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Projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation

11 mai 2016 : Participation des employeurs à l'effort de construction ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES ÉVOLUTIONS DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION 

A. LES ÉVOLUTIONS DES EMPLOIS DE LA PEEC OU « 1 % LOGEMENT » 

1. La participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) ou  « 1 % logement »


· Créée par la loi du 11 juillet 1953 après plusieurs expérimentations locales, la participation des employeurs à l'effort de construction, communément appelée « 1% logement », est une contribution versée en application de l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation, par les employeurs du secteur privé non agricole, employant au moins vingt salariés. Cette contribution est fixée depuis 1992, à hauteur de 0,45 % des rémunérations versées.

L'employeur se libère de cette obligation soit en versant la contribution précitée à un organisme agréé, soit en investissant directement en faveur du logement.

Les employeurs agricoles versent également une contribution prévue par l'article L. 716-2 du code rural et de la pêche maritime. Celle-ci diffère cependant sur deux points :

- sont concernés les employeurs agricoles occupant au minimum cinquante salariés agricoles (contre vingt pour la « PEEC classique ») ;

- le montant de la contribution est déterminé en fonction de la masse salariale calculée sur la base de leurs salariés en contrat à durée indéterminée (la PEEC « classique » ne fait pas référence à des contrats d'embauches en particulier).

Ils peuvent, en application de l'article R. 716-32 du code rural et de la pêche maritime, se libérer de cette obligation soit en versant le montant à un CIL, soit directement en octroyant des prêts ou d'autres aides au salarié pour l'acquisition, la construction, la rénovation d'une résidence principale en zone rurale.


· En 2014, cette contribution des employeurs représentait 1,68 milliard d'euros. Elle ne constitue cependant qu'une part (42,6 %) des ressources du réseau Action Logement, ex réseau 1 % logement, lequel dispose en outre pour mener à bien ses missions du remboursement des prêts consentis à l'aide de la PEEC à hauteur d'1,62 milliard (41 %) et des emprunts de l'UESL à hauteur de 645 millions (16,4 %).

ORIGINE DES RESSOURCES D'ACTION LOGEMENT
(EN MILLIONS D'EUROS)

Source : Commission des affaires économiques

2. L'extension des emplois de la PEEC : des aides aux salariés et aux organismes HLM au financement des politiques publiques de l'habitat

L'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation précise les emplois des ressources de la PEEC. Ces emplois peuvent être regroupés en trois catégories : aides aux personnes physiques, aides aux personnes morales et participation au financement des politiques publiques de l'habitat.

Les aides aux personnes physiques prennent différentes formes :

- prêt pour financer l'acquisition d'un terrain suivie de construction ou pour financer la construction ou l'acquisition d'un logement neuf ou dans l'ancien ;

- prêt pour financer des travaux d'amélioration de la résidence, de son agrandissement ou d'amélioration de sa performance énergétique, ou des travaux dans une copropriété dégradée, ou des travaux d'accessibilité réalisés dans des logements destinés à des personnes handicapées ;

- prêt ou subvention pour faciliter la mobilité professionnelle ;

- prêts aux ménages en difficultés.

Ces aides ont fortement diminué entre 2008 et 2014 passant de 1,9 milliard d'euros en 2008 à 916,6 millions d'euros en 2014. Cette diminution est la conséquence, d'une part, d'une baisse du montant alloué aux prêts travaux et, d'autre part, d'un choix de stratégie de l'UESL. Parmi, ces aides, en 2014, 613 millions d'euros ont été dédiés aux prêts accession et 106 millions aux prêts travaux.

S'agissant des aides aux personnes morales, Action Logement peut octroyer des subventions, souscrire des titres, acquérir ou réaliser des dotations en fonds propres, ou encore octroyer des prêts pour la construction, l'acquisition ou la réhabilitation de logements sociaux.

La convention quinquennale signée le 2 décembre 2014 entre l'Etat et Action Logement précise cependant qu'à partir de 2016, Action Logement ne distribuera plus de subventions et qu'il diminuera progressivement les dotations en fonds propres.

ENVELOPPES MINIMALES ET MAXIMALES
CONSACRÉES AUX AIDES AUX PERSONNES MORALES

Emploi

Dénomination

Enveloppes minimales

Enveloppes maximales

2015

2016

2017

2018

2019

2015

2016

2017

2018

2019

Logement locatif social

Subventions

140

                 

Dotations fonds propres

         

110

90

70

70

70

Prêts logement social PLUS / PLAI et LLTS (OM)

500

620

625

625

630

         

Prêts in fine

160

160

160

160

160

         

Prêts PLS et PSLA

         

190

193

196

199

202

Structures collectives

100

100

100

100

100

         

Prêts Réhabilitation

         

50

70

70

70

70

Total LLS

1098

1074

1064

1067

1075

1464

1431

1418

1423

1434

Prêts PLI - logement familial et colocation

                   

Dotation F.P. Logement familial et colocation

         

80

82

83

85

86

 

Total logement intermédiaire

112

114

116

118

120

160

163

166

169

172

Source : Convention Etat-UESL du 2 décembre 2014

Les aides aux personnes morales ont augmenté, passant de 686 millions en 2008 à plus d'un milliard en 2011. Elles atteignaient 1,3 milliard en 2014.

Si la PEEC était traditionnellement destinée au financement d'aides en direction des personnes physiques et des organismes HLM, on constate à partir des années 90 que la PEEC est de plus en plus souvent mise à contribution pour financer les politiques nationales de logement. Cette situation atteint son paroxysme en 2012 où les montants cumulés des aides aux personnes physiques et aux personnes morales deviennent inférieures à celles consacrées aux politiques nationales.

ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DE LA PEEC
ENTRE LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES D'EMPLOIS
(EN MILLIONS D'EUROS)

Source : Commission des affaires économiques

En 2014, Action Logement a consacré 1,2 milliard au financement des politiques publiques nationales, soit 41 % de ses ressources.

RÉPARTITION DES EMPLOIS DE LA PEEC (2014)

Source : Commission des affaires économiques

Ce financement a fait l'objet de négociations intenses lors de l'élaboration de la convention quinquennale entre l'État et Action Logement. Il a ainsi été convenu qu'Action Logement financerait principalement les programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU), et dans une moindre mesure l'Agence nationale de l'habitat (Anah) et l'Agence nationale pour l'information sur le logement (Anil). L'État a accepté de diminuer la part de la PEEC consacrée à ces politiques.

DÉCOMPOSITION DES FINANCEMENTS DEMANDÉS À ACTION LOGEMENT PAR LE GOUVERNEMENT AU BÉNÉFICE DES POLITIQUES PUBLIQUES
(EN MILLIONS D'EUROS)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

ANRU

900

850

850

850

700

500

ANAH

-

50

50

50

-

-

ANIL/ADIL

-

9

9

9

9

9

FNAL

300

300

100

-

-

-

TOTAL

1 200

1 209

1 009

909

709

509

Source : Action Logement