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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE III - Patrimoine des autorités administratives indépendantes

Article 21 - Régime des biens immobiliers des autorités publiques indépendantes

L'article 21 définit le régime juridique applicable aux biens immobiliers des autorités publiques indépendantes34(*).

Pour mémoire, le code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) s'applique aux biens des autorités publiques indépendantes uniquement dans l'hypothèse où une disposition législative expresse le prévoit35(*).

C'est pourquoi l'article 21 tel qu'adopté par le Sénat visait à soumettre leurs biens au code général de la propriété des personnes publiques.

À l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé cet article en renvoyant le régime des biens immobiliers des autorités publiques indépendantes à leurs statuts particuliers.

Il s'agirait ainsi d'un retour à la logique prévalant dans le droit en vigueur, l'article L. 621-5-2 du code monétaire et financier prévoyant par exemple l'application à une autorité publique indépendante donnée - l'Autorité des marchés financiers (AMF) - du code général de la propriété des personnes publiques.

La logique de l'Assemblée paraît toutefois entrer en contradiction avec l'objectif de la présente proposition de loi. Il semble en effet préférable d'unifier les règles applicables aux biens des autorités publiques indépendantes au sein du nouveau statut général de ces autorités - ce que proposait le texte du Sénat - plutôt que de laisser perdurer des dispositions particulières et éparses.

En adoptant l'amendement COM-42 de son rapporteur, votre commission a donc repris l'article 21 dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Votre commission a rétabli l'article 21.

TITRE IV - CONTRÔLE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 22 - Transmission d'un rapport annuel au Gouvernement et au Parlement

Le présent article introduit l'obligation pour toute autorité administrative ou publique indépendante d'adresser au Gouvernement et au Parlement, avant le 1er juin de chaque année, un rapport d'activité rendant compte de l'exercice de ses missions et de ses moyens. Ce rapport est rendu public.

Dans sa version issue des travaux du Sénat, cet article se contentait de reprendre la formule rituelle selon laquelle « ce rapport comporte toute recommandation utile ». L'Assemblée nationale l'a supprimée, considérant que qu'elle ne relevait pas du domaine de la loi. Elle a, en revanche, tenu à préciser le contenu du rapport.

En premier lieu, à l'initiative de Mme Anne-Yvonne Le Dain, les députés ont précisé que les moyens des autorités administratives et publiques indépendantes consistaient en des moyens immobiliers, mobiliers, de fonctionnement et d'investissement, conformément aux règles de la comptabilité publique. Cette précision apparaissant superflue, votre commission l'a supprimée à l'initiative de son rapporteur.

En second lieu, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que le rapport annuel comporte un schéma pluriannuel de mutualisation des services entre les services de l'autorité et ceux d'autres autorités administratives ou publiques indépendantes ou ceux d'un ministère, ainsi qu'un schéma pluriannuel d'optimisation de leurs dépenses. Ce dernier devrait évaluer l'impact prévisionnel des mesures de mutualisation sur chaque poste de dépenses ainsi que sur les effectifs. Le rapporteur Jean-Luc Warsmann a indiqué s'inspirer pour ce dispositif de l'article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales qui fait obligation au président d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'établir un tel schéma de mutualisation entre les services de l'EPCI et ceux de ses communes membres après chaque renouvellement général des conseils municipaux.

Votre rapporteur s'accorde avec son homologue de l'Assemblée nationale sur la nécessité pour les autorités administratives et publiques indépendantes de participer à l'effort général d'efficience de l'action publique. Il partage donc pleinement l'objectif d'optimisation des moyens mis à disposition des autorités administratives et publiques indépendantes, qui passe notamment par la mutualisation de leurs fonctions supports. Tel est d'ailleurs le mouvement engagé depuis plusieurs années par les services du Premier ministre et une partie des autorités qui seront, à cet effet, regroupées sur un site unique à compter du deuxième semestre 2016, au sein de l'ensemble Ségur-Fontenoy36(*).

Cependant, l'exemple de la mutualisation des services d'un EPCI à fiscalité propre avec ceux de ses communes membres ne semble pas transposable aux autorités administratives et publiques indépendantes dans la mesure où ces dernières n'ont pas vocation à se regrouper autour d'une mission commune, comme des communes se regroupant pour exercer en commun certaines compétences.

C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-43 ne conservant que le schéma pluriannuel d'optimisation des dépenses des autorités administratives et publiques indépendantes, à charge pour le législateur et l'exécutif de prévoir et suivre chaque année, par exemple au moment de l'examen de la loi de règlement ou de la loi de finances initiale, des mesures de mutualisation des moyens mis à disposition de ces autorités.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 - Audition devant les commissions parlementaires et publicité des avis rendus sur les projets de loi

Le présent article réaffirme l'obligation pour toute autorité administrative ou publique indépendante de rendre compte de son activité devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Dans sa version initiale non modifiée par le Sénat en première lecture, il prévoyait également la publicité des avis de ces autorités sur les projets de loi, à la demande des présidents de commission.

Le Gouvernement s'opposant, au nom de la séparation des pouvoirs, à ce que ces avis soient rendus publics à la demande des présidents de commission, cet article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale avant d'être rétabli dans une version amputée de cette disposition, en séance publique, à l'initiative de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Pourtant, comme cela a été noté par les deux rapporteurs en première lecture, l'article 23 résultant des travaux de l'Assemblée nationale ne vient que rappeler la compétence des commissions parlementaires de contrôle de l'action du pouvoir exécutif et d'évaluation des politiques publiques. Il n'ajoute rien au droit existant puisque l'article 5 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires prévoit d'ores et déjà qu'une commission permanente peut convoquer toute personne dont elle estime l'audition nécessaire et sanctionne le fait de ne pas répondre à la convocation d'une peine de 7 500 euros d'amende.

En revanche, la disposition prévoyant la généralisation de la publicité des avis de ces autorités sur les projets de loi était une novation. Une telle disposition a déjà été introduite pour certaines autorités : par exemple, les avis de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) sur les projets de loi sont d'ores et déjà rendus publics à la demande du président d'une commission permanente37(*) et les deux assemblées sont convenues, à l'occasion du projet de loi pour une République numérique en cours d'examen, de la publicité des avis rendus par la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Les autorités administratives indépendantes n'ont pas la qualité de conseil du Gouvernement que l'article 39 de la Constitution confère au seul Conseil d'État, aussi n'y a-t-il pas de raison de restreindre l'accès, notamment des parlementaires, aux avis qu'elles rendent.

En commission à l'Assemblée nationale, trois amendements identiques du rapporteur, de M. Paul Molac, Mme Isabelle Attard et M. Sergio Coronado, et de M. Lionel Tardy proposaient de prévoir le systématisme de cette publicité, l'argument de la séparation des pouvoirs ne pouvant plus être opposé. Un amendement défendu par Mme Attard en séance publique a renouvelé cette proposition.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc fait sienne cette proposition et prévu, par l'adoption de l'amendement COM-44, que tous les avis rendus par des autorités administratives ou publiques indépendantes sur des projets de loi seraient rendus publics.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24 - Annexe budgétaire

Le présent article prévoit la présentation par le Gouvernement, en annexe au projet de loi de finances, d'un rapport sur la gestion des autorités administratives et publiques indépendantes, dont il détaille le contenu.

Adopté sans modification par le Sénat en première lecture, cet article n'a fait l'objet que d'un ajout à l'Assemblée nationale. À l'initiative de Mme Anne-Yvonne Le Dain et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, cette annexe budgétaire récapitulerait également les rémunérations et avantages du président et des membres de chaque autorité.

Cette disposition participerait à l'amélioration de l'information du Parlement et au renforcement de la transparence de fonctionnement de ces organismes.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.


* 34 Pour mémoire, les autorités administratives indépendantes (AAI) ne sont pas concernées dans la mesure où elles sont dépourvues de personnalité juridique, leurs biens étant considérés comme appartenant à l'État, ce qui ne soulève aucune difficulté.

* 35 Article L. 2 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 36 La commission des lois suit chaque année la question de la mutualisation des moyens des autorités administratives indépendantes dont le budget est retracé dans le programme « Protection des droits et libertés » au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », au travers d'un avis budgétaire dédié confié à M. Jean-Yves Leconte pour le projet de loi de finances pour 2016 : http://www.senat.fr/rap/a15-170-12/a15-170-12_mono.html#toc53.

* 37 Article 34 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.