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Projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi

15 juillet 2015 : Dialogue social et emploi ( rapport - nouvelle lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Alors que la France connaît une stagnation de sa situation économique, un chômage de masse et que le redémarrage de sa croissance est sans cesse reporté, elle est caractérisée, par rapport à plusieurs de nos voisins européens, par un déficit de confiance1(*) entre tous les acteurs de la société et envers les institutions. En matière de relations sociales, cette situation se traduit par une défiance très forte entre les salariés et les employeurs, mais également entre les salariés et les organisations syndicales et entre les partenaires sociaux. Le corollaire de ce constat est une très forte intervention de l'Etat pour réglementer les rapports sociaux dans l'entreprise, au détriment du dialogue social.

Dans ce contexte, le projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi aurait pu constituer la réforme structurelle tant attendue, en décorsetant les relations entre employeurs et salariés dans l'entreprise, en diminuant le formalisme pointilleux qui pénalise le système actuel, en mettant l'accent sur l'évolution qualitative du dialogue social et en revalorisant la norme conventionnelle. Ce n'est malheureusement pas le choix qui a été fait par le Gouvernement qui, constatant l'échec de la négociation engagée par les partenaires sociaux sur la modernisation du dialogue social, a proposé un texte s'inspirant trop souvent du plus petit dénominateur commun entre organisations patronales et syndicales. Qui plus est, le recours à la procédure accélérée et à un examen précipité - trois mois séparant la présentation du projet de loi au Conseil des ministres du terme de son examen parlementaire - ne permet pas au Parlement d'en débattre sereinement.

En raison de l'échec de la commission mixte paritaire (CMP), réunie moins de trois heures après l'adoption en première lecture au Sénat du projet de loi le 23 juin 2015, il a fait l'objet d'une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale les 7 et 8 juillet suivants. Il en ressort que nos collègues députés n'ont pas fait grand cas de la position du Sénat.

Votre rapporteur avait pourtant abordé ce texte non pas dans une optique idéologique ou d'opposition systématique mais plutôt en cherchant à l'améliorer, au bénéfice des employeurs et des salariés. Et s'il est vrai que la majorité sénatoriale y avait incontestablement imprimé sa marque, ses grands équilibres n'avaient été bouleversés que sur un point, l'article 1er, qui propose la création de commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI) pour représenter les salariés des TPE et qui n'avait pas été adopté par le Sénat.

Si le projet de loi initial ne comptait que vingt-sept articles, il a connu une très forte inflation au cours de la navette. Bien que vingt-cinq articles aient été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, quarante-six restent en discussion. Parmi ces derniers, rares sont ceux où les modifications apportées par le Sénat ont subsisté, hormis les articles additionnels insérés en séance publique à l'initiative ou avec le soutien du Gouvernement (articles 22 bis A, 23 quinquies A, 23 quinquies B, 23 nonies A, 23 duodecies, 23 terdecies).

Ainsi, les députés sont restés sourds aux craintes des entreprises quant aux CPRI et à leurs modalités de mise en oeuvre, ne cherchant pas à les apaiser et ne tenant pas compte des remarques formulées par votre rapporteur en commission afin de dissiper tout risque que les membres des CPRI puissent se muer en inspecteurs contrôlant les TPE. Ils ont également persisté à vouloir, sans attendre l'évaluation des dispositions de la loi du 14 juin 20132(*) ni procéder à une étude d'impact, étendre très largement la représentation des salariés dans les organes de gouvernance des entreprises (article 7 bis), pour viser notamment de nombreuses entreprises de taille intermédiaire (ETI). Ces règles avaient pourtant été définies à la suite d'une négociation entre partenaires sociaux, qui avait abouti à l'accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 : les consulter sur cette question aurait été indispensable. Par ailleurs, contrairement à la position du Gouvernement et à celle du Sénat, l'Assemblée nationale a maintenu la participation des suppléants à toutes les réunions des institutions représentatives du personnel, même en présence des élus titulaires (articles 8 et 12).

Le Sénat avait également souhaité placer sur un pied d'égalité les accords signés avec les délégués syndicaux et ceux conclus avec les membres élus du comité d'entreprise afin d'adapter ses procédures de consultation et définir les délais préfix dans lesquels il doit rendre ses avis. Mais les députés ont repoussé cette initiative, qui évitait pourtant là encore de revenir sur une disposition issue de la loi relative à la sécurisation de l'emploi. De même, ils ont conservé des dispositions qui complexifient la conclusion des accords modifiant la périodicité des négociations obligatoires en entreprise, comme les règles dérogatoires relatives à la négociation des salaires effectifs.

La question sensible du financement des organisations professionnelles d'employeurs a refait son apparition dans le texte à l'initiative du Gouvernement. A la suite du refus marqué du Sénat en première lecture de prendre en compte le nombre de salariés des entreprises adhérentes pour répartir les crédits entre organisations et attribuer les sièges au sein du conseil d'administration de l'association qui chapeaute le fonds de financement des partenaires sociaux, le Gouvernement a décidé de demander une habilitation à légiférer par ordonnance sur ce sujet, après une phase de concertation avec les organisations concernées.

Si la nécessité d'une concertation préalable paraît indiscutable, le recours à une ordonnance n'est pas acceptable sur un sujet sur lequel le législateur s'est penché il y a un peu plus d'un an seulement, et qui pourrait remettre en cause la vitalité du dialogue social dans notre pays et le pluralisme entre partenaires sociaux.

Les députés ont par ailleurs réintroduit la possibilité d'adapter par décret la reconnaissance des pathologies psychiques comme maladies professionnelles, alors que le Sénat considérait que cette question devait être abordée dans le cadre du projet de loi de modernisation de notre système de santé.

Ils sont également revenus sur les principales modifications apportées aux dispositions relatives aux intermittents du spectacle, malgré la fragilité juridique du dispositif de « négociation enchâssée » prévu pour fixer les règles des annexes 8 et 10, qui pourrait rapidement devenir une source de contentieux pour le régime d'assurance chômage dans son ensemble.

Concernant la prime d'activité (articles 24 à 29), votre commission note avec satisfaction que la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a salué les clarifications que le Sénat avait apportées en première lecture à sa formule de calcul. Elle persiste dans sa volonté de préciser un dispositif dont la complexité s'avère problématique pour la lisibilité de la réforme. Votre commission s'inquiète également de l'impact des modifications intervenues à l'Assemblée nationale concernant le champ des bénéficiaires de la prime. Qu'il s'agisse de l'ouverture aux étudiants, aux apprentis ou aux personnes qui sont en congé parental d'éducation, en congé sabbatique, sans solde ou en disponibilité, il convient de limiter les effets d'aubaine au maximum et de tenir compte du fait que la réforme est conçue à partir d'une enveloppe fermée : toute ouverture à un nouveau type de bénéficiaires crée des perdants chez d'autres publics.

Le résultat final de ce projet de loi ne peut que susciter la déception de votre rapporteur. Alors qu'il était annoncé comme une réforme majeure, il s'agit en fait d'un texte portant diverses dispositions d'ordre social, qui contient certes des mesures de simplification bienvenues mais n'est pas à la hauteur des enjeux. Le Gouvernement semble tiraillé entre les deux pôles de sa majorité : les plus hautes autorités de l'Etat font part de leur volonté de simplifier la vie des entreprises, mais il donne raison à tous ceux qui freinent les réformes.

De surcroît, ce texte aggrave l'instabilité législative dénoncée sur tous les bancs depuis trop longtemps. Le législateur ne se fait pas honneur en revenant sur des lois adoptées il y à peine deux ans, alors que nos entreprises attendent, à défaut d'une simplification des normes, à tout le moins une stabilité de la réglementation.

Votre rapporteur a proposé à la commission, par plusieurs amendements, de revenir à la position du Sénat sur les points essentiels du projet de loi. Sur d'autres, y compris rédactionnels ou purement juridiques dont l'Assemblée nationale n'a pas tenu compte, le Gouvernement devra prendre ses responsabilités et procéder, dans les mois à venir, à la correction des malfaçons et imprécisions que les délais qu'il impose au Parlement rendent inévitables.

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.


* 1 Yann Algan, Pierre Cahuc, La société de défiance : comment le modèle social français s'autodétruit, Editions Rue d'Ulm, 2007.

* 2 Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi.