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Projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation

11 mai 2016 : Participation des employeurs à l'effort de construction ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Habilitation à légiférer par ordonnance pour simplifier et rationaliser l'organisation de la PEEC

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et rationaliser l'organisation de la PEEC.

I. Le projet de loi initial

Cet article autorise le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances afin de « simplifier et de rationaliser, en vue d'un meilleur service aux entreprises assujetties et à leurs salariés, l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction ».

L'ordonnance devra :

- créer la nouvelle structure d'Action Logement qui sera composée : d'une structure faîtière chargée de définir les orientations d'ensemble et de contrôler les différentes structures mises en place (1°), d'un collecteur unique de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) chargé de la distribution des emplois qui remplacera les CIL (2°), ainsi que d'un troisième organisme chargé de recueillir les titres détenus par les CIL (3°) ;

- définir la forme juridique, sociale et fiscale de ces nouveaux organismes avec trois conditions : permettre le « pilotage efficient des organismes », associer les partenaires tels que l'Union sociale pour l'habitat à la définition des orientations, définir des modalités d'organisations territoriales et veiller à la cohérence des activités des sociétés anonymes HLM contrôlées par l'organisme chargé de recueillir les titres avec les politiques locales de l'habitat (4°) ;

- préciser les modalités de transfert des droits et obligations des anciennes structures vers la nouvelle (5°) ;

- instaurer des garanties d'absence de discrimination dans la distribution des emplois de la PEEC entre les sociétés ayant pour actionnaire Action Logement et les autres personnes morales exerçant les mêmes missions (6°) ;

- modifier le code de la construction et de l'habitation afin d'adapter les missions de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) à cette nouvelle organisation et en confiant à cette agence le contrôle du respect de l'obligation de non discrimination précitée (7°) ;

- modifier le code monétaire et financier afin de fixer les modalités d'exercice des opérations de crédit par le collecteur de la PEEC (8°) ;

- tirer les conséquences de cette nouvelle organisation sur les dispositions législatives en vigueur (9°).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre douze amendements rédactionnels, les députés ont adopté lors de l'examen en commission un amendement présenté par M. François Pupponi, rapporteur, visant à clarifier le 4° de cet article relatif au statut juridique, social et fiscal des différents organismes créés et en prévoyant la création d'un comité consultatif dont ferait partie l'Union sociale pour l'habitat. Ce comité consultatif serait chargé d'associer les partenaires d'Action Logement :

- à la définition des orientations applicables aux emplois de la PEEC « au soutien à la construction, à la réhabilitation et à l'acquisition de logements locatifs sociaux » ;

- au suivi de la distribution des emplois précités.

Ils ont également adopté un amendement du rapporteur complétant le 6° du présent article afin de préciser que des dispositions applicables aux différents organismes créés au présent article garantiront l'absence de conflit d'intérêts au sein du réseau plus particulièrement entre l'organisme collecteur de la PEEC et l'organisme qui recueillera les participations d'Action Logement dans les entreprises sociales de l'habitat.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement tendant à préciser que la structure immobilière pourra acquérir des participations dans des sociétés immobilières sous le contrôle de l'État.

III. La position de votre commission

Sur la forme, le Gouvernement a justifié le recours à la procédure des ordonnances par la complexité et l'urgence de la réforme d'Action Logement. En effet, les partenaires sociaux ont souhaité la mise en oeuvre de la réforme du système de collecte et de distribution de la PEEC au 1er janvier 2017. Les adaptations législatives rendues nécessaires par la réforme sont relativement techniques et nécessitent un important travail de coordination entre le code de la construction de l'habitation et d'autres codes.

Votre rapporteure ne peut que regretter que le présent projet de loi consiste dans une habilitation à légiférer prévue par l'article 38 de la Constitution plutôt que dans une modification du droit en vigueur. Elle prend acte de ce choix et sera particulièrement attentive au contenu cette ordonnance.

Sur le contenu du projet d'habilitation, Action Logement et la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) ont apporté à votre rapporteure des éléments de réponse permettant d'éclairer les points majeurs de cette réforme.


· Ainsi, la nature, les règles d'utilisation des emplois, ainsi que les enveloppes minimales et maximales seront définies dans des conventions quinquennales passées entre l'État et la future structure faîtière d'Action Logement. La structure faîtière devrait également élaborer des directives précisant les modalités de distribution des emplois. L'ordonnance devrait prévoir la publication de ces directives, permettant ainsi une bonne information de l'ensemble des bénéficiaires des emplois de la PEEC.


· Le présent article prévoit la création d'un comité des partenaires qui comprendra au minimum l'Union sociale pour l'habitat et Action Logement. La composition de ce comité n'est cependant pas encore arrêtée. Votre rapporteure estime néanmoins que les collectivités territoriales concernées, comme les régions et les intercommunalités, doivent nécessairement être représentées au sein de ce comité. Elle se félicite de l'annonce de Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable, lors de son audition devant votre commission le 3 mai 2016, d'une présence des collectivités territoriales au sein de ce comité des partenaires.

Votre rapporteure constate que ce comité émettra des avis sur les orientations stratégiques de la structure faîtière relatives au logement social et sera associé au suivi des emplois de la PEEC relatifs au soutien à la construction, à la réhabilitation et à l'acquisition de logements locatifs sociaux. Selon la DHUP, ce suivi devrait notamment permettre d'examiner l'équité de traitement dans la distribution des emplois de la PEEC, selon des modalités définies dans l'ordonnance. Les règles de fonctionnement du comité seront également précisées par l'ordonnance. Votre rapporteure invite les membres de ce comité à jouer pleinement leur rôle de vigie quant au suivi de la distribution de la PEEC entre les organismes et entre les territoires.


· S'agissant de la distribution de la PEEC entre les organismes, votre rapporteure constate que le projet de loi prévoit que des règles spécifiques seront prévues dans les ordonnances afin de garantir l'absence de discrimination entre les organismes de logement filiales d'Action Logement et les autres. Selon la DHUP, ces règles pourraient prendre plusieurs formes :

- inscription d'un principe général d'équité dans la distribution des emplois PEEC au logement social ;

- instauration de règles spécifiques sur la publication des directives liées aux emplois PEEC, ce qui permettrait une plus grande transparence dans la distribution des aides ;

- contrôle de l'État renforcé :

a priori par la présence des commissaires du Gouvernement dans les conseils d'administration de la structure faîtière, de la structure de collecte et de la structure porteuse des titres ; ils auraient un droit de veto sur toute décision contraire au principe d'équité ;

a posteriori avec le contrôle de l'ANCOLS, qui pourra produire un comparatif des aides PEEC perçues par les différents organismes de logement social.


· Par ailleurs, le projet de loi prévoit le transfert automatique des participations des CIL vers la nouvelle structure immobilière d'Action Logement. Ce transfert automatique est contesté par certains organismes HLM. En effet, l'article L. 228-23 du code de commerce permet aux sociétés anonymes, dont les actions ne sont pas admises aux négociations sur un marché réglementé, d'insérer dans leur statut une clause d'agrément afin de contrôler les opérations de cession de tout titre nominatif donnant accès au capital. Pour les sociétés anonymes d'HLM, les statuts types validés par décret prévoient qu'une décision du conseil d'administration est nécessaire pour agréer un nouvel actionnaire en cas de transfert d'actions. En application de cette clause, au moment du transfert des titres de sociétés HLM des CIL à la structure de portage des titres, ces sociétés devraient en principe agréer la nouvelle structure immobilière. Selon les informations transmises par la DHUP, cette disposition concernerait l'ensemble des sociétés anonymes d'HLM dans lesquelles les CIL ont aujourd'hui des participations, qu'ils soient actionnaires majoritaires ou non. Selon Action Logement, les CIL sont majoritaires dans 76 ESH et auraient des participations minoritaires dans 87 d'entre elles. Ils détiendraient également des participations dans 72 sociétés HLM coopératives.

Les partenaires sociaux ayant souhaité que cette réforme entre en vigueur rapidement, il a été décidé que l'ordonnance dérogerait à l'application de cette clause d'agrément dans le cas du transfert des titres des CIL à la nouvelle structure, le Gouvernement considérant que le changement d'actionnaire n'est dû qu'au caractère exceptionnel de la réorganisation du réseau Action Logement.


· S'agissant de la possibilité d'utiliser la PEEC pour acquérir des titres dans des sociétés HLM, votre rapporteure note que cette disposition a suscité de grandes inquiétudes de la part des organismes HLM. Elle constate cependant que le projet de loi prévoit désormais que la distribution des dotations en fonds propres par la structure de portage des titres se fera sous le contrôle de l'État.

Selon les informations transmises par la DHUP, ce contrôle pourrait prendre plusieurs formes. Tout d'abord, l'ordonnance devrait inscrire le principe d'une distribution maîtrisée des dotations en fonds propres, dans le respect du principe général de non-discrimination entre organismes de logement social. En outre, l'État pourra s'opposer au cas par cas à une augmentation de capital. Enfin, la distribution de ces emplois sera soumise à un contrôle a posteriori de l'ANCOLS. Ce contrôle viendra ainsi utilement compléter les dispositions de la convention quinquennale sur ce sujet.


· Enfin, l'ordonnance tirera les conséquences de cette réforme sur les missions de l'ANCOLS. Outre que l'agence sera chargée de contrôler les nouvelles structures d'Action Logement, elle devra également vérifier l'absence de discrimination dans la distribution des emplois de la PEEC entre les entités dont Action Logement est actionnaire et les autres organismes de logements sociaux. En réponse à une question de votre rapporteure, Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable s'est engagée à donner à l'ANCOLS tous les moyens pour mener à bien ses missions de contrôle. Votre rapporteure souhaite ainsi que l'ordonnance puisse prévoir un accès aux informations relatives à l'assiette et au montant de la PEEC déclarés dans les déclarations automatisées des données sociales (DADS) par les entreprises.

En conclusion, si votre rapporteure considère que la réforme d'Action Logement présente d'indéniables avantages en permettant de réduire le coût de fonctionnement du réseau, d'assurer une meilleure visibilité d'Action Logement au niveau des territoires par la mise en place d'un acteur de référence unique et d'assurer un meilleur service rendu aux entreprises et aux salariés, elle sera cependant vigilante sur le contenu des ordonnances.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 - Habilitation à légiférer par ordonnance afin de modifier le champ et les modalités d'interventions de l'AFL et de l'APAGL

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de modifier le champ et les modalités d'interventions de l'AFL et de l'APAGL.

I. Le droit en vigueur

a. Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL)

Créée en 2005, l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL) est régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, et gérée paritairement par les représentants des confédérations syndicales de salariés et patronales d'Action Logement. Elle est chargée d'organiser le dispositif de garantie des risques locatifs, dénommé GRL 2.

Depuis le 1er janvier 2016, cette garantie a été remplacée par un nouveau dispositif de sécurisation du logement privé dénommé Visale. La convention du 24 décembre 2015 pour la mise en oeuvre du dispositif Visale, signée entre l'Etat et l'UESL a précisé les fonctions et les missions de l'APAGL.

Un nouveau dispositif de sécurisation des loyers : Visale

Devant le bilan mitigé de la GRL 2, le Gouvernement a souhaité revoir le dispositif de garantie des loyers. L'article 23 de la loi ALUR a prévu la mise en place d'un nouveau dispositif, la garantie universelle des loyers (GUL). Cependant, au regard de son coût important, le Premier ministre a annoncé, fin juin 2014, que le dispositif de la GUL serait revu afin de bénéficier à ceux en ayant le plus besoin. Dès lors, deux dispositifs ont en pratique pris le relais de la GUL : un dispositif de caution locative étudiante, la CLÉ, et un dispositif de cautionnement pour certains salariés, Visale.

Visale est un dispositif de cautionnement entièrement financé par Action Logement et applicable en cas de loyers impayés dans le parc privé, dans la limite d'un plafond fixé à 1 300 € (et 1 500 € pour Paris), et pour 36 mois de loyers maximum. Il bénéficie au :

- salarié de plus de 30 ans quel que soit son contrat de travail (hors CDI confirmé) et entrant dans un logement dans les trois mois de sa prise de fonction et pendant la durée de son contrat de travail ;

- salarié de moins de 30 ans quel que soit son contrat de travail et entrant dans un logement dans les douze mois de sa prise de fonction et pendant la durée de son contrat de travail ;

- ménage entrant dans un logement locatif privé via un organisme agréé d'intermédiation locative.

b. Association Foncière Logement (AFL)

L'Association Foncière Logement (AFL) a été créée le 7 janvier 2002 par les partenaires sociaux en application des conventions entre l'Etat et l'UESL du 11 octobre et du 11 décembre 2001.

En application de l'article L. 313-34 du code de la construction et de l'habitation, l'Association Foncière Logement a pour objet de contribuer à la mixité sociale en réalisant :

- des logements locatifs libres dans les quartiers faisant l'objet d'une opération de rénovation urbaine. Ces opérations sont réalisées sur des terrains reçus par l'AFL en contrepartie du financement par Action Logement des programmes de rénovation urbaine menés par l'ANRU ;

- des logements locatifs sociaux dans les zones tendues c'est-à-dire dans « les agglomérations caractérisées par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements ». L'AFL réalise en pratique ces logements sociaux en priorité dans les communes soumises à l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU. Ces logements sont soumis à des conditions de loyers et de ressources. Ils sont décomptés au titre des logements sociaux en application de l'article 55 de la loi SRU sans toutefois pouvoir dépasser plus de 30 % de l'engagement triennal. En outre, s'applique la règle dite des trois tiers : un tiers des locataires à l'entrée doit avoir des revenus inférieurs de 60 % aux plafonds des logements sociaux PLUS, un tiers doit avoir des revenus entre 60 % et 100 % de ces plafonds et enfin le dernier tiers doit avoir des revenus compris entre 100 % et 130 %.

Fin septembre 2013, l'AFL comptait 28 083 logements, dont 3 678 étaient situés dans des programmes de rénovation urbaine.

Dans une étude5(*) de 2013, l'ANPEEC a constaté que « les programmes Foncière logement rempliss[aient] globalement l'objectif de diversification des caractéristiques des habitants des quartiers dans lesquels ils sont implantés ». En revanche, le respect des obligations en matière de droit au logement opposable (DALO) semble loin d'être satisfaisant. L'AFL doit en effet en application de l'article L. 313-35 code de la construction et de l'habitation réserver un quart de ses attributions de logement aux salariés et demandeurs d'emploi reconnus prioritaires au titre du DALO. Or, en décembre 2013, moins de 1 % du parc de l'AFL étaient effectivement occupés par ces ménages1.

Les modalités de gouvernance et de fonctionnement de l'AFL ont été codifiées avec la réforme d'Action Logement de 2009 et la présence de l'État au sein du conseil d'administration de l'association a été renforcée à cette occasion.

Le passage d'un modèle économique de subventions à un modèle de prêts à partir de 2010, cumulé à une diminution des enveloppes qui lui étaient consacrées, a eu un impact certain sur la situation financière de l'AFL. L'association a ainsi été conduite à suspendre la réalisation de ses engagements dans les zones de rénovation urbaine de fin 2011 à mi 2012, l'association estimant ne plus être en capacité de respecter ses engagements.

Pour remédier à cette situation, a été mis en place un plan d'actions portant sur les investissements à réaliser par l'association, le traitement des opérations non réalisées et les modalités de réalisation des nouvelles opérations. Ainsi, l'AFL s'est engagée pour la période 2013-2015 à réaliser environ 4 500 logements dans le cadre du PNRU, portant ainsi le nombre de logements réalisés à plus de 9 200 logements, soit la moitié des engagements initiaux. En outre, les préfets ont été mobilisés pour mener des discussions avec les élus et les représentants d'Action Logement pour déterminer le devenir des terrains non utilisés. En février 2015, 44 % des terrains ont été repris ou étaient en voie de l'être par des CIL.

Enfin, l'AFL s'est engagée à réduire ses coûts de construction et à céder certains de ses logements. À cette fin, elle a été autorisée à compter du 1er janvier 2015, par l'article 17 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, à vendre certains de ses logements après concertation avec les maires des communes d'implantation des logements concernés et sous le contrôle du ministre du logement. Cependant, ne peuvent être cédés les logements situés dans les communes ne respectant pas leurs obligations prévues par l'article 55 de la loi SRU.

II. Le projet de loi initial

Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de modifier le champ et les modalités d'interventions des associations mentionnées aux articles L. 313-33 et L. 313-34 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire de l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL) et de l'Association foncière logement (AFL).

Les députés ont adopté cet article sans modification.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure note que l'AFL et l'APAGL devraient être confortées dans leurs missions, respectivement d'opérateur spécifique pour la mixité sociale, pour l'AFL, et de pilotage du dispositif de sécurisation locative, pour l'APAGL.

L'objet de ces deux associations devrait cependant être modifié par l'ordonnance afin de tirer les conséquences de leurs nouvelles activités. En effet, pour l'APAGL, il s'agit de prévoir le pilotage du nouveau dispositif de sécurisation des loyers Visale. Pour l'AFL, une modification de son objet est nécessaire afin de l'autoriser à céder des logements et à diversifier ses programmes de construction en vendant des logements neufs en accession à la propriété.

Selon les informations transmises à votre rapporteure, cette activité de vente de logements neufs qui permettra dans certains cas d'équilibrer la réalisation des opérations foncières devrait néanmoins demeurer accessoire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 - Délai d'habilitation législative

Commentaire : cet article prévoit le délai de publication des ordonnances prévues aux articles 1er et 2.

I. Le projet de loi initial

Cet article prévoit que les ordonnances prévues aux articles 1er et 2 devront être publiées au plus tard dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel, les députés ont adopté lors de l'examen en commission un amendement présenté par M. François Pupponi, rapporteur, afin de réduire le délai de publication des ordonnances de douze à huit mois, afin que cette réforme soit menée avant la fin de la législature.

III. La position de votre commission

Les dispositions du présent article n'appellent pas de remarque particulière de la part de votre rapporteure.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 - Délai de dépôt du projet de loi de ratification des ordonnances

Commentaire : cet article précise le délai dans lequel le projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé.

I. Le projet de loi initial

Cet article précise que le projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication des ordonnances.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté lors de l'examen en commission un amendement présenté par M. François Pupponi, rapporteur, précisant que le projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de chacune des ordonnances.

III. La position de votre commission

Les dispositions du présent article n'appellent pas de remarques particulières de votre rapporteure.

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 5 Etude de la contribution de l'activité de l'Association Foncière logement à la mixité sociale réalisée par l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC)