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Proposition de résolution sur les conséquences du traité transatlantique pour l'agriculture et l'aménagement du territoire

26 novembre 2015 : Conséquences du traité transatlantique ( rapport )

Rapport n° 201 (2015-2016) de MM. Philippe BONNECARRÈRE et Daniel RAOUL, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 26 novembre 2015

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N° 201

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 novembre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition de résolution européenne présentée par M. Michel BILLOUT et plusieurs de ses collègues, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur les conséquences du traité transatlantique pour l'agriculture et l'aménagement du territoire,

Par MM. Philippe BONNECARRÈRE et Daniel RAOUL,

Sénateurs

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM. Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires, MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, MM. Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Michel Mercier, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle.

Voir le numéro :

Sénat :

115 (2015-2016)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Conformément à l'article 73 quinquies du règlement du Sénat, votre commission des affaires européennes est chargée d'examiner la proposition de résolution européenne n°115 (2015-2016) sur les conséquences du traité transatlantique pour l'agriculture et l'aménagement du territoire, présentée par M. Michel Billout et plusieurs de ses collègues le 27 octobre 2015.

Les négociations en vue de conclure un partenariat transatlantique pour le commerce et l'investissement (PTCI) entre les États et l'Union européenne ont été officiellement engagées à l'été 2013. En réalité, si les dix premiers « rounds » de négociation ont permis aux négociateurs des deux parties de poser les problèmes sur la table et, pour l'Union européenne de formuler des propositions de textes, le contenu d'un futur projet reste à peine ébauché.

La partie américaine a été prioritairement orientée vers la conclusion du Partenariat Transpacifique (TPP) qui, après plus de cinq années de négociation, n'a été signé que le 5 octobre dernier. Côté européen, le renouvellement de la Commission - seule en charge des négociations commerciales, en 2014 - a également contribué au démarrage tardif des pourparlers.

Depuis la tenue du onzième round en octobre 2015, l'espoir est permis d'une accélération du tempo et de voir les États-Unis entrer avec la Commission dans le vif des trois sujets qui structureront un futur accord : l'accès au marché, les régulations et les normes (obstacles non tarifaires) enfin les règles générales à appliquer aux échanges commerciaux.

L'agriculture, secteur stratégique sur le plan économique, commercial mais aussi, et singulièrement en France, par ses enjeux de société et d'environnement, constitue un élément essentiel des négociations.

Le secteur relève des trois grands sujets de l'accord : de l'accès au marché avec des niveaux de tarifs douaniers encore substantiellement élevés de part et d'autre ; des normes et des réglementations surtout, tant les obstacles non tarifaires constituent aujourd'hui le plus grand frein aux échanges, en particulier dans le cadre des mesures sanitaires et phytosanitaires ; des « règles » en général, singulièrement par le volet « propriété intellectuelle » qui comprend l'enjeu, essentiel pour la France, des indications géographiques.

Vos rapporteurs présenteront les principales caractéristiques des échanges agricoles et agro-alimentaires entre les États-Unis et l'Union européenne, avant de concentrer leur analyse sur les deux secteurs mis en avant dans la proposition de résolution : la filière viande bovine et la filière laitière. Ils évoqueront également les problématiques des obstacles non tarifaires, des règlements sanitaires et phytosanitaires et des Indications géographiques, étroitement liées à l'impact d'un éventuel traité de commerce transatlantique sur les deux filières concernées et sur l'agriculture en général. Ils concluront leur rapport en proposant des compléments à la proposition de résolution, qui n'en n'altèreront pas l'économie générale.

I. LES ENJEUX DU PROJET D'ACCORD COMMERCIAL TRANSATLANTIQUE POUR LE SECTEUR AGRICOLE

Les États-Unis sont premier exportateur mondial de denrées agricoles - 10 % des exportations mondiales ; premier producteur et premier exportateur mondial de viande de boeuf ; deuxième exportateur mondial de viande porcine et d'éthanol. Avec 20 % des exportations mondiales, ils sont deuxième exportateur pour la viande de volaille et le maïs doux.

Dans ce secteur, l'Union européenne et la France présentent toutes deux une balance commerciale excédentaire. Notre pays y a été, en 2014, bénéficiaire de près de 2 milliards d'euros, soit 21 % de son excédent commercial. Les États-Unis, septième client de la France en ce domaine, sont aussi la première destination des exportations de l'Union européenne pour les produits de l'industrie agro-alimentaire.

Les importations américaines de produits européens portent principalement, en valeur, sur les spiritueux, les vins et la bière, viennent ensuite les fromages, les boissons non alcoolisées et l'huile d'olive.

Symétriquement, l'Union européenne importe principalement des États-Unis des produits oléagineux, fruits, noix et spiritueux.

Pour la France, les exportations de produits agroalimentaires vers les États-Unis sont très concentrées sur les vins et spiritueux, (74 % des exportations), les produits laitiers (6 %) les boissons non alcoolisées (4 %) et les préparations à base de fruits et légumes (3 %).

A. L'ACCÈS AU MARCHÉ : LA FIN PROGRAMMÉE DES DROITS DE DOUANE DANS UN CONTEXTE DE COMPÉTITIVITÉ INÉGALITAIRE 

Le Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (PTCI) a entre autres objectifs, celui de parachever la disparition des droits de douane pour l'ensemble des biens et services échangés entre les États-Unis et l'Union européenne,.

S'agissant des produits agricoles et agroalimentaires, globalement, les droits de douane appliqués dans l'Union européenne sont deux fois supérieurs à ceux qui sont appliqués aux États-Unis : 6,6 % en moyenne aux États-Unis contre 12,2 % dans l'Union européenne (en équivalent ad valorem). Des deux côtés sont aussi appliqués des pics tarifaires élevés : dans l'Union européenne pour ses produits sensibles (viandes notamment), aux États Unis pour certains produits européens : 112 % sur le lactoserum, 39 % pour certains fromages à pâte persillée.

L'objectif de la négociation du PTCI sur les droits de douane est d'aboutir à leur suppression ou quasi suppression, soit immédiatement à l'entrée en vigueur de l'accord, soit sur une période de 3, 7, voire 10 ans. Certains produits déclarés « sensibles », compte tenu de leur fragilité économique ou commerciale ne sont pas concernés par cette réduction des droits. Leur traitement spécifique est déterminé à l'issue de la négociation et peut aboutir à l'octroi au partenaire -en l'espèce les États-Unis, d'un contingent à droit réduit ou nul. C'est ce qui a été fait dans le cadre de l'accord économique et commercial global (AECG) conclu l'an passé avec le Canada, à concurrence de 45.840 tonnes de viande bovine (en tonnes équivalent carcasse).

Au lendemain du onzième round de négociation du PTCI en octobre dernier, les négociateurs européens et américains se sont accordé chacun - tous biens confondus, pas seulement agricoles ou agroalimentaires - sur une réduction des droits de douane portant sur 97 % de leurs lignes tarifaires. Les 3% restant sont toutes des lignes tarifaires agricoles et incluent les produits sensibles. Ces derniers recouvrent la viande de boeuf, de porc et la volaille, les ovoproduits, le maïs doux les petits légumes, les produits à base d'amidon, l'éthanol et les produits dérivés et le rhum.

L'accès des produits européens au marché des États-Unis est largement impacté par l'écart de compétitivité, singulièrement pour l'élevage et de la production de viande bovine en particulier. Qu'il s'agisse du coût de l'énergie, des différences de réglementation - bien-être animal, traçabilité, de la réglementation sanitaire - , des écarts de coût du travail, enfin et surtout de la taille et de la structure respective des exploitations et des appareils de production, tous ces paramètres constituent autant d'éléments d'une concurrence inégalitaire.

Enfin le récent Farm bill, entré en vigueur l'an passé aux États-Unis, a renforcé le mécanisme - largement financé sur ressources fédérales -, d'assurances des revenus agricoles en cas de volatilité des marchés. Il avantage principalement les producteurs de céréales et les producteurs de lait par rapport à leurs homologues européens en cas de fortes baisses des cours.

B. LE SECTEUR DE LA VIANDE BOVINE PARTICULIÈREMENT EXPOSÉ

Ce secteur est en effet emblématique des pratiques d'élevage respectives de chacune des parties, qui placent l'Europe et plus particulièrement la France, dans une posture défensive.

En France, 90 % des aliments de troupeau bovin sont produits sur l'exploitation et 80 % de la ration de base est composée d'herbe. L'alimentation du cheptel bovin aux États-Unis se fait à base de céréales, de tourteaux, de drèches, avec adjonction d'additifs alimentaires utilisés comme activateurs de croissance. Aux États-Unis, les deux tiers des bovins sont engraissés dans des « feedlots », soit des espaces artificiels de production pouvant contenir jusqu'à 200 000 bêtes1(*), quand en France, les exploitations d'élevage « intensif » accueillent en moyenne entre 60 et 200 bovins.

La réglementation relative au bien-être animal comme à la protection de l'environnement est comparativement peu contraignante par rapport à celle de l'Union européenne. Enfin, la mécanisation y est beaucoup plus poussée réduisant d'autant le coût de la main d'oeuvre. L'écart de coût UE/USA a été estimé à 29 % (par kg de carcasse).

C'est donc sur l'élevage bovin que les craintes françaises d'un accord qui serait déséquilibré sont les plus fortes, compte tenu de sa vulnérabilité à la concurrence éventuelle des viandes américaines.

Aujourd'hui, l'élevage bovin européen est protégé des concurrences extérieures par des droits de douane élevés - des droits fixes (3 euros/kg) et des droits proportionnels ad valorem (12,8 % de la valeur). La viande bovine est ainsi légitimement classée parmi les « produits sensibles » qui méritent un traitement particulier avec des objectifs de libéralisation qui doivent être mesurés.

La concurrence de la viande bovine des États-Unis est aussi qualitative. Le consommateur américain consomme surtout de la viande hachée, fabriquée à partir de tous les morceaux. La filière américaine a donc tout intérêt à concentrer ses exportations sur le marché européen de l'aloyau ou des morceaux « nobles » provenant du quartier arrière du cheptel allaitant. Or ce marché européen, estimé à seulement quelque 400 000 tonnes, est à ce jour le marché le plus rentable pour les producteurs français de viande bovine issue du cheptel allaitant.

Aux États-Unis un accord sur un contingent, comme pour le Canada, pourrait aussi stimuler la filière dédiée aux exportations européennes, qui ne comporte pas d'hormones de croissance. En effet, États-Unis et Canada bénéficient déjà de contingents d'exportation de viande bovine vers l'Union européenne -sans hormones ni accélérateurs de croissance. C'est ce qu'on appelle le contingent « hormones », ainsi dénommé car précisément il a soldé en 2009 un différend commercial entre l'Union européenne d'une part, le Canada et les États-Unis d'autre part, portant sur l'interdiction faite 20 ans plus tôt par l'Union d'importer de la viande aux hormones pour raisons de santé publique. L'interdiction est maintenue mais en contrepartie, les États-Unis bénéficient, - mais pas seuls, avec d'autres membres de l'OMC (erga omnes ) - , d'un contingent annuel de 45 000 tonnes de viande bovine sans hormones et le Canada de 4.160 tonnes (ce dernier s'ajoutant au contingent évoqué plus haut, accordé au Canada dans le cadre de l'accord de 2014).

Ce contingent vient après un précédent quota accordé en 1979 dans le cadre du GATT à plusieurs pays exportateurs, dont le Canada et les États-Unis, qui se partagent à eux deux un contingent global de 11 500 tonnes. Un droit de 20% est associé à ce contingent - ce droit de 20% a été réduit à zéro pour la part Canada dans le cadre de l'accord AECG. Les deux pays ne font au demeurant, ces dernières années, qu'un faible usage de ce contingent. (3-4% seulement du quota est utilisé).

Il convient également de relever l'inquiétude, évoquée dans l'exposé des motifs de la proposition de résolution, sur le risque de « fusion » des contingents Canada et États-Unis, dans l'hypothèse d'une conclusion de l'accord de libre-échange avec les États-Unis. Il importe en effet d'être vigilant quant aux conditions d'un éventuel cumul d'origine en cas de conclusion du PTCI pour qu'une viande bovine, née aux États-Unis, ne puisse pas se voir conférer une origine préférentielle « Canada » lorsqu'elle est exportée depuis ce pays dans l'UE. Il faudra donc s'assurer de ce que le contingent canadien et le contingent américain ne pourront pas être remplis indistinctement par de la viande bovine américaine et canadienne. Il revient aux négociateurs des deux parties de s'accorder sur des dispositions strictes sur ces règles d'origine et de cumul d'origines afin d'éviter toute confusion.

Enfin, des embargos interdisent actuellement l'exportation européenne des viandes bovine, ovine et caprine à la suite de l'épidémie d'encéphalite spongiforme bovine (ESB). Les États-Unis n'ont récemment levé cet embargo que pour la seule viande provenant d'Irlande et de Lituanie. Les expertises ont été conduites l'an passé en France et doivent aboutir à une levée prochaine des exportations françaises.

C. LA FILIÈRE LAITIÈRE ET SES INTÉRÊTS « OFFENSIFS »

Tandis que pour le secteur bovin les intérêts européens et français en particulier sont clairement défensifs, dans le secteur laitier les intérêts européens sont plutôt offensifs. Le marché américain présente des opportunités de développement. Les professionnels français du secteur font valoir que dans un marché européen saturé le développement de la production laitière passe par celui de l'exportation, notamment vers les Etats-Unis, et en particulier des fromages. Pour la partie américaine, le secteur peut être également très porteur.

La France est encore un pays laitier. Deux des trois plus grands groupes laitiers mondiaux sont français (Danone et Lactalis) et la France est présente sur tous les segments : l'ultra frais, le frais, le beurre, la poudre de lait, les fromages, le lactosérum. La France a des entreprises prêtes à exporter des produits d'excellence.

Cependant un premier obstacle est tarifaire. Les droits américains sur les produits laitiers dépassent le niveau des droits moyens. Les tarifs sur les fromages sont souvent supérieurs à 80 % (90 % sur le Roquefort par exemple). La poudre de lactosérum est taxée à 112 % à son entrée aux États-Unis.

Le second obstacle est non tarifaire et concerne les règles sanitaires. Les États Unis ont des exigences extrêmement strictes qui imposent des contrôles plus rigoureux encore que l'Union européenne. Aucune entreprise française n'est agréée pour exporter aux États Unis les produits de l'ultra frais (entremets, crèmes, yaourts..). La réglementation est en partie subfédérale et les rares producteurs de lait cru sont très strictement contrôlés. Les importations de fromages au lait cru pâtissent évidemment de cette situation.

D. LES RÈGLEMENTS SANITAIRES ET PHYTOSANITAIRES

Les autorités de régulation de l'Union européenne, comme celles des États-Unis, ont bien sûr en commun le souci de protéger leurs consommateurs, mais les démarches respectives pour y aboutir sont très différentes. Il en résulte souvent une disparité des normes qui freine le flux des échanges. Le système américain de sécurité sanitaire des aliments repose sur un maquis de 30 lois et mobilise pas moins de 15 agences fédérales relevant de plusieurs ministères différents.

On présente souvent comme cause de cette différence d'approche les deux conceptions du risque sanitaire lui-même. D'un côté une approche « basée sur la science » et sur des standards internationaux s'ils existent, de l'autre un principe de précaution lié aussi à un ensemble de choix sociétaux : les préférences collectives.

Des règles générales sanitaires et phytosanitaires (SPS) figurent déjà dans un cadre multilatéral défini à l'OMC. Leur philosophie est reprise dans le mandat de négociation d'octobre 2014 donné à la Commission par le Conseil pour le PTCI. Il y est fait droit aux deux approches (science et précaution) pour inciter à une convergence, à une harmonisation règlementaire ou à une reconnaissance d'équivalence ; le mandat précise, (§ 25) « les normes SPS de chaque partie doivent reposer sur une base scientifique (...) ou sur des évaluations des risques de nature scientifique, tout en reconnaissant le droit des parties à (...) gérer les risques conformément au niveau de protection que chaque partie juge approprié, en particulier lorsque les preuves scientifiques pertinentes sont insuffisantes (...) ».

Les négociations sur ce point doivent donc veiller à obtenir une reconnaissance réciproque des principes et des outils de facilitation des échanges, en particulier une reconnaissance mutuelle des systèmes de contrôle européens. Mais une telle démarche devra exclure les inspections individuelles d'entreprise réalisée sans les autorités concernées, ou encore les certifications par des tierces parties, de même que les inspections préalables à l'exportation, réalisées dans le pays exportateur par des équipes du pays d'importation aux frais de l'exportateur.

En ce qui concerne les produits laitiers, les États-Unis par exemple ne reconnaissent pas les normes européennes de pasteurisation. Une reconnaissance de l'équivalence des réglementations de ce type de produits « grade A » faciliterait les exportations, alors même que le marché américain est aujourd'hui fermé à la plupart des fromages au lait cru.

La France et la Commission tiennent aussi à aboutir sur le principe de « régionalisation » en matière de santé animale. En effet, lorsqu'un ou deux États membres sont confrontés à une maladie animale, les États-Unis se refusent à reconnaître tout zonage que l'Union européenne définirait en faveur de pays producteurs qui en seraient épargnés et leurs contre-mesures s'appliquent à la totalité du territoire européen. La régionalisation n'est appliquée actuellement à l'Union européenne que pour des maladies concernant les volailles - influenza aviaire, ainsi que la peste porcine.

L'Union européenne devra obtenir des ouvertures sur ce point : son mandat de négociation précise au demeurant que, conformément d'ailleurs aux règles de l'OMC, l'accord reconnaîtra « (...) le statut sanitaire indemne des parties vis-à-vis des maladies (...) et concernant le principe de la régionalisation des maladies animales (...) ».

S'agissant des « préférences collectives » européennes, les promoteurs de croissance, les OGM, la décontamination chimique des viandes et le clonage animal constituent un enjeu majeur. La gestion du risque fondé sur le principe de précaution en situation d'incertitude scientifique, tel que défini dans le volet SPS de l'OMC, s'applique ici pleinement.

Les négociateurs doivent prendre en compte, en complément de l'évaluation scientifique, ces intérêts et choix exprimés par les consommateurs et citoyens européens en tant que « préférences collectives ». Sont concernées non seulement les caractéristiques du produit lui-même mais aussi les méthodes de production (le bien-être animal par exemple).

L'accord ne pourra donc pas remettre en cause la capacité de l'Union et de ses États membres à faire respecter ces choix collectifs. Il importe d'ailleurs de rappeler que ces préférences collectives ne sont pas un concept culturel flou : elles sont inscrites dans des textes normatifs européens et transcrites dans les législations nationales. Là encore, et afin de tenter de dissiper certaines craintes, il est utile de rappeler que le mandat de négociation confié à la Commission indique explicitement que dans l'accord, les États-Unis et l'Union européenne devront respecter « (...) de hauts niveaux de protection de l'environnement (...) et des consommateurs, conformément à l'acquis de l'UE et à la législation des États-membres » (§ 8).

E. LES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES

Le système européen des indications géographiques s'oppose au système américain des marques. L'indication géographique se veut ancrée dans un territoire. Elle est liée à un savoir-faire, à un mode de production, défendus et entretenus par les fabricants.

A l'inverse, les États-Unis font prévaloir le système de la marque. Contrairement aux indications géographiques, les marques ont une durée limitée, qui doit être renouvelée tous les dix ans ; par ailleurs une marque peut être vendue, à la différence d'une indication géographique.

Cette conception européenne des indications géographiques a d'ailleurs reçu une consécration juridique dans le cadre multilatéral de l'Organisation mondiale de la Propriété intellectuelle (OMPI). En effet, le 21 mai 2015, « l'Acte de Genève » modifiant l' « Arrangement » de Lisbonne - qui protège les appellations d'origine, a étendu le régime de protection des appellations d'origine aux indications géographiques.

Cette reconnaissance internationale du concept d'indication géographique, - à la grande ire des États-Unis - renforce la main de la Commission dans la négociation commerciale sur ce point, même si les États-Unis ne sont pas partie à l'Arrangement de Lisbonne. Celui-ci n'a d'ailleurs été ratifié que par vingt-huit États, dont six seulement de l'Union européenne. Toutefois, la prochaine adhésion de l'Union européenne, en tant que telle, à l'Arrangement de Lisbonne et à l'acte de Genève donnera à cet accord une influence accrue, de même qu'il renforcera la légitimité du principe-même de l'indication géographique, considéré outre-Atlantique comme un obstacle non tarifaire à des fins protectionnistes.

La France entend aussi conclure dans ce domaine le contentieux sur le statut actuel imposé à certains de ses vins dont les noms sont considérés comme des semi-génériques aux États-Unis: Bourgogne, Chablis, Champagne, Moselle, Claret, Haut-Sauternes et Sauternes.

La France doit donc insister avec force auprès de la Commission pour la reconnaissance et la protection d'une liste ciblée d'indications géographiques dans le cadre de l'accord, qui ne saurait être inférieure aux 42 IG françaises visées dans l'accord conclu avec le Canada. Elles représentent en elles-mêmes un intérêt offensif majeur pour notre pays.

II. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

A. LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS SOULEVÉS PAR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

L'exposé des motifs de la proposition de notre collègue Michel Billout et de ses collègues rappelle à juste titre le caractère essentiel du secteur de l'agriculture pour la France.

L'accent est mis en particulier sur la gravité de la situation dans laquelle se trouve la filière de l'élevage qui, en effet, subit le contrecoup d'importants écarts de compétitivité, qui sont à l'origine d'une concurrence inégale.

De même, les auteurs de la proposition relèvent les obstacles que rencontre la filière laitière pour exporter aux États-Unis, singulièrement les petites unités de production.

Enfin, les auteurs de la proposition sont fondés à mettre en avant les menaces qui pèsent sur les indications géographiques françaises aux États-Unis. Ils appellent par ailleurs à juste titre à ne pas céder de terrain sur les préférences collectives européennes à l'égard des règles sanitaires en matière alimentaire, de bien-être animal, de protection de l'environnement et d'occupation de l'espace.

Enfin, la proposition de résolution est l'occasion de rappeler les principes de transparence et de contrôle démocratique qui devraient présider aux négociations, compte tenu de leur impact potentiel sur le « choix de société » auquel l'éventuel accord pourrait conduire.

À ces fins, les auteurs de la proposition de résolutions invitent notamment le gouvernement à tout faire pour :

- préserver la diversité des modèles agricoles européen et français,

- maintenir des normes haute qualité dans la production et la transformation et préserver le système européen de filières de qualité,

- maintenir le soutien au secteur agricole en favorisant l'emploi, la qualité des productions, l'aménagement équilibré du territoire et l'environnement,

- renforcer le travail des parlementaires aux travaux du Conseil en préservant une nécessaire transparence au profit des citoyens.

B. LES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE N° 115

L'initiative de la proposition de résolution soumise à l'examen de notre Commission est importante car les agricultures européenne et française sont des secteurs économiquement, socialement et même culturellement essentiels. Les dispositions qui la concerneront dans le cadre d'un futur accord commercial ne doivent pas être les variables d'ajustement de concessions obtenues sur d'autres secteurs en débat. Par ailleurs sa discussion tombe à point nommé, au moment où les négociations entre la Commission et ses interlocuteurs américains semblent entrer, enfin, dans le vif des sujets.

Les quelques modifications que vos rapporteurs vous proposent d'apporter au texte originel visent surtout à le renforcer et à le compléter, en particulier sur les points suivants :

- Faire valoir les aspects positifs que la conclusion d'un accord équilibré, qui lèverait nombre d'obstacles non tarifaires et qui prendrait en compte les consignes précises que les États membres ont donné à la Commission pourrait apporter au secteur agricole français, en particulier pour ceux de ses opérateurs qui y trouveront une ouverture à leurs intérêts offensifs.

- Rappeler le nécessaire respect des préférences collectives dans le projet d'accord, c'est-à-dire des normes sanitaires et phytosanitaires exigeantes. La convergence réglementaire ou les reconnaissances d'équivalence ne doivent pas affecter les hauts niveaux de protection des consommateurs et de l'environnement, actuels ou futurs, en cours dans l'Union européenne.

- Mentionner explicitement l'importance de la reconnaissance et de la protection des Indications géographiques comme intérêt offensif.

- Préserver les produits classés sensibles de tout traitement particulier de fin de négociation, qui aboutirait à une fragilisation accrue du secteur de l'élevage bovin français, en particulier par un octroi trop généreux de contingents tarifaires à droits réduits ou nuls.

- Faire en sorte que non seulement les actions de transparence et d'information initiées par le ministre du commerce extérieur soient poursuivies, mais aussi que la Commission obtienne du partenaire américain une ouverture et une transparence comparable à celle dont celui-ci bénéficie de la part de l'Union européenne. De même, vos rapporteurs rappellent que la Commission a déjà été l'objet d'une demande en vue d'élaborer une étude sur l'impact d'un éventuel traité sur le secteur agricole.

- Bien faire entendre qu'un accord équilibré ne saurait être obtenu dans la précipitation. Les négociations ne doivent pas se dérouler dans le cadre d'un timing prédéterminé qui se ferait d'ailleurs sûrement au détriment de l'agriculture. Le contenu doit l'emporter sur le calendrier. Les négociations entre les États-Unis et ses 11 partenaires du Traité Trans-Pacifique (TPP) ont duré 5 ans, comme d'ailleurs celles qui ont conduit à la conclusion de l'accord économique et commercial global (AECG) entre l'Union européenne et le Canada.

Enfin, sur un plan plus formel, vos rapporteurs proposent de ne pas retenir le principe, inscrit dans le projet de résolution, d'une « demande d'exclusion » du volet agricole d'un futur accord : une telle démarche n'est pas juridiquement praticable. En revanche, il reviendra le moment venu, successivement, au Conseil - et donc aux gouvernements nationaux, puis au Parlement européen et enfin et surtout aux parlements nationaux, d'évaluer le contenu du Traité avant de le signer puis de le ratifier, ou non.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires européennes s'est réunie le jeudi 26 novembre pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul, le débat suivant s'est engagé :

M. Michel Billout. - Éric Bocquet et moi-même apprécions l'intérêt que vous avez porté à cette proposition de résolution européenne, ainsi que les enrichissements que vous y apportez. Vous dites que l'accord pourrait être bénéfique à l'agriculture, mais au conditionnel, de façon prudente, comme il convient.

Il y a plusieurs écueils. D'abord, les négociateurs sont européens ; or la réalité de l'agriculture européenne est très diverse, notamment sur les normes et l'appréciation du risque sanitaire. La transparence et le contrôle parlementaire sont par conséquent indispensables. Même dans notre pays, les filières n'ont pas toutes les mêmes intérêts et nous risquons d'en sacrifier certaines : la viticulture est en pointe, la filière laitière est bien disposée à conditions que les barrières sanitaires soient levées, mais je ne vois pas comment les intérêts de l'élevage pourront être préservés. C'est pourquoi la notion d'accord équilibré doit être encadrée par des repères.

Vos précisions renforcent la proposition de résolution ; nous partageons aussi l'idée qu'il faut se garder de toute précipitation. Il n'y a pas d'urgence : pendant la négociation, le commerce international se poursuit, les échanges ont lieu ; il convient d'être conscient des conséquences positives et négatives d'un éventuel accord et de s'y préparer. Nous proposons l'adoption de la proposition de résolution avec vos modifications.

Mme Colette Mélot, secrétaire. - Il est important de parvenir à un consensus au sein de notre commission.

M. Michel Raison. - Je remercie les auteurs de la proposition de résolution et les rapporteurs qui l'ont précisée. Nous avons besoin des négociations à l'OMC et des accords bilatéraux pour fixer des règles et trouver un système de fonctionnement équilibré pour préserver l'essentiel, même si, comme dans toute négociation, nous ne gagnons pas sur tous les points.

Je suis réservé quant aux chiffres avancés dans le rapport sur la taille moyenne des exploitations aux États-Unis. Il faut tenir compte de l'élevage hors sol, qui représente de gigantesques structures - jusqu'à 200 000 têtes - regroupées sur quelques hectares de bâtiment, ce qui réduit de beaucoup la statistique moyenne.

Je suis favorable à la cohabitation de tous les systèmes agricoles ; mais plus nous aurons de niches, mieux ce sera. L'AOC Comté, avec une production de 50 000 tonnes par an, contribue au maintien des prix du lait. Nous devons nous battre pour préserver ce type de production, au plan économique mais aussi au plan culturel. Avec les campagnes télévisées, sur le modèle américain, y compris en politique, nous nous sommes trop rapprochés du système des marques au détriment de l'authenticité. Le terroir fait partie de notre modèle.

La listeria a parfois des conséquences sanitaires plus graves dans les produits pasteurisés, la pasteurisation éliminant la concurrence entre les microbes. Il est vrai que le lait cru rend malades les Américains, qui en sont déshabitués...

La question de la viande bovine est préoccupante ; je suis opposé à la fabrication artificielle ayant recours aux hormones, que nous avons réussi à éliminer d'Europe, et qui est scientifiquement reconnue comme malsaine. Ne la réintroduisons pas par l'importation !

Enfin, une absence d'accord est préférable à un mauvais accord
- comme pour le mariage ! Ne nous précipitons pas.

M. Éric Bocquet. - Je me félicite des engagements en matière de transparence pris par le ministre dans l'hémicycle. Des initiatives ont-elles été prises en direction de la société civile ? C'est un sujet qui nous concerne tous, et qui mérite une communication large.

La question de la transparence se pose aussi au niveau européen : cette dimension a-t-elle été appréhendée dans vos auditions ?

M. Daniel Raoul. - Le comité de suivi stratégique créé par Matthias Fekl se réunit par commissions thématiques et par secteurs ; les documents produits dans le cadre de ces réunions sont accessibles aux parlementaires et aux représentants de la société civile. Quant aux discussions menées au ministère des affaires étrangères, une partie des informations nous sont fournies oralement. Au niveau de la Commission européenne, nous enregistrons des progrès mais là aussi, il faut faire davantage.

Mme Colette Mélot, secrétaire. - Notre commission entendra Matthias Fekl au début de l'année prochaine, lors d'une audition commune avec les commissions des affaires économiques et des affaires étrangères.

M. Philippe Bonnecarrère. - Le temps nous a manqué pour conduire des auditions au niveau européen. À la fin du premier trimestre 2016, nous aurons l'occasion de faire un point global sur la négociation avec la Commission. Il y aura donc une information, mais de manière décalée.

M. Michel Billout. - Je salue l'initiative du secrétaire d'État Matthias Fekl d'associer la société civile à travers le comité de suivi stratégique du commerce extérieur. Nous avons accès aux documents à ce niveau ; cet effort, réel, reste en deçà du nécessaire.

Dans les négociations, en particulier sur les barrières non-tarifaires, l'accent est mis sur la coordination réglementaire ; cela se fait au niveau de la comitologie bruxelloise où les experts et les lobbies ont un rôle plus important que les élus. Ce n'est pas une bonne chose.

La question de la nature de l'accord final - mixte ou non mixte - n'a pas été tranchée, dans l'attente de l'avis de la Cour de justice de l'Union européenne sur l'accord UE-Singapour. Mais nous devons nous assurer que le Parlement aura son mot à dire.

M. Philippe Bonnecarrère. - Vous avez raison de tenir compte des réserves liées à la décision de la Cour de justice de l'Union européenne.

Vis-à-vis de l'Union, je suis convaincu que nous irons vers davantage de transparence. La question fait l'objet d'un vif débat dans la société allemande. À notre niveau, il y a aussi des manques ; les parlementaires américains ont accès à une sorte de data room où ils peuvent consulter les documents.

Il est indispensable que nous connaissions ce qui tient lieu de mandat aux négociateurs américains et qui a été fixé, à mi-chemin de la négociation, par un acte juridique, la Trade Promotion Authority. Aux États-Unis, le projet de traité sera donc accepté ou rejeté en bloc par le Congrès, au lieu de faire l'objet de modifications par les parlementaires.

M. Daniel Raoul. - L'Europe - et la France - ont entamé les négociations avec des propositions sur la table. Or nous ne connaissons rien des propositions américaines, qui nous seront peut-être dévoilées à mi-parcours. Il y a là une dimension tactique : nous sommes en quelque sorte invités à tirer les premiers...

Mme Colette Mélot, secrétaire. - Je vous remercie.

La proposition de résolution européenne est adoptée à l'unanimité.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Considérant que la Constitution, dans son préambule et à son article 3, consacre les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ; qu'elle précise, à son article premier, que la France est une République « démocratique et sociale » ; que l'article 10 de la Charte de l'environnement de 2004 dispose que celle-ci « inspire l'action européenne et internationale de la France » ;

Considérant que les négociations d'un Partenariat transatlantique pour le commerce et l'Investissement (PTCI) équilibré devrait être l'occasion d'améliorer l'accès au marché des États-Unis de certaines productions européennes et françaises à vocation exportatrice telles que les fruits et légumes, le vin et autres productions à forte valeur ajoutée sur lesquels les producteurs ont un intérêt offensif ;

Prenant acte des engagements de la Commission et des directives de négociations qui lui ont été données le 9 octobre 2014, selon lesquelles les parties s'efforceront de « garantir (...) le respect des normes (...) tout en favorisant de hauts niveaux de protection (...) des consommateurs, conformément à l'acquis de l'Union européenne et à la législation des États membres » ;

Considérant que, dans le cadre d'un accord équilibré, la suppression des barrières non tarifaires, l'allègement des charges administratives et la mise en place de mécanismes de reconnaissance d'équivalence pourraient libérer les échanges dans l'intérêt de plusieurs secteurs agricoles européens et français ;

Considérant que les négociations menées en vue d'un partenariat transatlantique avec les États Unis (PTCI), malgré l'importance des enjeux, sont menées sans que soient suffisamment mis en oeuvre les principes d'ouverture et de transparence posés à l'article 15 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, par voie de conséquence, sans que soit assuré un contrôle démocratique approfondi tant à l'échelon européen qu'à l'échelon national ;

Considérant que les intérêts et la sécurité des consommateurs doivent être la priorité des négociations du PTCI et que l'harmonisation des règles entre l'Union européenne et les États-Unis ne doit pas affecter la santé des consommateurs ni mettre en cause les normes de qualités exigibles des produits importés commercialisés dans l'Union européenne ;

Considérant que le Sénat est toujours dans l'attente de l'étude d'impact sur la France par secteur d'activité qu'il a demandée au Gouvernement dans sa résolution européenne n° 164 du 9 juin 2013 ;

Considérant que si les négociations doivent être menées de bonne foi par les deux parties avec une volonté d'aboutir à un accord ambitieux et équilibré, elles ne doivent pas être contraintes par des exigences de calendrier qui risqueraient d'interférer négativement sur le contenu de l'accord ;

Invite le Gouvernement à utiliser toutes les possibilités dont il dispose pour :

- faire en sorte qu'une conclusion éventuelle du PTCI préserve les modèles agricoles européen et français dans toute leur diversité d'activités ;

- veiller à ce que le traitement qui serait accordé aux produits classés comme sensibles, en particulier l'octroi de contingents tarifaires à droits nuls ou réduits n'aboutisse pas à une aggravation de la situation d'un secteur de l'élevage déjà extrêmement fragilisé en France ;

- obtenir le maintien de normes de haute qualité aussi bien au niveau de la production que de la transformation ;

- préserver impérativement le système européen de signes de qualité et le régime du certificat d'obtention végétale et insister pour que la Commission obtienne, sur le territoire des États-Unis, la reconnaissance et la protection juridique des indications géographiques qui constituent en elles-mêmes des intérêts offensifs pour la France et plusieurs autres États membres ;

- maintenir la possibilité pour l'Union européenne et les États membres de soutenir le secteur agricole par des actions tendant à favoriser l'emploi dans le secteur agricole, la qualité des productions, l'aménagement équilibré du territoire et la protection de l'environnement ;

Invite également le Gouvernement :

- à poursuivre et développer les actions d'information qu'il a engagées sur l'évolution et le contenu des négociations transatlantiques, à l'intention des parlementaires, de la société civile et plus largement des citoyens ;

- à intervenir auprès de la Commission pour qu'elle sollicite et obtienne, de l'autorité de négociation des États-Unis, ouverture et transparence à l'égard des parlementaires européens, des États membres et de leurs parlements ;

- à solliciter de la Commission européenne qu'elle présente, à bref délai, comme l'ont demandé plusieurs États membres, une étude complète sur l'impact d'un accord de libre-échange entre les États-Unis et l'Union européenne sur l'agriculture, secteur par secteur.

TABLEAU COMPARATIF

Texte de la proposition de résolution
____

Texte adopté par la commission
____

(1) Le Sénat,

(1) Sans modification

(2) Vu l'article 88-4 de la Constitution,

(2) Sans modification

(3) Considérant que la Constitution, dans son préambule et à son article 3, consacre les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ; qu'elle précise, à son article premier, que la France est une République « démocratique et sociale » ; que l'article 10 de la Charte de l'environnement de 2004 dispose que celle-ci « inspire l'action européenne et internationale de la France » ;

(3) Sans modification

 

(4) Considérant que les négociations d'un Partenariat transatlantique pour le commerce et l'Investissement (PTCI) équilibré devrait être l' occasion d'améliorer l'accès au marché des États-Unis de certaines productions européennes et françaises à vocation exportatrice telles que les fruits et légumes, le vin et autres productions à forte valeur ajoutée sur lesquels les producteurs ont un intérêt offensif ;

 

(5) Prenant acte des engagements de la Commission et des directives de négociations qui lui ont été données le 9 octobre 2014, selon lesquelles les parties s'efforceront de « garantir (...) le respect des normes (...) tout en favorisant de hauts niveaux de protection (...) des consommateurs, conformément à l'acquis de l'Union européenne et à la législation des États membres » ;

 

(6) Considérant que, dans le cadre d'un accord équilibré, la suppression des barrières non tarifaires, l'allègement des charges administratives et la mise en place de mécanismes de reconnaissance d'équivalence pourraient libérer les échanges dans l'intérêt de plusieurs secteurs agricoles européens et français ;

(4) Considérant que les négociations menées en vue d'un partenariat transatlantique avec les États-Unis (TTIP), malgré l'importance des enjeux, sont menées sans que soient suffisamment mis en oeuvre les principes d'ouverture et de transparence posés à l'article 15 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, par voie de conséquence, sans que soit assuré un contrôle démocratique approfondi tant à l'échelon européen qu'à l'échelon national ;

(7) Considérant que les négociations menées en vue d'un partenariat transatlantique avec les États-Unis (PTCI), malgré l'importance des enjeux, sont menées sans que soient suffisamment mis en oeuvre les principes d'ouverture et de transparence posés à l'article 15 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, par voie de conséquence, sans que soit assuré un contrôle démocratique approfondi tant à l'échelon européen qu'à l'échelon national ;

 

(8) Considérant que les intérêts et la sécurité des consommateurs doivent être la priorité des négociations du PTCI et que l'harmonisation des règles entre l'Union européenne et les États-Unis ne doit pas affecter la santé des consommateurs ni mettre en cause les normes de qualités exigibles des produits importés commercialisés dans l'Union européenne ;

(5) Considérant que l'étude d'impact sur la France par secteur d'activité demandée au Gouvernement par le Sénat dans sa résolution européenne n° 164 du 9 juin 2013 n'a toujours pas été fournie ;

(9) Considérant que le Sénat est toujours dans l'attente de l'étude d'impact sur la France par secteur d'activité qu'il a demandée au Gouvernement dans sa résolution européenne n° 164 du 9 juin 2013 ;

 

(10) Considérant que si les négociations doivent être menées de bonne foi par les deux parties avec une volonté d'aboutir à un accord ambitieux et équilibré, elles ne doivent pas être contraintes par des exigences de calendrier qui risqueraient d'interférer négativement sur le contenu de l'accord ;

(6) Invite le Gouvernement à utiliser toutes les possibilités dont il dispose pour :

(11) Sans modification

(7) - faire en sorte qu'une conclusion éventuelle du TTIP préserve le modèle agricole européen et français dans toute sa diversité d'activités ;

(12) - faire en sorte qu'une conclusion éventuelle du PTCI préserve les modèles agricoles européen et français dans toute leur diversité d'activités ;

 

(13) - veiller à ce que le traitement qui serait accordé aux produits classés comme sensibles, en particulier l'octroi de contingents tarifaires à droits nuls ou réduits n'aboutisse pas à une aggravation de la situation d'un secteur de l'élevage déjà extrêmement fragilisé en France ;

(8) - obtenir le maintien de normes de haute qualité aussi bien au niveau de la production que de la transformation ;

(14) Sans modification

(9) - préserver impérativement le système européen de signes de qualité et le régime du certificat d'obtention végétale ;

(15) - préserver impérativement le système européen de signes de qualité et le régime du certificat d'obtention végétale et insister pour que la Commission obtienne, sur le territoire des États-Unis, la reconnaissance et la protection juridique des indications géographiques qui constituent en elles-mêmes des intérêts offensifs pour la France et plusieurs autres États membres ;

(10) - maintenir la possibilité pour l'Union européenne et les États membres de soutenir le secteur agricole par des actions tendant à favoriser l'emploi dans le secteur agricole, la qualité des productions, l'aménagement équilibré du territoire et la protection de l'environnement ;

(16) Sans modification

(11) - demander le retrait du volet agricole d'un accord qui ne réunirait pas ces conditions ;

Alinéa supprimé

(12) Invite également le Gouvernement :

(17) Sans modification

(13) - à renforcer étroitement le travail des deux assemblées aux travaux du Conseil concernant les négociations, et à donner un accès aux informations permettant la transparence nécessaire et la participation des citoyens ;

(18) - à poursuivre et développer les actions d'information qu'il a engagées sur l'évolution et le contenu des négociations transatlantiques, à l'intention des parlementaires, de la société civile et plus largement des citoyens ;

 

(19) - à intervenir auprès de la Commission pour qu'elle sollicite et obtienne, de l'autorité de négociation des États-Unis, ouverture et transparence à l'égard des parlementaires européens, des États membres et de leurs parlements ;

(14) - à répondre à la demande d'étude d'impact formulée par le Sénat dans sa résolution n° 164 du 9 juin 2013, en y incluant une étude d'impact spécifique sur le secteur agricole.

(20) - à solliciter de la Commission européenne qu'elle présente, à bref délai, comme l'ont demandé plusieurs États membres, une étude complète sur l'impact d'un accord de libre-échange entre les États-Unis et l'Union européenne sur l'agriculture, secteur par secteur.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Arnold Puech d'Alissac, président de la Fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles de la Seine-Maritime, membre du conseil d'administration de la fédération nationale FNSEA ;

- M. Guilhem Brun, sous-directeur Europe, Service Europe et international, Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;

- Mme Andrée Sontot, Bureau négociations commerciales, Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;

- Mme Claire Cheremetinski, sous-directrice de la politique commerciale et de l'investissement, service des affaires multilatérales et du développement, Direction générale du Trésor ;

- Mme Valérie Liang-Champrenault, chef du Bureau Politique agricole extérieure, commerce et développement, Direction générale du Trésor


* 1 Source : Interbev