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Projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation

11 mai 2016 : Participation des employeurs à l'effort de construction ( rapport - première lecture )

B. DES PRÉCISIONS APPORTÉES QUANT AUX CONSÉQUENCES DE CETTE RÉFORME SUR LA DISTRIBUTION DE LA PEEC ENTRE LES TERRITOIRES ET ENTRE LES ORGANISMES HLM

1. Les conséquences de la réforme d'Action Logement pour les organismes HLM

Bien que le projet de loi prévoie que des précisions seront apportées par l'ordonnance pour garantir l'absence de discrimination dans la distribution de la PEEC, l'Union sociale pour l'habitat a relayé les inquiétudes de ses adhérents quant aux conséquences de cette réforme sur les organismes de logements sociaux.

S'agissant de l'accès au financement par Action Logement, les organismes HLM craignaient que cette réforme ne conduise en pratique Action Logement à, d'une part, privilégier les organismes de logements sociaux dans lesquels il est actionnaire et, d'autre part, avoir plus souvent recours à des souscriptions de titres en échange de financement. En effet, selon le rapport de l'ANCOLS d'octobre 2015, si Action Logement consacre une part plus importante de financements à des entités hors groupe qu'intragroupe, on constate en revanche une situation d'équilibre entre les deux formes de financement si l'on prend en compte les souscriptions de titres. Selon l'agence, « l'évolution du rapport entre les deux catégories de financements au cours des prochaines années permettra d'observer un maintien de l'équilibre entre les financements hors groupe et les financements intragroupes ou une éventuelle réorientation des financements accordés aux personnes morales en faveur d'entités contrôlées par les collecteurs associés de l'UESL. »

S'agissant de la distribution de la PEEC entre les organismes, le Gouvernement a confirmé à votre rapporteure que des règles spécifiques seraient prévues dans les ordonnances afin de garantir l'absence de discrimination entre les organismes de logement filiales d'Action Logement et les autres (inscription d'un principe d'équité, publication des directives de l'UESL relatives aux emplois, contrôle renforcé de l'État).

Le deuxième sujet d'inquiétude était lié au fait que le présent projet de loi prévoit que la collecte de la PEEC pourra, comme c'est le cas actuellement, être utilisée pour acquérir des titres dans des organismes HLM. L'introduction d'une disposition par les députés afin de soumettre au contrôle du ministre du logement les prises de participations dans les organismes HLM devrait rassurer ces derniers.

Il convient également de rappeler que l'emploi « dotation en fonds propres », qui permet à Action Logement d'entrer au capital d'ESH, est limité dans la convention quinquennale tant dans son montant (70 millions par an à compter de 2017, ce qui représente 5% de la totalité du financement annuel d'Action Logement consacré au logement social) que dans sa destination (objectif de développement de l'offre de logements et non en vue d'une seule prise de contrôle). Le respect de cet engagement pourra être vérifié lors de l'évaluation de l'application de la convention au cours de sa troisième année.

Le troisième point d'inquiétude concerne le respect des clauses d'agrément. En effet, le projet de loi d'habilitation prévoit un transfert automatique des parts des CIL vers la nouvelle structure immobilière, permettant de passer outre le respect de clauses d'agrément.

Le Gouvernement a fait le choix de ne pas appliquer cette clause d'agrément considérant, d'une part, que le changement d'actionnaire n'était dû qu'à la réorganisation d'Action Logement et, d'autre part, qu'il convenait d'éviter des situations de blocage qui empêcheraient la constitution de la structure immobilière d'Action Logement et remettraient en cause la réforme dans son ensemble.

2. Les conséquences de la réforme d'Action Logement sur la redistribution de la PEEC entre les territoires

Bien que l'étude d'impact jointe au projet de loi indique que « la répartition et l'éventuelle péréquation opérée sur les fonds de la PEEC s'exerceront (...) avec une réelle équité dans le traitement et la prise en compte des besoins des territoires [et que] cette proximité territoriale associée à une animation nationale doit favoriser des interactions fortes avec les acteurs locaux », votre rapporteure s'est longuement interrogée sur les modalités de redistribution de la collecte entre les territoires.

Les représentants d'Action Logement et la DHUP ont apporté plusieurs éléments de précision à votre rapporteure sur ce point.

Selon la DHUP, le principe de mutualisation des fonds entre les territoires, qui existe déjà dans l'organisation actuelle, devrait être maintenu. La répartition de la PEEC devrait être établie en fonction des besoins des territoires identifiés par les structures locales d'Action Logement et en application des objectifs fixés par la convention quinquennale. Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable, a indiqué, lors de son audition par votre commission le 3 mai 2016, qu'une déclinaison territoriale de la mobilisation d'Action Logement était nécessaire et pas uniquement dans les zones très urbaines.

Les représentants d'Action Logement ont indiqué à votre rapporteure que la réforme d'Action Logement « vise principalement à renforcer le lien avec les territoires et leurs représentants élus ». La nouvelle organisation d'Action Logement conservera un ancrage territorial, avec la mise en place de comités régionaux d'Action Logement (CRAL).

Ainsi, dans chaque région, Action Logement sera clairement identifié, soit au niveau politique avec les CRAL, soit au niveau technique avec des délégations régionales.

Selon Action Logement, le CRAL, composé de façon paritaire de représentants des organisations syndicales et patronales, aura notamment pour missions de :


· représenter politiquement Action Logement au niveau territorial ;


· recueillir et faire la synthèse des besoins des entreprises et des salariés dans les principaux bassins d'emploi de la région ;


· conclure au nom d'Action Logement des conventions cadres de territoires pluriannuelles avec les conseils régionaux et les EPCI représentatifs des principaux bassins d'emploi de la région ;


· veiller à la distribution équitable des produits et services proposés par Action Logement à l'ensemble des entreprises assujetties à la PEEC, ainsi qu'aux catégories de salariés prioritaires par type de produit et de service ;


· suivre et évaluer l'activité des filiales immobilières d'Action Logement évoluant dans la région, au regard des engagements pris auprès de l'État, des collectivités territoriales et de l'Union sociale pour l'habitat.

Chaque CRAL disposera de crédits d'ingénierie qui seront mobilisés pour accompagner les territoires dans l'identification de leurs besoins locaux, de poser des diagnostics ou encore d'étudier des projets.

Par ailleurs, au niveau national, le comité des partenaires devrait jouer un rôle de vigie quant aux orientations et à la distribution de la PEEC entre les territoires. Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable, a précisé lors de son audition par votre commission que des représentants des collectivités territoriales siégeraient au sein du comité des partenaires aux côtés de l'Union sociale pour l'habitat.

En conclusion, votre rapporteure a pris acte des différents éléments d'information qui lui ont été apportés à propos des conséquences de la réforme d'Action Logement sur les organismes HLM et sur les territoires. Elle a en conséquence proposé à votre commission d'adopter le projet de loi sans modification mais elle demeurera extrêmement vigilante sur les dispositions de l'ordonnance et sur la mise en oeuvre de cette réforme afin d'éviter, d'une part, que la concurrence entre CIL ne se transforme en concurrence entre organismes sous actionnariat d'Action Logement et organismes sans actionnariat d'Action Logement et, d'autre part, que certains territoires ne soient oubliés par cette nouvelle organisation.