vulnérabilité est une notion transversale à l'ensemble du projet de loi. Elle vise à prévoir des modalités de prise en charge et des garanties procédurales spécifiques pour les personnes vulnérables.

L'OFII serait chargé d'un premier examen de vulnérabilité après dépôt de la demande d'asile (article 15). Cet examen porterait sur des cas « objectifs » de vulnérabilité définis de façon non exhaustive par la directive « Accueil »23(*) : les mineurs, les mineurs non accompagnés, les handicapés, les personnes âgées, les femmes enceintes, les parents isolés accompagnés d'enfants mineurs, les victimes de la traite des êtres humains, les personnes ayant des maladies graves, les personnes souffrant de troubles mentaux et les personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d'autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle, par exemple les victimes de mutilation génitale féminine. L'OFII prépare en ce sens un questionnaire à choix multiples que les demandeurs rempliraient pour décrire leur état de santé.

Il prendrait également en compte l'état de vulnérabilité qui se manifesterait à une étape ultérieure de la procédure.

L'office en tirerait les conséquences en adaptant les conditions d'accueil aux besoins particuliers des personnes vulnérables.

L'OFPRA définirait pour sa part des « modalités particulières » pour l'examen des demandes d'asile des personnes vulnérables (article 7). Il aurait ainsi la faculté de ne pas statuer en procédure accélérée s'il estime que cette procédure n'est pas compatible avec l'état de vulnérabilité du demandeur. Inversement, il pourrait statuer en priorité sur les demandes des personnes vulnérables.

Pour ce faire, il pourrait s'appuyer aussi bien sur les informations recueillies par l'OFII, sous réserve de l'accord du demandeur d'asile, que sur celles qu'il serait à même de recueillir à l'occasion de l'examen de la demande. Cela pourrait également le conduire à adapter la conduite de l'entretien individuel à des vulnérabilités non visibles et dont l'objectivation est complexe comme les chocs traumatiques.

Outre cette démarche globale, le présent projet de loi prévoit des mesures adaptées à certaines vulnérabilités comme le caractère « exceptionnel » du maintien en zone d'attente d'un mineur non accompagné (article 8), la procédure en cas de risque de mutilation sexuelle (article 19) ou la réalisation de l'entretien OFPRA par un agent de même sexe si le demandeur a des difficultés pour exprimer des motifs de demande d'asile liés à des violences sexuelles (article 7).

La prise en compte de la vulnérabilité représente un enjeu important pour les administrations concernées. Elles devront former leur personnel et élaborer des règles d'application précises afin de traiter équitablement l'ensemble des demandeurs d'asile.

3. La réforme des procédures contentieuses

Le projet de loi apporte des modifications substantielles au régime contentieux des décisions prises en matière d'asile (cf. le tableau ci-dessous).

Tout d'abord, poursuivant l'objectif de réduction des délais de traitement, le projet de loi encadre les délais devant la CNDA à plusieurs égards (article 10).

En premier lieu, il raccourcit le délai pour formuler une demande d'aide juridictionnelle en rendant celle-ci irrecevable lorsqu'elle intervient au-delà du délai de recours d'un mois contre une décision de l'OFPRA.

En second lieu, il enserre les délais de jugement de la Cour en distinguant deux types de formation de jugement :

- la Cour statuerait sur les recours formés contre les décisions prises à l'issue d'un examen par l'OFPRA en procédure normale en formation collégiale dans un délai de cinq mois ;

- elle statuerait sur les recours formés contre les décisions prises à l'issue d'un examen par l'OFPRA en procédure accélérée ou contre les décisions d'irrecevabilité en formation à juge unique dans un délai de cinq semaines. Le juge unique conserverait toutefois la faculté de renvoyer à la formation collégiale s'il estime que la demande d'asile n'aurait pas dû être examinée selon la procédure accélérée ou qu'elle n'était pas irrecevable.

Le recours devant la CNDA serait désormais suspensif de l'éloignement quelle que soit la procédure - normale ou accélérée -, sauf à l'égard des demandeurs placés en rétention et dans certaines circonstances.

Le projet de loi tire les conséquences de ce défaut de caractère suspensif pour les recours formés par des demandeurs placés en rétention en créant un nouveau recours suspensif de la décision de maintien en rétention prise par le préfet de l'étranger qui a sollicité l'asile. Ce recours serait exercé devant le tribunal administratif qui statuerait en formation à juge unique en soixante-douze heures (article 9).

Le projet de loi introduit également un recours suspensif à l'encontre de la décision de transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande d'asile afin de se conformer au règlement « Dublin III » (article 13).

4. La clarification du contenu de la protection accordée

Le projet de loi s'attache enfin à faciliter l'intégration des bénéficiaires d'une protection.

Il transpose tout d'abord la directive « Qualification » en allongeant à deux ans la durée de la carte de séjour temporaire délivrée après renouvellement aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et étend sa délivrance de plein droit à certains membres de la famille (article 18).

Il introduit ensuite dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) un chapitre nouveau consacré au contenu de la protection accordée. Il rassemble ainsi les dispositions relatives à l'accompagnement dans l'emploi et logement et aux titres de voyages et codifie le droit à la réunification familiale (article 19).

Régime contentieux des décisions prévues dans le projet de loi (en italique, les modifications de votre commission)

Référence

Décision objet du recours

Juridiction compétente

Délai pour agir

Délai pour statuer

Caractère suspensif ou non

Observations

Décision du ministre de l'intérieur de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile (article 8 du projet de loi)

L. 213-9 (jusqu'au 31 décembre 2016)

Refus d'entrée sur le territoire

Transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification des décisions

72 h à compter de la saisine

oui

Appel dans un délai de 15 jours devant le président de la cour administrative d'appel, non suspensif.

L. 213-9 à compter du 1er janvier 2017

Transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification des décisions

72 h à compter de la saisine

oui

La décision de refus d'entrée sur le territoire pour cause « Dublin » (L. 213-8-1, 1°) ne peut faire l'objet d'un recours distinct.

L. 213-9-1 à compter du 1er janvier 2017

Refus d'entrée sur le territoire prononcé après avis de l'OFPRA (L. 213-8-1, 2° ou 3°)

Président de la CNDA ou président de formation de jugement désigné à cette fin

48 h suivant la notification des décisions

72 h à compter de la saisine

oui

 

Décision du préfet de maintien en rétention de l'étranger sollicitant l'asile en rétention (article 9 du projet de loi)

L. 556-1

Maintien en rétention après formulation d'une demande d'asile

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification de la décision de rejet ou d'irrecevabilité de l'OFPRA

nvp

oui, sauf pour demande de réexamen

 

L. 556-1

Maintien en rétention après formulation d'une demande d'asile

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification de la décision de maintien en rétention

72 h à compter de la saisine

oui, sauf pour demande de réexamen

En cas de recours formé contre la décision de placement en rétention et si le juge n'a pas encore statué, celui-ci statue par une seule décision.

Décisions de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (articles 7, 9, 10 et 14 du projet de loi)

L. 731-2

Refus de reconnaissance, retrait ou cessation du statut de réfugié

Refus d'octroi, retrait ou cessation du bénéfice de la protection subsidiaire

à l'issue d'un examen en procédure normale

Cour nationale du droit d'asile, statuant en formation collégiale

1 mois

5 mois

oui, sauf :

- décision d'irrecevabilité de l'OFPRA

- retrait de sa demande par l'étranger

- décision de clôture de l'OFPRA

- décision définitive d'extradition

 

L. 731-2

Refus de reconnaissance, retrait ou cessation du statut de réfugié

Refus d'octroi, retrait ou cessation du bénéfice de la protection subsidiaire

à l'issue d'un examen en procédure accélérée

Cour nationale du droit d'asile, statuant en formation à juge unique

1 mois

5 semaines

oui, sauf :

- décision d'irrecevabilité de l'OFPRA

- retrait de sa demande par l'étranger

- décision de clôture de l'OFPRA

- décision définitive d'extradition

nouvelle demande de réexamen

demandeur maintenu en rétention

Les décisions de placement en procédure accélérée de l'OFPRA ou du préfet, ou de refus d'examen en procédure normale de l'OFPRA ne peuvent faire l'objet d'un recours distinct.

L. 723-11

Enregistrement du retrait de la demande

-

-

-

-

Pas de décision, pas de grief.

L. 723-11-1

Décision de clôture

Tribunal administratif

2 mois (délai de droit commun)

-

non

Contrôle de légalité

L. 723-12

Refus de réouverture

Tribunal administratif

2 mois (délai de droit commun)

-

non

Contrôle de légalité

Décisions de l'autorité administrative concernant les demandeurs en procédure « Dublin » (article 13 du projet de loi)

L. 742-4 (I)

Transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

15 jours suivant la notification de la décision

15 jours à compter de la saisine

oui

 

L. 742-4 (II)

Placement en rétention ou assignation à résidence

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification des décisions

72 h à compter de la saisine ou de la notification au tribunal du placement en rétention ou d'assignation à résidence

oui

 

Source : commission des lois du Sénat


* 22 Cf. le rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile précité, p. 23.

* 23 Directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.