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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord d'association entre l'Union européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique et leurs États membres, d'une part, et la Géorgie, d'autre part

14 octobre 2015 : Accord avec la Géorgie ( rapport - première lecture )

B. LES ENJEUX DE L'ACCORD

1. L'intérêt pour l'Union européenne
a) Des avantages politiques et économiques

La stabilité politique d'un pays du voisinage est le premier avantage stratégique que vise l'accord d'association du point de vue de l'Union européenne et de la France. La sécurisation des frontières de l'Union européenne est un objectif essentiel qui imprégnait également le partenariat oriental.

L'accord d'association devrait, de plus, favoriser le développement économique tout en étendant l'influence de l'Union européenne par l'extension du champ d'application de son corpus normatif.

Les entreprises européennes dont les entreprises françaises, y gagnent des perspectives en matière d'investissements directs et de commerce. Elles bénéficieront de l'instauration d'un cadre juridique stable et cohérent avec celui des autres pays de l'Union ainsi que d'une amélioration du climat des affaires. En 2014, la Géorgie a poursuivi les réformes dans le domaine économique en adoptant une loi sur la concurrence et en créant une autorité indépendante en la matière. Elle a également mené une révision des réglementations alimentaires, sanitaires et vétérinaires.

Les entreprises françaises attendent également une amélioration du cadre juridique et économique. Elles disposent d'ores et déjà de 29 implantations d'investisseurs importants en Géorgie, positionnés dans des secteurs tels que le secteur financier (Société Générale) et de la distribution (Carrefour).

La marge de progression est importante puisque la Géorgie ne représente que 0,1 % des échanges de l'Union européenne. La Géorgie est au 76e rang des partenaires commerciaux de l'Union.

Enfin l'accord d'association permet de réelles avancées au bénéfice de l'Union européenne, notamment en matière de protection de la propriété intellectuelle : la lutte contre la contrefaçon et le respect des indications géographiques protégées sont des priorités. Ainsi moyennant une période de transition, la réforme la Géorgie ne pourra plus utiliser par exemple les dénominations de Cognac, Champagne ou encore Cahors pour des vins produits sur son territoire. Il convient également de souligner le progrès que représentera l'application par la Géorgie des normes sanitaires et phytosanitaires pour égaliser les conditions de concurrence et améliorer la sécurité sanitaire.

b) L'engagement financier de l'Union européenne

L'Union européenne soutient la politique de rapprochement initiée par la Géorgie par des financements communautaires. Entre 2007 et 2013, la Géorgie a perçu 452,1 millions d'euros d'aide, 410 millions d'euros d'aides sont programmés pour la période 2014 2017.9(*)

L'aide financière conséquente que l'UE accorde à la Géorgie en fait le quatrième pays le plus aidé au titre de la politique de voisinage et le deuxième pays le plus aidé du Caucase.

2. Les avantages attendus par la Géorgie
a) Le développement économique

La Géorgie pourra notamment accélérer son rapprochement économique avec l'Union européenne. L'Union européenne représente déjà 20 % de ses exportations et 30 % de ses importations.

L'étude préalable d'impact commanditée par la commission européenne estimait que l'application du volet commercial devrait permettre un gain supplémentaire de croissance de 4,3 % à long terme pour l'économie géorgienne, grâce à une augmentation des exportations géorgiennes évaluées à 12 % contre une hausse des importations provenant de l'Union européenne limitée à 7,5 %.

Les secteurs de la chimie et des matières plastiques pourraient notamment espérer des gains de production substantielle. La croissance dans ce domaine pourrait atteindre 60 % à long terme. L'accord d'association présente également un puissant levier pour moderniser l'économie géorgienne par l'adoption de standards propres à instaurer un environnement favorable à la concurrence et aux investissements en stabilisant le droit des affaires et en posant les règles de bonne gouvernance. Il est à noter que la corruption et l'économie informelle ont déjà beaucoup reculé en Géorgie même si des efforts restent à faire. Ainsi, les importantes mesures anticorruption prises sous la présidence de Mikheil Saakachvili ont eu pour conséquence de porter la Géorgie à la 15e place mondiale dans le classement « Doing business » 2014 de la banque mondiale, soit une amélioration de six places par rapport à 2013. De même, la Géorgie a atteint la 50e place sur 180 dans le classement établi par l'ONG Transparency International, soit une progression de 18 places depuis 2011.

La Géorgie devrait donc pouvoir valoriser son potentiel dans le domaine chimique, les matières plastiques et dans le secteur agro-alimentaire. L'agriculture en 2012 représentait 9 % du PIB et occupait 50 % de la population active. Dans la mesure où, à ce jour, il n'existe pas de services déconcentrés ni de politique agricole en Géorgie, un réel potentiel demeure inexploité, délaissé par l'approche volontairement moderniste de l'ancien Président Saakachvili. La France finance un poste d'expert au sein du ministère de l'agriculture géorgien, et l'Agence française de développement prévoit une intervention accrue, sous forme d'un prêt de 20 millions d'euros qui pourraient être consenti à la Banque de Géorgie pour soutenir des entreprises et coopératives agricoles.

b) Les progrès de la démocratie

Dans un contexte d'alternance politique, la Géorgie a réalisé de réels progrès vers l'État de droit. La démocratie a progressé à mesure que la corruption reculait. Il convient toutefois de noter que le rapport annuel sur les pays de la Politique de voisinage concernant la Géorgie pour 201410(*) constatait des succès dans la lutte contre la « petite » corruption mais regrettait que les grandes réformes anticorruption portant par exemple sur les financements des partis politiques ou la prévention de la corruption des élites n'aient pas encore abouti.

En revanche, ce rapport se félicitait de l'avancée des réformes démocratiques dans les domaines suivants :


· la réforme constitutionnelle,


· la réforme du parquet visant à développer son indépendance et sa responsabilité,


· l'encadrement des régimes privatifs de liberté : la détention administrative hors contrôle d'un juge a ainsi été réduite de 90 à 15 jours, le taux de mortalité des prisonniers a nettement baissé suite à la mesure d'amnistie prise en 2015 qui a réduit de moitié la population carcérale,


· l'environnement des médias,


· la lutte contre les discriminations : une loi anti-discrimination a été adoptée et un plan national pour l'égalité des genres a été mis en place. De même, la Géorgie a adhéré à la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique du Conseil de l'Europe.

En 2014, la Géorgie a également adopté des lois et des mesures sur la citoyenneté, le statut des étrangers, des apatrides et des demandeurs d'asile, ainsi que la prise en charge des migrants en situation irrégulière.

Ces avancées sont notables, et votre rapporteur rappelle que des progrès restent à faire. Il soutient notamment l'évolution de l'action des forces de police lors de répression de manifestations, il lui semble en effet indispensable que l'usage de la force, qui ne doit constituer que l'ultime recours, soit strictement encadré, mesuré et proportionné.

De même le système judiciaire n'est pas au bout de sa réforme. Il est indispensable, dans un régime démocratique, qu'aucun soupçon ne pèse sur les motivations des mises en accusation, en particulier lorsqu'elles visent des opposants politiques11(*). La loi sur les écoutes téléphoniques n'est pas encore conforme aux normes édictées par la Cour européenne des droits de l'Homme.

Enfin, votre rapporteur souhaite que les libertés religieuses progressent et que les tensions, relevées par le rapport de 2014 de l'ONG Human Rights Watch, s'apaisent dans ce domaine. Les minorités religieuses doivent être protégées par les Pouvoirs publics comme l'a souligné le commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe.

3. La question des relations avec la Russie
a) Une lente amélioration des relations entre la Russie et la Géorgie

La guerre de 2008 a trouvé un règlement temporaire dans le cadre du plan à six points précédemment évoqué. Pour autant, la confrontation entre la Géorgie et la Russie est restée extrêmement vive pendant la présidence de M. Saakachvili. L'alternance qui a eu lieu en 2012 a permis un relâchement des tensions.

Le parti du « Rêve géorgien » a tenté de normaliser les relations avec la Russie en instaurant des discussions informelles entre les représentants ad hoc des deux pays : MM. Zourab Abachidze et Grigori Karassine. Celles-ci ont débouché en 2013 sur une levée partielle par la Russie de l'embargo qu'elle avait imposé à la Géorgie en 2006. Certains vins, eaux minérales et une partie de la production agricole géorgienne (fruits et légumes ainsi que les noix) sont dorénavant de nouveaux admis sur le marché russe. De même, la liaison aérienne entre Moscou et Tbilissi a été restaurée en 2014.

La Géorgie semble moins vulnérable face aux pressions économiques russes que l'Ukraine et la Moldavie. En 2014, les exportations géorgiennes vers la Russie ont été d'environ 87 millions de dollars soit 9,4 % du total des exportations, les importations géorgiennes représentant 164,5 millions de dollars soit 6,6 % du total des importations.

Rappelons que parmi les pays post-soviétiques, la Géorgie se distingue par une faible dépendance énergétique à l'égard de la Russie, notamment grâce à son rôle de pays de transit de pétrole et de gaz azerbaïdjanais, rôle rémunéré en nature à des prix nettement inférieurs à ceux pratiqués par la Russie. La Géorgie importe de l'électricité russe en hiver mais elle est globalement autosuffisante grâce à l'hydroélectricité qui assure les trois quarts de l'approvisionnement électrique du pays. En revanche, la pénétration croissante de la Russie dans le capital des compagnies énergétiques suscite des inquiétudes (la Russie détient historiquement la compagnie nationale d'électricité géorgienne).

b) Un regain de tension

Depuis le début de la crise ukrainienne, la Géorgie dénonce la violation des principes fondamentaux du droit international. Elle n'a pas reconnu l'annexion illégale de la Crimée et appelé la communauté internationale à réagir fermement. Les autorités géorgiennes maintiennent toutefois leur politique d'amélioration pragmatique des relations avec la Russie grâce au canal de dialogue informel ci-dessus évoqué. La décision géorgienne de signer le présent accord d'association intervient dans un contexte où ce rapprochement est particulièrement mal perçu par la Russie.

La Russie a récemment renforcé ses liens avec les entités séparatistes de Géorgie qu'elle a reconnues comme états souverains :

- un accord de coopération et de partenariat stratégique avec l'Abkhazie a été signé le 24 novembre 2014. Il prévoit la création d'un espace de défense et de sécurité commun, d'un centre de coordination des organes policiers et des financements russes à visée sociale ;

- un traité d'alliance et d'intégration avec l'Ossétie du Sud a été conclu le 18 mars 2015. Il « crée » un espace de défense et de sécurité commun. Il supprime les contrôles entre la Russie et l'Ossétie du Sud et institue un espace douanier commun.

La Russie procède ainsi à une « quasi intégration » des territoires séparatistes. La signature de ces traités et accord avec des entités non reconnues par la communauté internationale n'a pas de valeur en droit international et a été dénoncée par les États-Unis, l'OTAN, et l'Union européenne.

Enfin notons que la Russie maintient sa pression militaire sur la Géorgie, faisant stationner dans les zones séparatistes environ 10 000 de ses soldats.


* 9 Il s'agit d'une dotation indicative fixée dans une fourchette allant de 335 et 410 millions d'euros.

* 10 Déposé à Bruxelles le 25 mars 2015.

* 11 Le Commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe s'est inquiété du ciblage sélectif d'opposants politiques par l'appareil judiciaire, notamment à l'encontre d'anciens hauts fonctionnaires issus des rangs du mouvement national unitaire.