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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Russie sur le règlement lié à la cessation relatif à la coopération dans le domaine de la construction de bâtiments de projection et de commandement

23 septembre 2015 : Cessation d'accord France-Russie ( rapport - première lecture )

B. LES INCIDENCES DU PRÉSENT ACCORD

Les accords conclus entre la France et la Russie le 5 août dernier, notamment celui qui fait l'objet du présent projet de loi, afin de convenir des modalités de règlement de la non-livraison de deux BPC à la Russie, auront un impact économique limité pour les industriels, c'est-à-dire DCNS et ses sous-traitants concernés, du fait de la couverture assurée à leur bénéfice par la Coface, agissant en l'occurrence pour le compte de l'État. L'impact sera plus sensible pour les finances de ce dernier : il consiste non seulement dans une dépense budgétaire nette de 56,8 millions d'euros, qui correspond au remboursement des dépenses que la Fédération de Russie avait engagées pour la formation de ses équipages et la participation de ses experts au programme BPC, ainsi que pour le développement de matériels spécifiques dans la perspective de la livraison des bâtiments, mais aussi dans une moindre recette budgétaire de 500 millions d'euros, puisque la Coface, du fait de son intervention pour indemniser les industriels, ne sera plus en mesure d'opérer le versement prévu au bénéfice de l'État pour 2015.

1. Un impact économique limité pour les industriels du fait de la couverture assurée par la Coface
a) En ce qui concerne DCNS

La société DCNS, en tant qu'ensemblier, est la seule entreprise française qui a directement contracté avec des entités russes pour la réalisation du programme BPC convenu en 2011 entre la France et la Russie. À ce titre, elle avait perçu, au fil de l'exécution de son contrat avec Rosoboronexport, un montant total de rémunérations de 892,9 millions d'euros. Dans les trois jours suivant le versement par la France à la Russie, le 5 août dernier, de l'indemnisation à ce titre, DCNS a intégralement reversé cette somme à l'État.

La perte que représente pour l'entreprise l'interruption de son contrat du fait de la décision du Gouvernement français de ne pas autoriser la livraison des bâtiments se trouve couverte par une police d'assurance de la Coface, dans sa branche « garanties publiques », intervenant ainsi pour le compte de l'État. Cette police vise à prémunir l'assuré de la perte que l'interruption du contrat en cause laisserait à sa charge, à l'exclusion cependant de toute perte de marge. En l'espèce, le refus par l'État d'accorder les licences d'exportation touchant au programme BPC a constitué un fait générateur de sinistre, reconnu comme tel par la Coface.

Il convient de signaler que cette situation de sinistre a entraîné la subrogation de la Coface dans tous les droits de DCNS sur les deux bâtiments. L'entreprise n'est donc plus aujourd'hui qu'une sorte de « nu-propriétaire » de ces bateaux, dont la Coface seule dispose de l'usufruit.

Les experts mandatés par la Coface procèdent actuellement à l'audit comptable et technique nécessaire, auprès de DCNS, afin de déterminer le montant exact de la perte dont la société pourra demander l'indemnisation au titre de sa police d'assurance. Dans cette attente, la Coface a commencé à lui verser des avances sur indemnités, de manière à lisser l'impact en trésorerie de l'interruption du contrat. En particulier, les 892,9 millions d'euros reversés par DCNS à l'État au mois d'août dernier ont d'ores et déjà été intégralement indemnisés par la Coface. Celle-ci s'est engagée à avoir achevé l'indemnisation des pertes de l'entreprise d'ici la fin de l'année 2015.

Lors de son audition par votre rapporteur3(*), M. Hervé Guillou, président-directeur général de DCNS, a indiqué qu'une divergence d'appréciation existe actuellement entre l'entreprise et la Coface sur l'étendue des pertes indemnisables, au titre de la police d'assurance, du fait de la décision de ne pas livrer les BPC à la Russie. Au demeurant, selon les personnes auditionnées, le pourcentage de garantie des coûts de fabrication assuré par la Coface au bénéfice de l'entreprise a été annoncé tantôt à 95 % des pertes, tantôt à 100 %, hors perte de marge. En tout état de cause, il a été précisé à votre rapporteur que la Coface, dans ce dossier, agit exclusivement sur instruction ministérielle.

Par ailleurs, DCNS estime à 57 millions d'euros les coûts engendrés, sur un an, par la non-livraison des BPC à la Russie, sans être certaine d'en être intégralement indemnisée. Ces derniers coûts tiennent :

- en premier lieu, au démontage des équipements à renvoyer en Russie et à leur réexpédition. Les coûts de démontage, en cours d'évaluation, devraient se monter, d'après les informations recueillies, à 2,5 millions d'euros environ ;

- en deuxième lieu, à la remise en état des bâtiments et à leur rééquipement. Ces opérations seront fonction de la nature des travaux nécessaires pour la revente des navires et ne devraient être engagées qu'une fois les conditions de cette revente arrêtées. Aussi les coûts afférents ne peuvent-ils être évalués de manière pertinente à ce stade ;

- enfin, au gardiennage et surtout au maintien en condition opérationnelle (MCO) des navires. Le montant de ces charges dépendra à la fois des modalités retenues pour le gardiennage et de la durée de gardiennage et de MCO requise jusqu'à la revente des BPC. Il est pour le moment estimé, selon les informations données, à moins de 2 millions d'euros par mois pour les deux bâtiments.

Il convient ici de noter encore que les options prévues au contrat initial entre DCNS et ROE pour deux autres BPC ayant expiré en 2013 sans que la partie russe ait choisi de les exercer, l'arrêt de la coopération franco-russe en la matière n'a engendré aucune perte à ce titre. De même, aucun contrat de maintenance n'avait été conclu, malgré des échanges initiaux engagés entre DCNS et l'acheteur russe, et il n'y a pas eu de perte non plus à cet égard.

b) En ce qui concerne les sous-traitants

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les sous-traitants de DCNS dont les conditions de paiement étaient liées à celles du contrat conclu entre DCNS et ROE pour la livraison des deux BPC ne sont que deux :

- d'une part, la société STX France, principal sous-traitant de DCNS et co-concepteur des BPC, qui a conclu avec DCNS un contrat de sous-traitance pour 661 millions d'euros ;

- d'autre part, la société CNIM, sous-traitant pour la réalisation de deux catamarans de débarquement, liée à DCNS par un contrat de 40 millions d'euros.

Ces deux sous-traitants ne supporteront pas de perte liée à la non-livraison des BPC, compte tenu des assurances qui les couvrent respectivement :

- STX France, dans un premier temps, a bénéficié d'une délégation du droit aux indemnités au titre de la police d'assurance Coface souscrite par DCNS pour la part du contrat la concernant. Puis, fin mai 2015, la société a conclu un avenant au contrat de sous-traitance avec DCNS par lequel cette dernière s'est engagée à lui régler les montants restant dus au titre du contrat de sous-traitance initial, indépendamment du déroulement du contrat principal liant DCNS à l'acheteur russe - ces montants étant in fine couverts, pour DCNS, par la Coface ;

- CNIM, de son côté, a souscrit sa propre police Coface contre le risque d'interruption du contrat de sous-traitance qui la lie à DCNS. La société sera donc directement couverte par la Coface des pertes résultant de la non-livraison des BPC. L'expertise de ces pertes est en cours, l'entreprise ayant reçu des avances sur indemnités.

Les autres sous-traitants intervenant sur le programme ont été réglés par DCNS au fur et à mesure de l'achèvement de leurs prestations. Dans la mesure où la construction des BPC est à présent terminée et celle des catamarans réalisés par CNIM proche de l'être en vue de leur revente, il semble improbable que la non-livraison des bâtiments à la Russie puisse causer un préjudice à d'autres industriels intervenant dans la chaîne de sous-traitance de la construction des BPC ou de leur batellerie. Votre rapporteur observe par ailleurs que, pour les mêmes raisons, la décision de ne pas livrer les deux bateaux n'a emporté aucune conséquence dommageable pour l'emploi.

2. Une dépense de l'État de 56,8 millions d'euros aggravée d'un manque à gagner de 500 millions d'euros
a) Un coût budgétaire contenu grâce au présent accord

Comme indiqué plus haut, la Fédération de Russie n'ayant accepté un règlement amiable de la non-livraison des BPC qu'à la condition que le versement de la compensation intervienne le jour même de la signature de l'accord, le montant convenu de 949,755 millions euros a été versé dès le 5 août dernier par la France. Au plan budgétaire, c'est à partir du programme 146 « Équipements des forces » de la mission « Défense » qu'il a été procédé à ce versement. Puis, lorsque DCNS a reversé à l'État le montant de 892,9 millions d'euros correspondant aux rémunérations que la société avait perçues de son client russe en exécution du contrat commercial, cette somme a été rattachée audit programme 146, par voie de fonds de concours. D'après les indications fournies par le Gouvernement, le solde, soit 56,8 millions d'euros, « sera rendu au programme lors de la fin de gestion 2015, selon une modalité qui reste à déterminer ».

C'est ainsi sous la réserve que cet engagement politique soit effectivement tenu que l'opération restera neutre pour le programme 146, et donc sans conséquence sur le budget de la défense, en particulier la trajectoire de nos investissements capacitaires. La commission exercera naturellement sa vigilance pour que la somme en cause soit bien restituée à ce budget et, notamment, ne « disparaisse » pas à la faveur des arbitrages de régulation budgétaire habituels de fin d'exercice. Votre rapporteur observe que ce sujet de préoccupation financière s'ajoute de la sorte à ceux, identifiés dès l'examen du projet de loi actualisant la programmation militaire4(*), que sont la concrétisation dans une loi de finances rectificative pour 2015 du remplacement des recettes exceptionnelles de la défense par des crédits budgétaires et le règlement des surcoûts afférant aux opérations extérieures et missions intérieures de l'année.

On peut cependant estimer que l'accord trouvé le 5 août dernier avec la Russie permet de contenir significativement le coût budgétaire induit par la décision de ne pas livrer les deux BPC. En effet, l'accord de coopération franco-russe précité du 25 janvier 2011 prévoyait qu'en cas de différend relatif à son application, le litige pouvait être soumis à un tribunal arbitral. S'il est difficile de préjuger de l'ensemble des préjudices qu'aurait pu invoquer la partie russe et a fortiori de la décision du tribunal arbitral, il est néanmoins possible d'imaginer ces motifs d'indemnisation potentiels. Ils s'avèrent nombreux : en sus des sommes déjà versées au titre de l'exécution du contrat commercial, Rosoboronexport et la Fédération de Russie auraient pu prétendre à des intérêts moratoires au titre de l'immobilisation des sommes versées et, surtout, à être dédommagés des coûts d'armement des BPC, de la navalisation d'hélicoptères et d'autres fournitures hors contrat commercial ; des coûts liés à la construction d'une base navale à Vladivostok incluant un quai capable d'accueillir les BPC ; des frais engagés pour préparer les chantiers russes au maintien en condition opérationnelle de ces bâtiments ; de l'indisponibilité du navire-école Smolny, requis pour la formation des équipages russes, de juillet à décembre 2014 ; du surcoût de la passation d'un nouveau contrat et du coût de la solution de substitution mise en oeuvre dans l'attente de la livraison d'autres bateaux commandés auprès d'un autre constructeur ; du préjudice stratégique, résultant du déficit induit sur les capacités amphibies et aéroportées russes ; de l'impact négatif sur la base industrielle et de défense russe ; d'un préjudice moral...

Le règlement à l'amiable entre les deux gouvernements a également permis d'éviter les frais importants inhérents à une procédure arbitrale interétatique, qui exige d'ordinaire plusieurs années, en l'occurrence non seulement des dépenses de conseil juridique mais principalement les frais de gardiennage et de maintien en condition opérationnelle des BPC, tout le temps qu'aurait duré la procédure, dans la mesure où ces bâtiments n'auraient pu être revendus avant que soit rendue la décision arbitrale.

b) Une moindre recette budgétaire du fait des interventions de la Coface

Le coût financier pour l'État de la décision de ne pas livrer les BPC à la Russie ne se limite cependant pas à une dépense budgétaire de 56,8 millions d'euros : il comporte aussi le manque à gagner, d'ores et déjà assuré, du versement prévu dans la loi de finances pour 2015 à hauteur de 500 millions d'euros en provenance de la Coface5(*). Le compte « État » de celle-ci, en effet, ne sera pas en mesure d'effectuer ce versement, en conséquence de l'indemnisation pratiquée au bénéfice des industriels concernés, DCNS et CNIM.

Cette moindre recette d'un demi-milliard d'euros dégrade à due concurrence la prévision de déficit budgétaire de fin d'année.


* 3 Audition conduite le 16 septembre 2015, avec notre collègue Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des finances.

* 4 Projet devenu la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense. Cf. le rapport n° 547 (2014-2015) de notre collègue Jean-Pierre Raffarin.

* 5 Annexe « Évaluation des voies et moyens », tome 1, au PLF pour 2015 ; ligne 2602 des recettes non fiscales du budget général de l'État.