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Proposition de résolution relative aux effets des accords commerciaux conclus par l'Union européenne sur les économies sucrières et la filière de la canne des régions ultrapériphériques

14 janvier 2016 : Économies sucrières et la filière de la canne des régions ultrapériphériques ( rapport )

Rapport n° 299 (2015-2016) de Mme Gisèle JOURDA, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 14 janvier 2016

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N° 299

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 janvier 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition de résolution européenne présentée par M. Michel MAGRAS et Mme Gisèle JOURDA, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, relative aux effets des accords commerciaux conclus par l'Union européenne sur les économies sucrières et la filière de la canne des régions ultrapériphériques,

Par Mme Gisèle JOURDA,

Sénatrice

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM. Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires, MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, MM. Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Michel Mercier, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle..

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

282 (2015-2016)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 4 août dernier, l'Union européenne et le Vietnam ont scellé un accord de principe pour la conclusion d'un accord de libre-échange (ALE). Si cet accord paraît pour l'essentiel globalement équilibré en termes de suppressions tarifaires ou, plus largement, sur l'accès au marché des deux parties, il prévoit une disposition très négative s'agissant d'un « produit sensible » aux yeux de la France et de ses DOM. En effet, comme souvent en matière de négociations commerciales, un contingent de 20 000 tonnes de sucre a été in fine accordé au Vietnam par la Commission, contingent incluant les sucres spéciaux, qui constituent une filière vitale pour les « Régions Ultrapériphériques » (RUP) françaises.

Cette disposition de l'accord avec le Vietnam illustre, au mieux une méconnaissance coupable du caractère stratégique de la filière « canne » dans les RUP françaises en termes de croissance et d'emplois, au pire une tactique délibérée tendant à faire de ces régions des variables d'ajustement pour la conclusion de ces accords commerciaux globaux, dits de nouvelle génération, qui vont en se multipliant.

La délégation du Sénat à l'Outre-mer a présenté, le 10 décembre dernier, un rapport d'information sur lequel votre rapporteure a travaillé avec notre collègue Michel Magras, Président de la Délégation. Il s'agit d'un sujet essentiel pour nos DOM et pour la France. Dans ce document, intitulé « Sucre des régions ultrapériphériques en danger », nous avons présenté les multiples enjeux de la filière « canne » à la Réunion, à la Martinique et en Guadeloupe. Le rapport a notamment relevé la politique étonnamment contradictoire menée par la Commission européenne, oscillant entre d'une part un soutien politique de principe et des politiques agricole et régionale ambitieuses et, d'autre part, une politique commerciale brutale, ignorant les intérêts et spécificités de régions qu'elle prétend par ailleurs promouvoir.

Le présent rapport ne reviendra donc pas sur les analyses et évaluations approfondies contenues dans le rapport de la délégation à l'Outre-mer, mais retiendra les éléments principaux qui justifient pleinement le dépôt de la présente proposition de résolution européenne.

L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE UE-VIETNAM : UN RÉVÉLATEUR PRÉOCCUPANT D'UN MANQUE DE COHÉRENCE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Depuis près d'une dizaine d'années, la Commission européenne s'est engagée dans une politique commerciale de nouvelle génération. Les accords conclus ou négociés dans ce nouveau cadre ciblent, plus encore que les seuls droits de douane, les mesures non tarifaires au commerce qui sont autant d'obstacles qualitatifs aux échanges : les barrières non-tarifaires que constituent les normes, les procédures de certifications et les contrôles d'homologation.

Les dispositions de ces accords commerciaux ont par ailleurs un champ d'application plus large couvrant la convergence règlementaire et la promotion de règles exigeantes sur les plans social ou environnemental par exemple..

C'est dans ce contexte-là que la Commission européenne a déclaré la clôture, le 4 août 2015, des négociations de l'accord de libre-échange avec le Vietnam qui avaient été engagées en juin 2012.

Cet accord concerne - à l'exception des investissements - tous les domaines de ces accords de nouvelle génération. Mais, comme pour tous ces accords, les négociateurs européens se devaient de prendre en compte la situation de produits sensibles.

À l'issue des négociations, la partie française a jugé cet accord globalement bon dans la mesure où il permet, en particulier, la libéralisation de 99 % des lignes tarifaires, une ouverture des marchés publics et la protection des indications géographiques, qui sont autant d'éléments positifs.

Pour autant, et comme le décrit le rapport de la délégation à l'Outre-mer, la Commission européenne n'a pas pris en compte le caractère sensible des sucres spéciaux pour la partie française, et ce en dépit des demandes réitérées de la part du gouvernement. En janvier et juin 2015, les responsables français ont en effet alerté la Commission sur la nécessité « d'une exclusion des sucres spéciaux ou du moins d'un contingent très réduit ». En septembre 2015 - un mois après la « clôture provisoire » des négociations -, un nouveau courrier des trois ministres de l'Agriculture, du Commerce extérieur et de l'Outre-mer a renouvelé la demande d'exclusion des sucres spéciaux du contingent de 20 000 tonnes de sucre concédé au Vietnam.

Mais il se trouve que pour la Commission, le risque économique n'est pas avéré. En cas de problème, une clause de sauvegarde permettra d'apaiser les inquiétudes. Elle relève par ailleurs que le Vietnam ne produit pas de sucres spéciaux et que le contingent prévu de 20 000 tonnes ne fait que prendre acte du flux actuel des exportations vietnamiennes.

Cette analyse n'est pas pertinente : elle est une évaluation statique du commerce international alors même que de tels accords créent leurs propres dynamiques, en l'espèce la capacité du Vietnam à prendre appui sur les opportunités que l'accord lui offre pour amplifier substantiellement sa propre filière sucrière, y compris pour les sucres spéciaux.

Si la production annuelle de sucres spéciaux vietnamiens est aujourd'hui limitée dans une fourchette de 1 à 4 tonnes, le Vietnam produit 1,5 million de tonnes de sucre de canne et en est exportateur net depuis 2013. Le savoir-faire de ses producteurs, conjugués à des volumes importants, lui permettront de développer rapidement et massivement sa filière de sucres spéciaux destinés à l'export, et ce à des coûts de revient incomparablement bas.

Cette disposition de l'accord conclu avec le Vietnam illustre, comme votre rapporteure le mentionnait en préambule, le peu de cohérence et de continuité politique de la part de la Commission. Pourtant, dans sa communication du 20 juin 2012, ne pouvait-on pas lire : « Les accords conclus par l'UE tiendront dûment compte des RUP, par exemple lorsque ces accords couvrent des produits fabriqués dans les RUP. Ainsi, les producteurs des RUP pourront faire face à la concurrence, non seulement dans l'UE, mais aussi sur les marchés de pays tiers. Il est désormais commun de joindre aux propositions d'accords commerciaux, tels que les accords de partenariat économique, des analyses d'impact qui devraient, le cas échéant, tenir compte de la dimension ultrapériphérique. L'inclusion de clauses de sauvegarde spécifiques pour les RUP est certes importante, mais il conviendrait d'améliorer l'information à ce sujet afin de garantir que ces clauses sont pleinement exploitées en cas de besoin. »1(*)

On ne saurait mieux dire. Mais il y a, en l'espèce, loin de la coupe aux lèvres.

LE RISQUE ÉCONOMIQUE D'UNE CONCURRENCE QUE NE COUVRENT PAS DES MESURES DE DÉFENSE COMMERCIALE PEU EFFICACES

La France, grâce à ses DOM, est le seul des 28 États de l'Union européenne à produire du sucre de canne. La filière Canne-Sucre-Rhum est une ressource essentielle pour la Réunion, la Martinique et la Guadeloupe ainsi que la Guyane. La canne à sucre représente plus d'un tiers de la surface agricole utile (SAU) des DOM. En termes d'emploi, l'ensemble de la filière Canne-Sucre-Rhum représente près de 40 000 emplois directs, indirects et induits.

Sur les 250 000 tonnes de sucre de canne produites annuellement dans les DOM, 60 % sont destinés au raffinage. Le solde, soit 40 %, représente les sucres spéciaux. 60 % de ces sucres sont destinés aux industries agro-alimentaires et 40 % sont des sucres de bouche.

Ce marché des sucres spéciaux est un « marché de niche » qui, s'il représente moins de 1,5 % du marché européen du sucre, est vital pour les économies des DOM en termes de revenus et d'emplois.

Aujourd'hui, le marché du sucre européen est encadré dans un système de quota qui présente trois volets : une production plafonnée à 13,5 millions de tonnes (incluant les DOM) ; une restriction des volumes exportables ; un encadrement des importations, par contingents et mesures de sauvegarde. Or, à partir de 2017, ces quotas seront supprimés. La libéralisation totale du marché du sucre qui en résultera ne garantira plus aux DOM leur accès au marché de l'UE. Ceux-ci seront donc confrontés à la concurrence européenne et extra européenne, indépendamment des conséquences accords de libre-échange conclus par ailleurs.

Or, pour contrer cette nouvelle donne concurrentielle, la marge d'évolution des conditions de production et de compétitivité des DOM pour les sucres spéciaux est quasi nulle, en particulier du fait de conditions de compétitivité qui les pénalisent.

Plusieurs caractéristiques placent en effet les DOM dans une situation défavorable par rapport à leurs nombreux concurrents actuels et potentiels. D'abord le climat, qui impacte des installations dont les coûts d'entretien sont très élevés et dont les manifestations extrêmes, comme les cyclones, ne sont pas rares.

Ensuite, la superficie cultivable réduite par les contraintes naturelles : outre l'insularité de ces territoires, les exploitations ne sont pas extensibles et le relief accidenté vient encore compliquer la donne. L'augmentation des surfaces cultivées en canne pour augmenter la productivité n'est donc pas une option.

Certes, tous les ALE prévoient des mesures de sauvegarde dans les cas où, après accord sur une réduction ou une élimination de droits de douane sur un produit donné, l'impact des quantités importées est tel qu'il cause un préjudice grave aux producteurs du pays importateur. Dans ce cas, et sous réserve de l'existence de preuves et d'un lien direct entre les importations supplémentaires et le préjudice porté aux producteurs, des mesures de sauvegarde provisoires peuvent être décrétées.

La pratique en est cependant complexe et leurs effets aléatoires. La Commission conduit d'abord une enquête et ne décide qu'après avis des États membres pris à la majorité qualifiée. Si la preuve n'est pas apportée de la justification de la sauvegarde, l'État qui l'a mise en oeuvre devra rembourser l'exportateur.

Un autre dispositif de protection - le mécanisme de stabilisation - mis en place dans le secteur de la banane ne fonctionne pas correctement. Ainsi, en 2013 et 2014, les dépassements avérés des seuils dudit mécanisme pour les bananes péruviennes n'ont entraîné aucune réaction de la Commission et les États membres n'ont été informés du dépassement qu'un mois après les faits, les privant de toute capacité d'anticipation. Aucun système d'information des flux en temps réel n'est en effet disponible. Si les données douanières d'importation de bananes sont disponibles en temps réel sur le site de la Commission, il est impossible aux opérateurs d'en extraire des données significatives sur une période déterminée qui leur permettrait d'effectuer un suivi précis des quantités importées et de réagir en conséquence.

UN RISQUE CONCURRENTIEL PRÉSENT DANS DE NOMBREUX ACCORDS COMMERCIAUX DE L'UNION EUROPÉENNE PRÉSENTS ET À VENIR

Des accords bilatéraux déjà conclus ont d'ores et déjà un impact potentiel sur la filière « sucre » des RUP.

Il en est ainsi de l'accord d'association UE/Amérique centrale du 29 juin 2012, qui prévoit un contingent tarifaire de 166 850 tonnes. D'après un rapport de la Commission de mars 2015, ce contingent avait été utilisé à 86 % en 2014. En valeurs, les importations européennes de sucre de ce contingent ont augmenté de 78 % - de 47,5 M€ à 84,7 M€.

Dans le cadre de l'accord de libre-échange signé avec la Colombie et le Pérou, rejoints ensuite par l'Équateur en 2013, le contingent de 18 334 tonnes de sucre péruvien a été utilisé en totalité. Il a été également entièrement utilisé en 2014 à hauteur de 22 660 tonnes. La Colombie pour sa part n'a pas épuisé son quota en 2013 et seulement au tiers en 2014
- 23 383 tonnes sur 63 860 tonnes autorisées.

Enfin, un bon exemple resté malheureusement isolé, l'accord de 2014 de partenariat économique entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud exclut les sucres spéciaux, même si un contingent à droit nul de 150 000 tonnes mais essentiellement constitué de sucre non raffiné a été autorisé.

À ces accords passés s'ajoutent les accords préférentiels conclus avec les pays ACP et certains PMA qui ouvrent déjà à de nombreux pays tiers sans contingent ni droits de douane, à hauteur de 50 %, ce « marché de niche » des sucres spéciaux, à forte valeur ajoutée.

Indépendamment de l'accord avec le Vietnam, la question de l'impact d'une libéralisation incontrôlée des importations des sucres spéciaux dans les accords de libre-échange en cours de négociation - ou à venir - se pose avec acuité et l'inquiétude y est plus que légitime.

Ainsi, dans les négociations sur le TTIP avec les États-Unis, le sucre, considéré comme un intérêt défensif par les États-Unis, a été classé parmi les produits sensibles auxquels il serait réservé un « autre traitement » que celui de la libéralisation pure et simple par la suppression des tarifs douaniers. Dans ce cas de figure, là encore, l'option serait soit la mise en place d'un contingent limité, soit le maintien de droits protecteurs à l'entrée dans l'Union européenne.

La Commission envisage d'ouvrir des négociations d'ALE avec les Philippines - qui n'ont exporté, en 2014, que 983 tonnes de sucres spéciaux -, sachant que leurs importations dans l'Union européenne sont soumises, aujourd'hui, au droit d'entrée de 419 €/tonne.

La Commission envisage une démarche analogue avec le Mexique, dans le cadre de négociations pour la « modernisation » de l'accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération, dont le volet commercial, l'ALE UE-Mexique est en vigueur depuis 2000. Aujourd'hui, la tonne de sucres spéciaux mexicaine est soumise au droit de 419 € pour entrer sur le territoire de l'Union européenne.

Avec les pays du Mercosur, les négociations sur un accord d'association comprenant un volet libre-échange, engagées en 2000, sont depuis 2012 au point mort, après dix rounds de négociation. Une reprise n'est pas encore en vue à ce jour, compte tenu de l'écart des ambitions entre les deux parties. Là encore, le droit d'entrée de 419 € par tonne est à ce jour exigé à l'entrée, dans l'Union européenne, des sucres spéciaux en provenance de ces pays.

Il en est de même enfin avec l'Australie - avec laquelle des négociations en vue d'un accord de libre-échange pourraient intervenir fin 2016 ou début 2017 - qui a exporté 224 tonnes de sucres spéciaux en 2014 et qui, avant l'ouverture de toute négociation sur un projet d'ALE avec l'Union européenne, doit s'acquitter aussi d'un droit de 419 € par tonne importée.

LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

S'appuyant sur le rapport d'information détaillé de la délégation à l'Outre-mer, la résolution européenne que vous proposent notre collègue Michel Magras, président de la délégation et votre rapporteure et, entend faire valoir plusieurs arguments.

Elle rappelle d'abord dans ses considérants la place spécifique que les traités européens reconnaissent aux RUP, en particulier l'article 349 du TFUE qui légitime l'édiction de mesures spécifiques ; elle souligne ensuite les déclarations de la Commission européenne elle-même, mettant en avant l'atout que ces régions représentent pour l'Europe et l'intérêt bien compris que celle-ci peut trouver dans leur développement harmonieux.

Elle souligne le caractère « vital » sur le plan économique et social de la filière « canne à sucre » dans les RUP françaises et relève que c'est l'Union européenne elle-même qui a permis d'améliorer la compétitivité de l'économie sucrière de ces RUP. Autant d'atouts qu'une politique commerciale mal conduite pourrait réduire à néant. Une filière sucrière, déjà largement ouverte à la compétition issue d'accords commerciaux préférentiels déjà conclus et qui le sera davantage encore dans un proche avenir alors même que la fin des quotas sucriers la placera en concurrence directe avec la filière « sucre de betterave » de l'Europe continentale.

Prenant acte enfin des risques portés par les accords de libre-échange à venir et par les dispositions incluses dans l'accord avec le Vietnam, la proposition de résolution déplore l'octroi cumulatif de contingents à droits nuls à nos partenaires commerciaux alors même que les mesures de sauvegarde et de stabilisation révèlent leur efficacité très relative.

La proposition de résolution formule ensuite plusieurs préconisations concernant notamment :

- la nécessaire cohérence entre la politique commerciale européenne d'une part et les politiques agricole et de cohésion d'autre part, notamment en ce qui concerne les RUP. Leurs spécificités doivent être prises en compte et leurs avantages et leurs handicaps comparatifs valorisés. En particulier, les sucres spéciaux doivent être exclus des futurs accords commerciaux ;

- l'inflexion de l'équilibre négocié avec le Vietnam pour, au minimum, aboutir à un contingent réduit de 280 tonnes de sucres spéciaux ;

- l'amélioration des mécanismes de défense commerciale et de stabilisation en cas de déséquilibre prévisible ou avéré sur les marchés concernés ;

- la prise en compte systématique par la Commission des intérêts spécifiques des RUP dans les négociations commerciales et une implication accrue du gouvernement pour faire pression, à cette fin, sur les services de la Commission. Enfin, l'information, par la Commission, des parlements nationaux pendant les négociations et avant leur clôture.

Votre Commission des Affaires européennes ne vous proposera d'apporter qu'un seul ajout à un texte qui apparaît précis, complet et équilibré.

Les amendements proposés s'appuient sur la communication de la Commission européenne d'octobre 2015 intitulée « Le commerce pour tous, vers une politique de commerce et d'investissement plus responsable ». La commissaire européenne au commerce, Mme Cecilia Malmström, y présente une nouvelle stratégie commerciale pour rendre la politique commerciale européenne « plus responsable, c'est-à-dire plus efficace, plus transparente (...) ».

Parmi les engagements de la commissaire, au moins deux ont un impact sur le sujet de la proposition de résolution : la transparence et la défense commerciale. Ainsi, dans le chapitre dédié à « une politique de commerce et d'investissement plus transparente », la Commission s'engage-t-elle :

- à étendre, « au cours des négociations, la pratique de publication des textes de l'Union européenne utilisée dans le cadre du TTIP à toutes nos négociations d'accord de commerce et d'investissement (...) » ;

- à publier, « immédiatement à l'issue des négociations, le texte de l'accord tel qu'il se présente, sans attendre la fin de la révision juridique ».

Au-delà de ces engagements bienvenus pour une transparence accrue concernant les négociations, la Commission entend procéder de même dans le domaine de la défense commerciale, dont la pratique démontre l'efficacité toute relative. Ainsi, la Commission s'engage, dès le premier semestre 2016, à plus de transparence vis-à-vis des parties concernées dans le cas de procédures de défense commerciale, « par exemple en mettant à leur disposition davantage de documents et en leur facilitant l'accès à ces derniers via une plateforme web spécifique ».

Il semble opportun de prendre la Commission au mot et d'inscrire ses propres engagements dans le texte qui nous est proposé, plus particulièrement sur celles de ses dispositions générales relatives à la transparence.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission s'est réunie le jeudi 14 janvier 2016 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par la rapporteure Mme Gisèle Jourda, le débat suivant s'est engagé :

M. Simon Sutour. - Voilà une nouvelle illustration des difficultés de l'Union européenne avec ses RUP. Peu d'États sont concernés : outre la France, l'Espagne (Canaries) et le Portugal (les Açores et Madère) ; nos territoires sont les plus lointains. Lors de la renégociation de la politique régionale, le volet consacré aux RUP a failli être supprimé. Or notre collègue Georges Patient et moi-même en avions démontré l'efficacité dans un rapport récent. Nous avons agi et obtenu gain de cause.

La canne à sucre est l'une des productions agricoles majeures des DOM, qui sont soumises à une concurrence inégale. J'ai visité, avec Georges Patient, des exploitations de canne à sucre en Guyane. Les agriculteurs guyanais n'ont pas le droit d'utiliser certains produits qui sont employés massivement au Surinam et au Brésil, à quelques dizaines de kilomètres. Conséquence : leurs exploitations reçoivent les insectes chassés par leurs voisins... Il y a aussi notre législation sociale plus avancée.

Avec cette proposition de résolution européenne, nous donnons de la voix, et nous mandatons en quelque sorte notre Gouvernement pour faire valoir, à Bruxelles, la pression que nous lui imposons au Parlement ...

La mobilisation finit quelquefois par payer : ainsi de l'octroi de mer, ressource principale des collectivités d'outre-mer, sauvé de la suppression par une prise de conscience et une action certes tardives mais finalement efficaces. Je remercie Gisèle Jourda de sa pugnacité et de sa conviction sur ce dossier. Je me félicite que la question soit portée par des sénateurs de métropole.

M. André Gattolin. - Je m'associe à ces remerciements. C'est une bonne proposition de résolution.

Le 9 septembre, des membres français du Parlement européen, toutes tendances confondues (dont Patrick Le Hyaric, Marielle de Sarnez, Emmanuel Maurel, Tokia Saïfi, José Bové), ont écrit à la commissaire européenne au commerce, Cecilia Malmström, pour l'alerter sur l'accord tarifaire France-Vietnam - sans réponse pour le moment.

Une partie de la canne à sucre exportée par le Vietnam est en réalité produite en Thaïlande et au Cambodge. Les accords dits « Tout sauf les armes » qui dispensent les 48 pays les moins développés de droits de douane pour leurs exportations vers l'Union européenne ont permis au Cambodge de développer en quelques années une industrie d'exportation de la canne à sucre. Mais ce développement s'accompagne d'une déforestation et d'un accaparement des terres. Le Parlement européen a déposé deux résolutions à ce sujet en 2012 et 2014.

La question du contingent vietnamien ne recouvre donc pas l'ensemble du problème. L'accord « Tout sauf les armes » est positif, mais il a des effets pervers, dans ce secteur et dans d'autres.

M. Philippe Bonnecarrère. - Merci de cette ouverture sur un sujet dont les implications économiques et humaines sont importantes. Vous avez pointé les faiblesses de la négociation conduite avec le Vietnam. Or, au cours des auditions que je conduis sur le TTIP en ma qualité de rapporteur de notre groupe de suivi, mes interlocuteurs m'ont présenté cette négociation comme un modèle et un succès pour la diplomatie française ! C'est en effet la première fois qu'une reconnaissance des indications géographiques (IG) est incluse dans une négociation avec un pays émergent. Pour le ministère de l'agriculture, c'est un standard à appliquer aux futures discussions.

Je vous remercie donc de mettre en évidence les problèmes sérieux que pose cette négociation dont je n'entends par ailleurs que des louanges.

Mme Gisèle Jourda. - Nous avons, en France, l'art d'entretenir les paradoxes... Notre pays ne se réduit pas à l'Hexagone : nos collectivités d'outre-mer n'ont que ce type d'économie comme ressource. À la Réunion, où sévit le chômage de masse, le maintien de la filière canne est un enjeu majeur.

La Commission européenne a beaucoup investi dans l'amélioration des cultures. Les superficies ont été réduites pour éviter les traitements par voie aérienne. Pour y faire face, nous devons aider nos agriculteurs à obtenir un déclenchement automatique des mécanismes de compensation et de défense commerciale, qui ne sont jamais mis en oeuvre par la Commission. À nous de nous faire entendre pour la défense de ce fleuron de notre économie.

J'entends avec intérêt les éléments présentés par André Gattolin. Il importe d'accroître le contrôle sur les origines de nos importations.

Enfin, je salue la qualité de la collaboration avec Michel Magras sur ce rapport, d'autant que nous avons dû travailler dans l'urgence. J'espère me montrer digne de l'héritage de Simon Sutour au sein de la délégation à l'outre-mer.

M. Jean Bizet, président. - Je vous invite maintenant à voter sur ce texte de nature à conforter les démarches du Gouvernement auprès des instances communautaires.

*

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, le rapport ainsi que la proposition de résolution européenne dans la rédaction suivante :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu les articles 206, 207 et 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu la résolution n° 105 du Sénat (2010-2011) du 3 mai 2011 tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne,

Vu la communication « Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive » présentée par la Commission européenne le 20 juin 2012,

Vu le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil COM (2013) 323 du 31 mai 2013 sur l'évolution des importations de sucre dans l'Union européenne en provenance des pays ACP et des pays les moins avancés (PMA),

Vu le projet de loi n° 414 (2014-2015) déposé au Sénat le 15 avril 2015 autorisant la ratification de l'accord-cadre global de partenariat et de coopération entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et la République socialiste du Viêt Nam, d'autre part,

Vu le projet de loi n° 551 (2014-2015) déposé au Sénat le 24 juin 2015 autorisant la ratification de l'accord-cadre de partenariat et de coopération entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et la République des Philippines, d'autre part,

Vu le mémorandum sur l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Vietnam présenté par la Commission européenne le 4 août 2015,

Vu le projet de loi n° 692 (2014-2015) enregistré à la Présidence du Sénat le 17 septembre 2015 autorisant la ratification de l'accord commercial entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et la Colombie et le Pérou, d'autre part,

Vu le courrier des commissaires européens chargés du commerce, de la politique régionale et de l'agriculture et du développement rural, en date du 8 octobre 2015, en réponse au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, au ministre des outre-mer et au secrétaire d'État chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l'étranger, sur la demande du Gouvernement français d'exclure les sucres spéciaux de l'offre tarifaire européenne faite au Vietnam,

Vu le courrier de la commissaire européenne au commerce en date du 8 octobre 2015 en réponse à des parlementaires européens sur l'exclusion des sucres spéciaux des accords de commerce avec le Vietnam,

Vu la communication « Le commerce pour tous, vers une politique de commerce et d'investissement plus responsable » présentée par la Commission le 14 octobre 2015,

Considérant que les régions ultrapériphériques (RUP), comme l'a souligné la Commission européenne à maintes reprises, notamment dans ses communications de 2004, 2008 et 2012 exposant sa stratégie pluriannuelle pour ces territoires, constituent un atout pour l'Europe et qu'il est dans l'intérêt de l'Union européenne de soutenir leur développement endogène,

Considérant que l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) permet l'édiction de mesures spécifiques aux RUP afin de prendre en compte leurs contraintes propres, notamment « leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits »,

Considérant que la filière de la canne à sucre joue un rôle économique et social vital dans les RUP françaises, notamment à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique, puisqu'elle représente 40 000 emplois directs et indirects dans des territoires où le taux de chômage est plus du double de la moyenne hexagonale,

Considérant que l'Union européenne, au travers de sa politique agricole et de sa politique régionale, a contribué fortement à la modernisation de la filière de la canne pour en faire un secteur exemplaire et a ainsi permis aux économies sucrières des RUP de réaliser d'importants gains de compétitivité, progrès qui ne doivent pas être annulés par une politique commerciale fondée sur un credo de libre-échange aveugle à ses effets pervers non maîtrisés,

Considérant que les économies sucrières des outre-mer français se préparent déjà à absorber le choc de la fin des quotas sucriers à compter du 1er juillet 2017, qui remet fondamentalement en cause l'équilibre prévalant dans l'organisation commune du marché du sucre, attise la concurrence avec la production industrielle de sucre à partir de la betterave en Europe continentale et les contraint, pour survivre, à se réorienter vers un marché de niche, celui des sucres roux non destinés au raffinage, dits« sucres spéciaux », qui représente 50 % de la production sucrière de La Réunion et 30 % de celle de la Guadeloupe,

Considérant que les accords commerciaux en vigueur, en particulier avec les pays les moins avancés d'Afrique, de la Caraïbe et du Pacifique (ACP/PMA), mais aussi plus récemment avec la Colombie et le Pérou, se traduisent déjà par l'entrée sur le marché européen des sucres spéciaux de concurrents agressifs comme le Bélize, Maurice, le Malawi, le Swaziland et la Zambie,

Considérant que l'accord de libre-échange avec le Vietnam, qui a fait l'objet d'un accord politique de principe le 4 août 2015 entre les deux parties et qui est entré dans une phase ultime de finalisation technique, rompt avec le précédent de l'accord avec l'Afrique du Sud, dans lequel avait été retenu pour la première fois le principe de l'exclusion des sucres spéciaux du champ de l'ouverture commerciale,

Considérant qu'en l'état l'Union européenne prévoit d'accorder au Vietnam un contingent à droits nuls de 20 000 tonnes par an de sucre et de produits à haute teneur en sucre, volume qui équivaut à 10 % du marché européen des sucres spéciaux et 20 % de la production des RUP,

Considérant que, si le Vietnam n'est pas encore un acteur majeur du marché mondial des sucres spéciaux, il dispose néanmoins du savoir-faire technique et de la capacité industrielle pour le devenir, dès lors que l'accord de libre-échange lui ouvre une nouvelle opportunité de développement,

Considérant que, même si le Vietnam se consacre pour l'heure principalement à son marché intérieur, des exportations de sucres roux à hauteur de 6 000 tonnes par an sont déjà avérées, comme le reconnaissent les services de la Commission européenne, de même que son intérêt offensif à investir de nouveaux marchés, notamment celui de la Chine,

Considérant que l'Union européenne, après l'échec du cycle de Doha de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), multiplie et accélère les ouvertures de négociations commerciales, en particulier avec les principaux pays producteurs de sucre au monde, comme le Brésil, l'Inde, les États-Unis, la Thaïlande, les Philippines, l'Australie ou le Mexique, dont les capacités de production avérées sont considérables et dont la politique d'expansion à l'export est très dynamique,

Considérant que l'accumulation de contingents à droits nuls octroyés à des pays tiers au fil de la signature d'accords commerciaux risque de conduire à une saturation du marché européen des sucres spéciaux, qui est déjà arrivé à maturité, et qu'elle constitue ainsi une menace sérieuse pour les économies vulnérables des RUP,

Considérant que les RUP françaises sont soumises à des normes environnementales et sociales de production très contraignantes auxquelles échappent leurs concurrents des pays tiers et que seuls des tarifs douaniers appropriés permettent de rétablir l'équilibre,

Considérant que la Commission européenne néglige le travail d'évaluation prospective qui l'amènerait à tempérer sa volonté d'ouverture commerciale illimitée et manque, en particulier, à ses obligations en ne produisant pas d'études d'impact précisant les conséquences potentielles pour les RUP des accords commerciaux qu'elle négocie,

Considérant que les clauses de sauvegarde et les mécanismes de stabilisation prévus dans les accords précédents se sont révélés inefficaces à cause du défaut de dispositif de suivi et d'alerte rapide, de la lourdeur et de la lenteur corrélative des procédures et de l'absence manifeste de volonté de les appliquer de la part de la Commission européenne, comme cela a pu être constaté pour la banane lors de la mise en oeuvre de l'accord avec le Pérou,

Juge indispensable de garantir la cohérence des politiques agricole, régionale et commerciale de l'Union européenne, conformément à l'article 207 du TFUE, aux termes duquel « il appartient au Conseil et à la Commission de veiller à ce que les accords négociés soient compatibles avec les politiques et règles internes de l'Union »,

Estime nécessaire de compenser les handicaps structurels et de valoriser les avantages comparatifs des RUP, ces territoires constituant, au sein de leur environnement régional, des modèles porteurs des valeurs de l'Union européenne en matière sociale et environnementale,

Demande d'adopter comme ligne directrice, pour toute négociation future d'accords commerciaux de l'Union européenne, le principe de l'exclusion des sucres spéciaux,

Soutient une inflexion de l'équilibre négocié avec le Vietnam afin qu'à défaut d'exclusion des sucres spéciaux, soit défini un contingent spécifique proportionnel à leur part dans le marché global du sucre, soit un quota de 280 tonnes par an,

Recommande une clarification de la nomenclature douanière relative aux sucres, spécifiquement de la ligne 17 01 99 90 couvrant une grande variété de produits différents, pour identifier précisément la teneur des importations, prévenir le risque de contournement de la réglementation et éviter d'encourager la fraude,

Préconise, conformément aux engagements de transparence pris par la Commission européenne en matière de défense commerciale, pour assurer le respect effectif du contingentement, de se doter d'instruments statistiques permettant un suivi en temps réel de l'évolution des importations pays par pays et d'organiser des échanges de données réguliers entre la Commission européenne et les États membres afin de permettre une réaction rapide en cas de dépassement des quotas autorisés,

Juge nécessaire, pour poursuivre le renforcement des échanges d'information, de maintenir les certificats d'importation hebdomadaires sur les produits sensibles comme le sucre,

Souhaite une refonte des mécanismes destinés à prévenir une déstabilisation de l'économie des RUP en garantissant leur permanence, en fixant à l'avance des seuils d'alerte et en prévoyant un déclenchement automatique de la suspension des avantages concédés en cas de franchissement des seuils,

Suggère la création d'un observatoire des revenus pour la filière de la canne afin de disposer des moyens d'apporter rapidement les preuves irréfutables d'une déstabilisation de l'économie des RUP liée à l'afflux d'importations de sucre de pays tiers sur le marché européen et, en conséquence, de déclencher sans délai les mécanismes permettant d'y porter remède,

Estime indispensable une réévaluation des compensations financières du Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) pour prendre en compte l'aggravation du risque et des différentiels de compétitivité résultant de l'accumulation des contingents à droits nuls octroyés à des pays tiers sur des productions stratégiques des RUP,

Invite la Commission européenne à évaluer systématiquement les effets sur les RUP des accords commerciaux qu'il lui revient de négocier, en particulier en menant des études d'impact préalables, afin de disposer d'une vision prospective des effets induits,

Recommande au Gouvernement la plus grande vigilance dans la définition du mandat de négociation de la Commission européenne lors de l'ouverture de nouvelles négociations afin que la préservation des intérêts vitaux des économies des RUP soit prise en compte dès l'origine, et invite le conseil à publier les directives de négociation pour tous les accords de libre-échange en cours et à venir,

Appelle au renforcement de l'information des Parlements nationaux par les autorités communautaires et nationales en cours de négociation et avant la conclusion d'un accord politique de principe avec la partie tierce, et invite la Commission à publier, immédiatement à l'issue des négociations, le texte de l'accord tel qu'il se présente, sans attendre la fin de la révision juridique,

Invite la Commission européenne à prendre davantage en compte les surcoûts d'origine normative pesant sur la compétitivité des productions agricoles ultramarines dans leur environnement régional, à mieux prendre en compte les spécificités des RUP en matière normative sur le fondement de l'article 349 du TFUE, à assurer une meilleure cohérence entre normes de production et normes de mise sur le marché et à se doter des moyens de contrôler le respect des normes européennes de commercialisation par les pays tiers avec lesquels sont conclus des accords commerciaux.


* 1 Communication de la Commission. Les régions ultrapériphériques de l'UE : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive (SWD (2012) 170 final).