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Projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi

10 juin 2015 : Dialogue social et emploi ( rapport - première lecture )

N° 501

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juin 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, relatif au dialogue social et à l'emploi,

Par Mme Catherine PROCACCIA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau, secrétaires ; MM. Michel Amiel, Claude Bérit-Débat, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mme Anne Emery-Dumas, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Evelyne Yonnet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

2739, 2770, 2773, 2792 et T.A. 521

Sénat :

476, 490, 493 et 502 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Réunie le mercredi 10 juin 2015 sous la présidence de M. Alain Milon, la commission des affaires sociales a examiné, sur le rapport de Mme Catherine Procaccia, le projet de loi n° 476 (2014-2015) relatif au dialogue social et à l'emploi. Constatant qu'il s'agissait davantage d'un texte de simplification que d'une réforme de grande ampleur, elle l'a modifié en adoptant 66 amendements, dont 63 de son rapporteur.

A l'article 1er, qui prévoit la création en 2017 de commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI) pour représenter les salariés et les employeurs des très petites entreprises (TPE), la commission a rejeté la logique d'une structure imposée par la loi et confié aux partenaires sociaux, par accord national ou, à défaut, régional, le soin de les mettre en place. Elle a rétabli le texte initial du Gouvernement en leur ôtant toute mission de médiation et en réaffirmant le principe selon lequel leurs membres ne peuvent accéder à l'entreprise, sauf autorisation expresse de l'employeur et moyennant un délai de prévenance de huit jours. Pour la mise en oeuvre de cet article, les partenaires sociaux nationaux devront ouvrir une négociation dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi. A défaut d'accord, les organisations syndicales et patronales devront négocier dans chaque région avant le 1er juillet 2017.

Concernant la présence de représentants des salariés dans les conseils d'administration ou de surveillance des grandes entreprises (articles 7 et 7 bis), la commission a souhaité en revenir à l'esprit et à la lettre de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013.

Pour ce qui est de la réforme des institutions représentatives du personnel (IRP) proposée par le texte, la commission a souhaité qu'elle ne vienne pas alourdir les charges administratives des entreprises. Elle a donc limité la possibilité pour les élus suppléants de participer aux réunions des IRP (articles 8 et 12) et a renforcé l'encadrement des mécanismes de cumul des heures de délégation et de mutualisation de celles-ci entre plusieurs élus (article 8).

Concernant les seuils, omniprésents dans le débat public mais quasiment absents du texte, la commission, sur proposition de son rapporteur, a mis en place, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, un mécanisme de lissage dans le temps des obligations liées au franchissement des seuils de 11 et 50 salariés (article 8 A). En outre, les règles de calcul pour créer ou supprimer un comité d'entreprise ont été simplifiées.

La commission a souhaité que les membres élus titulaires du comité d'entreprise puissent définir eux-mêmes, grâce à un accord spécifique conclu avec l'employeur, les modalités concrètes de mise en oeuvre des trois nouvelles procédures d'information et de consultation de leur institution (article 13). La commission a également supprimé le contrôle des commissions paritaires de branche pour les accords signés par des élus du personnel non mandatés (article 15).

Sur proposition de M. Jean-Marc Gabouty, la commission a supprimé l'article 19 bis, qui visait à faire fixer par décret les conditions dans lesquelles les pathologies psychiques pourraient être reconnues comme maladies professionnelles par les comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles (CRRMP).

S'agissant du compte personnel de prévention de pénibilité, la commission a donné la possibilité aux organisations professionnelles de branche d'élaborer unilatéralement les référentiels qui aideront les employeurs à mesurer les facteurs d'exposition les plus difficiles à évaluer. Alertée par de nombreuses entreprises, elle a également souhaité que l'homologation de ces référentiels par les ministères concernés n'entraîne pas de dérive dans les dépenses du fonds chargé de financer ce dispositif (article 19 quater).

A l'article 20, relatif aux intermittents du spectacle, la commission a remplacé le dispositif prévu pour l'élaboration des règles des annexes 8 et 10, source de nombreuses incertitudes juridiques, par une concertation renforcée. Elle a ainsi obligé les partenaires sociaux en charge de négocier la convention d'assurance chômage à recueillir, en amont et au cours de la négociation, les propositions des partenaires sociaux représentatifs de l'ensemble de la production cinématographique, de l'audiovisuel et du spectacle sur l'évolution de ces annexes. Par ailleurs, sur une proposition conjointe du rapporteur et de M. Alain Dufaut, rapporteur pour avis de la commission de la culture, le comité d'expertise se voit attribuer une nouvelle mission, celle d'assurer le suivi de ces deux annexes, à la demande exclusive des partenaires sociaux concernés.

Concernant le titre IV consacré à la création de la prime d'activité (articles 24 à 29), la commission a, sur proposition de son rapporteur, réécrit les dispositions relatives aux modalités de calcul de la prestation afin d'en clarifier et préciser la rédaction. A l'initiative de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, elle a adopté un amendement visant à ce que l'impact budgétaire de la réforme soit évalué de façon précise.

Avant-propos

Mesdames, Messieurs,

Le dialogue social occupe en France une place centrale dans la définition des normes de droit du travail et leur mise en oeuvre dans les entreprises. Dans celles d'au moins onze salariés, des délégués du personnel élus peuvent présenter les réclamations des salariés à l'employeur. Dans celles comptant plus de cinquante salariés, il s'exerce également à travers les institutions représentatives du personnel (IRP) que sont le comité d'entreprise et le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), ainsi que par la négociation d'accords avec les délégués syndicaux. Au niveau des branches, les partenaires sociaux qui y sont représentatifs définissent, à travers les conventions collectives et des accords thématiques rendus obligatoires à toutes les entreprises, même les non signataires, grâce à leur extension par le ministre du travail, la loi d'une profession. Enfin, au niveau national et interprofessionnel, les organisations représentatives des salariés et des employeurs sont, depuis la loi « Larcher » du 31 janvier 2007, obligatoirement consultées par le Gouvernement avant toute réforme touchant au droit du travail, de l'emploi ou de la formation professionnelle et invitées à engager une négociation sur le sujet.

Ce modèle est en panne, et ses maux sont connus. La légitimité des partenaires sociaux - syndicaux comme patronaux - est faible. La loi du 20 août 2008 a certes fait reposer la représentativité des organisations syndicales sur leur audience auprès des salariés mais le taux d'adhésion, inférieur à 8 %, reste négligeable. Quant à la représentativité des organisations d'employeurs, elle sera finalement mesurée pour la première fois en 2017, ce qui donne déjà lieu à une surenchère entre organisations concurrentes. Dans les entreprises, si une réelle vigueur du dialogue social peut être constatée (39 000 accords signés en 2013), celui-ci pêche qualitativement par un formalisme excessif, un contenu uniforme quelles que soient les spécificités de l'entreprise et, souvent, un manque d'analyse des problématiques propres à cette dernière. Enfin, dans les très petites entreprises (TPE), qui ne connaissent ni représentation du personnel, ni présence syndicale, les initiatives menées en la matière n'ont pas rencontré le succès escompté : le scrutin sur sigle qui a été organisé en faveur de leurs salariés en 2012 a connu une participation de 10,38 %.

Dans ce contexte, le Gouvernement avait demandé aux partenaires sociaux, à l'issue de la conférence sociale de juillet 2014, d'accélérer leurs travaux sur la modernisation du dialogue social. Malgré cinq mois de négociation, ils n'ont pu que constater l'étendue de leurs désaccords le 22 janvier 2015.

En conséquence, le ministre du travail a préparé un projet de loi qui n'est certainement pas la réforme structurelle du dialogue social indispensable à notre pays, mais plutôt un texte qui, faute d'ambition, opte trop souvent pour le plus petit dénominateur commun entre les positions patronales et syndicales. Il est composé de six volets, dont la cohérence d'ensemble n'a pas été renforcée par les travaux de l'Assemblée nationale : la représentation des salariés des TPE, la modernisation des IRP, plusieurs dispositions sur la santé des travailleurs et la pénibilité, le régime d'indemnisation du chômage des intermittents du spectacle, diverses mesures d'ampleur limitée en faveur de l'emploi, et la création de la prime d'activité.

Sans s'attaquer aux insuffisances du modèle français du dialogue social, qui a atteint ses limites, le projet de loi comporte une série de mesures techniques de simplification bienvenues pour que le dialogue social ne soit plus perçu comme une contrainte administrative et financière par les entreprises mais comme un levier de leur compétitivité. Au vu des réactions des représentants des employeurs, c'est une véritable révolution culturelle qu'il faut entreprendre sur ce point.

Durant ses travaux votre commission a, sur proposition de son rapporteur, cherché à réconcilier les TPE et le dialogue social, en faisant de celui-ci la condition sine qua non de la création de commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI) chargées d'en représenter les salariés et les employeurs. Elle a circonscrit les attributions de ces CPRI au conseil aux entreprises et aux salariés. Elle a également simplifié davantage les modalités d'exercice du dialogue social en entreprise, réduit les risques juridiques que faisaient peser plusieurs dispositions et amélioré la clarté et la lisibilité de la prime d'activité.