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Projet de loi de modernisation de notre système de santé

9 décembre 2015 : Santé ( rapport - nouvelle lecture )

CHAPITRE IV - ASSOCIER LES USAGERS A L'ÉLABORATION DE LA POLITIQUE DE SANTÉ ET RENFORCER LES DROITS

Article 43 bis - (art. L. 1114-1, L. 1451-1, L. 1451-3, L. 1453-1, L. 1453-2, - L. 1454-3, L. 1454-3-1 [nouveau] et L. 5442-13 du code de la santé publique) - Transparence des liens d'intérêt entre les laboratoires pharmaceutiques - et les autres acteurs du monde de la santé

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, en séance publique, à l'initiative du Gouvernement, prévoit notamment que l'existence des conventions signées entre les industries de santé et les autres acteurs du monde de la santé - ainsi que les rémunérations qui leur sont associées - doit être rendue publique sur Internet.

I - La position du Sénat en première lecture

Votre commission n'avait pas modifié cet article en première lecture.

En séance publique, le Sénat lui avait apporté plusieurs modifications en adoptant cinq amendements. Deux amendements identiques, qui avaient reçu l'avis favorable du Gouvernement, étaient présentés par nos collègue Nicole Bricq et Michel Forissier et donnaient une base légale à la restriction concernant les déclarations faites par les entreprises cosmétiques. Trois amendements présentés par notre collègue Claude Malhuret, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, prévoyaient une publication détaillée contrat par contrat et non plus seulement une publication du montant agrégé de l'ensemble des contrats passés entre laboratoires et professionnels de santé.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

En séance publique, l'Assemble nationale a adopté deux amendements rédactionnels présentés par la rapporteure Hélène Geoffroy.

Article 44 - (art. L. 1112-3 et L. 6144-1 du code de la santé publique) - Remplacement de la commission des relations avec les usagers - et de la qualité de la prise en charge des établissements de santé - par la commission des usagers

Objet : Cet article vise à modifier la dénomination et le rôle des « commissions des relations avec les usagers et de la qualité de la prise en charge » des établissements de santé en « commissions des relations avec les usagers ».

I - La position du Sénat en première lecture

Cet article a pour objet de renforcer le rôle et les missions de la commission des relations avec les usagers et de la qualité de la prise en charge (CRUQPC) mentionnée à l'article L. 1112-3 du code de la santé publique. Cette commission voit sa dénomination changer pour devenir la commission des relations avec les usagers (CDU).

Dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, la CDU devait obligatoirement être présidée par un représentant des usagers10(*). Jugeant cette disposition excessivement contraignante, votre commission l'avait supprimée, en première lecture.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

A l'initiative de sa rapporteure, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rétablissant la disposition supprimée par le Sénat, dans une rédaction qui confère un caractère facultatif et non plus obligatoire à la présidence de la CDU par un représentant des usagers.

Vos rapporteurs se réjouissent que la position du Sénat ait été suivie par l'Assemblée nationale, bien que la rédaction adoptée puisse paraître discutable d'un point de vue légistique. En effet, le silence de la loi suffisant à permettre la présidence de la commission par un représentant des usagers, on peut s'interroger sur la pertinence d'introduire dans la loi une disposition facultative.

Article 45 - (art. L. 1143-1 à L. 1143-23 [nouveaux] du code de la santé publique) - Action de groupe pour la réparation - des dommages causées par des produits de santé

Objet : Cet article instaure une procédure d'action de groupe en réparation des préjudices corporels causés par l'utilisation de produits de santé.

I - La position du Sénat en première lecture

Afin de remédier aux insuffisances des voies de recours actuellement ouvertes aux usagers du système de santé, et qui ont notamment montré leurs limites dans le cadre de l'affaire du Mediator, le présent article tend à définir une nouvelle voie de réparation et d'indemnisation pour les victimes d'un dysfonctionnement du système de soins. Cette action de groupe en matière de santé a été conçue, sous réserve des adaptations rendues nécessaires par la nature corporelle des dommages indemnisés, sur le modèle de l'action de groupe en matière de consommation11(*).Les grands principes en sont les suivants :

- la procédure commune pourra être engagée par une association agréée d'usagers du système de santé, qui jouera un rôle de filtre ;

- elle visera à établir la responsabilité d'un produit de santé dans la survenue de dommages sériels de nature exclusivement corporelle ;

- la procédure, qui pourra être engagée devant le juge administratif ou devant le juge judiciaire selon la qualité des personnes impliquées, sera articulée en deux phases : la première permettra d'établir la responsabilité de l'exploitant ou du prestataire, tandis que la seconde visera à l'indemnisation des victimes et à la réparation individuelle des préjudices ;

- la phase de réparation des préjudices pourra être amiable ou contentieuse, un médiateur pouvant être désigné à la demande des parties.

La commission des affaires sociales du Sénat avait adopté neuf amendements à cet article, dont la plupart entraînaient des modifications substantielles du dispositif proposé.

- A l'initiative de ses rapporteurs, elle avait tout d'abord adopté un amendement prévoyant que les indemnisations versées aux requérants dans le cadre d'une action de groupe pour laquelle l'association requérante est assistée par un avocat peuvent également transiter, à la demande de l'association, par la caisse des règlements pécuniaires des avocats (Carpa) à laquelle cet avocat est affilié. Cette rédaction reprenait celle qui avait été proposée par le Sénat à l'article 11 ter du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, à propos de l'action de groupe en matière de consommation.

- Elle avait par ailleurs adopté huit amendements sur proposition de notre collègue André Reichardt, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois.

Le premier d'entre eux visait à limiter la qualité à agir dans le cadre d'une action de groupe en matière de santé aux seules associations d'usagers du système de santé agréées au niveau national, dans le but de garantir les meilleures chances de succès à l'action de groupe. Il convient en effet de s'assurer que les acteurs qui portent une telle action disposent de l'expérience et des moyens suffisants pour faire face à une procédure souvent longue et complexe.

Le deuxième raccourcissait de cinq à trois ans le délai maximum pendant lequel l'adhésion au groupe des victimes est possible, cette durée ayant été définie avec le double souci de limiter la durée de la situation d'incertitude à laquelle sont exposés les professionnels susceptibles d'être poursuivis, et de ne pas léser les droits des victimes.

Trois d'entre eux portaient ensuite sur la procédure de médiation. Le premier procédait à un alignement du régime de la médiation en matière d'action de groupe sur le droit commun, en permettant également au juge de proposer une médiation, et non pas seulement aux parties ; il s'agissait ainsi de favoriser le recours à des procédures amiables qui permettent bien souvent une indemnisation plus rapide des victimes. Le deuxième supprimait la formalité consistant à soumettre la convention d'indemnisation proposée aux parties par le médiateur à la délibération préalable de la commission de médiation censée assister le médiateur dans sa tâche, qui semblait alourdir inutilement la procédure. Le troisième prévoyait que la décision d'homologation de l'accord de médiation est susceptible de recours, afin de prendre en compte les situations dans lesquelles un tiers peut avoir intérêt à contester la décision d'homologation du juge.

Un sixième amendement tendait à réserver au juge ayant statué sur la responsabilité dans le cadre de la première phase de l'action de groupe la charge de se prononcer sur la réparation individuelle des préjudices lors de la deuxième phase. L'objectif était de limiter les risques de divergences d'appréciation d'une juridiction à une autre, qui pourraient porter atteinte à l'égalité des justiciables.

Un septième clarifiait les conditions de formation d'une action de groupe ultérieure en prévoyant que pour être interdite, une nouvelle action de groupe devrait porter sur les mêmes faits et les mêmes manquements, mais également sur la réparation des mêmes préjudices. Le Sénat a en effet considéré que cette rédaction permettait de mieux prendre en compte la situation des victimes dont les préjudices apparaîtraient tardivement.

Le huitième, enfin, procédait à une modification rédactionnelle.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

A l'initiative de sa rapporteure, Mme Hélène Geoffroy, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a tout d'abord adopté trois amendements visant à revenir à son texte sur certains points. Ces amendements portent :

- sur la possibilité donnée aux requérants de faire transiter les indemnisations par la Carpa à laquelle est rattaché l'avocat qui les représente ;

- sur le délai pendant lequel l'adhésion au groupe des victimes est possible, qui se voit ramené à cinq ans ;

- sur le champ des associations pouvant engager une action de groupe, l'Assemblée nationale l'ayant à nouveau étendu aux associations locales.

Un amendement visant à étendre la possibilité de porter une action de groupe aux victimes d'un préjudice provenant de la consommation de substances psychoactives à caractère addictif a ensuite été adopté au stade de la séance publique, à l'initiative de Mme Michèle Delaunay et de plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC). Il avait reçu un avis défavorable du Gouvernement comme de la commission, qui a fait valoir la difficulté de définir une responsabilité pour les dommages causés par la consommation d'un produit légalement commercialisé.

Le Gouvernement est cependant revenu sur cette extension par un amendement présenté en seconde délibération, et dont l'objet précisait que « le dispositif tel que proposé dans le projet de loi a été élaboré dans le seul but de répondre aux dommages causés par [les produits de santé] ».

Article 46 bis - (art. L. 1141-5 à L. 1141-7 du code de la santé publique) - Droit à l'oubli pour les anciens malades du cancer

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, crée un « droit à l'oubli » afin de faciliter l'accès des anciens malades du cancer au crédit et à l'assurance.

I - La position du Sénat en première lecture

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du Gouvernement, a pour objet d'inscrire dans la loi la démarche conventionnelle visant à mettre en oeuvre un droit à l'oubli pour les anciens malades du cancer et de certaines pathologies chroniques souhaitant contracter une assurance pour l'obtention d'un crédit.

En première lecture, le Sénat avait adopté plusieurs amendements visant à inscrire dans la loi et à approfondir le contenu de l'accord trouvé par les signataires de la convention Aeras le 2 septembre 2015.

Le texte adopté par le Sénat abaissait notamment à dix ans au lieu de quinze le délai au-delà duquel une pathologie cancéreuse ne doit plus être déclarée. Il était également prévu de réduire ce délai à cinq ans « pour l'ensemble des localisations cancéreuses dont le taux global de survie nette à cinq ans est supérieur ou égal à celui des moins de dix-huit ans ».

Par ailleurs, il était enfin indiqué que les conclusions de la commission des études et recherches instituée par la convention s'imposent aux assureurs et que les manquements sont sanctionnés dans des conditions définies par décret.

Enfin, il est précisé que les contrats de garantie emprunteur ne peuvent prévoir à la fois des surprimes et des exclusions de garanties.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de rédaction globale présenté par la rapporteure, ainsi que deux sous-amendements identiques visant à améliorer la rédaction issue du Sénat et à supprimer certaines dispositions qui n'apparaissaient pas opérantes. La notion de taux global de survie nette et l'obligation pour les assureurs de se conformer aux conclusions de la commission des études sont notamment abandonnées, la grille de référence permettant de réduire progressivement le délai ouvrant le droit à l'oubli étant quant à elle inscrite dans la loi. Un rôle de proposition est confié à l'Institut national du cancer (Inca) dans ce processus, et il est précisé que les propositions de l'Inca comme la grille de référence sont rendues publiques.

Par ailleurs, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale procède à des coordinations dans le code monétaire et financier, dans le code des assurances, dans le code de la mutualité et dans le code de la sécurité sociale.

Article 46 ter - (art. L. 1232-1 et L. 1232-6 du code de la santé publique) - Renforcement du consentement présumé au don d'organes

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, modifie les règles encadrant le prélèvement d'organes sur des personnes décédées.

I - La position du Sénat en première lecture

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de M. Jean-Louis Touraine, rapporteur, a pour objet de modifier les dispositions législatives relatives au prélèvement d'organe sur une personne décédée.

Il supprime notamment l'obligation pour le médecin de rechercher auprès des proches du défunt une éventuelle opposition au prélèvement.

Jugeant que les dispositions du présent article n'étaient pas de nature à répondre utilement à la problématique de la pénurie de greffons et qu'elles n'avaient, en tout état de cause, pas leur place en dehors d'un texte de révision des lois de bioéthique, votre commission avait supprimé le présent article en première lecture.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a, sur proposition de ses rapporteurs, rétabli le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Cet article a ensuite été adopté en séance publique sans modification.

Il ressort des débats à l'Assemblée nationale que les députés ont considéré que les dispositions du présent article avaient bel et bien leur place dans un texte qui n'a pas vocation à réviser les lois de bioéthique. Vos rapporteurs prennent acte de ce désaccord. Toutefois, ils notent que le Gouvernement, sans démontrer que la modification législative proposée permettait de répondre utilement à la problématique de la pénurie des greffons, n'a pas annoncé de mesures complémentaires de nature à améliorer la formation des professionnels et la sensibilisation du public. Dès lors, le présent article, qui suscite un certain nombre d'inquiétudes au sein de l'opinion publique, ainsi que l'a démontré l'explosion du nombre de demande d'inscriptions au registre national des refus, ne semble pas de nature à satisfaire l'objectif qu'il poursuit.


* 10 Dans sa rédaction actuelle, l'article R. 1112-81 du code de la santé publique prévoit que la CRUQPC est présidée par le représentant de l'établissement.

* 11 Mise en place par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation.