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Projet de loi autorisant la ratification du traité de coopération en matière de défense entre la République française et la République du Mali

3 février 2016 : Traité de coopération en matière de défense avec le Mali ( rapport - première lecture )

B. LES PRINCIPALES ÉTAPES DE LA NÉGOCIATION AYANT MENÉ À LA SIGNATURE DU TRAITÉ

Par lettre du 16 octobre 2013 adressée au président de la République française, soit un an après le début de l'opération Serval, le président de la République du Mali nouvellement élu a appelé de ses voeux la signature d'un traité de coopération dans le domaine de la défense afin de marquer l'engagement dans la durée de la coopération entre les deux États. Afin de répondre favorablement à cette demande, un projet de traité a été élaboré par le ministère de la défense français. Après une phase de consultations ministérielles, le projet de traité a été transmis à Bamako au mois de janvier 2014.

Ce projet ayant reçu un accueil favorable, une délégation du ministère de la défense s'est rendue à Bamako du 12 au 15 janvier 2014 afin de le finaliser. Au début du mois d'avril 2014, les autorités maliennes ont souhaité apporter quelques modifications non substantielles sur le projet, lesquelles ont pour la plupart été agréées par la Partie française au mois de mai 2014. Le traité a pu être signé par les ministres de la défense français et malien à l'occasion d'une rencontre à Bamako le 16 juillet 2014.

C. LES PRINCIPAUX APPORTS DU NOUVEAU TRAITÉ DE COOPÉRATION EN MATIÈRE DE DÉFENSE AVEC LE MALI

Deux raisons rendaient nécessaires la conclusion d'un accord de défense avec le Mali : d'une part, l'évolution globale des relations de la France avec certains pays africains, d'autre part, l'insuffisance de l'accord militaire de 1985 pour faire face à la situation à l'origine de l'opération Serval. Par ailleurs, le présent traité présente la particularité de ne pas abroger l'accord sous forme d'échanges de lettres des 7 et 8 mars 2013, conclu afin de garantir la sécurité juridique de l'opération militaire Serval.

1. Une évolution globale des relations entre la France et ses partenaires africains qui a déjà conduit à la signature de huit accords de défense

Au cours des années 1990, la présence militaire française en Afrique a décru. La fin de la guerre froide et les leçons tirées de certains de nos engagements, notamment au Rwanda, ont conduit à redéfinir les axes de notre relation de défense et de sécurité avec les pays africains. Ceux-ci consistent désormais en une présence permanente réduite, des engagements militaires bilatéraux en principe limités à la sécurité des ressortissants français, le recours privilégié au cadre multilatéral sous l'égide de l'ONU et de l'Union européenne, enfin l'appui aux forces africaines et aux organisations régionales de sécurité.

Dans un rapport d'information consacré à la gestion des crises africaines4(*), votre commission avait déjà eu l'occasion de souligner les traits dominants de cette évolution qui, sans remettre en cause l'importance qu'attache la France au continent africain, suppose une transition progressive vers un partenariat de sécurité sur des bases nouvelles. La France n'entend pas être le « gendarme de l'Afrique » et soutient la mise en place de modalités nouvelles d'appui à la paix et à la sécurité en Afrique reposant en premier lieu sur les Africains eux-mêmes et bénéficiant de l'assistance de l'Union européenne.

L'objectif principal de notre coopération est ainsi désormais d'aider l'Afrique à mettre sur pied son propre système de sécurité collective (constitution de la « Force africaine en attente »), ce à quoi contribuent la coopération structurelle menée par la direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) du ministère des affaires étrangères et du développement international et la coopération militaire opérationnelle menée par l'état-major des armées (EMA) au sein du ministère de la défense

Annoncée par le Président de la République dans son discours du Cap le 28 février 2008, la renégociation des accords de défense nous liant à plusieurs pays africains s'inscrit ainsi initialement dans le contexte beaucoup plus général de l'évolution de notre politique extérieure de défense en Afrique. Les anciens accords de défense sont en effet apparus obsolètes dans le nouveau contexte (cf. encadré ci-dessous).

Les anciens accords de défense avec les pays africains

« Il n'existe pas de définition juridique établie de la notion d'accord bilatéral de défense. Généralement, on entend cette notion comme faisant référence aux accords ou traités conclus par la France dont l'une des dispositions comprend une clause relative à l'exercice du droit de légitime défense par un Etat agressé ainsi qu'aux conditions d'assistance que les parties se prêtent, à titre réciproque ou non réciproque, pour exercer ce droit.

L'accord de défense se distingue ainsi des accords de coopération militaire ou des arrangements, de nature essentiellement technique, en ce qu'il instaure un lien de défense de nature plus politique. Le champ de ces accords est variable. Ils peuvent aller au-delà de la défense contre un agresseur étatique. Certains d'entre eux comportent des clauses prévoyant l'assistance française en vue du maintien de l'ordre, ce qui les rend théoriquement applicables aux conflits avec des rebellions internes, voire aux tentatives de déstabilisation des pouvoir en place.

À la suite des indépendances, la France a signé des accords de défense avec une quinzaine de pays africains. Il s'agissait en quelque sorte d'apporter le garantie française à de jeunes États dont les armées restaient à construire et qui n'étaient donc pas encore en mesure d'assurer leur propre défense. Certains de ces accords ont été remplacés par des accords de coopération, d'autres sont restés en vigueur ou ont été mis à jour sans remettre en cause le principe d'assistance en cas d'agression.

Selon les critères établis, la France est liée par un accord de défense à huit pays africains : le Cameroun, la République centrafricaine, les Comores, la Côte d'Ivoire, Djibouti, le Gabon, le Sénégal et le Togo. Des accords de coopération la lient à d'autres pays africains, mais ils ne constituent pas des accords de défense. C'est par exemple le cas des accords conclus avec le Bénin, le Burkina Faso, le Mali, le Niger, la Guinée équatoriale ou encore le Tchad. Il apparaît ainsi en premier lieu que l'on regroupe sous le vocable d'accords de défense un ensemble assez hétérogène d'instruments bilatéraux.

Les dispositions précisant les modalités de l'assistance française revêtent des formes variables, avec, dans certains cas, une extension au maintien de l'ordre intérieur. Par ailleurs, certains accords n'ont pas été publiés ou comportent des clauses secrètes.

En second lieu, un certain flou subsiste sur la portée exacte de ces accords. Lors du sommet franco-africain de La Baule, en juin 1990, le président Mitterrand avait affirmé que le rôle de la France n'était pas d'intervenir dans les conflits intérieurs. Plus récemment, au cours d'une audition devant notre commission, le 22 mars 2006, le général Henri Bentégeat, chef d'état-major des armées, avait écarté toute intervention à caractère automatique en application de ces accords de défense, en indiquant que, « dans tous les cas, la France conservait la possibilité d'apprécier, en fonction de la situation, si la demande éventuelle d'un Etat correspond bien aux critères de mise en oeuvre de l'accord ».

Il est clair que les conditions de mise en oeuvre de ces accords ont changé et que les clauses relatives au maintien de l'ordre sont de facto caduques, comme l'a montré le refus de la France d'intervenir lors du coup d'Etat de 1999 contre le président Konan Bedié, en Côte d'Ivoire.

Pour le général Bentégeat, « toute intervention militaire de la France supposait une décision et un mandat de l'ONU, ainsi qu'une demande des organisations régionales ou sous-régionales » et « la responsabilité des opérations devait être aussi rapidement que possible confiée à d'autres acteurs, européens ou africains ».

Dans son rapport d'information précité, la commission s'était interrogée sur l'avenir de ces accords, jugeant leur révision souhaitable.

Source : rapport n° 639 (2009-2010) de M. Philippe PAUL, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 7 juillet 2010, sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Cameroun instituant un partenariat de défense

Entre 2009 et 2012, la France a ainsi conclu des accords ou traités de coopération ou de partenariat de défense avec huit États africains (Togo, Cameroun, Gabon, République centrafricaine, Union des Comores, Djibouti, Cote d'Ivoire, Sénégal) tandis que la signature d'un nouvel accord de défense du même type est envisagée avec le Tchad. Tous ces accords sont entrés en vigueur entre 2011 et 2014. Rédigés sur le même modèle, ils mettent en place un partenariat ou une coopération de défense fondée sur le respect mutuel de la souveraineté, de l'indépendance et l'intégrité territoriale des deux États. Surtout, il ne comportent aucune clause d'intervention militaire automatique de la France en cas de menace de coup d'Etat ou de déstabilisation extérieure. Ils ont ainsi permis de refonder la coopération de défense de la France avec ses partenaires africains sur des bases adaptées au contexte contemporain.

Pour la France, il n'a pas été noté de difficulté particulière quant à l'application des stipulations de ces accords, y compris lorsqu'elle a été amenée à modifier le volume de ses forces stationnées de manière permanente en Afrique (réduction des effectifs à Djibouti et au Gabon, accroissement des effectifs en Côte d'Ivoire).

2. Un traité qui remplace un accord de coopération militaire technique devenu obsolète

Il existe certes déjà un accord de coopération militaire technique avec la République du Mali, signé le 6 mai 1985. Son champ d'application est toutefois principalement limité à la mise à disposition de la République du Mali de coopérants militaires techniques français et à la formation et au perfectionnement des cadres des forces armées maliennes par leur accueil dans les écoles militaires françaises.

Le traité de coopération dans le domaine de la défense se différencie ainsi de l'accord de coopération militaire technique de 1985 sur plusieurs points :

- le traité envisage la coopération dans le domaine de la défense de manière plus globale que l'accord de coopération militaire technique, en incluant, outre la coopération structurelle menée par la DCSD, la coopération opérationnelle menée par l'EMA, notamment pour ce qui concerne l'organisation, l'équipement, l'entrainement (exercices conjoints) et le soutien logistique des forces. Le traité stipule également que la coopération de défense peut couvrir toute autre activité convenue d'un commun accord entre les Parties en fonction de leurs intérêts communs ;

- le traité met l'accent sur les nouvelles menaces pesant sur les Parties. Ainsi, la coopération en matière de défense est envisagée avec l'objectif partagé de concourir à une paix et une sécurité durable sur le territoire des Parties, notamment par la sécurisation des espaces frontaliers et la lutte contre le terrorisme ;

- si, à l'instar de l'accord de 1985, le nouveau traité ne comporte pas de clause d'assistance, il permet tout de même aux Parties de coopérer par des échanges des vues et d'informations relatifs aux vulnérabilités, risques et menaces à la sécurité nationale, forme de coopération totalement absente dans l'accord de 1985 ;

- à la différence de l'accord de 1985, les stipulations du nouveau traité sont presque toutes rédigées sous une forme réciproque, ce qui permet de couvrir les actions de coopération sur le territoire des deux États ;

- dans le nouveau traité, le volet concernant le statut des membres du personnel et des personnes à charge est plus complet que dans l'accord de 1985. Notamment, aux termes du traité, un personnel français mis en cause devant une juridiction malienne bénéficie de garanties contre le risque de condamnation à des peines qui seraient contraires aux exigences constitutionnelles et aux engagements conventionnels de la France.

3. Un traité qui n'abroge pas l'accord par échange de lettres de mars 2013

La situation qui prévaut lors de la signature du présent traité de défense a évolué par rapport à celle qui était envisagée lorsqu'il a été décidé de faire évoluer notre coopération en matière de défense avec les États africains en 2008. Paradoxalement, les interventions de soldats français ont continué à se succéder à un rythme soutenu (en Côte d'Ivoire, en République centrafricaine, au Tchad, en Somalie et au Mali), près de 10 000 soldats français étant actuellement engagés sur le continent africain sans même prendre en compte les militaires participant à des missions de l'ONU.

Dès lors, si la « philosophie » qui sous-tend la nouvelle génération d'accords de défense avec les pays africains, en particulier l'accent mis sur la sécurité collective, est toujours valable, la pression des événements, la transformation des menaces et le caractère très progressif de la mise en place des mécanismes de sécurité collective proprement africains ne permettent pas toujours de s'en tenir à ces accords de coopération militaire qui ne permettent pas à l'armée française d'intervenir en soutien des Etats africains.

Si le nouvel accord de défense avec le Mali est comparable aux accords de coopération ou de partenariat de défense récemment conclus avec d'autres États, et ne comporte donc aucune clause publique ou secrète d'assistance militaire, il s'en distingue dès lors sur un point important : alors que ces nouveaux accords ont pour effet d'abroger les accords antérieurs, l'entrée en vigueur du présent traité n'entraînera pas l'abrogation de l'accord sous forme d'échanges de lettres des 7 et 8 mars 2013, conclu précisément afin de garantir la sécurité juridique de l'opération militaire Serval, opération qui dépasse largement le cadre de la coopération de défense au sens des nouveaux accords signés avec les pays africains. Les stipulations de cet accord de 2013 continueront ainsi à s'appliquer, à la demande de la Partie française, aux forces françaises à l'occasion d'opérations d'assistance militaire à l'Etat malien ou de protection de ressortissants français qu'elles pourraient encore être amenées à conduire. Ce mécanisme est détaillé à l'article 25 du traité.

Ainsi, en vertu de l'article 25 du nouveau traité de défense, les actions menées dans le cadre de l'opération Barkhane continuent à relever de l'échange de lettres de mars 2013 et non de ce nouveau traité. De même, les militaires français qui seraient présents au mali mais participeraient à l'opération Barkhane seraient juridiquement couverts par l'accord par échange de lettres et non par le traité.

S'agissant de son contenu, cet accord par échange de lettres est plus favorable aux troupes françaises que le nouveau traité de défense, dans la mesure où il prévoit un ensemble de mesures destinées spécifiquement à faciliter l'action des militaires français sur le territoire lors des opérations Serval et Barkhane, telle que la libre circulation sur tout le territoire malien sans aucune taxation ou droit de péage, la possibilité d'importer des équipements et de les réexporter ensuite vers la France en étant également exonéré de taxes, etc.

Surtout, cet accord comporte deux dispositions importantes au bénéfice des troupes françaises. Son article 1er prévoit que « le personnel du détachement français bénéficie des immunités et privilèges identiques à ceux accordés aux experts en mission par la convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies du 13 février 1946 ». Il existe une clause similaire dans d'autres accords de défense, par exemple dans l'accord avec la République centrafricaine concernant le statut du détachement français déployé dans ce pays5(*) dans le cadre de Sangaris. De même, le Gouvernement irakien a accordé aux militaires des forces alliées en Irak des immunités diplomatique faisant référence à la convention de Vienne de 1961. Cette formule permet d'accorder aux militaires français une immunité pour tout crime et délit dans le cadre des opérations de guerre, alors que le traité de défense prévoit seulement un partage de compétences entre la juridiction française et la juridiction malienne.

En outre, l'article 9 de cet accord par échange de lettres comporte une disposition selon laquelle la Partie malienne prend à sa charge la réparation des dommages causés aux biens ou à la personne d'un tiers, y compris lorsque la Partie française en est partiellement à l'origine. Le nouveau traité de défense prévoit au contraire que « lorsque le dommage est imputable aux deux Parties, ou qu'il ne peut être précisément attribué à l'une ou l'autre des Parties, le montant des indemnités est réparti à parts égales entre les Parties ».

Enfin, il convient de noter que si l'accord par échange de lettre s'appliquait au départ aux militaires de Serval, sa formulation permet que ces clauses s'appliquent aussi bien à ceux qui interviennent dans le cadre de Barkhane qui lui a succédé6(*).

4. Le champ couvert par le nouveau traité de coopération militaire

L'objectif principal du traité de défense est le même que celui poursuivi par les autres accords signés avec des pays africains : aider le Mali à reconstruire son armée dans le but de faciliter la mise en place d'un système de sécurité collective africain (constitution de la « Force africaine en attente »).

a) Principes généraux de la coopération

Le nouveau traité de défense précise les principes généraux sur lesquels se fonde le partenariat de défense et de sécurité, en prenant en considération deux dimensions nouvelles : la dimension régionale de la mission de coopération militaire confiée aux forces françaises et la dimension européenne. Même s'il reste d'abord bilatéral, cet accord prévoit ainsi que soit reconnue aux Parties la possibilité de conduire des actions de coopération dans toute la région et d'y associer une contribution d'un ou plusieurs États africains et d'un ou plusieurs États membres de l'Union européenne.

Les domaines de la coopération mise oeuvre dans ce cadre sont ensuite énumérés : ils couvrent les échanges d'informations, l'organisation, l'équipement et l'entraînement des forces, l'organisation de transits ou de stationnements temporaires, les missions de conseil, la formation dans des écoles françaises ou des écoles soutenues par la France.

Un comité de suivi est chargé de veiller à la mise en oeuvre de l'accord. Il est co-présidé par un représentant de chaque Partie.

b) Les dispositions relatives au statut des personnels

Le traité comporte des dispositions détaillées sur le statut des personnels engagés dans la coopération. Le pouvoir disciplinaire restera exercé par l'Etat d'origine. Le régime fiscal sera uniformisé, tous les personnels français étant imposés en France. Le traité fixe les règles de compétence juridictionnelle en cas d'infraction commises par un coopérant. Il offre un certain nombre de garanties lorsque les poursuites sont exercées devant les juridictions de l'Etat d'accueil. Il est également explicitement mentionné que dans le cas où elle serait prévue par la loi, la peine de mort ne serait ni requise, ni prononcée. Dans l'hypothèse où cette peine aurait été prononcée, il est prévu qu'elle ne soit pas exécutée. En effet, la peine de mort n'a pas été abolie au Mali. Il en va de même pour les traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Le traité précise également les modalités du règlement des dommages causés par les Parties : sauf en cas de faute lourde ou intentionnelle, chaque Partie renonce au recours qu'elle pourrait avoir contre l'autre pour les dommages causés à ses biens ou son personnel. La prise en charge par les Parties des indemnités versées pour la réparation des dommages causés aux tiers fait l'objet de règles spécifiques : lorsque le dommage est imputable aux deux Parties, le montant des indemnités est ainsi réparti à parts égales entre celles-ci.

c) Les facilités concernant l'exercice des activités de coopération

Le traité prévoit un certain nombre de facilités pour l'exercice des activités de coopération.

Il vise ainsi à permettre des exercices en commun et l'utilisation par nos forces de l'espace aérien du Mali sur autorisation de cet État, notamment dans le cas où un détachement français se rendrait sur le territoire malien pour effectuer un exercice. Il permet également une utilisation de l'espace aérien français dans l'hypothèse d'une escale d'un avion malien en France. En outre, il précise le régime fiscal et douanier applicable en matière d'importation de matériels et d'approvisionnements destinés à l'usage exclusif des forces.

d) L'entrée en vigueur de l'accord

La quatrième partie du traité est consacrée aux dispositions finales et prévoit notamment l'abrogation de l'accord de coopération militaire technique du 6 mai 1985 et des accords et arrangements subséquents.

Cependant, comme il a déjà été précisé, l'entrée en vigueur du traité n'aura pas pour effet d'abroger l'accord sous forme d'échanges de lettres des 7 et 8 mars 2013 dont les stipulations s'appliqueront, sur demande de la Partie française, aux opérations d'assistance militaire à l'État malien et de protection des ressortissants français que les membres du personnel de la partie française présents au titre du traité pourraient encore être amenés à conduire sur le territoire malien.

Le traité est conclu pour une durée de cinq ans renouvelable par tacite reconduction.


* 4 La France et la gestion des crises africaines :quels changements possibles ?

http://www.senat.fr/rap/r05-450/r05-450.html

* 5 Décret n° 2014-43 du 20 janvier 2014 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République centrafricaine concernant le statut du détachement français déployé en République centrafricaine dans le cadre de la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies et du rétablissement de la sécurité en République centrafricaine, signé à Bangui le 18 décembre 2013.

* 6 Le mot de « Serval » n'est pas mentionné dans l'accord qui ne fait référence qu'au « détachement français pendant toute la durée de son déploiement sur le territoire de la République du Mali dans ses opérations d'assistance militaire à l'Etat malien et de protection des ressortissants français sur l'intégralité de son territoire ».