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Projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public

21 octobre 2015 : Réutilisation des informations du secteur public ( rapport - première lecture )

D. LA POLITIQUE D'OPEN DATA EN FRANCE DEPUIS LES ANNÉES 1990

Dans la mesure où la « loi CADA » modifiée en 2005 prévoit, d'une part, la diffusion des informations publiques et, d'autre part, la réutilisation de celles-ci, elle est apparue comme le support juridique idoine pour mettre en oeuvre la politique d'open data.

1. Le mouvement de l'open data et les bénéfices qui en sont attendus

Comme l'ont rappelé nos collègues Gaëtan Gorce et François Pillet dans leur rapport précité, le concept d'open data, issu du monde anglo-saxon, est polysémique11(*).

L'open data renvoie tout d'abord à un mouvement à l'oeuvre dans les politiques actuelles et à une injonction adressée aux acteurs publics pour davantage de transparence et de responsabilité. Comme l'avaient constaté nos collègues à l'issue de leurs auditions en effet, deux principaux types de bénéfices sont attendus de l'open data :

- au coeur d'un enjeu démocratique de transparence et de bonne administration, l'open data contribuerait à rendre l'administration moins opaque et plus accessible, permettrait d'améliorer l'information des citoyens et partant, leur participation aux processus décisionnels, faciliterait enfin l'évaluation des politiques publiques en vue de leur amélioration ;

- poursuivant un enjeu de valorisation économique et sociale des données, l'open data serait promesse de bénéfices socio-économiques au-delà du coût qu'il occasionnerait pour les administrations, permettant le développement de nouveaux services marchands ou non marchands.

L'expression d'open data renvoie également de manière plus statique aux caractéristiques propres aux données ainsi « libérées ». Un ensemble de critères techniques, juridiques et économiques permet de caractériser les données publiques car issues des administrations et ouvertes au partage :

- la mise à disposition dans un format technique le plus ouvert possible, qui facilite la réutilisation et n'impose pas l'utilisation d'un logiciel propriétaire ;

- l'utilisation de licences juridiques ouvertes, qui ne restreignent pas ou peu les utilisations possibles des données ;

- la limitation des redevances susceptibles de constituer des freins économiques pour les personnes réutilisant ces données.

L'open data ne se résume donc pas à la simple publication des données des administrations publiques, il nécessite la mise en place d'outils techniques et juridiques adéquats par une politique volontariste.

2. La stratégie française de l'open data

S'il est désormais d'usage de se référer à la formule de M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, dans son discours d'Hourtin, le 25 août 199712(*), ainsi qu'au rapport de M. Dieudonné Mandelkern de 199913(*), la France n'a commencé à véritablement mettre en place une stratégie d'open data qu'à compter de la deuxième moitié des années 2000. Initialement pensée dans un objectif essentiellement économique, cette stratégie a peu à peu été également intégrée à la modernisation de l'État et à l'amélioration des relations entre les usagers et les administrations.

Les débuts de la définition d'une stratégie étatique d'open data datent ainsi de la présentation, le 20 octobre 2008, du plan « France Numérique 2012 » par M. Éric Besson, secrétaire d'État chargé de la prospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économie numérique. Ce plan promouvait la diffusion des contenus publics et patrimoniaux et entendait « favoriser la réutilisation des informations publiques par les agents économiques », l'objectif étant de « développer de nouveaux produits et services, contribuant ainsi à la croissance de l'économie numérique ». L'action n° 39 de ce plan consistait ainsi en la création d'un portail unique d'accès aux données publiques, conçu comme réponse aux attentes exprimées par différents acteurs en faveur de l'accès aux informations publiques. Ce portail unique donnant accès aux sites ministériels et aux informations qui y sont proposées devait s'accompagner de l'adoption de systèmes de recherche standardisés et de la définition de métadonnées et de référentiels communs. L'étude de pré-configuration de ce portail était confiée à l'Agence du patrimoine immatériel de l'État (APIE), service à compétence nationale créé par un arrêté du 23 avril 2007. Celle-ci se voyait également chargée de la rédaction de licences types de réutilisation des données publiques par l'action n° 41 dudit plan.

Décidées par le conseil de modernisation des politiques publiques le 30 juin 2010, la création et la mise en ligne du portail unique data.gouv.fr furent annoncées à l'issue du conseil des ministres du 24 novembre 2010. La mise en oeuvre concrète prit la forme du décret du 21 février 2011 portant création de la mission Etalab14(*), placée auprès du Secrétariat général du gouvernement, puis d'une circulaire du Premier ministre, alors M. François Fillon, en date du 26 mai 2011. Cette dernière rappelait en ces termes le double objectif assigné à la stratégie d'ouverture des données publiques :

- « encourager l'innovation par toute la communauté des développeurs et des entrepreneurs pour soutenir le développement de l'économie numérique » ;

- « contribuer à renforcer la transparence de l'action de l'État, mettre en valeur le travail des administrations et éclairer le débat public ».

Pour ce faire, le Premier ministre insistait sur l'importance de « permettre la réutilisation des informations publiques la plus facile et la plus large possible ».

Le site data.gouv.fr a été lancé le 5 décembre 2011.

La démarche d'ouverture et de partage des données publiques a été confirmée par le nouveau Gouvernement en octobre 2012 à l'occasion de l'intégration de la mission Etalab au sein du nouveau Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), créé par un décret en date du 30 octobre 2012. L'open data, désormais perçu comme « vecteur de renouvellement démocratique, d'innovation pour l'économie et la société, et levier de transformation pour les administrations », est à ce titre érigé en « l'un des axes de la nouvelle modernisation de l'action publique ». À l'issue du séminaire gouvernemental sur le numérique du 28 février 2013, la politique d'ouverture des données publiques est déclinée en une série de mesures, anticipant l'adoption par le G 8 d'une charte sur l'ouverture des données publiques lors du sommet des 17 et 18 juin 2013.

Du point de vue juridique, cette stratégie d'open data s'est jusqu'à présent appuyée sur la « loi CADA » ainsi que sur des circulaires interprétatives15(*). Le présent projet de loi participe de l'évolution de ce cadre législatif afin d'accompagner plus avant cette stratégie.


* 11 « Le concept d'open data est né dans le milieu de la recherche scientifique publique. L'expression « open data » elle-même apparaît pour la première fois, en 1995, dans une publication du National Research Council américain relative à l'ouverture des données géophysiques et environnementales. Selon ses auteurs, deux arguments plaident pour l'ouverture et le partage du résultat de leurs travaux : la nature transfrontière des phénomènes observés et des enjeux, ainsi que la crainte d'une privatisation des connaissances. En cela, l'open data rejoint la théorie économique des biens communs, ces biens non appropriables de manière exclusive qui appartiennent donc à tous.

« La transposition de ce concept aux données issues non plus de la recherche mais de la gestion par les administrations s'opère dans les années 2000 sous l'impulsion de la théorie libérale anglo-saxonne, qui établit un continuum entre le politique et l'économique. Ainsi, deux types de bénéfices sont attendus de l'open data :

« - dans le champ politique, l'open data rejoint l'exigence de transparence et de responsabilité, il est donc conçu dans une optique de revitalisation de la démocratie via la participation citoyenne ; l'open data est ainsi un instrument de l'open government mis en avant par le Président Obama dès le premier jour de son mandat en 2009 ;

« - dans le champ économique, l'open data est envisagé comme facteur d'innovation, de création de nouveaux services, y compris publics, de contribution à la croissance, d'amélioration de la vie quotidienne. » (Source : La protection des données personnelles dans l'open data : une exigence et une opportunité, rapport d'information de MM. Gaëtan Gorce et François Pillet, fait au nom de la commission des lois (n° 469, 2013-2014)

* 12 Formule selon laquelle « les données publiques essentielles doivent désormais pouvoir être accessibles à tous gratuitement sur internet ».

* 13 Diffusion des données publiques et révolution numérique : rapport de l'atelier présidé par Dieudonné Mandelkern, La documentation française, 1999.

* 14 La mission Etalab, créée par le décret du 21 février 2011, a une double mission :

- le développement et l'hébergement du portail data.gouv.fr ;

- la coordination de l'action des administrations de l'État et l'appui à ses établissements publics administratifs.

* 15 Circulaire du 26 mai 2011 relative à la création du portail unique des informations publiques de l'État data.gouv.fr par la mission Etalab et l'application des dispositions régissant le droit de réutilisation des informations publiques NOR: PRMX1114652C et « Vademecum pour l'ouverture et le partage des données publiques » publié par le Gouvernement le 17 septembre 2013.