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Projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public

21 octobre 2015 : Réutilisation des informations du secteur public ( rapport - première lecture )

Rapport n° 93 (2015-2016) de M. Hugues PORTELLI, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 octobre 2015

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N° 93

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public,

Par M. Hugues PORTELLI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3037, 3090 et T.A. 593

Sénat :

34, 95 et 94 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 21 octobre 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a entendu le rapport de M. Hugues Portelli, rapporteur, sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public (n° 34, 2015-2016).

Le rapporteur a tout d'abord présenté le projet de loi en rappelant qu'il s'agissait de transposer la directive 2013/37/UE du 26 juin 2013, qui complète et prolonge la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 relative à la réutilisation des informations du secteur public. Il a ensuite expliqué que cette directive était ambivalente dans la mesure où, si elle a étendu son champ d'application à certains organismes culturels, elle les a également autorisés à percevoir des redevances et à conclure des accords d'exclusivité pour la numérisation de leurs ressources culturelles.

Le rapporteur a ensuite proposé à la commission de ne pas aller trop au-delà de ce que prévoit la directive dans ce projet de loi, renvoyant pour le surplus au futur projet de loi sur la « République numérique ». Il a indiqué que cette position, loin d'être signe de frilosité, avait pour objectif de ne pas placer les organismes publics français en situation défavorable par rapport à leurs homologues d'autres États membres.

La commission a ainsi adopté onze amendements et sous-amendement du rapporteur, ainsi qu'un amendement du Gouvernement, visant à revenir au texte initial, voire à une transposition plus fidèle de la directive.

À l'article 1er B, elle a ainsi supprimé l'obligation, introduite par les députés, de mise à disposition des informations publiques sous forme électronique.

À l'article 1er, elle a maintenu le régime dérogatoire actuellement en vigueur pour la réutilisation des informations détenues par les organismes de recherche et d'enseignement supérieur tout en le cantonnant aux informations produites dans le cadre de leurs activités de recherche. Sans porter atteinte à la liberté d'accès à ces informations, inchangée par le projet de loi, la commission a en effet estimé indispensable que les organismes de recherche conservent leur faculté de fixation des modalités de réutilisation de ces données de recherche, afin de préserver le potentiel scientifique et technique de la nation.

À l'article 3, la commission a transposé une disposition autorisant la perception de redevances permettant de couvrir les coûts de collecte, de production, de mise à disposition et de diffusion de certains documents.

À l'article 4, elle a jugé utile de soumettre à licence toute réutilisation. Devant le constat d'un droit se complexifiant, elle a en effet estimé que les licences de réutilisation, notamment la « Licence ouverte » du site data.gouv.fr, étaient des outils pédagogiques à même de prévenir les mauvais usages.

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public (n° 34, 2015-2016) a pour principal objet de transposer la directive 2013/37/UE du 26 juin 2013, qui complète et prolonge la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 relative à la réutilisation des informations du secteur public.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.

À titre liminaire, votre rapporteur souhaiterait revenir sur les conditions dans lesquelles le Parlement est conduit à examiner ce texte. Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 31 juillet dernier, ce projet a été soumis au vote de l'Assemblée nationale le 6 octobre et le sera à celui du Sénat le 26 octobre prochain. Le temps imparti à votre rapporteur pour examiner ce texte aura donc été fort bref. C'est pourquoi il s'est appuyé sur les travaux conduits précédemment par le Sénat sur le thème de l'ouverture et du partage des données publiques, communément appelé « open data », au travers de la mission d'information menée par nos collègues Gaëtan Gorce et François Pillet au nom de votre commission1(*), ainsi que par notre collègue Corinne Bouchoux, sous la présidence de notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, dans le cadre d'une mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs2(*).

Le Gouvernement justifie cette précipitation par la nécessité de prévenir une mise en demeure de la France par la Commission européenne pour non-respect du délai de transposition de la directive 2013/37/UE. Ce délai a en effet expiré le 18 juillet dernier. Cela a amené le Gouvernement à extraire du futur projet de loi sur la « République numérique » les dispositions du présent projet de loi qui se bornerait à procéder à ladite transposition.

Cette disjonction pose cependant des difficultés dans la mesure où le futur projet de loi sur la République numérique vise à conférer une base légale à la politique d'ouverture des données menée par le Gouvernement. Il modifie en conséquence tant la définition des données publiques que les conditions de leur réutilisation, objet même du présent projet de loi. Cela conduira le Parlement à réexaminer en l'espace de quelques mois l'ensemble des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, dite « loi CADA », mais en ordre dispersé au risque d'un manque de cohérence globale du nouveau dispositif juridique. Comment poser aujourd'hui le principe de gratuité alors que l'on est dans l'ignorance de ce que sera demain le périmètre des données ouvertes à la réutilisation ?

Nonobstant ces préventions, dans un esprit de responsabilité eu égard aux engagements européens de la France, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi, mais en limitant autant que possible les « surtranspositions » qui exposeraient la France à des situations de dissymétrie face à ses partenaires européens.

I. LA « LOI CADA » DE 1978 COMME RÉCEPTACLE DE LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE DE 2003, SUPPORT JURIDIQUE DE L'OPEN DATA

A. LA « LOI CADA » DE 1978

En rupture avec une longue tradition de secret de l'administration, la « loi CADA » a institué un «  droit de toute personne à l'information » et la liberté d'accès aux documents administratifs.

Conformément à l'article 1er de cette loi, ce droit d'accès est reconnu à toute personne, physique ou morale, sans qu'il lui soit besoin de justifier d'une quelconque qualité ou d'un intérêt à agir. Il s'étend à tous les « documents administratifs », notion à l'acception très large permettant de couvrir tous les documents détenus par une administration, qu'elle en soit le producteur ou le récipiendaire. L'obligation de communication concerne aussi bien les services de l'État, que les collectivités territoriales, les autres personnes de droit public, notamment les établissements publics, ainsi que tout organisme de droit privé exerçant une mission de service public mais pour les seuls documents en relation avec l'exercice de cette mission.

Ce droit d'accès connaît toutefois un certain nombre d'exceptions limitativement énumérées par la loi.

En premier lieu, ne sont communicables que des documents achevés, le droit à communication ne concernant en principe pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration (article 2 de la « loi CADA »).

En deuxième lieu, l'article 6 de cette même loi exclut du droit à communication certains documents dont il fixe la liste3(*), de même que les documents dont la communication porterait atteinte à des secrets ou intérêts qu'il énumère4(*), ainsi qu'aux « autres secrets protégés par la loi », secrets dont il n'existe pas de recensement exhaustif.

En troisième lieu, ce même article 6 réserve au seul intéressé la communication des informations relevant de sa vie privée, couvertes par le secret médical, portant un jugement ou une appréciation sur lui ou faisant apparaître son comportement « dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ». Les informations concernant les personnes morales ne sont également communicables qu'aux seules intéressées en raison du secret en matière commerciale et industrielle5(*).

Enfin, les archives publiques tout comme un certain nombre de documents sont régies par des dispositions spécifiques.

L'article 4 de la « loi CADA » précise en outre que l'accès s'effectue, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit dans le cadre d'une consultation gratuite sur place, soit par la délivrance d'une copie papier ou sur un support électronique, y compris sous forme de fichier ou d'extraction d'une base de données. Il précise toutefois que la copie est délivrée sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci. De même, la transmission est assurée soit par courrier soit par voie électronique, selon le souhait du demandeur.6(*)

La « loi CADA » définit, par ailleurs, à son article 7, une obligation de publication de certains documents : directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles comportant une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Elle ouvre toutefois la faculté à toutes les administrations de rendre publics les autres documents administratifs qu'elles produisent ou reçoivent.

B. LA DIRECTIVE EUROPÉENNE DE 2003

La directive de 2003, transposée par l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, a fixé les règles de base applicables à la réutilisation des informations du secteur public dans l'Union européenne.

Par secteur public elle entend l'État, les collectivités territoriales, les organismes de droit public et les associations constituées entre ces entités.

Les informations publiques détenues par ces organismes ne comprennent pas les documents :

- dont la fourniture est une activité qui ne relève pas de la mission de service public de ces organismes,

- dont des tiers détiennent les droits de propriété intellectuelle,

- qui ne sont pas accessibles du fait des règles d'accès en vigueur dans les États membres de l'Union (ce qui vise notamment la protection de la sécurité nationale, de la défense et des règles de confidentialité),

- qui sont détenus par des radiodiffuseurs de service public, des établissements d'enseignement et de recherche (en particulier les écoles, universités, services d'archives, bibliothèques, instituts de recherche) ou des établissements culturels (en particulier les musées, théâtres, opéras, etc.). (article 2)

La réutilisation des informations est définie comme l'utilisation par des personnes physiques ou morales de documents détenus par des organismes du secteur public à des fins commerciales ou non commerciales différentes de l'objectif initial de la mission de service public pour laquelle ces documents ont été produits (article 2).

Les redevances peuvent être perçues mais le total des recettes ne peut dépasser les coûts de collecte, de production, de reproduction et de diffusion, tout en permettant un retour sur investissement raisonnable (article 6).

Les organismes publics peuvent imposer des conditions à la réutilisation des documents, le cas échéant par le biais d'une licence (article 8). Si les accords d'exclusivité sont en principe interdits, ils peuvent être autorisés pour la prestation d'un service d'intérêt général dont le bien-fondé est réexaminé tous les trois ans (article 11).

C. L'INTÉGRATION DE LA DIRECTIVE DE 2003 À LA « LOI CADA »

À l'initiative de la commission des lois du Sénat, le législateur a choisi de transposer cette directive en modifiant et complétant la « loi CADA » car l'introduction de ce principe de réutilisation nécessitait l'ajustement de certaines de ses dispositions. Il en fut ainsi de son article 10, qui disposait, dans sa rédaction antérieure, que le droit à communication « exclu[ai]t, pour ses bénéficiaires ou pour les tiers, la possibilité de reproduire, de diffuser ou d'utiliser à des fins commerciales les documents communiqués », ce qui ne le rendait pas compatible avec le principe de réutilisation des documents, y compris à des fins commerciales, établi par la directive.7(*)

L'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques a procédé à ces ajustements. Ainsi que l'indiquait le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance, publié au Journal officiel du 7 juin 2005, celle-ci a créé un chapitre consacré à la réutilisation des informations publiques sans remettre en cause l'économie générale du régime d'accès aux documents administratifs. Ainsi, deux régimes distincts demeurent juxtaposés : celui de l'accès et celui de la réutilisation. Un pouvoir de sanction est confié à la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) par l'article 18 de la loi pour garantir en particulier le respect du principe de séparation de ces deux régimes.

1. Le champ de la réutilisation

L'article 10 de la « loi CADA » pose en effet le principe selon lequel les informations publiques, c'est-à-dire les informations figurant dans des documents produits ou reçus par les administrations, peuvent être utilisées par toute personne à d'autres fins que celles de la mission de service public pour laquelle elle avait été produite ou reçue. Ce même article 10, ainsi que le suivant, viennent toutefois immédiatement tempérer ce principe.

Il résulte ainsi de la combinaison des articles 10 et 11 que sont exclues du champ de la réutilisation telle que prévue par le chapitre II de la « loi CADA » certaines informations publiques à raison soit de leur nature, soit de leur auteur, soit enfin d'un droit entrant en concurrence avec le droit à réutilisation.

Le premier motif conduit à écarter les informations considérées comme n'étant pas des informations publiques car figurant dans des documents dont la communication ne constitue pas un droit en application du régime d'accès aux documents administratifs, à moins qu'ils ne fassent l'objet d'une diffusion publique.

Cette exception renvoie en premier lieu aux documents préparatoires (cf. supra).

Cette exception fait, en second lieu, référence à l'article 6 de cette même loi, en particulier aux documents qui ne sont communicables qu'à l'intéressé, la CADA ayant précisé que n'entrent dans le champ de la réutilisation que les documents communicables à tous8(*).

Sont ensuite exclues du champ du droit à réutilisation tel qu'autorisé par la « loi CADA » les informations produites ou reçues par deux types d'administrations :

- celles intervenant dans le cadre d'une mission de service public à caractère industriel ou commercial ;

- celles relevant des organismes d'enseignement et de recherche - écoles, universités et instituts de recherche - et des établissements, organismes ou services culturels - musées, bibliothèques, orchestres, opéras, ballets et théâtres.

Cette seconde exclusion conduit à ne pas appliquer aux documents de ces administrations et organismes le régime de réutilisation de la « loi CADA », mais n'interdit pas la réutilisation de l'ensemble des informations produites ou reçues par ceux-ci à moins qu'ils ne s'y opposent ou l'encadrent, sous le contrôle du juge9(*).

Enfin, ne peuvent non plus faire l'objet d'une réutilisation les informations sur lesquelles des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle.

Ainsi le champ du droit d'accès aux informations publiques et celui du droit à leur réutilisation ne coïncident-ils pas strictement.

2. L'encadrement de la réutilisation

Le titre II de la « loi CADA » encadre la réutilisation des informations publiques.

L'article 12 instaure tout d'abord le respect d'une forme de droit moral de l'administration productrice dans la mesure où il impose à toute réutilisation d'informations publiques une triple condition : que les informations ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé, enfin que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées.

L'article 13, quant à lui, crée un régime protecteur des données personnelles tout en renvoyant également à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés10(*).

L'article 14 impose le principe d'égalité de traitement de tous les réutilisateurs en prohibant les accords d'exclusivité à moins que l'octroi d'un tel droit soit nécessaire à l'exercice d'une mission de service public. Dans ce cas, cet octroi doit faire l'objet d'un réexamen au moins tous les trois ans.

La réutilisation peut donner lieu au paiement de redevances, conformément à l'article 15. Dans ce cas, elle est obligatoirement soumise à licence en vertu de l'article 16.

D. LA POLITIQUE D'OPEN DATA EN FRANCE DEPUIS LES ANNÉES 1990

Dans la mesure où la « loi CADA » modifiée en 2005 prévoit, d'une part, la diffusion des informations publiques et, d'autre part, la réutilisation de celles-ci, elle est apparue comme le support juridique idoine pour mettre en oeuvre la politique d'open data.

1. Le mouvement de l'open data et les bénéfices qui en sont attendus

Comme l'ont rappelé nos collègues Gaëtan Gorce et François Pillet dans leur rapport précité, le concept d'open data, issu du monde anglo-saxon, est polysémique11(*).

L'open data renvoie tout d'abord à un mouvement à l'oeuvre dans les politiques actuelles et à une injonction adressée aux acteurs publics pour davantage de transparence et de responsabilité. Comme l'avaient constaté nos collègues à l'issue de leurs auditions en effet, deux principaux types de bénéfices sont attendus de l'open data :

- au coeur d'un enjeu démocratique de transparence et de bonne administration, l'open data contribuerait à rendre l'administration moins opaque et plus accessible, permettrait d'améliorer l'information des citoyens et partant, leur participation aux processus décisionnels, faciliterait enfin l'évaluation des politiques publiques en vue de leur amélioration ;

- poursuivant un enjeu de valorisation économique et sociale des données, l'open data serait promesse de bénéfices socio-économiques au-delà du coût qu'il occasionnerait pour les administrations, permettant le développement de nouveaux services marchands ou non marchands.

L'expression d'open data renvoie également de manière plus statique aux caractéristiques propres aux données ainsi « libérées ». Un ensemble de critères techniques, juridiques et économiques permet de caractériser les données publiques car issues des administrations et ouvertes au partage :

- la mise à disposition dans un format technique le plus ouvert possible, qui facilite la réutilisation et n'impose pas l'utilisation d'un logiciel propriétaire ;

- l'utilisation de licences juridiques ouvertes, qui ne restreignent pas ou peu les utilisations possibles des données ;

- la limitation des redevances susceptibles de constituer des freins économiques pour les personnes réutilisant ces données.

L'open data ne se résume donc pas à la simple publication des données des administrations publiques, il nécessite la mise en place d'outils techniques et juridiques adéquats par une politique volontariste.

2. La stratégie française de l'open data

S'il est désormais d'usage de se référer à la formule de M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, dans son discours d'Hourtin, le 25 août 199712(*), ainsi qu'au rapport de M. Dieudonné Mandelkern de 199913(*), la France n'a commencé à véritablement mettre en place une stratégie d'open data qu'à compter de la deuxième moitié des années 2000. Initialement pensée dans un objectif essentiellement économique, cette stratégie a peu à peu été également intégrée à la modernisation de l'État et à l'amélioration des relations entre les usagers et les administrations.

Les débuts de la définition d'une stratégie étatique d'open data datent ainsi de la présentation, le 20 octobre 2008, du plan « France Numérique 2012 » par M. Éric Besson, secrétaire d'État chargé de la prospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économie numérique. Ce plan promouvait la diffusion des contenus publics et patrimoniaux et entendait « favoriser la réutilisation des informations publiques par les agents économiques », l'objectif étant de « développer de nouveaux produits et services, contribuant ainsi à la croissance de l'économie numérique ». L'action n° 39 de ce plan consistait ainsi en la création d'un portail unique d'accès aux données publiques, conçu comme réponse aux attentes exprimées par différents acteurs en faveur de l'accès aux informations publiques. Ce portail unique donnant accès aux sites ministériels et aux informations qui y sont proposées devait s'accompagner de l'adoption de systèmes de recherche standardisés et de la définition de métadonnées et de référentiels communs. L'étude de pré-configuration de ce portail était confiée à l'Agence du patrimoine immatériel de l'État (APIE), service à compétence nationale créé par un arrêté du 23 avril 2007. Celle-ci se voyait également chargée de la rédaction de licences types de réutilisation des données publiques par l'action n° 41 dudit plan.

Décidées par le conseil de modernisation des politiques publiques le 30 juin 2010, la création et la mise en ligne du portail unique data.gouv.fr furent annoncées à l'issue du conseil des ministres du 24 novembre 2010. La mise en oeuvre concrète prit la forme du décret du 21 février 2011 portant création de la mission Etalab14(*), placée auprès du Secrétariat général du gouvernement, puis d'une circulaire du Premier ministre, alors M. François Fillon, en date du 26 mai 2011. Cette dernière rappelait en ces termes le double objectif assigné à la stratégie d'ouverture des données publiques :

- « encourager l'innovation par toute la communauté des développeurs et des entrepreneurs pour soutenir le développement de l'économie numérique » ;

- « contribuer à renforcer la transparence de l'action de l'État, mettre en valeur le travail des administrations et éclairer le débat public ».

Pour ce faire, le Premier ministre insistait sur l'importance de « permettre la réutilisation des informations publiques la plus facile et la plus large possible ».

Le site data.gouv.fr a été lancé le 5 décembre 2011.

La démarche d'ouverture et de partage des données publiques a été confirmée par le nouveau Gouvernement en octobre 2012 à l'occasion de l'intégration de la mission Etalab au sein du nouveau Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), créé par un décret en date du 30 octobre 2012. L'open data, désormais perçu comme « vecteur de renouvellement démocratique, d'innovation pour l'économie et la société, et levier de transformation pour les administrations », est à ce titre érigé en « l'un des axes de la nouvelle modernisation de l'action publique ». À l'issue du séminaire gouvernemental sur le numérique du 28 février 2013, la politique d'ouverture des données publiques est déclinée en une série de mesures, anticipant l'adoption par le G 8 d'une charte sur l'ouverture des données publiques lors du sommet des 17 et 18 juin 2013.

Du point de vue juridique, cette stratégie d'open data s'est jusqu'à présent appuyée sur la « loi CADA » ainsi que sur des circulaires interprétatives15(*). Le présent projet de loi participe de l'évolution de ce cadre législatif afin d'accompagner plus avant cette stratégie.

II. LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN TRANSPOSITION VOLONTARISTE DE LA DIRECTIVE DE 2013

A. LA NOUVELLE DIRECTIVE EUROPÉENNE

La directive 2013/37/UE du 26 juin 2013, dont le présent projet de loi assure la transposition, a surtout pour objectif d'intégrer les informations publiques dans l'économie de l'Union. Dans l'esprit de la Commission européenne, qui est à son origine, la directive permettra de faciliter leur réutilisation en harmonisant les politiques des États membres et en supprimant les obstacles tarifaires et administratifs.

La directive élargit le champ des organismes publics visés par la réutilisation des informations aux archives, bibliothèques et musées tout en prévoyant des dérogations en matière d'accords d'exclusivité et de redevances.

Elle restreint l'usage des redevances pour réutilisation en les basant sur les coûts marginaux de reproduction, de mise à disposition et de diffusion des données, tout en prévoyant des dérogations pour les organismes du secteur public qui ont besoin de recettes pour couvrir une part substantielle des coûts liés à leur mission de service public ou des coûts de collecte, production, reproduction ou diffusion des documents, en gardant le mode de calcul fixé par l'article 6 de la directive de 2003.

Elle limite le recours aux accords d'exclusivité liés à la numérisation des données culturelles à une durée de dix ans, durée pouvant être dépassée sous réserve de vérification tous les sept ans. Tous les accords d'exclusivité autres que ceux liés à la numérisation des données culturelles ou à l'intérêt général devront expirer au plus tard le 18 juillet 2043.

B. LE PROJET DE LOI

Le projet de loi présenté par le Gouvernement répond à deux objectifs :

- d'une part, transposer la directive en reprenant l'intégralité de ses dispositions ;

- d'autre part, aller au-delà des dispositions de la directive en affirmant le principe de gratuite d'utilisation et de réutilisation des informations publiques.

Ce deuxième objectif apparaît d'autant plus nettement que ce texte est à l'origine une partie du projet de loi sur la « République numérique », qui en a été extrait pour répondre à l'urgence de transposition de la directive 2013/37/UE, et qui en a gardé les traits volontaristes qui vont bien au-delà des préconisations du législateur européen.

En premier lieu, le Gouvernement a maintenu dans ce projet de loi de transposition le principe de la gratuité de réutilisation des informations du secteur public qui figure dans le projet de loi sur la « République numérique ».

En second lieu, le Gouvernement a ajouté d'autres mesures, que les députés ont approfondies ou complétées :

- à l'article 1er B, introduit par les députés, figure désormais une obligation de mise à disposition des informations publiques sous forme électronique ;

- à l'article 1er, le Gouvernement a souhaité soumettre au droit commun de la réutilisation les informations publiques figurant dans les documents de tous les établissements et institutions d'enseignement et de recherche ainsi que des établissements, organismes ou services culturels autres que les bibliothèques, y compris universitaires, musées et archives ;

- à l'article 2, le Gouvernement a fixé une durée maximale de dix ans pour les accords d'exclusivité conclus pour la prestation d'un service d'intérêt général ; reprenant ce principe, les députés ont également fixé une telle durée maximale de quinze ans pour les accords d'exclusivité conclus en vue de la numérisation de ressources culturelles ;

- à l'article 8, le Gouvernement a inscrit l'obligation de mise en conformité des accords d'exclusivité dès le premier réexamen alors que la directive ne comporte aucune obligation à cet égard.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LIMITER LES « SURTRANSPOSITIONS »

Dans la mesure où le Parlement va être saisi du projet de loi sur la « République numérique », il semble plus cohérent de :

- rester fidèle à l'esprit de la directive et ne pas surtransposer ses dispositions afin de pas créer des inégalités de traitement entre secteurs publics des différents États membres ;

- réserver le débat sur la gratuité, principe qui continuera à souffrir des exceptions, et sa mise en oeuvre à l'examen du prochain projet de loi sur la « République numérique ».

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté plusieurs dispositions.

À l'article 1er B, votre commission a ainsi souhaité s'en tenir à la directive en ne prévoyant pas d'obligation de mise à disposition des informations publiques sous forme électronique, mais une simple faculté.

À l'article 1er, elle a maintenu le régime dérogatoire actuellement en vigueur pour la réutilisation des informations détenues par les organismes de recherche et d'enseignement supérieur tout en le cantonnant aux informations produites dans le cadre de leurs activités de recherche. Sans porter atteinte à la liberté d'accès à ces informations, inchangée par le projet de loi, la commission a en effet estimé indispensable que les organismes de recherche conservent leur faculté de fixation des modalités de réutilisation de ces données de recherche, afin de préserver le potentiel scientifique et technique de la nation.

À l'article 3, votre commission a transposé une disposition qui ne figurait pas dans le projet de loi autorisant la perception de redevance permettant de couvrir les coûts de collecte, de production, de mise à disposition et de diffusion de certains documents.

À l'article 4, elle a jugé utile de soumettre à licence toute réutilisation. Devant le constat d'un droit se complexifiant, elle a en effet estimé que les licences de réutilisation, notamment la « Licence ouverte » du site data.gouv.fr, étaient des outils pédagogiques à même de prévenir les mauvais usages.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A (intitulé du chapitre II du titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Institution d'un droit de réutilisation des informations publiques

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, le présent article modifie l'intitulé du chapitre II du titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, consacré à la réutilisation des informations publiques. Il a pour effet d'ériger en droit la réutilisation des informations publiques, à l'instar du droit à communication prévu au chapitre Ier du même titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 précitée.

Il traduit ainsi l' « obligation claire de rendre tous les documents réutilisables, à moins que des règles nationales relatives à l'accès aux documents ne limitent ou n'excluent cet accès et sous réserve des autres exceptions prévues par la présente directive », posée au considérant 8 de la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public. Son article 3 prévoit en conséquence que « les États membres veillent à ce que les documents auxquels s'applique la présente directive en vertu de l'article 1er puissent être réutilisés à des fins commerciales ou non commerciales ».

Votre commission a adopté l'article 1er A sans modification.

Article 1er B (art. 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Standard de mise à disposition des informations publiques

Issu d'un amendement du rapporteur adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, et d'amendements et sous-amendements du Gouvernement et de M. Paul Molac et les membres du groupe écologiste, le présent article précise le standard dans lequel doivent être fournies les informations publiques en vue de leur réutilisation.

Cette disposition vise à transposer l'article 5 de la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013. Comme l'indique le considérant 20 de cette même directive, il est souhaitable, pour faciliter la réutilisation des informations, que celles-ci soient mises à disposition « dans des formats ouverts et lisibles par machine et en les présentant accompagnées de leurs métadonnées, à un niveau de précision et de granularité maximales, dans un format qui assure l'interopérabilité ». L'article 5, paragraphe 1, de la directive prévoit donc une obligation de mise à disposition des documents « dans tout format ou toute langue préexistants et, si possible et s'il y a lieu, dans un format ouvert et lisible par machine, en les accompagnant de leurs métadonnées16(*). »

Le texte adopté par l'Assemblée nationale va cependant au-delà du texte de la directive. En effet, il impose la mise à disposition des informations sous forme électronique. Cela va donc à l'encontre de la directive qui prévoit explicitement une mise à disposition « dans tout format ou toute langue préexistants » et précise au paragraphe 2 du même article 5 que cela « n'emporte pas l'obligation pour les organismes du secteur public de créer ou d'adapter des documents ni de fournir des extraits pour se conformer [à cette disposition], lorsque cela entraîne des efforts disproportionnés dépassant le stade de la simple manipulation ». Cette disposition risque, en outre, de soulever des difficultés s'agissant de documents détenus par les administrations sous forme papier, comme certaines archives.

Par ailleurs, le texte adopté par l'Assemblée nationale fait du « standard ouvert » la règle. Le terme de « standard » a été préféré à celui de « format » utilisé dans la directive au motif qu'il « emporte les notions d'élément de référence, de règle, de modèle ou de norme », qu'il « sous-entend une large adhésion et l'emploi par une grande communauté d'acteurs » et qu'il est, « en soi, porteur d'interopérabilité et de facilité de réutilisation ». Ce terme, pour technique qu'il soit, présente surtout l'avantage d'être défini à l'article 4 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, qui précise : « On entend par standard ouvert tout protocole de communication, d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d'accès ni de mise en oeuvre. » En dépit de cette définition, les députés ont jugé utile d'inscrire dans la loi que ce standard devait être « aisément réutilisable, c'est-à-dire lisible par une machine ». La précision relative à la réutilisation apparaît ici pertinente : le format « .pdf » par exemple est « ouvert » dans la mesure où il permet la consultation sans recours à un logiciel propriétaire, en revanche il ne permet pas la réutilisation sans recours à ce logiciel.

Par souci de fidélité à la lettre de la directive et, surtout, afin d'éviter d'imposer des charges trop lourdes aux administrations, notamment à celles des collectivités territoriales, un sous-amendement déposé par le Gouvernement a heureusement tempéré le principe du « standard ouvert » d'un « si possible ». Cela reprend la jurisprudence du Conseil d'État : saisi par un requérant qui soutenait être dans l'impossibilité d'accéder aux documents qui lui avaient été communiqués faute de détenir les logiciels adéquats, le Conseil d'État a jugé que l'institution en question « n'était pas tenue d'enregistrer les documents qu'elle devait communiquer à M. A à l'aide d'un autre logiciel ou sous un format différent de celui qu'elle utilise »17(*). Ainsi l'esprit de la loi, à savoir garantir un accès sans restriction aux informations publiques, est préservé sans imposer aux administrations de convertir leurs documents dans un format autre que celui qu'elles utilisent habituellement.

Pour les raisons évoquées ci-dessus, votre commission n'a pas jugé satisfaisante la rédaction retenue par les députés. S'il paraît important de faire apparaître dans la loi l'objectif de facilitation des réutilisations, il semble en revanche peu opportun de fixer aux administrations des obligations irréalistes. Aussi votre commission a-t-elle adopté l'amendement COM-1 de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 1er B ainsi modifié.

Article 1er (art. 11 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Suppression du régime de réutilisation dérogatoire applicable aux informations des établissements, institutions, organismes ou services d'enseignement et de recherche ou culturels

Le présent article met fin au régime dérogatoire de réutilisation des informations produites ou reçues, d'une part, par les établissements et institutions d'enseignement et de recherche, et, d'autre part, par les établissements organismes ou services culturels, pour les soumettre au droit commun.

L'article 1er de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public excluait expressément de son champ d'application :

- les documents détenus par des établissements d'enseignement et de recherche, et notamment par des écoles, des universités, des archives, des bibliothèques, des instituts de recherche, y compris, le cas échéant, des organisations créées pour le transfert des résultats de la recherche (article 1er, paragraphe 2, e) ;

- les documents détenus par des établissements culturels, et notamment par des musées, des bibliothèques, des archives, des orchestres, des opéras, des ballets et des théâtres (article 1er, paragraphe 2, f).

Lors de sa transposition en 2005, le législateur a toutefois souhaité rendre possible la réutilisation des informations publiques détenues par ces deux types d'organismes mais selon un régime dérogatoire. L'article 11 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 a donc posé le principe de réutilisation des informations détenues, d'une part, par les établissements et institutions d'enseignement et de recherche, et, d'autre part, par les établissements organismes ou services culturels, mais dans des conditions fixées par lesdits établissements, institutions, organismes et services18(*).

Les services d'archives publics en sont une illustration. Selon une jurisprudence de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) confirmée par le juge administratif19(*), les services départementaux d'archives, de même que les services d'archives des autres collectivités territoriales et de leurs groupements, figurent au nombre des services culturels visés par cet article 11. Il en résulte, selon la CADA, « qu'il appartient à ces services de définir leurs propres règles de réutilisation, dans le respect, d'une part, des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, notamment la loi du 6 janvier 1978 en ce qui concerne les données à caractère personnel et le code de la propriété intellectuelle, et, d'autre part, des principes généraux du droit (en particulier, le principe d'égalité devant le service public) et des règles dégagées par le juge, notamment en matière de fixation des redevances de réutilisation. Ces règles, qui peuvent utilement s'inspirer de celles du chapitre II du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978, peuvent faire l'objet d'un règlement élaboré par l'administration ou figurer dans une licence que les intéressés devront souscrire pour réutiliser les informations publiques qui leur sont transmises. »20(*)

La directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public inclut désormais dans son champ les documents détenus par les bibliothèques, y compris universitaires, les musées et les archives (article 1er, paragraphe 2, e et f). Ces établissements continuent toutefois de bénéficier d'un régime particulier en matière d'accords d'exclusivité (cf. le commentaire de l'article 2), de redevances (cf. le commentaire de l'article 4) et de motivation des décisions de refus (cf. le commentaire de l'article 6).

Restent en revanche toujours exclus du champ d'application de la directive :

- les documents détenus par des établissements d'enseignement et de recherche, y compris des organisations créées pour le transfert des résultats de la recherche, des écoles et des universités (article 1er, paragraphe 2, e) ;

- les documents détenus par des établissements culturels autres que des bibliothèques, des musées et des archives (article 1er, paragraphe 2, f).

Ainsi que l'explique le considérant 18 de la directive, les autres catégories d'établissements culturels, tels que les orchestres, les opéras, les ballets et les théâtres, y compris leurs archives, devraient continuer à être exclus du champ d'application de la directive en raison de leur spécificité de « spectacle vivant ». Cela se justifie au premier chef par le fait que la quasi-totalité du matériel en leur possession fait l'objet de droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers.

Pour transposer ces nouvelles dispositions, le projet de loi se propose pourtant d'abroger simplement l'article 11 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, ce qui conduit à supprimer le régime dérogatoire aussi bien pour les bibliothèques, musées et archives que pour les autres établissements culturels, d'enseignement supérieur et de recherche. Dans le silence du texte, le régime de réutilisation du titre II de la loi deviendrait donc applicable de plein droit à l'ensemble des établissements et institutions d'enseignement et de recherche d'une part, et, d'autre part, aux établissements organismes ou services culturels, sauf exceptions explicitement prévues par les articles 2 et 3 de la présente loi.

Votre rapporteur s'est inquiété des conséquences de la suppression du régime dérogatoire prévu pour les organismes de recherche. Dans quelle mesure les dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 protège-t-elle en effet les bases de données de recherche en cours, avant publication des résultats ? Celles-ci ne constituent à proprement parler ni des documents inachevés, ni des « documents préparatoires à une décision administrative ». Par ailleurs, l'article 9 de la loi ne protège que les droits de propriété littéraire et artistique ; son article 10, que les droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté l'amendement COM-2 maintenant une dérogation pour les informations figurant dans des documents produits ou reçus pas des établissements et institutions d'enseignement et de recherche, dont les règles de réutilisation seraient fixées par lesdits établissements et institutions. Cette dérogation ne vaudrait toutefois que pour les documents produits ou reçus dans le cadre de leurs activités de recherche. Cette distinction reprend celle prévue par l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics21(*).

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (art. 14 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Mise en conformité du régime des accords d'exclusivité

Le présent article modifie le régime des accords d'exclusivité figurant à l'article 14 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 afin de le mettre en conformité avec la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public.

L'article 11 de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public prohibait tout accord d'exclusivité réservant à son seul bénéficiaire la réutilisation des informations concernées, à moins qu'il ne soit nécessaire pour la prestation d'un service d'intérêt général. Dans ce cas, le bien-fondé de cet accord devait être réexaminé régulièrement, au moins tous les trois ans. L'article 14 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 transpose fidèlement ce dispositif.

Pour tenir compte de l'inclusion dans le champ d'application de la directive des bibliothèques, musées et archives, la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 prévoit désormais une dérogation spécifique pour la numérisation des ressources culturelles. Les accords d'exclusivité signés à cette fin peuvent ainsi être conclus pour une durée de dix ans en principe ; dans l'hypothèse où cette durée dépasserait dix ans, l'accord devrait faire l'objet d'un réexamen dès la onzième année puis, le cas échéant, tous les sept ans. La directive impose, en outre, qu'une copie des ressources culturelles numérisées soit adressée gratuitement à l'organisme du secteur public dans le cadre des accords conclus. À l'expiration de la période d'exclusivité, cette copie est mise à disposition à des fins de réutilisation.

Comme le rappelle l'exposé des motifs du projet de loi, cette dérogation vise à prendre en compte la pratique courante consistant pour le secteur public à s'appuyer sur un partenaire privé pour procéder à la numérisation des ressources culturelles en échange d'une période d'exclusivité permettant à ce partenaire d'amortir son investissement. Conformément au considérant 31 de la directive toutefois, les opérateurs doivent veiller à ce que la période d'exclusivité ne soit pas trop longue car la ressource doit rester dans le domaine public.

Le présent article 2 modifie l'article 14 afin de le mettre en conformité avec les nouvelles dispositions de la directive. Il va toutefois au-delà à plusieurs égards.

En premier lieu, le projet de loi fait de la durée indicative de dix ans figurant dans la directive pour les seuls accords d'exclusivité conclus pour la numérisation des ressources culturelles un maximum pour tous les accords d'exclusivité. L'obligation d'un réexamen périodique au moins tous les trois ans est par ailleurs maintenue.

En deuxième lieu, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, les députés ont adopté en séance publique une limitation à quinze ans de la période d'exclusivité pour la numérisation des ressources culturelles. Dans ce cas, elle prévoit un réexamen lors de la onzième année et, le cas échéant, lors de la treizième année.

En troisième lieu, l'Assemblée nationale, à l'initiative du même rapporteur, a créé une dérogation à ces durées maximales pour les accords conclus entre personnes publiques dans le cadre de leurs missions de service public, dans le respect du droit de la concurrence. Une convention de ce type lie, par exemple, la Réunion des musées nationaux (RMN), établissement public industriel et commercial, et les musées nationaux pour la prise de vue et la numérisation des pièces conservées par ces derniers. Dans ce cas, le réexamen aurait lieu au cours de la onzième année, puis tous les sept ans.

La durée des accords d'exclusivité

 

Directive

Projet de loi initial

Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale

Accords d'exclusivité conclus pour une mission de service public

-

Réexamen tous les 3 ans au moins

Durée de 10 ans maximum

Réexamen tous les 3 ans au moins

Durée de 10 ans maximum

Réexamen tous les 3 ans au moins

Accords d'exclusivité conclus pour la numérisation des ressources culturelles

Durée en principe de 10 ans maximum

Si durée supérieure à 10 ans, réexamen la 11e année puis, le cas échéant, tous les 7 ans

Durée en principe de 10 ans maximum

Si durée supérieure à 10 ans, réexamen la 11e année puis, le cas échéant, tous les 7 ans

Durée maximale de 15 ans

Si durée supérieure à 10 ans, réexamen la 11e année puis, le cas échéant, la 13e année

Accords conclus entre personnes publiques dans le cadre de leurs missions de service public

   

Pas de limitation de durée

Réexamen la 11e année puis, le cas échéant, tous les 7 ans

Source : commission des lois du Sénat

Enfin, le présent article inscrit dans la loi l'obligation de transparence figurant dans la directive depuis l'origine. Cependant, à la différence de ce que prévoit la directive, tous les accords d'exclusivité devraient être transparents et rendus publics et non pas seulement ceux conclus après l'entrée en vigueur de la directive. En outre, par l'adoption d'un amendement de M. Bertrand Pancher et plusieurs de ses collègues sous-amendé par le Gouvernement, le texte précise désormais que cette transparence s'applique également aux avenants, aux conditions de négociation et aux critères retenus pour l'octroi d'un droit d'exclusivité, et que la mise à disposition doit se faire au format électronique.

Outre que cette disposition ne paraît pas suffisamment précise du fait de l'emploi de la notion de « conditions de négociation », elle ne semble pas indispensable dans la mesure où de tels accords d'exclusivité sont généralement conclus à l'issue d'une procédure de mise en concurrence régie par les règles relatives aux marchés publics. Or l'article 56 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics étend les exigences de l'open data à ces marchés en prévoyant : « Dans des conditions fixées par voie réglementaire, les acheteurs rendent public le choix de l'offre retenue et rendent accessibles sous un format ouvert et librement réutilisable les données essentielles du marché public sous réserve des dispositions de l'article 44 »22(*). Dès lors, il apparaît plus sûr juridiquement de ne pas inscrire dans la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 des dispositions spécifiques. Votre rapporteur note au surplus que l'article 44 de l'ordonnance précitée garantit un équilibre entre, d'une part, les exigences de confidentialité propres à prévenir la divulgation de secret en matière industrielle et commerciale et à préserver la concurrence loyale et, d'autre part, les règles en matière de liberté d'accès aux documents administratifs. C'est pourquoi votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté l'amendement COM-4 rétablissant le texte du Gouvernement sur ce point.

Par ailleurs, le présent article inscrit dans la loi l'obligation de remise gratuite d'une copie des ressources numérisées dans un format permettant leur réutilisation aux administrations ayant accordé le droit d'exclusivité. Par coordination, votre commission a adopté l'amendement COM-3 rédactionnel de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. 15 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Consécration du principe de gratuité et maintien de certaines redevances de réutilisation des informations publiques

Le présent article consacre le principe de gratuité de la réutilisation des informations publiques tout en maintenant des redevances dont le champ serait circonscrit et le montant plafonné. Ce faisant, il va au-delà des exigences de la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public.

L'article 6 de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public limitait le total des recettes perçues au coût de collecte, de production, de reproduction et de diffusion, tout en permettant un retour sur investissement raisonnable. L'article 15 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 transpose cette disposition en prévoyant que le produit total des redevances, évalué sur une période comptable appropriée, ne dépasse pas le total formé par :

- d'une part, les coûts de collecte, de production et de mise à disposition des informations qui peuvent comprendre, le cas échéant, le coût de l'anonymisation des informations ;

- et, d'autre part, le cas échéant, la rémunération des investissements comprenant, éventuellement, une part au titre des droits de propriété intellectuelle.

L'article 15 précise que les redevances sont fixées de manière non discriminatoire. Il est en outre prévu que lorsque l'administration productrice ou détentrice d'informations publiques les utilise dans le cadre d'activités commerciales, elle ne peut les facturer à d'autres réutilisateurs à un coût supérieur à celui qu'elle s'impute, ni leur imposer des conditions moins favorables que celles qu'elle s'applique à elle-même.

La directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public plafonne désormais les redevances aux seuls coûts marginaux de reproduction, de mise à disposition et de diffusion. Elle prévoit toutefois trois exceptions :

- les organismes qui sont tenus de générer des recettes destinées à couvrir une part substantielle des coûts liés à l'accomplissement de leurs missions de service public ;

- les documents pour lesquels l'organisme est tenu de générer des recettes suffisantes pour couvrir une part substantielle des coûts afférents à leur collecte, leur production, leur reproduction et leur diffusion ;

Dans ces deux premiers cas, la tarification reste la même que précédemment, à savoir la limitation du total des recettes perçues, évalué sur une période comptable appropriée, au coût de collecte, de production, de reproduction et de diffusion, tout en permettant un retour sur investissement raisonnable ;

- les bibliothèques, y compris universitaires, les musées et les archives. Pour ces organismes, le total des recettes perçues, évalué sur une période comptable appropriée, ne peut excéder le coût de collecte, de production, de reproduction, de diffusion, mais également de conservation et d'acquisition des droits, tout en permettant un retour sur investissement raisonnable.

Le présent article 3 modifie donc l'article 15 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 pour le rendre conforme à la nouvelle directive. Cependant, plutôt que de procéder à une transposition stricte, le Gouvernement a saisi l'occasion de ce projet pour inscrire dans la loi le principe de gratuité décidé par le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) le 18 décembre 2012 et réaffirmé un an plus tard.

Ce principe connaît toutefois deux dérogations reprenant pour partie celles prévues par la directive.

· Une dérogation générale

La première concerne les organismes tenus de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l'accomplissement de leurs missions de service public. Cette dérogation pourrait trouver à s'appliquer à l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN), à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ou à Météo France par exemple... Le produit total du montant de la redevance, évalué sur une période comptable appropriée, ne devrait toutefois pas dépasser le montant total des coûts liés à la collecte, la production, la mise à disposition du public ou la diffusion des informatiques publiques. La notion de retour sur investissement raisonnable, pourtant présente dans la directive 2013/37/UE, disparaît donc. Au cours des auditions, le Gouvernement a justifié ce choix en affirmant qu'une administration n'avait pas pour vocation de générer des bénéfices. La mention explicite des coûts liés à l'anonymisation disparaît également car considérée comme uniquement illustrative. À la suite de l'adoption d'un amendement de M. Paul Molac et des membres du groupe écologiste en séance publique, l'Assemblée nationale a prévu qu'aucune redevance de réutilisation ne pourrait être établie pour des informations ayant fait l'objet d'un accord d'exclusivité, dans la mesure où la production des données aura déjà été financée.

La liste des catégories d'administrations relevant de l'État et des collectivités territoriales autorisées, en raison de la nature de leur activité et des conditions de leur financement, à établir ce type de redevances serait fixée par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), conformément à une recommandation du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi23(*). Cette liste serait révisée tous les cinq ans, conformément à une disposition introduite par les députés à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale afin de s'assurer que les catégories d'administrations concernées continuent de réunir les critères les faisant échapper au principe de gratuité.

À côté de cette première liste, les députés en ont créé une seconde fixant les informations ou catégories d'informations dont la réutilisation est soumise au paiement d'une redevance. Reprenant les dispositions de l'article 38 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l'application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, notamment ses titres III et V24(*), cette disposition introduite par la commission des lois sur proposition de son rapporteur vise à encadrer la création de chaque redevance. Il substitue toutefois la CADA au conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative (COEPIA). Cette substitution soulève toutefois une difficulté dans la mesure où le considérant 28 de la directive 2013/37/UE recommande que l'organisme de réexamen impartial chargé d'examiner les recours en cas de décision défavorable en matière de réutilisation - en France, la CADA - soit « distinct du mécanisme mis en place par l'État membre pour définir les critères de fixation de redevances supérieures aux coûts marginaux ». En effet, la CADA peut être amenée à examiner les conditions de détermination du montant de la redevance en cas de saisine d'une décision défavorable en matière de réutilisation.

Le contrôle sur le bien-fondé du maintien de redevances, à titre dérogatoire, serait donc désormais assuré a priori par la CADA, sous le contrôle du Conseil d'État, obligeant les administrations concernée à justifier leur besoin de recourir à une redevance.

· Une dérogation en matière de numérisation de ressources culturelles

La seconde dérogation concerne la réutilisation d'informations issues d'opérations de numérisation des fonds et des collections des bibliothèques, y compris les bibliothèques universitaires, des musées et des archives, ainsi que, le cas échéant, des informations qui y sont associées lorsque ces dernières sont commercialisées conjointement, c'est-à-dire les métadonnées. Dans ce cas, le produit total du montant de la redevance, évalué sur une période comptable appropriée, ne devrait toutefois pas dépasser le montant total des coûts liés à la collecte, la production, la mise à disposition du public, la diffusion, la conservation des informatiques publiques, ainsi qu'à l'acquisition des droits de propriété intellectuelle. La notion de retour sur investissement raisonnable, contenue dans la directive 2013/37/UE, disparaît donc là encore. En outre, le présent article cantonne cette redevance à la réutilisation d'informations issues d'opérations de numérisation des fonds et collections contrairement à la directive, qui ne prévoit pas de lien entre numérisation et perception de redevance pour les établissements culturels.

Dans les deux cas, conformément à la directive et au principe de non-discrimination d'ores et déjà inscrit dans la loi, le montant de la redevance devrait être fixé selon des critères objectifs, transparents, vérifiables et non discriminatoires. À l'initiative de M. Lionel Tardy, l'Assemblée nationale a inscrit dans la loi le principe d'une révision de ces montants au moins tous les cinq ans. Le présent article renvoie à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), les modalités de fixation de ces redevances.

Votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur. L'amendement COM-5 transpose la dérogation prévue au b du paragraphe 2 de l'article 6 de la directive 2003/98/CE dans sa rédaction résultant de la directive 2013/37/UE, en autorisant la perception de redevance pour la réutilisation de certains documents pour lesquels l'organisme producteur est tenu de générer des recettes suffisantes pour couvrir une part substantielle des coûts afférents à leur collecte, leur production, leur reproduction et leur diffusion. L'amendement COM-6 vise, quant à lui, à rationaliser les renvois au décret et à confier à une autorité compétente désignée par voie réglementaire, plutôt qu'à la CADA ce rôle consultatif.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. 16 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Déconnexion des licences et des redevances

Le présent article vise à permettre de soumettre à licence toute réutilisation d'information publique. Il maintient également le principe selon lequel une licence n'est obligatoire qu'en cas de réutilisation soumise à redevance.

Introduite par transposition de l'article 8 de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, la notion de licence de réutilisation figure à l'article 16 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. Cette licence fixe les conditions de réutilisation des informations publiques, conditions qui ne peuvent apporter de restrictions à la réutilisation que pour des motifs d'intérêt général et de façon proportionnée et ne peuvent conduire à restreindre la concurrence. L'article 16 fait obligation aux administrations de mettre préalablement à disposition des potentiels réutilisateurs des licences types.

Le présent article n'a pas pour objet de transposer une nouvelle disposition, l'article 8 n'ayant été modifié que de manière marginale par la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public. Il tend à clarifier le droit pour faire obstacle à une interprétation restrictive de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), qui restreint la possibilité de recourir à des licences aux seuls cas de réutilisation soumis à redevance. En effet, le premier alinéa de l'article 16 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 dispose : « Lorsqu'elle est soumise au paiement d'une redevance, la réutilisation d'informations publiques donne lieu à la délivrance d'une licence. »

Cette interprétation n'est toutefois pas conforme à l'article 8 de la directive qui ne lie nullement licence et redevance.

En outre, elle entre en contradiction avec l'objectif pédagogique assigné aux licences, en particulier à la « Licence ouverte » élaborée par la mission Etalab et l'Agence du patrimoine immatériel de l'État (APIE), avec l'assistance du Conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative (COEPIA) et des administrations concernées, afin de favoriser la réutilisation libre et gratuite des données publiques, notamment celles mises en ligne sur le site data.gouv.fr. L'ensemble des données mises à disposition sur ce portail le sont en effet sous le régime de cette « Licence ouverte ». Cette licence permet au réutilisateur de :

- reproduire, copier, publier et transmettre l'information ;

- la diffuser et la redistribuer ;

- l'adapter, la modifier, procéder à des extractions, la transformer ;

- l'exploiter à titre commercial ;

sous réserve de la mention de sa « paternité » : source et date de mise à jour.

Dans son avis rendu sur le projet de loi25(*), la CADA elle-même a estimé « qu'un recours plus large aux licences pourrait être opportun » en particulier dans un objectif « de bonne administration destinée à prévenir les litiges ». En effet, au-delà de la fixation de redevances, les licences permettent de rappeler aux réutilisateurs les règles relatives à la réutilisation des informatiques publiques, en particulier celles figurant aux articles 1226(*) et 1327(*) de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. C'est pourquoi la CADA recommandait l'introduction du présent article dans le projet de loi.

Conformément aux recommandations formulées par nos collègues Gaëtan Gorce et François Pillet dans le rapport fait au nom de votre commission, le rôle de ces licences pourrait d'ailleurs encore être accru dans un objectif de prévention des atteintes à la vie privée. Ainsi, ces licences pourraient exclure expressément les données personnelles de leur champ d'application et interdire expressément toute réutilisation abusive qui aboutirait à lever l'anonymisation des données28(*).

Le présent article précise donc désormais :

- qu'une licence peut être établie, à titre facultatif, si la réutilisation n'est pas soumise à redevance ;

- qu'une licence doit être établie, à titre obligatoire, si la réutilisation est soumise à redevance.

Pour les raisons exposées ci-dessus, votre commission a souhaité aller au-delà de ce que prévoit le projet de loi. Suivant son rapporteur, elle a donc adopté l'amendement COM-7 visant à rendre obligatoire la licence pour toute réutilisation d'informations publiques.

Par ailleurs, à la suite de l'adoption d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le présent article rend également obligatoire la mise à disposition par voie électronique des licences types, la voie électronique n'étant actuellement que facultative. Cette modification est conforme à l'article 8, paragraphe 2, de la directive.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 17 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Publicité du montant des redevances et des bases de calcul

Le présent article vise à rendre publics le montant des redevances et les bases de calcul retenues pour la fixation de celles-ci.

L'article 7 de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public prévoyait la publication des conditions et des redevances types applicables en matière de réutilisation des informations du secteur public ainsi que la communication, sur demande, de la base de calcul utilisée pour la fixation des redevances. L'article 17 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 prévoit donc la communication à toute personne qui en fait la demande des conditions de réutilisation ainsi que des bases de calcul retenues pour la fixation du montant des redevances.

La directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public dispose désormais que ces données sont toutes publiées, et ce, dans la mesure du possible et s'il y a lieu, sous forme électronique. Reste cependant communicables sur demande les éléments ayant permis le calcul de redevances établies dans le cadre de demandes particulières de réutilisation, c'est-à-dire hors redevances types, les facteurs pris en compte dans ce calcul ayant toutefois été préalablement publiés.

Le présent article met donc en conformité l'article 17 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 avec les nouvelles dispositions de la directive. Devraient donc être publiés à l'avenir, dans un format ouvert :

- le montant des redevances, conformément à une modification apportée au projet de loi par un amendement de M. Bertrand Pancher et plusieurs de ses collègues, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale ;

- les bases de calcul retenues pour la fixation de ces redevances.

Votre commission a adopté l'amendement COM-8 de coordination rédactionnelle de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. 25 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Dérogation pour la motivation des décisions défavorables de réutilisation fondées sur l'existence de droits de propriété intellectuelle détenus par un tiers

Le présent article vise à dispenser les bibliothèques, musées et archives de l'obligation de préciser, dans les décisions défavorables de réutilisation fondées sur l'existence de droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers, l'identité de la personne physique ou morale titulaire de ces droits si elle est connue ou, à défaut, du donneur de licence auprès duquel l'information a été obtenue.

Cet article transpose ainsi l'exception introduite par la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public à l'article 4, paragraphe 3, de la directive. Selon l'étude d'impact, cela représenterait en effet un surcroît de travail pour les établissements concernés du fait de la nature de leur activité.

Les députés n'ont adopté qu'une modification rédactionnelle de cet article.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 (art. 59 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal) - Application en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises

Le présent article prévoit l'application des dispositions de la loi en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, à Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Son I tire les conséquences de la décision n° 2014-5 LOM du 23 octobre 2014 du Conseil constitutionnel relative à l'accès aux documents administratifs en Polynésie française. Par cette décision, le Conseil a jugé :

- que n'étaient applicables de plein droit en Polynésie française, sur mention expresse, que les dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 relatives aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations de l'État et de ses établissements publics ou avec celles des communes et de leurs établissements publics, en vertu du 7° de l'article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, soit les articles 8 à 12, le premier alinéa de l'article 13 et les articles 14 à 25 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;

- que les règles relatives à l'étendue de l'obligation de communication des documents administratifs, en ce qu'elles mettent en cause les garanties des libertés publiques, relèvent de l'État en vertu du 2° de l'article 14 de la même loi organique, y compris lorsqu'il s'agit de documents administratifs de la Polynésie française, de ses établissements publics, des autres personnes publiques créées par elle ou des personnes de droit privé chargées par elle d'une mission de service public, soit les autres dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;

- qu'en revanche, les règles relatives aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration de la Polynésie française, de ses établissements publics et des personnes publiques créées par elle ou des personnes de droit privé chargées par elle d'une mission de service public n'y sont pas applicables dans la mesure où elles ne figurent pas au nombre des matières énumérées par l'article 14 de ladite loi organique, les articles 8 à 12, le premier alinéa de l'article 13 et les articles 14 à 25 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.

Il étend en outre cette jurisprudence à la Nouvelle-Calédonie, où la répartition des compétences entre l'État et la collectivité est sur ce point identique, mais également à Wallis-et-Futuna. Comme le faisait toutefois remarquer la Commission d'accès aux documents administratifs dans son avis précité, l'application à Wallis-et-Futuna du même régime qu'en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie ne semble pas justifiée. Aucune disposition de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer ne confère à la collectivité compétence en matière d'accès aux documents administratifs.

Le II du présent article rend applicable la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 aux Terres australes et antarctiques françaises, conformément au premier alinéa de l'article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton29(*).

Le Gouvernement ayant d'ores et déjà tiré les conséquences de la décision n° 2014-5 LOM du 23 octobre 2014 du Conseil constitutionnel dans le code des relations du public et de l'administration prochainement publié, il n'apparaît plus nécessaire de procéder à une réécriture de l'ensemble de l'article 59 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. Aussi votre commission a-t-elle adopté l'amendement COM-9 rectifié de son rapporteur visant, par une mention expresse, à rendre la présente loi applicable :

- en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, dans le respect des compétences dévolues à ces collectivités ;

- à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 - Mise en conformité des accords d'exclusivité et licences en cours

Le présent article précise les conditions de mise en conformité des accords d'exclusivité et des licences en cours à la date d'entrée en vigueur de la loi avec le nouveau régime qu'elle institue.

Son I traite des accords d'exclusivité. Il distingue, conformément à l'article 11 de la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public telle que modifiée par directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, deux situations :

- les accords d'exclusivité prohibés par la directive car non nécessaire à l'exercice d'une mission de service public devraient prendre fin à l'échéance du contrat et, au plus tard, à la date du 18 juillet 2043 figurant à l'article 11, paragraphe 4, de la directive ; cette situation ne devrait toutefois pas être fréquente dans la mesure où l'article 12 de l'ordonnance n° 2005-560 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques avait disposé, conformément au paragraphe 3 du même article 11, que de tels accords prenaient fin à leur échéance et au plus tard le 31 décembre 200830(*) ;

- les accords d'exclusivité nécessaires à l'exercice d'une mission de service public devraient être mis en conformité avec le nouveau régime prévu à l'article 2 du projet de loi - conclusion pour une durée maximale de dix ans - dès leur premier réexamen triennal suivant la promulgation de la loi ; en l'espèce, le projet de loi va au-delà de ce qu'exige la directive, muette sur ce point, mais le Conseil d'État, dans son avis précité, a admis cette atteinte à la liberté contractuelle « eu égard à l'intérêt général que revêt la politique de diffusion et de réutilisation des informations publiques ».

Aucune mise en conformité des accords d'exclusivité conclus en vue de la numérisation de ressources culturelles n'est toutefois prévue. Non plus que pour les accords d'exclusivité conclus entre personnes publiques dans le cadre de leurs missions de service public. Pour y remédier, votre commission a adopté l'amendement COM-10 de son rapporteur.

Le II du présent article est, lui, relatif aux licences en cours ainsi qu'à tout acte réglementaire ou contractuel en vigueur fixant les conditions de réutilisation des informations publiques, conformément à un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale adopté par les députés en séance publique. Ces textes devraient être mis en conformité avec les dispositions des articles 3 relatif au régime de redevances et 4 prévoyant leur mise à disposition par voie électronique au plus tard le premier jour du douzième mois suivant la publication de la loi. Dans son avis précité, le Conseil d'État a considéré qu'en ce qui concerne les licences de nature réglementaire utilisées par les collectivités territoriales, cette mise en conformité ne portait pas une atteinte excessive au principe de leur libre administration. Pour ce qui est des licences de nature contractuelle, il a estimé que l'atteinte portée à la liberté contractuelle était à la fois proportionnée et justifiée tant par les dispositions de l'article 2 de la directive 2013/37/UE qui imposent d'appliquer les dispositions de droit interne nécessaires pour se conformer à cette directive à partir du 18 juillet 2015, que par l'intérêt général qui s'attache au développement de la diffusion gratuite des informations publiques.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 - Habilitation à intégrer les nouvelles dispositions dans le code des relations du public et de l'administration

Conformément à l'article 38 de la Constitution, le présent article vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à codifier, à droit constant, les dispositions relatives à la réutilisation des données publiques dans leur version issue de la présente loi, au sein du code des relations du public et de l'administration.

Ce code, adopté sur le fondement de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens, fait l'objet d'une ordonnance pour ses dispositions législatives et d'un décret pour sa partie réglementaire, tous deux à paraître prochainement. Le titre II de son livre III est effectivement consacré à la réutilisation des informations publiques.

Le présent article prévoit que l'ordonnance devra être prise dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi et le projet de loi de ratification, déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance.

Votre commission a adopté l'amendement COM-12 du Gouvernement ainsi que le sous-amendement COM-13 de son rapporteur visant à préciser l'habilitation.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 21 OCTOBRE 2015

_________

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons à présent le rapport d'Hugues Portelli sur le projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de réutilisation des informations du secteur public.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Le projet de loi « pour une République numérique », que nous examinerons bientôt contenait initialement un chapitre transposant la directive du 26 juin 2013 relative à la réutilisation des données publiques. Or celle-ci aurait dû être transposée il y a plus de trois mois, ce qui nous exposait à un risque de sanction. Le Gouvernement nous soumet donc ce chapitre sous forme d'un projet de loi distinct. Celui-ci conserve des séquelles du texte initial : il « surtranspose » le droit européen, comme c'est souvent le cas.

La directive de 2013 a été écrite par la Commission européenne dans le cadre d'un vaste chantier de « dépoussiérage » de près de 400 directives ; celle qu'elle actualise datait de 2003, et avait elle-même été transposée dans notre droit au moyen d'une ordonnance adoptée en 2005, modifiant la loi relative à l'accès des documents administratifs de 1978. C'est en s'appuyant sur cette ordonnance que s'était développé l'open data, c'est-à-dire l'ensemble des politiques de publication et de réutilisation des données publiques.

La directive de 2013 est ambivalente : d'un côté, elle rend plus facile la réutilisation de données publiques, de l'autre, elle maintient, notamment dans le secteur de la culture, le versement de redevances ou la conclusion d'accords d'exclusivité. Le projet de loi, lui, reste influencé par le texte initial du Gouvernement, qui affirme le principe de gratuité... Pour l'heure, restons-en à la transposition de la directive.

Prenons l'exemple du Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM). Il réalise et vend des cartes maritimes ; il en achète aussi, à nos voisins britanniques par exemple, afin de croiser les mesures faites des plateaux continentaux de part et d'autre de la Manche. Si le SHOM devait céder gratuitement ses cartes et que son homologue anglais continuait de vendre les siennes, il perdrait un million d'euros de recettes mais continuerait à payer pour les données britanniques. Il s'agit avant tout d'éviter la distorsion de concurrence entre organismes publics français et étrangers : ceux-ci fixeraient eux-mêmes les règles de réutilisation de leurs données. La directive de 2013 les oblige de toute façon à fixer un coût modique équivalant au coût marginal de collecte, de production, de mise à disposition et de diffusion augmenté d'un retour sur investissement raisonnable.

Les députés sont allés plus loin encore que le Gouvernement dans la « surtransposition ». Je vous propose de nous en tenir au texte du Gouvernement et quand ce dernier aura été trop loin de revenir à celui de la directive.

Mme Jacqueline Gourault. - Très bien !

M. Alain Richard. - Deux groupes d'influence - de poids inégaux - pèsent sur ces questions de transfert de données du public vers le privé : d'une part, les associations et mouvements citoyens à but non lucratif qui veulent accéder aux informations mais n'ont que des capacités artisanales pour les exploiter ; d'autre part, les entreprises, qui y voient la matière première de nouveaux services commerciaux. Je ne suis pas surpris du résultat au niveau européen que vous avez décrit, car ces acteurs savent se faire entendre, et les gouvernants manquent parfois de la vigilance requise. Nous avons toutes les raisons de faciliter le développement de cet aspect de l'économie, mais regardons attentivement qui paye pour qui...

M. Alain Vasselle. - L'exemple des cartes maritimes est très éclairant. La directive européenne ne prévoit-elle pas un dispositif commun à tous les États membres de l'Union européenne ? Qu'est-ce qui justifie que la France aille au-delà ?

M. Jacques Mézard. - Le texte restreint-il la possibilité pour l'administration de vendre à des acteurs privés des listes d'informations relatives aux citoyens ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Je rejoins totalement Alain Richard. La directive était-elle d'applicabilité directe, monsieur Vasselle ? Globalement, il semble que non ; la transposition qu'en font les États leur laisse une certaine capacité de modulation : il leur est loisible de réclamer une redevance ou de conclure des accords d'exclusivité pour leurs organismes.

Monsieur Mézard, aux termes de la directive de 2003, les droits de propriété intellectuelle des tiers limitent déjà la vente de telles informations. Les données personnelles sont protégées par la loi de 1978.

M. Jacques Mézard. - Comment expliquer alors que l'État - sous tous les gouvernements - ne réponde pas à mes questions concernant la vente du fichier d'immatriculation ?

M. Philippe Bas, président. - S'il s'agit de données personnelles, l'administration n'a le droit ni de les donner, ni de les vendre...

M. Jacques Mézard. - Elle le fait pourtant !

M. Alain Richard. - J'ignorais que ces fichiers étaient vendus ; c'est une ressource utile, qui évitera d'augmenter les prélèvements obligatoires. Pour le justifier, l'administration n'a-t-elle pas tenu le même raisonnement que celui qu'on peut tenir sur les permis de construire ? Ceux-ci étant considérés non comme des données personnelles mais comme des décisions administratives notifiant un droit et accessibles au public, ceux-là peuvent être regardés comme des autorisations de mettre un véhicule en circulation...

M. Jacques Mézard. - Est-ce si sûr ?

M. Philippe Bas, président. - Je ne suis pas certain que l'on puisse aller jusqu'au bout de la comparaison. Vous soulevez une question intéressante, nous l'approfondirons.

M. François Bonhomme. - Je n'ai jamais vu de préfecture communiquer des données personnelles sans les anonymiser... Prenons garde à ne pas entraver le principe général de circulation des données publiques, qui est un moteur d'activité important. Il appartient aux autorités détentrices des informations de s'assurer qu'elles sont expurgées des données personnelles, conformément à la loi de 1978.

M. Philippe Bas, président. - L'article 3 dispose que la redevance de réutilisation des informations peut être réclamée par une administration tenue « de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l'accomplissement de ses missions de service public ». C'est assez flou...

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cela concerne notamment l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN), que j'ai auditionné, ou l'INSEE.

M. Alain Richard. - Les statuts des établissements publics précisent la nature de leurs ressources - subventions et ressources propres. S'agissant des services de l'État, je ne sais pas comment l'on pourrait statuer.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er B

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-1 rétablit une rédaction plus fidèle à la directive : « lorsqu'elles sont mises à disposition sous forme électronique, ces informations le sont, si possible, dans un standard ouvert et aisément réutilisable ». Nous supprimerions par ailleurs une précision inutile : « lisible par une machine ».

M. Jean-Pierre Sueur. - Les données peuvent-être être mises à disposition autrement que sous forme électronique ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Oui, grâce à cet amendement.

M. Philippe Bas, président. - Le terme « standard » sera sans doute compris par tous ?

M. Jean-Pierre Sueur. - L'on peut l'espérer.

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 1er

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-2 rétablit l'article 11 de la loi CADA, de façon à maintenir un régime dérogatoire de réutilisation pour les informations figurant dans des documents produits ou reçus par des établissements et institutions d'enseignement et de recherche. Cette dérogation ne vaudrait que pour les documents produits ou reçus dans le cadre de leurs activités de recherche. Cette distinction reprend celle prévue par l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

M. Philippe Bas, président. - Dans quel objectif ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - De permettre à ces établissements de conserver leurs prérogatives en matière de réutilisation des données de recherche.

M. Pierre-Yves Collombat. - La formulation n'est-elle pas excessive ? Nul ne pourrait contrôler ce à quoi ces établissements interdisent l'accès...

M. Jean-Pierre Sueur. - Le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, que j'ai interrogé, est défavorable à cette disposition. Dans les milieux universitaires, la loi est plutôt bien perçue, car elle favorise la communication des travaux intellectuels. De deux choses l'une : ou bien les documents ne sont pas communicables, parce qu'inachevés ou protégés par le secret industriel ou commercial ou le droit de la propriété intellectuelle : ils ne sont alors pas réutilisables ; ou bien ils appartiennent à la littérature universitaire, déjà soumise à un droit particulier - la protection contre la copie par exemple -, et il n'y a pas de raison de restreindre leur communication. Il paraît en outre exorbitant que chaque institution fixe le coût de mise à disposition de ses documents. Je suis réservé sur cet amendement.

M. Alain Vasselle. - Quel serait le problème ?

M. René Vandierendonck. - Je rejoins M. Sueur. Cette disposition va beaucoup plus loin que le projet de loi : je voterai contre cette dérogation.

M. Alain Marc. - Alors que l'on renforce l'autonomie des universités, cette disposition est une bonne chose.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Elle n'interdit pas la diffusion des données, mais leur réutilisation, ce qui est très différent. Le droit en vigueur dispose que les conditions de réutilisation des informations sont fixées le cas échéant par l'administration lorsqu'elles figurent dans des documents produits ou reçus par des établissements d'enseignement supérieur et de recherche ou des services culturels.

M. Jean-Pierre Sueur. - Est-il si facile de distinguer la diffusion de la réutilisation ? Comment qualifier la citation d'un autre document par exemple ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Une précision encore : ne sont concernés que les cas de réutilisation avant publication.

M. Alain Richard. - Ce qui est en jeu, c'est la loyauté de la concurrence entre chercheurs. Celui qui a constitué une base de données originale pour ses recherches ne doit pas se la voir réclamée par l'un de ses concurrents, sous peine de diminuer ses chances de publier ses travaux dans une revue à comité de lecture, par exemple.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - La directive est muette sur ce point : c'est une « surtransposition » de la part du Gouvernement.

L'amendement COM-2 est adopté.

Article 2

L'amendement rédactionnel COM-3 est adopté.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - La directive impose la transparence des accords d'exclusivité conclus en matière de réutilisation des informations publiques. Les députés ont précisé que cette transparence s'applique également aux avenants, aux conditions de négociation, et les critères retenus pour l'octroi d'un droit d'exclusivité et que la publication se ferait au format électronique.

Cette disposition est trop imprécise et inutile : de tels accords d'exclusivité sont généralement conclus à l'issue d'une procédure de mise en concurrence régie par les règles relatives aux marchés publics. N'insérons pas ces dispositions dans la loi du 17 juillet 1978. Au surplus, l'article 44 de l'ordonnance garantit un équilibre entre, d'une part, les exigences de confidentialité propres à prévenir la divulgation de secret en matière industrielle et commerciale et à préserver la concurrence loyale et, d'autre part, les règles en matière de liberté d'accès aux documents administratifs. Voilà pourquoi l'amendement COM-4 rétablit le texte initial.

L'amendement COM-4 est adopté.

Article 3

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-5 transpose la dérogation prévue au b du II de l'article 6 de la directive de 2003 dans la rédaction résultant de la directive de 2013.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-6 est adopté.

Article 4

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Les licences rappelant les règles relatives à la réutilisation des informations publiques, l'amendement COM-7 les rend obligatoires à titre pédagogique et dans un objectif de prévention des litiges, et cela que la réutilisation donne ou non lieu au paiement de redevances.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi obliger l'administration à attacher une licence à toute communication ? La loi de 1978 prévoit déjà que « la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées ». Cet amendement est inutilement lourd.

M. René Vandierendonck. - Absolument.

M. Alain Richard. - C'est affaire de fidélité à l'objectif de la directive. La licence est une simple confirmation du fait que l'administration applique la loi. Or la formulation « donne lieu à l'établissement d'une licence » confère à l'administration un véritable pouvoir de décision... La rédaction n'est pas pleinement aboutie.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Tous les documents émanant de l'État publiés sur le site data.gouv.fr sont déjà soumis à la « Licence ouverte », et ne donnent donc pas lieu au paiement d'une redevance. La licence se contente de rappeler les règles.

M. Alain Richard. - Alors pourquoi légiférer ?

M. Philippe Bas, président. - Quelle est au juste la définition d'une licence ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Il y en a plusieurs, selon qu'elle est ouverte ou non. Le Conseil d'État n'a pas tranché la question de savoir si une licence était de nature contractuelle ou réglementaire.

L'amendement COM-7 est adopté.

Article 5

L'amendement de coordination COM-8 est adopté.

Article 7

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-9 rectifié rend le texte applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Nous avons là une divergence d'interprétation avec le Gouvernement : le statut de Wallis-et-Futuna n'est pas exactement le même que celui de la Polynésie française.

M. Alain Richard. - En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, n'appartient-il pas à l'autorité territoriale de légiférer sur l'accès aux documents administratifs ?

M. René Vandierendonck. - Oui, c'est une question d'autonomie.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Je m'aligne sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel... Le rapport écrit donnera la référence détaillée.

L'amendement COM-9 rectifié est adopté ; en conséquence, l'amendement COM-11 tombe.

Article 8

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-10 rectifié étend l'obligation de mise en conformité aux accords d'exclusivité conclus en vue de la numérisation de ressources culturelles ainsi qu'à ceux conclus entre personnes publiques dans le cadre de leurs missions de service public.

L'amendement COM-10 rectifié est adopté.

Article 9

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement COM-12 du Gouvernement renvoie à une ordonnance la codification des dispositions relatives à l'outre-mer. Avis favorable sous réserve de l'adoption du sous-amendement COM-13 rectifié, qui précise le champ de cette habilitation et supprime une disposition inutile dans la mesure où en application de l'article 38 de la Constitution, il appartient à chaque ordonnance de déterminer son champ d'application territorial.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le sous-amendement obligerait le Gouvernement à prendre deux ordonnances sur le fondement, respectivement, des articles 38 et 74-1 de la Constitution - il est vrai que nous n'en mourrions pas... Le rapport public du Conseil d'État de 2005 indique de toute façon que nous ne pouvons fonder une unique ordonnance sur deux bases distinctes.

M. René Vandierendonck. - En effet.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Les ordonnances prennent de nos jours des formes variées, parfois celles d'articles de projets de loi...

Le sous-amendement COM-13 rectifié est adopté.

L'amendement COM-12, sous-amendé, est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er B
Standard de mise à disposition des informations publiques

M. PORTELLI, rapporteur

1

Caractère facultatif de la mise à disposition sous forme électronique

Adopté

Article 1er
Suppression du régime de réutilisation dérogatoire applicable aux informations des établissements,
institutions, organismes ou services d'enseignement et de recherche ou culturels

M. PORTELLI, rapporteur

2

Maintien d'une dérogation pour la réutilisation des informations de la recherche

Adopté

Article 2
Mise en conformité du régime des accords d'exclusivité

M. PORTELLI, rapporteur

3

Coordination rédactionnelle

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

4

Renvoi au droit commun pour la transparence en matière de contrats

Adopté

Article 3
Consécration du principe de gratuité et maintien de certaines redevances
de réutilisation des informations publiques

M. PORTELLI, rapporteur

5

Possibilité de soumettre à redevance certains documents pour lesquels les administrations sont tenues de couvrir par des recettes propres une part substantielle de leurs coûts de collecte, production, mise à disposition et diffusion

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

6

Simplification rédactionnelle

Adopté

Article 4
Déconnexion des licences et des redevances

M. PORTELLI, rapporteur

7

Obligation de soumettre toute réutilisation à licence

Adopté

Article 5
Publicité du montant des redevances et des bases de calcul

M. PORTELLI, rapporteur

8

Coordination rédactionnelle

Adopté

Article 7
Application en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna
et dans les Terres australes et antarctiques françaises

M. PORTELLI, rapporteur

9

Mention expresse pour l'application de la loi dans les collectivités du Pacifique et dans les TAAF

Adopté

Le Gouvernement

11

Suppression de l'application outre-mer

Tombé

Article 8
Mise en conformité des accords d'exclusivité et licences en cours

M. PORTELLI, rapporteur

10

Extension de l'obligation de mise en conformité à tous les accords d'exclusivité

Adopté

Article 9
Habilitation à intégrer les nouvelles dispositions
dans le code des relations du public et de l'administration

M. PORTELLI, rapporteur

13

Suppression du renvoi explicite à l'ordonnance pour l'application outre-mer par coordination

Adopté

Le Gouvernement

12

Renvoi à l'ordonnance de codification des dispositions outre-mer

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Secrétariat d'État chargé de la réforme de l'État et de la simplification

M. Boris Jamet-Fournier, conseiller technique en charge du numérique et de la participation

Mme Rebecca Peres, conseillère politique en charge des relations avec les élus, les entreprises et la presse

M. Perica Sucevic, juriste

Ministère de la culture

M. Jean-Philippe Mochon, chef du service des affaires juridiques et internationales (SAJI)

Mme Élise Fajgeles, rédactrice au bureau de la législation, sous-direction des affaires juridiques

Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)

M. Marc Dandelot, conseiller d'État, président

· Organismes publics intervenant dans le domaine culturel

Bibliothèque nationale de France (BNF)

M. Bruno Racine, président

M. Arnaud Beaufort, directeur général adjoint, directeur des services et des réseaux

Institut national de l'audiovisuel (INA)

M. Jean-François Debarnot, directeur juridique

Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées (RMN)

Mme Valérie Vesque-Jeancard, directrice générale déléguée

M. Renaud de Marolles, sous-directeur en charge des affaires juridiques

· Organismes publics producteurs d'informations publiques

Centre national d'enseignement à distance (CNED)

M. Fabrice Kwiecien, directeur des affaires juridiques

Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

M. Nicolas Castoldi, directeur des affaires juridiques

Direction de l'information légale et administrative (DILA)

M. Didier François, directeur adjoint

Institut national de l'information géographique et forestière (IGN)

M. Jean-Philippe Grelot, directeur général adjoint

M. Claude Penicand, directeur de la stratégie, de l'international et de la valorisation

Institut national de la propriété industrielle (INPI)

M. Jean-Marc Le Parco, directeur général délégué

Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)

Mme Françoise Maurel, directrice de la diffusion et de l'action régionale

M. Thierry Aouizerate, adjoint au chef du département Insee Info service, direction de la diffusion et de l'action régionale

Mme Gisèle Baars, cheffe de section à la division budget

Météo France

M. Olivier Gupta, directeur général adjoint

Service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM)

M. Bruno Frachon, directeur général

M. Gilles Martinoty, directeur de la stratégie et du développement

· Réutilisateurs d'informations publiques

Genealogie.com

M. Toussaint Roze, président-directeur général, fondateur

M. Emmanuel Condamine, directeur général

M. Etienne Bodard, directeur adjoint d'Arcturusgroup

M. Andi Mustafaj, consultant d'Arcturusgroup

· Personnalités qualifiées

Mme Irène Boudahadna, directeur du Master Droit du numérique Administration-Entreprises de l'École de droit de la Sorbonne, université Paris 1

M. William Gilles, directeur du Master Droit du numérique Administration-Entreprises de l'École de droit de la Sorbonne, université Paris 1

M. Mohammed Adnène Trojette, conseiller référendaire à la Cour des comptes, chargé de mission auprès du Premier président, auteur du rapport au Premier ministre « Ouverture des données publiques. Les exceptions au principe de gratuité sont-elles légitimes ? »

AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

 

PROJET DE LOI

 

GRATUITÉ ET MODALITÉS DE RÉUTILISATION DES INFORMATIONS DU SECTEUR PUBLIC

COM-11

COMMISSION DES LOIS

(n° 34)

19 OCTOBRE 2015

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

 
 

Le Gouvernement

_________________

ARTICLE 7

Supprimer cet article.

OBJET

La codification, déjà prévue, d'une partie de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal dans le code des relations entre le public et l'administration et celle, à venir, de la présente loi et d'autres dispositions de la loi précitée du 17 juillet 1978 par l'ordonnance prévue à l'article 9 dans le même code, rend sans objet le présent article dans sa rédaction actuelle et préférable de renvoyer à l'ordonnance prévue à l'article 9 l'application outre-mer des dispositions de la présente loi et de la loi précitée du 17 juillet 1978 qui seront codifiées dans le code précité par la même ordonnance.


* 1 La protection des données personnelles dans l'open data : une exigence et une opportunité, rapport d'information de MM. Gaëtan Gorce et François Pillet, fait au nom de la commission des lois (n° 469, 2013-2014), disponible à l'adresse : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-469-notice.html

* 2 Refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique : un enjeu citoyen, une opportunité stratégique, rapport d'information de Mme Corinne Bouchoux, fait au nom de la mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs (n° 589, 2013-2014), consultable à l'adresse : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-589-1-notice.html

* 3 Il s'agit des avis des juridictions administratives, des rapports établis par la Cour des comptes dans l'exercice de ses pouvoirs de contrôle ou par les chambres régionales des comptes, des documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, d'instruction et de décision, des documents préalables à l'accréditation des établissements et des personnels de santé ainsi que les rapports d'audit de ces établissements.

* 4 Ne sont énumérés que des secrets protégeant l'activité de l'État :

- le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ;

- le secret de la défense nationale ;

- la conduite de la politique extérieure de la France ;

- la sûreté de l'État, la sécurité publique et la sécurité des personnes ;

- la monnaie et le crédit public ;

- le déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures ;

- la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales ou douanières, secret qui protège également les personnes concernées.

* 5 Ce secret, dont la portée a été précisée par la commission d'accès aux documents administratifs et la jurisprudence du Conseil d'État, recouvre le secret des procédés, celui de l'information économique et financière et les stratégies commerciales.

* 6 Pour de plus amples développement, il est possible de consulter le rapport d'information de Mme Corinne Bouchoux, fait au nom de la mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs (n° 589, 2013-2014) précité.

* 7 Cf. le rapport de M. Bernard SAUGEY, fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (n° 5, 2004-2005) http://www.senat.fr/rap/l04-005/l04-005.html#toc130.

* 8 CADA, avis n° 20082716 du 31 juillet 2008, Maire de Chelles. La CADA note d'abord que la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 précitée, dont la loi « CADA » assure la transposition, exclut de son champ d'application non seulement les « documents qui, conformément aux règles d'accès en vigueur dans les États membres, ne sont pas accessibles », mais également les « cas, dans lesquels, conformément aux règles d'accès, les citoyens ou les entreprises doivent démontrer un intérêt particulier pour obtenir l'accès aux documents ». Elle en déduit donc « que les règles prévues au chapitre II du titre Ier de [la] loi ne s'appliquent qu'aux informations dont la communication constitue un droit pour toute personne, en application d'une disposition législative, et non à celles qui ne sont accessibles qu'à certaines personnes à raison de leur qualité ou de leur intérêt ».

* 9 CADA, conseil n° 20062674 du 29 juin 2006, Président du conseil général de l'Isère et CAA Lyon, 3ème chambre, 4 juillet 2012, Département du Cantal.

* 10 Pour plus de précisions sur la protection des données personnelles dans le cadre de la réutilisation des informations publiques, cf. le rapport d'information de MM. Gaëtan Gorce et François Pillet, fait au nom de la commission des lois (n° 469, 2013-2014) précité.

* 11 « Le concept d'open data est né dans le milieu de la recherche scientifique publique. L'expression « open data » elle-même apparaît pour la première fois, en 1995, dans une publication du National Research Council américain relative à l'ouverture des données géophysiques et environnementales. Selon ses auteurs, deux arguments plaident pour l'ouverture et le partage du résultat de leurs travaux : la nature transfrontière des phénomènes observés et des enjeux, ainsi que la crainte d'une privatisation des connaissances. En cela, l'open data rejoint la théorie économique des biens communs, ces biens non appropriables de manière exclusive qui appartiennent donc à tous.

« La transposition de ce concept aux données issues non plus de la recherche mais de la gestion par les administrations s'opère dans les années 2000 sous l'impulsion de la théorie libérale anglo-saxonne, qui établit un continuum entre le politique et l'économique. Ainsi, deux types de bénéfices sont attendus de l'open data :

« - dans le champ politique, l'open data rejoint l'exigence de transparence et de responsabilité, il est donc conçu dans une optique de revitalisation de la démocratie via la participation citoyenne ; l'open data est ainsi un instrument de l'open government mis en avant par le Président Obama dès le premier jour de son mandat en 2009 ;

« - dans le champ économique, l'open data est envisagé comme facteur d'innovation, de création de nouveaux services, y compris publics, de contribution à la croissance, d'amélioration de la vie quotidienne. » (Source : La protection des données personnelles dans l'open data : une exigence et une opportunité, rapport d'information de MM. Gaëtan Gorce et François Pillet, fait au nom de la commission des lois (n° 469, 2013-2014)

* 12 Formule selon laquelle « les données publiques essentielles doivent désormais pouvoir être accessibles à tous gratuitement sur internet ».

* 13 Diffusion des données publiques et révolution numérique : rapport de l'atelier présidé par Dieudonné Mandelkern, La documentation française, 1999.

* 14 La mission Etalab, créée par le décret du 21 février 2011, a une double mission :

- le développement et l'hébergement du portail data.gouv.fr ;

- la coordination de l'action des administrations de l'État et l'appui à ses établissements publics administratifs.

* 15 Circulaire du 26 mai 2011 relative à la création du portail unique des informations publiques de l'État data.gouv.fr par la mission Etalab et l'application des dispositions régissant le droit de réutilisation des informations publiques NOR: PRMX1114652C et « Vademecum pour l'ouverture et le partage des données publiques » publié par le Gouvernement le 17 septembre 2013.

* 16 Les métadonnées sont les informations relatives à une donnée qu'elles définissent ou décrivent. Une photographie numérique a ainsi pour métadonnées, par exemple, la date de la prise de la photographie, le type d'appareil utilisé, la localisation GPS du lieu de la prise...

* 17 Conseil d'État, 17 février 2010, n° 289389.

* 18 « Art. 11. - Par dérogation au présent chapitre, les conditions dans lesquelles les informations peuvent être réutilisées sont fixées, le cas échéant, par les administrations mentionnées aux a et b du présent article lorsqu'elles figurent dans des documents produits ou reçus par :

« a) Des établissements et institutions d'enseignement et de recherche ;

« b) Des établissements, organismes ou services culturels. »

* 19 Cf. par exemple CAA Lyon, 3ème chambre, 4 juillet 2012, Département du Cantal.

* 20 Commission d'accès aux documents administratifs, conseil n° 20082643 du 31 juillet 2008, Président du conseil général de la Loire.

* 21 Le 5° du I de l'article 3 de cette ordonnance prévoit en effet que ces organismes ne sont pas soumis aux règles du code des marchés publics « pour les achats de fournitures, de services et de travaux destinés à la conduite de leurs activités de recherche ».

* 22 Cet article entrera en vigueur le 1er avril 2016.

* 23 Conseil d'État, Assemblée générale, Avis sur un projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public, séance du 23 juillet 2015, NOR : PRMX15151110L (cons. 9).

* 24 Cette disposition a été introduite par le décret n° 2011-577 du 26 mai 2011 relatif à la réutilisation des informations publiques détenues par l'État et ses établissements publics administratifs.

* 25 Commission d'accès aux documents administratifs, conseil n° 20153218 du 9 juillet 2015.

* 26 « Art. 12. - Sauf accord de l'administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées. »

* 27 « Art. 13. - Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l'objet d'une réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l'autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d'anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet.

« La réutilisation d'informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. »

* 28 La protection des données personnelles dans l'open data : une exigence et une opportunité, rapport d'information de MM. Gaëtan Gorce et François Pillet, fait au nom de la commission des lois (n° 469, 2013-2014), p. 66 ( http://www.senat.fr/rap/r13-469/r13-46910.html#toc195).

* 29 Cet alinéa précise en effet : « Dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État, sont applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin. »

* 30 Les députés ont adopté, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, une disposition visant à éviter les conflits de norme avec ledit article 12.