B. L'ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE
1. L'exécution budgétaire sur les exercices 2014 et 2015
a) Un résultat légèrement excédentaire à la fin de l'exercice 2014
A la fin de l'année 2014, le budget de la CNSA s'établissait à 21,657 milliards d'euros , traduisant un résultat excédentaire de 25,4 millions d'euros alors que le troisième budget modificatif adopté lors du conseil du 18 novembre 2014 prévoyait un résultat déficitaire de 160,5 millions d'euros. La sous-consommation de l'OGD (78,6 millions d'euros), le gel du PAI (48,5 millions d'euros), l'abandon ou la diminution de certaines dépenses en titre de PAI antérieurs (9 millions d'euros) ainsi que la sous-consommation des crédits des sections IV (38,1 millions d'euros) et V hors PAI (3,7 millions d'euros) expliquent cette évolution. Le niveau des réserves de la CNSA s'établit dès lors à 443,8 millions d'euros.
Le Sénat s'est longtemps ému de la sous-consommation de l'OGD. Votre rapporteur note que, si l'OGD demeure en partie sous-consommé, les améliorations apportées dans le pilotage des enveloppes allouées aux établissements et services permettent de réduire progressivement cette sous-consommation, ce dont il convient de se féliciter.
Votre rapporteur s'inquiète en revanche du fait que le PAI continue de constituer une variable d'ajustement commode pour rééquilibrer le budget de la CNSA. Une telle pratique est en totale contradiction avec les besoins de soutien à l'investissement dans le secteur médico-social.
b) Un exercice 2015 en partie consacré à la mise en oeuvre, par anticipation, des premières mesures prévues par le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement
Le budget primitif adopté par le Conseil de la CNSA le 18 novembre 2015 s'établissait à 22,667 milliards d'euros .
Outre les dépenses traditionnelles relatives à la mise en oeuvre des plans de créations de places, à la poursuite de la médicalisation des Ehpad, à la réouverture du tarif global ainsi qu'à la poursuite de la convergence tarifaire, l'exercice 2015 aura également été consacré au financement anticipé de certaines des dépenses prévues dans le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.
En application de l'article 74 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 1 ( * ) , 20 millions d'euros, issus du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa), ont été versés à l' Agence nationale de l'habitat (Anah) pour l'adaptation de logements privés à la perte d'autonomie. 15 000 logements devaient pouvoir être adaptés en 2015.
D'autres mesures, qui s'inscrivent elles aussi dans le cadre du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement, ont été financées à partir des réserves de la CNSA :
- un PAI destiné aux logements-foyers , à hauteur de 2,9 millions d'euros ;
- une contribution de 5 millions d'euros au fonds de compensation du handicap ;
- 4 millions d'euros destinés aux aidants et à la préfiguration des conférences des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie ;
- 0,45 million d'euros pour financer une plateforme téléphonique consacrée à l'information et à l'orientation des personnes âgées.
L'adoption définitive du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement permettra de donner une base légale à l'ensemble de ces dépenses qui ne seront plus financées par les réserves de la CNSA mais bien par le produit de la Casa.
Il en est de même s'agissant de l'abondement à hauteur de 25,65 millions d'euros du concours relatif à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), prévu à l'article 63 bis de ce projet de loi, et qui doit permettre de compenser l'augmentation du point d'indice dans la branche de l'aide à domicile .
100 millions d'euros issus des réserves de la CNSA doivent également venir alimenter le PAI , conformément à l'engagement gouvernemental d'y consacrer 300 millions d'euros sur la période 2015-2017. Le conseil de la CNSA du 14 avril 2015 a décidé d'utiliser 10 % de l'enveloppe pour répondre à des situations spécifiques et de répartir le solde entre les secteurs personnes âgées (70 % du solde) et personnes handicapées (30 %).
Le produit de la Casa non consommé en 2015 doit venir abonder les réserves de la CNSA.
Deux budgets modificatifs ont été adoptés les 14 avril et 7 juillet 2015. Un troisième le sera le 17 novembre prochain. Il devrait acter une nouvelle actualisation des prévisions de recettes ainsi qu'une annulation à hauteur de 85 millions d'euros des crédits alloués à la section I. Le résultat de l'exercice 2015 s'établirait à - 238,1 millions d'euros. Cette prévision ne tient pas compte de la sous-consommation probable de certains crédits, notamment de l'OGD, ni d'annulations supplémentaires de dépenses.
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Le budget 2015 de la CNSA Le budget primitif 2015 a été présenté et voté lors du conseil de la CNSA du 18 novembre 2014. Il s'établissait à 22,667 milliards d'euros, soit une croissance de 4,4 % par rapport au troisième budget modificatif de 2014 (21,717 milliards d'euros). Il présentait un résultat négatif de - 116,6 millions d'euros, du fait d'une contribution sur réserves de 107,3 millions d'euros à la construction de l'OGD et d'un versement complémentaire de 10 millions d'euros aux MDPH, lui aussi financé sur réserves. Un premier budget modificatif 2015 a été approuvé par le conseil du 14 avril 2015 afin : - d'intégrer un PAI de 100 millions d'euros ; - d'anticiper un certain nombre de dépenses dans l'attente de l'adoption définitive du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement pour un montant de 12,4 millions d'euros financés sur réserves ; - de préciser les dépenses relevant de la section V bis pour le financement de l'Anah à hauteur 20 millions d'euros. Le déficit prévisionnel pour 2015 avait ainsi été porté à 235,3 millions d'euros. Un deuxième budget modificatif 2015 a été approuvé par le conseil du 7 juillet 2015. Il prenait notamment en compte : - l'actualisation de nouvelles prévisions de recettes de la direction de la Sécurité sociale (DSS) en date du 29 mai 2015 ; - l'inscription d'un poste « emplois d'avenir 2015 » pour un montant de 7,351 millions d'euros, financé par les fonds propres de la Caisse. Le déficit prévisionnel pour 2015 avait été très légèrement réduit à 233,7 millions d'euros. Un troisième budget modificatif 2015, qui porte sur des éléments intervenus depuis, va être soumis à l'approbation du conseil du 17 novembre 2015. Il prendra principalement en compte : - une nouvelle actualisation des prévisions de recettes de la DSS ; - une annulation de crédits de 85 millions d'euros en section I. Le résultat négatif du budget 2015 passerait de - 233,7 millions d'euros à - 238,1 millions d'euros, tenant compte en particulier d'une nouvelle contribution à la construction de l'OGD ainsi que d'un nouveau versement de 10 millions d'euros consacré au financement des MDPH. Source : Réponses aux questionnaires budgétaires |
2. Les perspectives pour l'exercice 2016
L'exercice 2016 doit normalement correspondre à la première année de mise en oeuvre du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement . Le produit de la Casa sera entièrement utilisé au financement de la réforme. Cette recette dynamique devrait s'établir à 711 millions d'euros en 2015.
Figure n° 3 : Perspectives d'évolution du produit de la Casa sur la période 2015-2020
(en millions d'euros)
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2015 |
2016 |
2017 |
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|
Montant |
Progression |
Montant |
Progression |
Montant |
Progression |
|
711 |
4 % |
726 |
2 % |
745 |
3 % |
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2018 |
2019 |
2020 |
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|
Montant |
Progression |
Montant |
Progression |
Montant |
Progression |
|
772 |
4 % |
800 |
4 % |
830 |
4 % |
Source : Réponses aux questionnaires budgétaires
Le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement prévoit de consacrer 55,9 % du produit de la Casa en 2016 puis 70,5 % au cours des exercices suivants à la réforme de l'allocation personnalisée à domicile (APA). La fraction de la Casa utilisée pour les conférences des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie devrait s'établir, in fine , à 28 %. L'enveloppe allouée aux dépenses de formation correspondrait à une part égale à 4 % au maximum de la fraction de Casa allouée à la conférence des financeurs. Enfin, 5 millions d'euros seraient orientés vers le fonds de compensation du handicap.
Figure n° 4 : Les dépenses financées par le produit de la Casa dans le cadre du projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement
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Objet |
Section de la CNSA |
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Enveloppe allouée aux conférences des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie (article 4 du projet de loi) |
V |
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Contribution au fonds de compensation du handicap (article 4) |
V |
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Formation des aidants, des accueillants familiaux et des bénévoles intervenant dans la lutte contre l'isolement (article 8) |
IV |
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Réforme de l'APA à domicile (article 38) |
II |
Source : Commission des affaires sociales
Autre fait marquant de l'exercice à venir, une nouvelle ressource propre devrait être attribuée à la CNSA en lieu et place de la part de CSG et de la contribution des régimes d'assurance vieillesse qui le sont actuellement.
Il s'agit d'une fraction égale à 1,5 % de la part de la contribution sociale sur les revenus du capital, qui est jusqu'à présent allouée à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav). Le montant de cette fraction devrait s'élever à 1,4 milliard d'euros l'année prochaine. Ce changement, prévu à l'article 15 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, entend tirer les conséquences de l'arrêt De Ruyter de la Cour de justice de l'Union européenne, le Gouvernement ayant choisi d'affecter les prélèvements sociaux sur le capital au financement de prestations non contributives 2 ( * ) .
* 1 Article 74 de la loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015.
* 2 Plus de précisions sont fournies dans le tome VII « Examen des articles », dans le commentaire de l'article 15.