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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

Rapport n° 633 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission des lois, déposé le 25 mai 2016

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N° 633

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mai 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi organique, MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi, MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes,

Par M. Jacques MÉZARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Première lecture : 225, 226, 313, 332, 333, 334, T.A. 84 et 85 (2015-2016)

Deuxième lecture : 567, 568, 623, 633 et 634 (2015-2016)

Assemblée nationale (14ème législ.) :

Première lecture : 3476, 3477, 3689, 3693, T.A. 725 et 726

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 25 mai 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois, a examiné le rapport de M. Jacques Mézard sur la proposition de loi n° 568 (2015-2016) portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la proposition de loi organique n° 567 (2015-2016) relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes, adoptées par l'Assemblée nationale.

Après s'être félicité que ces deux textes d'initiative sénatoriale aient été examinés par l'Assemblée nationale dans un esprit constructif, le rapporteur a marqué le souci, partagé par la commission, de parvenir à un accord avec l'Assemblée nationale dans le cadre de la navette.

Ainsi, l'Assemblée nationale et le Gouvernement - qui s'était d'abord montré réservé lors de la première lecture au Sénat - ont souscrit à l'objectif poursuivi par ces textes de fixer un statut général aux autorités administratives et publiques indépendantes. En revanche, la commission a préféré s'en tenir à l'objectif initial du texte - rationnaliser la situation actuelle de ces autorités -, écartant les dispositions mettant un terme à l'existence de certaines autorités. Elle a également repris la liste des autorités administratives et publiques indépendantes qu'elle avait initialement fixée, en veillant cependant à prévoir des règles particulières pour les autorités qui n'y figureraient plus de manière à garantir leur indépendance.

Constatant la convergence globale de l'Assemblée nationale sur ces points, la commission des lois a apporté, pour l'essentiel, des ajustements ou des compléments aux règles communes de fonctionnement de ces autorités. De même, elle n'a pas fondamentalement divergé de la position des députés en matière de contrôle parlementaire de ces autorités, sous réserve de l'application systématique de la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution à la nomination des présidents de ces autorités.

En revanche, la commission des lois a rétabli un corpus déontologique commun exigeant pour les membres de ces autorités. Elle a ainsi prévu le principe pour les membres d'un mandat irrévocable, unique et non renouvelable. Elle a également souhaité, comme en première lecture, un régime d'incompatibilité professionnelle stricte en faveur de l'indépendance des membres et de la disponibilité des présidents.

La commission des lois a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique ainsi modifiées, après avoir adopté respectivement 53 amendements et 3 amendements.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Approuvés sans opposition en première lecture au Sénat le 4 février 2016 malgré les réserves du Gouvernement, ces deux textes d'initiative sénatoriale ont été adoptés, avec modification, par l'Assemblée nationale le 28 avril 2016. À cette occasion, le Gouvernement qui avait manifesté, lors de l'examen au Sénat, sa réticence en adoptant une position systématique de sagesse à l'égard des amendements proposés par les sénateurs, a évolué significativement devant l'Assemblée nationale en choisissant, au stade de la commission et de la séance publique, d'amender les textes en discussion.

Votre commission se félicite que ces deux propositions de loi, fruit du travail de la commission d'enquête sénatoriale sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives et indépendantes, aient, contrairement à un trop grand nombre d'initiatives sénatoriales, été examinées par l'Assemblée nationale. Leur discussion y a été rendue possible par leur inscription à l'ordre du jour par le groupe Les Républicains. Le climat constructif et consensuel qui avait prévalu autour de ces deux textes au sein de notre assemblée a perduré parmi les députés, en particulier grâce à l'engagement de notre collègue député et rapporteur Jean-Luc Warsmann. Le Parlement a ainsi répondu sur le plan législatif à des constats que les deux chambres ont dressés, depuis plusieurs années, dans le cadre de différents rapports parlementaires.

Souhaitant que la navette se poursuive sur ces textes, les groupes Les Républicains et le groupe RDSE ont sollicité leur inscription à l'ordre du jour du Sénat, en deuxième lecture, le 2 juin prochain.

Au terme de la première lecture, un article de la proposition de loi organique et sept articles de la proposition de loi ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité, dans le cadre de la deuxième lecture, favoriser la convergence entre les deux textes adoptés en première lecture.

À cette fin, et dans l'attente d'un compromis sur les différences les plus saillantes, votre commission a retenu la rédaction adoptée par les députés lorsque les dispositions modifiées ou additionnelles en cause restaient compatibles avec l'intention sénatoriale. Dans cet esprit, votre commission n'a proposé de rétablir la rédaction votée par le Sénat que sur un nombre réduit d'articles de ces deux textes.

I. UN ACCORD SUR LA NÉCESSITÉ D'UN STATUT GÉNÉRAL DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES ET SUR UNE LISTE RÉDUITE PAR RAPPORT À LA SITUATION ACTUELLE

A. UNE APPROCHE PARTAGÉE SUR LA FIXATION D'UN STATUT GÉNÉRAL PAR LA LOI

Les deux assemblées ont admis, contre l'avis initial du Gouvernement, la nécessité d'un statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API), même si l'Assemblée nationale, en multipliant les dérogations ou en supprimant des dispositions communes, en a amoindri la portée.

Si le Sénat avait proposé un statut général plus étoffé, il avait rappelé (article 3 de la proposition de loi) qu'il s'appliquait « sauf disposition contraire ». Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé cette mention et s'est opposée à plusieurs amendements du Gouvernement visant à rappeler, au sein de certaines dispositions du texte, la possibilité d'y déroger. Si cette position renforce l'idée d'un statut général, elle a cependant conduit à abandonner plusieurs règles générales au motif qu'elles s'adapteraient mal à certaines autorités, conduisant ainsi à retenir le plus petit dénominateur commun à ces autorités plutôt qu'un statut s'appliquant à la quasi-totalité d'entre elles, quitte à admettre des exceptions ponctuelles. En séance publique, le rapporteur de l'Assemblée nationale, notre collègue député Jean-Luc Warsmann, exprimait l'orientation qui a guidée son travail en ces termes : « Quitte à élaguer le statut général, autant qu'il s'applique à tous ».

S'il prolonge la réflexion du Sénat, ce choix reste optique puisqu'aucune règle législative ne peut empêcher une loi spéciale de déroger à une loi générale. Votre commission a admis l'affirmation de ce principe sans exclure que des exceptions puissent surgir au cours de la discussion parlementaire. En outre, aucune règle ne pourrait cependant empêcher à l'avenir le législateur de forger une exception pour une ou plusieurs autorités. Seule la vigilance particulière du Parlement permettra d'assurer une cohérence d'ensemble entre statut général et statuts particuliers de ces différentes autorités.

En corollaire, le Parlement s'est accordé sur le fait de réserver au législateur une compétence exclusive pour instituer des autorités administratives et publiques indépendantes et fixer les règles relatives à leur composition, leurs attributions ainsi qu'aux principes fondamentaux de leur organisation et de leur fonctionnement sur le fondement de l'article 34 de la Constitution (article 1er de la proposition de loi organique).

B. UNE LISTE D'AUTORITÉS MODIFIÉE À LA MARGE

En première lecture, le Sénat avait proposé une liste de 23 autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes par comparaison aux 42 recensées, de manière informelle, par le Secrétariat général du Gouvernement sans que cette liste ne possède une réelle portée juridique. Une liste de rang législatif avait pour objectif de rétablir au sein de cette catégorie juridique une cohérence perdue au fil du développement ou de la reconnaissance - parfois prétorienne ou doctrinale - de ces autorités. Les interprétations de cette liste d'autorités ne pourront ainsi plus varier au gré des circonstances comme la commission d'enquête l'avait relevé lorsque, en 2014, il s'était agi d'introduire la parité dans les collèges de ces autorités ou d'imposer des obligations déclaratives aux membres de ces autorités.

Sur ce point, l'Assemblée nationale est entrée dans la logique initiée par le Sénat et le Gouvernement s'y est rallié en cours de navette par la voix de son représentant en séance publique : « Si la liste des AAI recueille globalement l'accord du législateur et du Gouvernement, le statut de plusieurs d'entre elles reste à débattre ».

Les députés ont néanmoins apporté deux modifications à la liste telle que votée par le Sénat. D'une part, elle a complété, de manière limitée, la liste en la portant au nombre de 26 avec l'ajout du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) et de la Commission nationale du débat public (CNDP) ainsi que, de manière plus contestable et contre l'avis de son rapporteur, du Médiateur national de l'énergie (qui ne dispose pas actuellement de cette qualification législative). D'autre part, elle a engagé un effort de rationalisation de ces autorités que le Sénat n'avait pas souhaité initialement aborder dès l'examen de ce texte :

- elle a ainsi décidé, sur la proposition du Gouvernement, la suppression d'une autorité actuellement considérée comme une autorité administrative indépendante - la Commission de la sécurité des consommateurs - qui a cessé de facto son activité depuis plusieurs années, faute de nomination de ses membres (article 49 bis de la proposition de loi) ;

- elle a programmé, dans un mouvement initié par le rapporteur et relayé par plusieurs députés, la « fin de vie » de deux autorités retenues dans la liste des autorités administratives indépendantes : la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) disparaîtrait à la date de son prochain renouvellement général, en 2022 (article 43 bis de la proposition de loi), et le Gouvernement serait habilité à faire évoluer la régulation du secteur des jeux en ligne pour faire disparaître l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) (article 47 bis de la proposition de loi).

À terme, le nombre d'autorités administratives et publiques indépendantes serait ainsi ramené à 24, si le législateur ne décidait dans l'intervalle aucune création ou suppression supplémentaire.

Votre commission a accepté la suppression de la Commission de la sécurité des consommateurs tout en regrettant que le Gouvernement se rende devant le Parlement pour ratifier une disparition de fait qu'il avait décidée unilatéralement. En revanche, elle a refusé de programmer la disparition de la HADOPI et de l'ARJEL. En accord avec le rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, ainsi qu'avec le Gouvernement, elle a estimé que ces propositions de loi n'étaient pas le cadre adéquat pour dresser un bilan de l'action de la HADOPI et en tirer les éventuelles conséquences sur sa pérennité. S'agissant de l'ARJEL, elle a considéré que la régulation du secteur des jeux en ligne ne pouvait revenir à l'État sauf à placer ce dernier dans une situation de conflit d'intérêts eu égard à sa propre implication dans ce secteur.

Sur la liste des autorités, votre commission a écarté le Médiateur national de l'énergie qui, dépourvu de tout pouvoir décisionnel, ne présente pas les caractéristiques d'une autorité administrative. D'ailleurs, le législateur ne lui a jamais conféré explicitement une telle qualité et aucun argument exposé au cours du débat parlementaire - seule la recherche d'un statut valorisant étant avancé - ne conduit à la lui accorder aujourd'hui.

Votre commission a maintenu son choix de retirer à la Commission nationale du débat public (CNDP) sa qualité d'autorité administrative indépendante. Comme votre rapporteur le relevait en première lecture, cette institution se borne à déterminer les modalités de participation du public au processus de décision, sans se prononcer sur le fond du projet conduit.

Enfin, votre commission n'a pas davantage retenu le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) dont notre ancien collègue Patrice Gélard, dans son rapport de 2014, doutait, compte tenu de son objet, de la qualité d'autorité administrative indépendante que lui avait accordée le législateur afin de lever tout soupçon de partialité sur les décisions du ministre de la défense. Cependant, consciente du caractère sensible de la mission qui incombe à cette instance administrative, désormais décisionnelle, votre commission a, sur proposition de son rapporteur, proposé de lui conférer, sur le modèle de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), la qualité d'établissement public national à caractère administratif, tout en maintenant son rattachement direct au Premier ministre. De surcroît, n'est pas remise en cause la garantie, prévue à l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010, selon laquelle « dans l'exercice de leurs attributions, les membres du comité ne reçoivent d'instruction d'aucune autorité ».

II. DES MODIFICATIONS SUBSTANTIELLES SUR LE CONTENU DU STATUT GÉNÉRAL DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES

À ce stade, une convergence entre les deux assemblées s'est globalement manifestée sur les modalités du contrôle parlementaire et sur les règles communes de fonctionnement de ces autorités.

En revanche, des divergences plus fortes se sont fait jour quant au statut et à la déontologie de leurs membres, les dispositions retenues par les députés sur ces questions apparaissant en retrait par rapport à l'approche exigeante des sénateurs.

A. DES APPROCHES SENSIBLEMENT DIFFÉRENTES SUR LE STATUT ET LA DÉONTOLOGIE DES MEMBRES DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES

1. Le statut des membres des autorités : un attachement au non-renouvellement du mandat

S'agissant du statut des membres de ces autorités, l'Assemblée nationale a approuvé le principe d'irrévocabilité de leur mandat, en précisant et en complétant la procédure de cessation du mandat et de remplacement des membres sans dénaturer l'esprit du dispositif (article 7 de la proposition de loi). En revanche, elle n'a pas repris l'harmonisation de la durée du mandat des membres à six ans - durée la plus commune actuellement - pour l'échelonner entre trois et six ans, comme en l'état du droit positif. Cependant, la généralisation du principe de renouvellement partiel des collèges a été actée.

L'Assemblée nationale n'a pas davantage repris le principe du non-renouvellement du mandat ; elle a ainsi permis sa reconduction dans la limite d'une fois (article 8 de la proposition de loi).

De même, sur la proposition du Gouvernement, elle a supprimé le renvoi à un décret en Conseil d'État pour fixer les conditions dans lesquelles une indemnité ou une rémunération peut être versée aux membres de ces autorités, cette disposition ayant été adoptée au Sénat à l'initiative de notre collègue Alain Richard (article 9 bis de la proposition de loi).

Si votre commission s'est ralliée pour l'essentiel, dans un souci de compromis, aux modifications apportées en ce domaine par l'Assemblée nationale malgré les reculs qu'elles marquaient par rapport à la version sénatoriale, elle a néanmoins réaffirmé son attachement à l'interdiction de renouveler le mandat d'un membre au sein du collègue d'une même autorité. Pour votre rapporteur, cette mesure qui découle d'une proposition formulée par la commission d'enquête constitue une garantie éminente de l'indépendance des membres qui composent le collège des autorités. Celles qui connaissent d'ores et déjà cette règle ont ainsi manifesté auprès de votre rapporteur leur soutien à cette limitation, particulièrement lorsque les décisions que l'autorité est appelée à prendre pourraient exposer ses auteurs à des pressions quant à l'éventualité de leur reconduction.

2. Le corpus déontologique des autorités : un retour à la version sénatoriale

En matière déontologique, l'Assemblée nationale s'est écartée de la logique sénatoriale. Face aux anomalies constatées par la commission d'enquête (conflits d'intérêts apparents, refus réitéré de se soumettre aux obligations déclaratives prévues par la loi, etc.), le Sénat avait retenu plusieurs mesures en faveur d'un corpus déontologique unifié pour les membres de ces autorités.

En premier lieu, le Sénat avait consacré plusieurs mécanismes de prévention des conflits d'intérêts auxquels les membres de ces autorités seraient assujettis : obligation de déport, devoir de réserve, secret des délibérations, consultation des déclarations d'intérêts par leurs pairs, etc. (articles 12 et 13 de la proposition de loi). Dans le même esprit, il avait confié le soin au règlement intérieur de l'autorité de préciser les règles déontologiques applicables au personnel, dispositif adopté sans modification par les députés (article 14 de la proposition de loi).

L'Assemblée nationale a, sous réserve de précisions rédactionnelles, accepté ces apports en écartant toutefois, à l'initiative du Gouvernement, le droit pour tout membre d'un collège de consulter les déclarations d'intérêts de ses pairs. Elle a même renforcé le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) quant à l'obligation à laquelle certains membres sont tenus de faire gérer leurs instruments financiers par un tiers lorsqu'ils participent à la régulation d'un secteur économique (article 44 de la proposition de loi). Désormais, les membres concernés ne seraient plus seulement tenus de justifier des mesures prises en ce sens auprès du président de l'autorité - la pratique actuelle n'étant pas pleinement satisfaisante - mais également auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Votre commission a marqué son plein accord avec ces modifications sous une seule réserve : elle a rétabli un mécanisme de consultation des déclarations d'intérêts des membres de ces autorités par ses pairs en reprenant la rédaction adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, avant qu'elle ne soit supprimée, en séance publique, à l'initiative du Gouvernement. Votre commission ne partage pas les inquiétudes constitutionnelles manifestées par le Gouvernement qui assimile, à tort, cette consultation réservée aux quelques membres d'un collège à une forme de publicité de ces déclarations.

En second lieu, le Sénat avait introduit une série d'incompatibilités de manière à délier au maximum les membres de ces autorités de tout intérêt extérieur, les prémunissant ainsi de tout conflit d'intérêts : incompatibilité avec les fonctions exécutives locales, incompatibilité professionnelle pour les présidents et les membres exerçant à temps plein, incompatibilité avec les fonctions juridictionnelles sauf dans les cas où la loi le prévoit, incompatibilité entre mandats ou fonctions administratives au sein de plusieurs autorités (articles 9 et 11 de la proposition de loi et articles 3 et 4 de la proposition de loi organique).

L'Assemblée nationale a supprimé l'ensemble de ces règles, à l'exception de l'incompatibilité électorale qu'elle a limitée aux fonctions de chef de l'exécutif d'une collectivité territoriale ou d'un de ses groupements. En outre, elle a maintenu l'incompatibilité entre le mandat de membre d'une de ces autorités et le mandat de membre du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ou du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Enfin, si elle a accepté l'incompatibilité professionnelle pour les membres exerçant leurs fonctions à temps plein, elle n'a pas souhaité généraliser cette règle à tous les présidents d'autorité.

Le raisonnement de l'Assemblée nationale, inverse de celui du Sénat, est que les mécanismes de prévention des conflits d'intérêts sont suffisants, rendant les règles d'incompatibilité inutilement contraignantes pour le recrutement de membres compétents au sein de ces autorités. Dans cette perspective, les mécanismes de prévention des conflits d'intérêts permettent de se dispenser d'un régime strict d'incompatibilités, là où le Sénat l'envisageait comme complémentaire.

Au cours des débats, le rapporteur de l'Assemblée nationale a mis en avant la nécessité de favoriser le recrutement de personnes compétentes, particulièrement dans des autorités chargées de fonctions spécialisées et sollicitant des compétences techniques, afin d'écarter les principales incompatibilités introduites par le Sénat. S'il comprend l'approche pragmatique de son homologue, votre rapporteur ne partage pas une approche visant à opposer compétence et indépendance des membres, comme si les quelques sièges à pourvoir ne pouvaient l'être que par un vivier restreint qui témoignerait d'une « consanguinité » que la commission d'enquête sénatoriale avait mis en lumière.

Pour cette raison, votre commission a suivi les propositions de son rapporteur. Elle a concédé à l'Assemblée nationale la restriction apportée à l'incompatibilité électorale. Votre rapporteur ne peut cependant s'interdire de relever que la vision extensive des fonctions exécutives locales qui avait prévalu dans la fixation des nouvelles incompatibilités parlementaires adoptées en 20141(*) est écartée lorsqu'il s'agit de déterminer celles applicables aux membres d'autorités indépendantes.

En revanche, elle a rétabli, dans leur rédaction résultant du vote du Sénat en première lecture, les autres incompatibilités qui reprennent des recommandations formulées explicitement par la commission d'enquête.

B. UNE CONVERGENCE D'ENSEMBLE SUR LES RÈGLES COMMUNES DE FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Sous réserve de la suppression de dispositions renvoyant au pouvoir règlementaire le soin d'unifier des règles applicables à ces autorités, l'Assemblée nationale s'est ralliée à plusieurs propositions sénatoriales. Elle a ainsi retenu le principe d'un règlement intérieur au sein de chaque autorité, généralisant une pratique existante, afin de fixer les règles d'organisation, de fonctionnement et de déontologie qui ne relèveraient pas de la loi (article 16 de la proposition de loi).

De même, elle a approuvé, sous réserve de précisions, les règles d'emploi des agents de ces autorités (article 17 de la proposition de loi) et de nomination du secrétaire général ou du directeur général (article 18 de la proposition de loi).

L'Assemblée nationale a réduit le contenu de la version sénatoriale du cadre budgétaire et comptable de ces autorités ainsi que les règles patrimoniales des autorités publiques indépendantes (articles 19, 20 et 21 de la proposition de loi). Loin de traduire un désaccord, ces modifications, à l'initiative du rapporteur ou du Gouvernement, étaient uniquement motivées par le caractère ambigu ou superfétatoire de certaines de ces dispositions.

Sous réserve du rétablissement de deux dispositions secondaires relatives aux autorités publiques indépendantes, votre commission a retenu la version du texte transmise par l'Assemblée nationale.

Dans ce droit fil, les députés ont également supprimé une disposition rappelant qu'une autorité indépendante doit disposer des moyens nécessaires pour l'exercice de ses missions, au motif de son absence de portée normative (article 15 de la proposition de loi), ce que votre commission a volontiers admis malgré sa présence actuelle au sein du statut de plusieurs de ces autorités.

C. DES COMPLÉMENTS EN MATIÈRE DE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

S'agissant des modalités du contrôle parlementaire, l'Assemblée nationale a approuvé, sous réserve de compléments, les propositions du Sénat.

D'une part, elle a repris le principe d'un rapport public annuel d'activité, en précisant cependant son contenu afin de l'orienter dans le sens de la mutualisation et de la rationalisation de l'action de ces autorités avec leurs homologues et les administrations traditionnelles (article 22 de la proposition de loi). Sous réserve de modifications rédactionnelles, votre commission a repris cette proposition.

D'autre part, l'Assemblée nationale a maintenu le principe d'un nouveau document budgétaire - un « jaune » -, déposé annuellement, pour éclairer le Parlement sur la gestion de ces autorités, en imposant en sus la mention des « rémunérations et avantages du président et des membres » de ces dernières (article 24 de la proposition de loi). Votre commission l'a approuvé à son tour.

Enfin, l'Assemblée nationale a maintenu le rappel de la compétence des commissions permanentes de chaque assemblée parlementaire pour solliciter annuellement qu'une autorité administrative ou publique indépendante rende compte de son activité devant elles (article 23 de la proposition de loi). Néanmoins, elle a supprimé, sur la proposition du Gouvernement, le principe de la publicité des avis rendus par ces autorités sur les projets de loi (article 23 de la proposition de loi). Sur ce point, votre commission a rétabli cette disposition dans les termes proposés par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Parallèlement, l'Assemblée nationale a écarté les propositions sénatoriales en matière de contrôle parlementaire des nominations de présidents de ces autorités. Le Sénat avait souhaité soumettre à la procédure de l'article 13 de la Constitution - l'audition et l'absence d'opposition des commissions permanentes parlementaires compétentes - la nomination des présidents de toutes les autorités dont la désignation ne serait pas encore soumise à cette procédure. Les députés ne l'ont suivi que pour les présidents d'autorité d'ores et déjà nommés par décret du Président de la République. En revanche, ils ont refusé de l'étendre aux présidents des six autorités de la liste désignés par d'autres voies - refusant du même coup le changement de modalité de leur nomination - au motif que ces nominations n'entreraient pas, compte tenu de l'importance relative des fonctions visées, dans le périmètre de la procédure du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Votre commission n'a pas partagé l'analyse des députés sur ce point et rétabli la nomination de tous les présidents d'autorités administratives et publiques indépendantes via la procédure de l'article 13 de la Constitution.

* *

*

Votre commission a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique ainsi modifiées.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 1er et annexe - Inscription dans la loi de la liste des autorités administratives et publiques indépendantes

Le présent article énonce l'objet de la proposition de loi en précisant que les dispositions des titres Ier à IV constituent le statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Il renvoie en annexe la liste des entités qualifiées comme telles.

La proposition de loi initiale comportait une liste de vingt autorités administratives indépendantes.

En première lecture, le Sénat avait introduit en séance publique trois nouvelles autorités :

- l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) ;

- la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) ;

- la Commission du secret de la défense nationale (CSDN).

Les deux premiers ajouts résultaient de l'adoption d'amendements de M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, acceptés par votre commission des lois au motif que l'ARDP et la HADOPI détiennent des pouvoirs normatifs, de contrainte, de régulation ou de sanction, répondant à ce titre au critère retenu pour qualifier une entité d'autorité administrative indépendante.

La Commission du secret de la défense nationale a, quant à elle, été introduite à l'initiative de M. Alain Richard et les membres du groupe socialiste et républicain. Votre commission des lois s'était ralliée à cette position dans la mesure où la loi de programmation militaire de 2009 a confié à cette autorité le pouvoir de se saisir seule des documents classifiés lors d'une perquisition judiciaire après avoir jugé qu'ils étaient en lien avec l'objet de celle-ci2(*). Elle avait toutefois conditionné son avis favorable à l'adoption d'un sous-amendement supprimant de l'intitulé de l'autorité le mot : « consultative ».

L'Assemblée nationale a rejoint le Sénat sur la nécessité d'élaborer un statut général des autorités administratives et publiques indépendantes. Elle a également abondé dans le sens d'une liste exhaustive de ces autorités annexée au statut général, ainsi que dans la logique d'une approche plus restrictive de cette liste que celle mise en oeuvre par le Secrétariat général du Gouvernement sur Legifrance, qui en recensait quarante-deux. Elle a cependant ajoutée trois autorités à la liste dressée par le Sénat :

- le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), à l'initiative de son rapporteur Jean-Luc Warsmann ;

- la Commission nationale du débat public (CNDP), par l'adoption de deux amendements identiques de M. Paul Molac, Mme Isabelle Attard et M. Sergio Coronado, d'une part, et de Mme Françoise Descamps-Crosnier et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, d'autre part ;

- le Médiateur national de l'énergie, par l'adoption de quatre amendements identiques de M. Denis Baupin, Mme Isabelle Attard, M. Sergio Coronado et M. Paul Molac, de M. Joël Giraud, de Mme Anne-Yvonne Le Dain et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, et de M. Bertrand Pancher, M. Jean-Christophe Lagarde et Mme Maina Sage.

Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a souhaité aller plus loin dans la rationalisation de ces autorités en prévoyant dès à présent l'évolution de certaines d'entre elles en vue d'en réduire le nombre. Elle a ainsi prévu la disparition de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) en 2022 (cf. commentaire de l'article 43 bis), ainsi qu'à terme, celle de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) (cf. commentaire de l'article 47 bis).

Liste arrêtée par le Sénat
(23 AAI et API)

Liste arrêtée par l'Assemblée nationale
(26 AAI et API)

Agence française de lutte contre le dopage

Agence française de lutte contre le dopage

Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Autorité de la concurrence

Autorité de la concurrence

Autorité de régulation de la distribution de la presse

Autorité de régulation de la distribution de la presse

Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

Autorité de régulation des jeux en ligne

Autorité de régulation des jeux en ligne

Autorité des marchés financiers

Autorité des marchés financiers

Autorité de sûreté nucléaire

Autorité de sûreté nucléaire

 

Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires

Commission d'accès aux documents administratifs

Commission d'accès aux documents administratifs

Commission du secret de la défense nationale

Commission du secret de la défense nationale

Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

 

Commission nationale du débat public

Commission nationale de l'informatique et des libertés

Commission nationale de l'informatique et des libertés

Commission de régulation de l'énergie

Commission de régulation de l'énergie

Conseil supérieur de l'audiovisuel

Conseil supérieur de l'audiovisuel

Défenseur des droits

Défenseur des droits

Haute autorité de santé

Haute Autorité de santé

Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur

Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur

Haut conseil du commissariat aux comptes

Haut Conseil du commissariat aux comptes

Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet

Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet

Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

 

Médiateur national de l'énergie

Source : commission des lois du Sénat

Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a justifié le maintien du statut d'autorité administrative indépendante du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) par l'impact important sur les droits des requérants des décisions de cette autorité, susceptibles de recours. Le Sénat, à la suite du doyen Gélard3(*) et de la commission d'enquête sénatoriale sur les autorités administratives indépendantes, avait écarté le CIVEN de la liste considérant que cet organisme constituait une commission d'indemnisation au même titre que l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM). Or ce dernier accomplit le même type de missions sous le statut d'établissement public administratif de l'État, placé sous la tutelle du ministère chargé de la santé, sans que nul n'ait ressenti le besoin de le transformer en autorité administrative indépendante. Maintenant cette position, votre commission a donc supprimé le CIVEN de la liste. Elle a également proposé, à l'article 25, que le CIVEN soit transformé en établissement public administratif (cf. commentaire de l'article 25).

De même, elle a supprimé le Médiateur national de l'énergie de cette même liste. Votre rapporteur partage en effet l'analyse de son homologue de l'Assemblée nationale selon laquelle cet organisme ne répond pas au critère des autorités administratives indépendantes en ce qu'il ne détient ni pouvoir normatif, ni pouvoir de régulation, ni pouvoir de sanction, non plus qu'aucun pouvoir de contrainte. Lors de l'examen en séance publique au Sénat en première lecture, l'ajout du Médiateur national de l'énergie avait d'ailleurs été repoussé après avis défavorable et de votre commission et du Gouvernement. Votre rapporteur avait alors mis en avant le risque que représentait l'ouverture de la liste au Médiateur national de l'énergie dans la mesure où d'autres médiateurs (médiateur du livre, médiateur du cinéma...) pourraient également venir la grossir.

Enfin, votre commission a supprimé la Commission nationale du débat public (CNDP) de la liste des autorités administratives indépendantes. Cette commission se borne en effet à déterminer les modalités de participation du public au processus d'élaboration de certains projets d'aménagement ou d'équipement ; en aucun cas, elle ne se prononce sur le fond des projets, y compris lorsqu'elle organise elle-même un débat public par le biais d'une commission particulière qu'elle a constituée. Aussi ne répond-elle pas non plus au critère retenu pour qualifier une entité d'autorité administrative indépendante.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté l'amendement COM-29 et l'article 1er et son annexe ainsi modifiés.

Article 3 - Champ d'application du statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 3 détermine le champ d'application du statut général défini par les titres Ier à IV de la présente proposition de loi : sont concernés les membres du collège ainsi que les membres des commissions chargées de prononcer des sanctions4(*).

En première lecture, le Sénat avait affirmé la vocation générale de ce statut, en réservant l'hypothèse de règles spécifiques à une ou plusieurs autorités par la mention indiquant que ces règles générales s'appliquent « sauf disposition contraire ». Cette approche souple, envisagée dès les travaux de la commission d'enquête, n'a pas été reprise par les députés.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cette mention. Jugeant cet amendement « fondamental », le rapporteur, notre collègue député Jean-Luc Warsmann, a défendu l'idée d'un statut commun, réduit à des règles certes moins nombreuses, mais ne souffrant pas d'exception. À défaut, le lecteur du statut général devrait se reporter aux règles propres à chaque autorité afin de s'assurer que la règle énoncée au sein du présent texte ne souffre pas d'une exception. En séance publique, il s'est opposé à la réintroduction de mentions analogues au sein du statut général, même si, contre son avis, des exceptions ont été réintroduites par le Gouvernement au sein des articles de coordination de la proposition de loi.

S'agissant de l'affirmation de la vocation universelle du statut général, votre commission n'a pas manifesté d'opposition formelle à ce principe. En effet, que cette mention soit ou non finalement retenue, elle serait sans effet sur la compétence du législateur à déroger, au besoin, aux propres règles qu'il aurait fixées au sein de ce statut général. C'est pourquoi, suivant la recommandation de son rapporteur, elle a conservé la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 - Mesures particulières au Défenseur des droits et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

L'article 4 prévoit les mesures d'adaptation rendues nécessaires par la spécificité de deux autorités administratives indépendantes : le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

D'une part, ces deux autorités ne sont constituées que d'une personne. Des dispositions interprétatives ou excluant l'application de certains règles du statut général inadaptées au regard de cette spécificité sont ainsi prévues.

D'autre part, plusieurs règles relatives au statut du Défenseur des droits et au fonctionnement de son institution sont déterminées par l'article 71-1 de la Constitution ou relève, conformément à cette disposition constitutionnelle, du domaine de la loi organique. En conséquence, le respect de la hiérarchie des normes impose d'écarter les règles du statut général qui, si elles dupliquent des règles qui s'appliquent d'ores et déjà au Défenseur des droits, ne relèvent pas du domaine de la loi ordinaire.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, puis l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, ont apporté des modifications rédactionnelles. Au regard des propres modifications qu'elle a apportées au statut général, votre commission a adopté, à son tour, un amendement de coordination COM-30 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

TITRE IER - ORGANISATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 5 - Durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 5 fixe la durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, à la fois pour les membres du collège et des commissions de sanctions ou de règlement des différends et des sanctions.

En première lecture, le Sénat avait approuvé l'uniformisation de la durée des mandats qui oscillent actuellement, selon les autorités concernées, entre trois et six ans. La durée de six ans avait été retenue. Or, la commission des lois de l'assemblée nationale a écarté, sur la proposition de son rapporteur, cette règle au profit d'une « fourchette » reprenant l'écart actuel entre trois et six ans, renonçant ainsi l'uniformisation de la durée des mandats.

Comme votre rapporteur le relevait en première lecture, les membres de quinze des autorités retenues au sein de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes disposent d'un mandat de six ans5(*), ceux de trois autres ont un mandat de cinq ans. Se détachent de ce bloc relativement homogène deux autorités : la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) avec un mandat de trois ans et l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) avec un mandat de quatre ans.

Dès lors que la situation actuelle marque une convergence de facto de la durée du mandat des membres de la quasi-totalité des autorités concernées vers une durée de cinq ou six ans, votre commission a considéré l'objectif d'harmonisation atteint par cette voie et a renoncé à imposer, par la voie d'une disposition générale, une durée de six ans pour l'ensemble de ces autorités.

Parallèlement, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a déplacé au présent article la règle, introduite à l'article 6 de la présente proposition de loi, prévoyant que le mandat d'un membre lorsqu'il est parlementaire prend fin avec son mandat parlementaire dont il n'est, en définitive, que l'accessoire.

Malgré des précisions rédactionnelles, la commission des lois de l'Assemblée nationale a maintenu l'obligation de pourvoir au remplacement d'un membre au moins huit jours avant la cessation du mandat qui arrive à expiration, comme l'avait proposé votre commission en première lecture.

Dans le prolongement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu l'hypothèse d'un remplacement inattendu, pour cause de décès ou de démission d'un membre. En ce cas, le nom du successeur ne peut être proposé à l'avance. Dès lors, l'autorité de nomination disposerait d'un délai de trente jours pour pourvoir au remplacement.

À défaut, la commission des lois de l'Assemblée nationale a retenu la proposition de son rapporteur d'instaurer un mécanisme permettant au collège, convoqué par son président, de proposer un nom à l'autorité de nomination, dans le délai de soixante jours après l'expiration du premier délai (huit jours avant la nomination ou, dans les autres cas, trente jours après la vacance). Certes, le collège ne pourrait pas se substituer à l'autorité de nomination mais cette procédure extraordinaire devrait être suffisamment dissuasive pour que l'autorité de nomination exerce sa compétence, permettant ainsi d'éviter la réitération d'exemples malheureux où plusieurs mois se sont écoulés avant que des sièges vacants ne soient pourvus au sein de la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC) ou de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).

Votre commission a souscrit à ces compléments utiles qui confortent le dispositif sénatorial adopté en première lecture. Elle a seulement adopté un amendement COM-7 présenté par le Gouvernement pour porter le délai accordée à l'autorité de nomination de trente à soixante jours afin de procéder à la désignation et, en contrepartie, réduire de soixante à trente jours le délai laissé au collège pour proposer un candidat.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (suppression maintenue) - Désignation des parlementaires au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 6 prévoyait les modalités de désignation des parlementaires appelés à siéger au sein des collèges des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Suivant une recommandation de la commission d'enquête, les parlementaires auraient été « élus à la majorité absolue des suffrages exprimés par l'assemblée au sein de laquelle ils siègent ».

Cette désignation paraissait plus solennelle que les modalités actuelles6(*) et de nature à renforcer la légitimité des parlementaires désignés sans nuire au principe du pluralisme. Le rapporteur de l'Assemblée nationale, à l'initiative de la suppression, a jugé cette précaution « hors de proportion », renvoyant aux règlements de chaque assemblée le soin d'atteindre cet objectif par les procédures idoines.

Dans un souci de compromis, votre commission a admis cette objection qui s'avère, à la réflexion, plus respectueuse de l'autonomie de chaque assemblée parlementaire dans le choix de ses représentants au sein de ces autorités.

Sur proposition du rapporteur de l'Assemblée nationale, la durée dérogatoire du mandat lorsqu'il s'agit d'un parlementaire a été insérée par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'article 5 de la présente proposition de loi. Dans ces conditions, votre rapporteur n'a pas sollicité le rétablissement du présent article.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 6.

Article 7 - Irrévocabilité du mandat et conditions d'interruption ou de suspension du mandat des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 7 consacre l'irrévocabilité du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, ce que l'Assemblée nationale a approuvé lors de la première lecture.

En première lecture, le Sénat avait prévu plusieurs exceptions circonscrites à ce principe, à savoir, outre le décès :

- la démission d'un membre ;

- la situation d'incompatibilité d'un membre ;

- l'empêchement d'un membre ;

- le manquement à ses obligations déontologiques.

Dans un de ces trois derniers cas, selon la version retenue par votre commission en première lecture, le collège aurait prononcé la suspension ou la cessation du mandat à une majorité qualifiée des deux tiers des membres. En séance publique, avec l'avis favorable de votre commission, le Sénat avait retenu un amendement de notre collègue Alain Richard par lequel, en cas d'incompatibilité, il revenait au président, ou au membre le plus âgé si le président est concerné, de le déclarer démissionnaire au terme d'un délai de trente jours. Cette procédure spécifique se justifiait par le fait qu'à la différence de l'empêchement ou du manquement aux obligations déontologiques qui requièrent une appréciation subjective, l'incompatibilité se constate.

S'inscrivant dans la même logique, la commission des lois de l'Assemblée nationale a refondu le dispositif sénatorial. Sur proposition de son rapporteur, elle a distingué l'hypothèse de la suspension réservée au cas de l'empêchement - par exemple pour maladie grave - de celle de la cessation du mandat pour les autres cas.

Le mandat du membre du collège concerné serait suspendu, pour une durée déterminée, à sa demande ou à celle du collège, à la majorité des trois quarts des autres membres, sur proposition de l'un d'entre eux. Le vote a lieu à bulletins secrets.

Mettre fin au mandat d'un membre du collège supposerait une délibération des autres membres du collège prise à la majorité des trois quarts, sur proposition du président de l'autorité ou d'un tiers de ses membres. Elle serait possible en cas de manquement grave aux obligations légales et non plus, comme l'avait proposé le Sénat, aux manquements aux obligations fixées par le règlement intérieur.

En ce cas, l'intéressé serait invité à produire ses observations dans un délai qui ne pourrait être inférieur à une semaine. Le vote aurait lieu à bulletins secrets, hors de la présence de l'intéressé.

En revanche, la commission des lois de l'Assemblée nationale a maintenu la procédure spécifique relevant du président en cas d'incompatibilité d'un membre. Si cette procédure concernait le président lui-même, cette démission d'office serait prononcée, non plus par le membre le plus âgé, mais par au moins un tiers des membres du collège.

En séance publique, l'Assemblée nationale s'est contentée d'adopter des modifications rédactionnelles proposées par son rapporteur.

Si ces modifications étoffent notablement le dispositif, elles offrent également des garanties, notamment procédurales, supplémentaires visant à asseoir l'indépendance des membres de ces autorités, particulièrement des collèges.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 - Non-renouvellement du mandat de membre des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 8 prévoit que le mandat au sein de chaque autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante n'est pas renouvelable.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a proposé en commission d'assouplir ce principe en permettant un renouvellement. Notre collègue député Jean-Luc Warsmann justifiait ainsi son choix : « il peut être justifié de prévoir la possibilité, pour l'autorité de nomination qui en a seule la responsabilité, de renouveler le mandat d'un ou plusieurs membres en raison de leurs compétences techniques et de leur disponibilité, en particulier dans des autorités intervenant sur des sujets extrêmement techniques où le vivier de candidats est possiblement restreint ».

Dès la première lecture, votre rapporteur avait répondu préventivement à cette objection en relevant que pour éviter la perte d'expérience et de « mémoire » au sein des collèges, le renouvellement partiel devait être privilégié. Aussi votre commission avait-elle traduit cette règle en introduisant au sein des statuts spéciaux les dispositions nécessaires.

Pour votre commission, le non-renouvellement demeure une garantie de l'indépendance des membres de ces autorités. Pour écarter la possibilité d'une pression sur un membre, particulièrement lorsque le terme du premier mandat se profile, la tentation de ce dernier d'espérer un second mandat par une attitude conciliante à l'égard de son autorité de nomination doit être écartée.

En outre, la rédaction de l'Assemblée nationale aboutirait, en partie, à revenir sur des dispositions existantes qui prohibent le renouvellement du mandat d'un membre, amoindrissant ainsi les garanties actuelles au sein de certaines de ces autorités (Haute autorité pour la transparence de la vie publique [HATVP], Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité [CNCTR], Contrôleur général des lieux de privation de liberté [CGCLP], etc.).

C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement COM-31 de son rapporteur afin de rétablir, sur ce point, la rédaction adoptée en première lecture par le Sénat.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 - Incompatibilité entre mandat de membre et fonctions au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 9 institue plusieurs incompatibilités entre des mandats exercés dans plusieurs ou au sein de la même autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante.

En première lecture, la sénat avait prévu qu'il serait interdit au membre d'un collège ou d'une commission des sanctions d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante d'exercer concomitamment :

- le mandat de membre d'une autorité ;

- des fonctions au sein de services de son autorité ou d'une autre autorité ;

- d'être membre, au sein de son autorité, du collège s'il est membre de la commission des sanctions et inversement.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a remis profondément en cause ce dispositif puisqu'elle a :

- permis à un membre de siéger dans deux autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes ;

- supprimé les deux autres incompatibilités, en commission des lois, à l'initiative du rapporteur, pour la première et en séance publique, sur proposition du Gouvernement, pour la seconde.

S'agissant de la possibilité de siéger au sein de plusieurs de ces autorités, votre commission n'a pas souhaité renoncer au principe du « mandat unique » pour les membres de ces autorités. En revanche, elle s'est montrée attentive à l'argumentation du rapporteur de l'Assemblée nationale qui faisait valoir que des dispositions autorisent actuellement une autorité à désigner le membre d'une autre autorité ou que la présence d'un représentant d'une autorité au sein d'une autre est imposée par la loi. En première lecture, votre rapporteur avait d'ailleurs pris soin d'envisager cette dernière hypothèse en relevant que «  cette présence de droit ne s'assimile pas à un nouveau mandat pour lequel le membre aurait fait l'objet d'une seconde nomination », estimant ainsi ce dispositif compatible avec ces règles particulières.

Par l'adoption d'un amendement COM-32 de son rapporteur, votre commission a rétabli le principe du non-renouvellement du mandat d'un membre, tout en précisant que l'autorité peut, par exception, désigner parmi ses membres un représentant au sein d'une autre autorité.

Votre commission a également rétabli par l'adoption d'un amendement COM-33 de son rapporteur l'incompatibilité empêchant le membre d'une de ces autorités d'exercer des fonctions administratives au sein des services de sa propre autorité ou d'une autre autorité.

Il a semblé à votre commission que cette incompatibilité participait de l'indépendance des membres et la prévention des conflits d'intérêts en interdisant une confusion des rôles. Une personne exerçant le mandat de membre d'une autorité, si elle devait être employée au sein de cette même autorité, serait placée sous l'autorité de son président7(*). Il serait tout aussi préoccupant si le mandat et les fonctions administratives de cette personne étaient exercés au sein de deux autorités différentes : cette incompatibilité évite ainsi, lorsque la loi prévoit qu'une autorité désigne un représentant auprès d'une autre autorité, que ce choix se porte sur un membre de son personnel. À l'inverse, la rédaction sénatoriale sur la précédente incompatibilité permettrait que la désignation porte sur un membre de l'autorité.

Enfin, votre commission a rétabli le principe d'une séparation organique entre mandat au sein du collège et mandat au sein d'une commission des sanctions d'une même autorité. Cette règle ne s'appliquerait qu'aux autorités qui connaissent une telle organisation pour respecter les principes constitutionnels d'impartialité et d'indépendance dans le prononcé de sanctions administratives8(*).

Pour ne pas privilégier un modèle, elle a également repris la rédaction de la commission des lois de l'Assemblée nationale dont le Gouvernement avait obtenu la suppression en séance publique. En effet, il a semblé judicieux à votre commission de prévoir le cas d'une séparation fonctionnelle, autre possibilité ouverte par la Constitution pour respecter les principes d'impartialité et d'indépendance, en rappelant cette règle.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis A (supprimé) - Parité des membres au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de M. Paul Molac, l'article 9 bis A instaurait le principe selon lequel l'écart entre les hommes et les femmes parmi les membres des autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes ne pouvait être supérieur à un.

Ce principe était largement satisfait par les règles introduites par l'ordonnance n° 2015-948 du 31 juillet 2015 relative à l'égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, selon des modalités propres à chaque autorité. En séance publique à l'Assemblée nationale, le ministre a indiqué que l'obligation de composition paritaire n'existe pas encore pour quatre autorités figurant sur la liste arrêtée par votre commission en annexe de la présente proposition de loi : l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES).

En conséquence, le Gouvernement a proposé une rédaction alternative du présent article en sollicitant une habilitation à prendre une ordonnance, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, pour ces quatre autorités, ce que l'Assemblée nationale a adopté.

Cette méthode législative est préférable dans la mesure où des règles propres à chaque autorité, en lieu et place de l'affirmation d'un principe général, permettent de mieux prendre en compte les règles de composition spécifiques à chacune d'entre elles (rythme de renouvellement, nombre de membres, pluralité d'autorités de nomination, etc.).

D'ores et déjà, une telle règle est prévue pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) à l'article 20 ter du projet de loi pour une République numérique, en cours de discussion au Parlement.

En outre, cette règle existe également pour le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) à l'article L. 114-3-3 du code de la recherche. Il en va de même pour la Commission de régulation de l'énergie puisque l'article L. 132-2 du code de l'énergie dispose que « la composition du collège respecte la parité entre les femmes et les hommes ».

Pour l'autorité restante, il a paru préférable à votre commission de prévoir directement l'instauration de règles similaires dans les statuts particuliers de ces autorités, en adoptant un amendement de son rapporteur à l'article 27 bis de la présente proposition de loi, et d'ainsi se dispenser du recours à une ordonnance. C'est pourquoi, sur proposition de son rapporteur, elle a supprimé cette habilitation en adoptant l'amendement COM-34.

Votre commission a supprimé l'article 9 bis A.

Article 9 bis (suppression maintenue) - Fixation de l'échelle des rémunérations et indemnités des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 9 bis renvoyait le soin à un décret en Conseil d'État de déterminer une échelle des rémunérations et des indemnités des membres des autorités administratives et publiques indépendantes.

En première lecture, votre commission avait retenu, avec l'avis favorable de son rapporteur, la proposition de notre collègue Alain Richard de fixer un cadre indemnitaire commun, actuellement inexistant, afin d'aboutir à un traitement transparent et équitable en matière de fixation des indemnités et des rémunérations.

Devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a fait valoir que la diversité des rémunérations et indemnités perçues faisaient écho à la « diversité des missions des autorités, des compétences requises de leurs membres et de la plus ou moins grande disponibilité requise pour l'exercice de leur mandat ». Et le Gouvernement d'ajouter que pour des avantages mineurs, la fixation de cadre commun présenterait l'inconvénient d'une incitation à un alignement des montants de ces rémunérations et indemnités sur les niveaux les plus élevés.

Votre commission s'est rangée à cette argumentation en s'appuyant sur un double constat. D'une part, le pouvoir règlementaire serait, même sans habilitation du législateur, toujours libre d'adopter un tel cadre s'il le souhaitait. D'autre part, à l'article 24 de la présente proposition de loi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que le document budgétaire, en annexe du projet de loi de finances de l'année, indique les « rémunérations et avantages du président et des membres », assurant ainsi une information régulière du Parlement et des citoyens sur ce sujet.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 9 bis.

TITRE II - DÉONTOLOGIE AU SEIN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES
CHAPITRE IER - Déontologie des membres

Article 10 - Obligations déontologiques des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Dans sa version adoptée en première lecture par le Sénat, l'article 10 retenait deux exigences déontologiques pour les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes :

Ils ne doivent recevoir ou solliciter d'instruction d'aucune autorité ;

- Ils sont tenus à un devoir de réserve.

Sur proposition de notre collègue Alain Richard et suivant l'avis favorable de son rapporteur, votre commission avait également imposé, sur le modèle du Conseil supérieur de l'audiovisuel9(*) :

- ce devoir de réserve aux anciens membres de ces autorités pendant un an à compter de la cessation de leur mandat ;

- le respect du secret des délibérations aux membres et anciens membres, sans limitation de durée.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé et complété, à son tour, ce dispositif.

Sur proposition de Mme Françoise Descamps-Crosnier et du groupe socialiste, républicain et citoyen, les obligations de dignité, de probité et d'intégrité qui pèsent sur les membres de ces autorités, en application de l'article 1er de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, ont été rappelées, de même que l'obligation pour eux de prévenir et faire cesser tout conflit d'intérêts.

En outre, sur proposition de son rapporteur, elle a ajouté l'obligation du respect du secret professionnel et de la discrétion professionnelle, élargissant ainsi le champ des règles déontologiques applicables aux membres, même si plusieurs statuts d'autorités prévoient déjà de semblables obligations. En contrepartie, elle a mieux délimité la définition du devoir de réserve.

La rédaction équilibrée retenue par les députés pour le présent article a conduit votre rapporteur à ne pas proposer de modification.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 - Incompatibilités professionnelles et électorales des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, l'article 11 instituait des incompatibilités électorales et professionnelles applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Le Sénat a ainsi adopté une série d'incompatibilités motivées, à la fois par le souci de prévenir les conflits d'intérêts et d'assurer une pleine disponibilité des membres concernés :

- un membre n'aurait pas pu exercer une fonction exécutive locale ;

- il n'aurait également pas pu détenir directement ou indirectement d'intérêts en lien avec le secteur dont l'autorité assure le contrôle ;

- un président ou un membre exerçant leurs fonctions à temps plein n'aurait pas davantage pu exercer une autre activité professionnelle ;

- un membre n'aurait pas pu exercer les fonctions de membre du Conseil d'État, de membre de la Cour des comptes, de membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ou de membre du corps des magistrats des chambres régionales des comptes, sauf si la loi exige la présence de ces personnes ès-qualité.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a significativement réduit ce régime d'incompatibilités.

Elle a restreint l'incompatibilité électorale aux seules fonctions exécutives locales à la tête d'une collectivité territoriale ou d'un de ses groupements, écartant par exemple les fonctions d'adjoint au maire ou de vice-président d'un conseil départemental ou régional. Cette approche restrictive ne manque pas de trancher avec la lecture extensive qu'avait retenue les députés lors de l'adoption de de la loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.

Si, pour attester de la recherche d'un compromis, votre commission n'est pas revenue sur cette modification, elle a en revanche rétabli l'ensemble des autres dispositions adoptées en première lecture.

Par l'amendement COM-36 de son rapporteur, votre commission a rétabli, à ce stade, l'incompatibilité professionnelle applicable aux présidents. Si votre rapporteur n'est pas insensible à l'argument de son homologue selon lequel la rigidité de cette incompatibilité peut conduire à multiplier les emplois publics et les coûts qui leurs sont liés, l'importance des missions de la plupart des autorités figurant en annexe de la présente proposition de loi justifie l'entière disponibilité de son président.

Votre commission a rétabli, en adoptant l'amendement COM-35 de son rapporteur, l'incompatibilité entre le mandat au sein d'une autorité indépendante et la détention, directe ou indirecte, d'intérêts en lien avec le secteur dont l'autorité a la charge d'assurer « le contrôle, la surveillance ou la régulation ». Cette incompatibilité est motivée particulièrement par le souhait de lever tout soupçon de conflit d'intérêts dans l'exercice du mandat.

Des règles analogues pour les autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie ont d'ailleurs été récemment validées par le Conseil constitutionnel10(*).

Enfin, l'incompatibilité avec l'exercice des fonctions, en position d'activité, des juridictions administratives de droit commun (Conseil d'État, cours administratives d'appel, tribunaux administratifs) ou des juridictions financières (Cour des comptes et chambres régionales des comptes)11(*) est critiquée, pour plusieurs motifs, par le rapporteur de l'Assemblée nationale :

- son sens serait ambigu ;

- l'absence de motif d'intérêt général la justifiant soulèverait une difficulté constitutionnelle ;

- ses effets, cumulés à ceux des autres incompatibilités, « conduirait à fortement restreindre le « vivier » d'expertises et de compétences nécessaires ».

Votre rapporteur relève, comme en première lecture, que cette incompatibilité ne vise que les personnes placées en position d'activité dans leur corps et non celles qui sont dans une position statutaire extérieure, contrairement à une interprétation volontairement extensive destinée à disqualifier cette règle.

Ainsi, une personne concernée pourrait siéger ès-qualité au sein d'une de ces autorités si la loi prévoit expressément la présence d'un magistrat administratif ou financier ou d'un membre du Conseil d'État. Dans les autres cas, elle devrait solliciter, pour la durée de son mandat, d'être placée hors de son corps d'origine si elle envisage d'accepter d'être membre de cette autorité. En effet, le législateur peut juger nécessaire de réserver des sièges au sein de ces autorités à des personnes susceptibles d'exercer parallèlement des fonctions juridictionnelles parce que l'expérience juridictionnelle peut s'avérer utile, notamment au sein des commissions des sanctions. En revanche, afin d'assurer une représentation équilibrée au sein de ces autorités, en particulier en direction de personnes issues du secteur ou de la société civile, il paraît justifié de limiter la présence de personnes exerçant concomitamment des fonctions au sein de juridictions. Il parait d'ailleurs difficilement concevable d'écarter une telle incompatibilité alors même qu'elle a été adoptée, en 2013, pour les parlementaires12(*) pour des raisons analogues : limiter la présence et l'influence des représentants du pouvoir législatif dans ces autorités, comme il est aujourd'hui proposé de le faire pour les personnes issues des instances juridictionnelles.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-37 présenté par son rapporteur pour rétablir cette troisième incompatibilité.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12 - Mise à disposition des déclarations d'intérêts des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 12 prévoit les modalités de consultation par tout membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante de la déclaration d'intérêts d'un autre membre de l'autorité.

Les membres des autorités administratives et publiques indépendantes sont tenus d'adresser au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, en application du 6° du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, une déclaration d'intérêts et une déclaration de situation patrimoniale.

Le Sénat proposait un contrôle des pairs en permettant à tout membre d'une autorité de consulter la déclaration d'intérêts d'un autre membre de cette autorité.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rendu cette consultation obligatoire pour tout nouveau membre au cours des deux premiers mois suivant sa nomination. Notre collègue député Jean-Luc Warsmann estimait que conditionner la consultation à la demande d'un membre rendrait peu vraisemblable le recours à cette faculté, dès lors que les membres hésiteraient à user de ce droit compte tenu de la suspicion que jetterait la simple demande de consultation. Il suggéra alors une obligation de consultation de ces déclarations pour tout nouveau membre de cette autorité. Concrètement, dans les deux délais suivant sa nomination, l'intéressé devrait apposer son visa sur chaque déclaration consultée.

En séance publique, l'Assemblée nationale a été convaincue par le Gouvernement de supprimer le présent article. Jugeant le contrôle opéré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) suffisant, le Gouvernement invoquait également une fragilité constitutionnelle au regard de l'interdiction formulée par le Conseil constitutionnel de rendre publiques les déclarations d'intérêts déposées par des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens13(*).

Votre commission a cependant relevé que la disposition censurée par le juge constitutionnel permettait une publicité de ces déclarations sans restriction. Or, dans le cas présent, l'accès à ces déclarations serait limité à quelques personnes, rendant inopérante la comparaison esquissée par le Gouvernement. Au demeurant, une règle identique existe au sein de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sans que le Conseil constitutionnel, lors de l'examen de la loi du 11 octobre 2013, ne l'ait censurée.

En conséquence, elle a rétabli un dispositif prenant en compte les observations formulées devant l'Assemblée nationale. Ainsi, ces déclarations d'intérêts devraient être mises à disposition, « de manière permanente », des autres membres de l'autorité. Un membre aurait accès à leur contenu sans devoir formuler de demande en ce sens, par exemple en les consultant sur un intranet à accès restreint.

Votre commission a rétabli l'article 12.

Article 13 - Règles de déport ou d'abstention applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 13 précise les règles de déport et d'abstention applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, sans préjudice des règles prévues à l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Sous réserve de l'adoption en commission de deux amendements de précision présentés respectivement par Mme Françoise Descamps-Crosnier et du groupe socialiste, républicain et citoyen et par son rapporteur, l'Assemblée nationale a approuvé le présent article.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification.

TITRE III - FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 15 (suppression maintenue) - Principe général applicable aux moyens des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 15 - qui a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale - affirmait le principe selon lequel les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes disposent, dans les conditions fixées en loi de finances, des moyens humains, techniques et financiers nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

Le Sénat a souhaité rappeler ce principe au sein du futur statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dans la mesure où bénéficier de moyens suffisants constitue une des conditions de l'indépendance fonctionnelle de ces autorités14(*).

Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Jean-Luc Warsmann, a rejoint la position du Sénat. Il met en effet en garde contre « la suspicion que pourrait engendrer l'appauvrissement de certaines autorités quant à la volonté du pouvoir politique d'assurer l'efficacité du dispositif », cet appauvrissement ne faisant « qu'entamer dangereusement la confiance des citoyens tant dans les structures traditionnelles que dans les autorités administratives indépendantes »15(*).

Cependant, il a souhaité supprimer cette disposition selon laquelle les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes doivent disposer des moyens suffisants pour l'exercice de leurs missions. Il la juge en effet « purement déclaratoire » et considère qu'il est de la responsabilité des lois de finances d'attribuer à ces autorités les moyens de leurs missions.

Votre rapporteur rappelle qu'une disposition comparable est d'ores et déjà applicable à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Cette disposition n'a d'ailleurs pas été censurée par le Conseil constitutionnel16(*).

Rejoignant néanmoins l'Assemblée nationale sur le caractère peu normatif de cette disposition, votre rapporteur ne s'est pas opposé à sa suppression.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 15.

Article 16 - Élaboration et contenu du règlement intérieur

L'article 16 vise à uniformiser les conditions d'élaboration et le contenu du règlement intérieur des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Il prévoit ainsi la procédure d'élaboration du règlement intérieur (décision du collège des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes sur proposition de leur président), son contenu (précisions sur les règles d'organisation et de fonctionnement des autorités) et sa publication au Journal officiel.

L'Assemblée nationale s'est bornée à apporter deux modifications mineures au présent article :

- à l'initiative de son rapporteur, elle a simplifié le dispositif en supprimant un renvoi à un décret en Conseil d'État ;

- en adoptant un amendement de Mme Isabelle Attard et de plusieurs de ses collègues du groupe écologiste, l'Assemblée nationale a précisé le contenu du règlement intérieur en ajoutant, par rapport au texte du Sénat, une mention relative aux règles de déontologie17(*). Il s'agit d'une précision qui complète utilement les articles 10 et 14 de la présente proposition de loi18(*). Le règlement intérieur pourrait ainsi préciser les règles déontologiques prévues au niveau de la loi.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 16 bis - Saisine pour avis entre autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

L'article 16 bis prévoit la possibilité pour une autorité administrative indépendante ou une autorité publique indépendante de saisir pour avis une autre autorité de toute question relevant de la compétence de cette dernière.

Il est issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par Mme Isabelle Attard et par MM. Paul Molac et Sergio Coronado, malgré un avis défavorable de son rapporteur.

Les auteurs de l'amendement constatent que certains enjeux peuvent concerner plusieurs autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes et qu'il convient donc d'encourager la coordination de leur action.

Le présent dispositif s'inspire, en outre, de l'article 30 bis du projet de loi « République numérique »19(*) qui prévoit une telle faculté de consultation entre la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)20(*). Le rapporteur de ce projet de loi, M. Christophe-André Frassa, a d'ailleurs souligné la pertinence de ce mécanisme, les enjeux liés au respect de la vie privée concernant à la fois l'autorité chargée de la protection des données personnelles (CNIL) et l'autorité qui veille au respect du secret des correspondances par les opérateurs de communications électroniques (ARCEP)21(*).

Votre commission a souscrit à la généralisation de cette faculté qui consacre ainsi des dispositifs existants voire des pratiques informelles entre ces autorités.

Elle a adopté l'article 16 bis sans modification.

CHAPITRE IER - Personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 17 - Autorité hiérarchique et recrutement

L'article 17 propose un cadre juridique unifié concernant la gestion des ressources humaines des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Il porte, plus précisément, sur leur politique de recrutement, sur les conditions d'exercice du pouvoir hiérarchique en leur sein et sur les modalités de rémunération de leurs personnels.

1. L'autonomie de recrutement

Cet article vise tout d'abord à garantir l'autonomie de recrutement des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, point sur lequel l'Assemblée nationale s'est bornée à apporter des améliorations rédactionnelles.

Ces autorités pourraient ainsi, comme en l'état du droit, employer indifféremment des fonctionnaires ou des contractuels.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement de clarification COM-39 afin de procéder à une coordination rendue nécessaire par l'adoption de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

En effet, le texte voté en première lecture par les deux chambres permet à ces autorités de recruter des fonctionnaires mis à disposition ou détachés.

Or, l'article 32 de la loi n° 2016-483 précitée prévoit également la possibilité pour les fonctionnaires de l'État d'être affectés en « position normale d'activité » au sein des autorités administratives indépendantes. Désormais, un fonctionnaire de l'État peut être directement intégré à une autorité administrative indépendante sans avoir à recourir aux procédures de mise à disposition ou de détachement, ce que le présent article 17 tel qu'adopté en première lecture ne prévoyait pas explicitement.

Pour lever toute ambigüité, votre commission a adopté une rédaction plus générale en permettant aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes d'employer des « fonctionnaires placés auprès d'elles dans une position conforme à leur statut respectif », ce qui inclut la position normale d'activité, la mise à disposition et le détachement.

2. Le contrôle des services par le président

Le présent article rappelle, en outre, que les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes disposent de services placés sous l'autorité de leur président.

Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a cherché à séparer les missions de poursuite et de jugement des autres missions des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques. Il s'agissait ainsi, selon M. Warsmann, d'assurer l'indépendance et l'impartialité des services lorsqu'ils exercent ces  missions de poursuite et de jugement22(*).

Cette disposition correspond à la logique de « juridictionnalisation des autorités administratives indépendantes dotées de pouvoirs de sanction ou de règlement des différends » constatée par le doyen Patrice Gélard dès 200623(*). Elle permet de répondre aux exigences d'indépendance et d'impartialité des sanctions administratives fixées par la jurisprudence constitutionnelle24(*) et conventionnelle25(*).

La formulation adoptée par l'Assemblée nationale peut toutefois soulever des difficultés d'interprétation dans la mesure où elle concerne potentiellement tous les services instructeurs des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et pas seulement ceux en charge de l'instruction des dossiers de sanction et de règlement des différends.

Dans l'exemple de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), seuls les services « support » (informatique, communication, etc.) seraient ainsi placés sous l'autorité du président. Les personnels instruisant les déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale échapperaient dès lors à ce contrôle - car il s'agit, à proprement parler, de « services d'instruction » - alors même que leur activité ne les conduit pas directement à prononcer des sanctions administratives.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a fait part à votre rapporteur d'une crainte comparable en soulignant que le fait « de soustraire la quasi-intégralité de ses services à l'autorité du président [fasse] obstacle à ce [que ce dernier] puisse donner des orientations générales à l'institution, alors même que c'est lui qui doit rendre compte de son action devant le Parlement ».

Votre commission a ainsi adopté l'amendement de clarification COM-13 présenté par le Gouvernement précisant que les services des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ne sont pas soumis à l'autorité de leur président lorsqu'ils instruisent des procédures de règlement des différends ou de sanction, et uniquement dans ces cas.

3. La rémunération des personnels

À l'initiative de notre collègue Alain Richard, la proposition de loi telle qu'adoptée par le Sénat en première lecture renvoyait à un décret en Conseil d'État la fixation d'une échelle des rémunérations des personnels des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition à l'initiative du Gouvernement. Ce dernier considère que « la complexité, la technicité et diversité des domaines dans lesquels ces autorités interviennent nécessitent de pouvoir recruter les profils appropriés qu'une échelle de rémunération pourrait difficilement traduire ».

Votre commission s'est rangée à cet avis. Les rémunérations des personnels de ces autorités resteraient donc fixées par ces dernières en fonction de leurs moyens budgétaires et de leur stratégie en matière de ressources humaines.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 - Nomination du secrétaire général ou du directeur général

L'article 18 vise à uniformiser les conditions de nomination du secrétaire général ou du directeur général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dont la fonction est de diriger les personnels sous l'autorité de leur président.

En première lecture, le Sénat avait prévu la nomination du secrétaire général ou du directeur général par le président, sans consultation préalable du collège de l'autorité concernée. Il s'est ainsi inspiré du dispositif en vigueur pour l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)26(*).

Sur proposition de son rapporteur, M. Jean-Luc Warsmann, l'Assemblée nationale a souhaité revoir ce dispositif : le secrétaire général ou le directeur général resterait nommé par le président de l'autorité - conformément au texte du Sénat - mais cette nomination ne serait possible qu'après accord du collège.

Notre collègue député Jean-Luc Warsmann a justifié ce choix par un souci d'équilibre entre le président de l'autorité administrative indépendante ou de l'autorité publique indépendante, d'une part, et le collège, d'autre part : « dans certaines autorités, le président joue un rôle d'autant plus prééminent qu'il est présent à temps plein, alors que le collège n'exerce ses fonctions qu'à temps partiel ; il ne serait guère équilibré de le laisser nommer seul un directeur ou secrétaire général qui ne serait que son ombre »27(*).

En adoptant l'amendement COM-40 de son rapporteur, votre commission a souhaité rétablir la rédaction du Sénat en supprimant cette délibération préalable du collège.

Si la disposition votée par l'Assemblée nationale vise à rééquilibrer les rapports entre le président et le collège de ces autorités, elle pourrait avoir pour effet de déséquilibrer les relations entre le président et son secrétaire général ou son directeur général.

Ce dernier bénéficierait, en effet, d'une légitimité comparable à celle du président en étant élu par le collège. Une dyarchie entre deux personnes pourrait alors s'installer au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes entre le président, d'une part, et le secrétaire général ou le directeur général, d'autre part.

Une telle dyarchie pouvant affecter la gouvernance de ces autorités, il convient de maintenir la nomination du secrétaire général ou du directeur général par le président, sans élection préalable par le collège.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

CHAPITRE II - Finances des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 19 - Régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 19 vise à fixer le régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Il porte, plus précisément, sur trois sujets : le cadre comptable et budgétaire général de ces autorités, les modalités du contrôle exercé par la Cour des comptes sur ces dernières et la désignation de leur ordonnateur.

1. Le cadre comptable et budgétaire général

Le présent article tend tout d'abord à consacrer la large autonomie comptable et de gestion budgétaire des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes en rappelant qu'elles ne sont pas assujetties à la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.

Concrètement, elles ne sont pas soumises aux vérifications du contrôleur financier du ministère des finances en amont de leurs dépenses. Ces autorités bénéficient donc d'une marge de manoeuvre supérieure à celle des services administratifs « classiques » dans l'engagement de leurs dépenses.

Cette disposition a été approuvée sans modification par l'Assemblée nationale.

2. Le contrôle de la Cour des comptes

Le texte adopté par le Sénat disposait que les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes « présentent leurs comptes au contrôle de la Cour des comptes ». L'objectif de cette précision était de consacrer au niveau législatif les contrôles de ces autorités menés par la Cour des comptes.

À l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur, et dans une démarche de simplification, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition.

Votre rapporteur ne s'oppose pas à cette suppression dans la mesure où les articles L. 111-1 et L. 111-3 du code des juridictions financières28(*) suffisent effectivement à fonder les contrôles que conduit déjà la Cour sur ces autorités, sans contestation de la part des organismes concernés.

L'objectif initial de cette disposition - consacrer ces contrôles au niveau législatif - s'avère donc satisfait en l'état du droit.

3. L'ordonnateur des dépenses et des recettes

Le présent article vise, enfin, à désigner l'ordonnateur de ces autorités compétent pour prescrire l'exécution de leurs recettes et de leurs dépenses29(*).

S'inspirant du régime applicable à de nombreuses autorités30(*), le texte adopté en première lecture par le Sénat désignait comme ordonnateurs les présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a exclu les autorités administratives indépendantes (entités non dotées d'une personnalité morale) de cette disposition. L'actuel article 19 de la proposition de loi ne désigne ainsi que les ordonnateurs des autorités publiques indépendantes (entités dotées d'une personnalité morale).

Pour justifier ce choix, le Gouvernement précise que les règles d'ordonnancement des autorités administratives indépendantes sont fixées par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) : n'ayant pas de personnalité morale, elles se voient directement appliquer les règles comptables de l'État.

Or, le IV de l'article 7 de la LOLF dispose que « les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres ». Ordonnateurs des dépenses de l'État, les ministres peuvent ensuite déléguer leurs compétences à des ordonnateurs secondaires - tels le préfet pour les services déconcentrés de l'État - dont l'existence est prévue au niveau règlementaire31(*).

À la différence des autorités publiques indépendantes et en l'absence de modification de la LOLF, les présidents des autorités administratives indépendantes ne peuvent donc être que des ordonnateurs secondaires, qualité qui leur est d'ailleurs reconnue par l'article 75 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 201232(*) et qui semble justifier la modification opérée par l'Assemblée nationale.

Dans la mesure où la préoccupation de votre commission est satisfaite par ces dispositions règlementaires, elle n'a pas souhaité modifier le texte adopté par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20 - Autonomie financière des autorités publiques indépendantes

Dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, cet article 20 concernait deux points :

- la consécration législative de l'autonomie financière des autorités publiques indépendantes, qualité leur permettant de percevoir des taxes spécialement affectées et pas uniquement des crédits issus du budget de l'État ;

- les modalités d'adoption du budget des autorités publiques indépendantes : décision de leur collège sur proposition de leur président33(*).

En adoptant un amendement du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.

L'argumentation de l'exécutif se concentre sur les difficultés soulevées par la consécration législative de l'autonomie financière des autorités publiques indépendantes. Il considère en effet cette disposition comme redondante dans la mesure où l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) permet déjà l'affectation d'une taxe à une « autre personne morale » que l'État, ce qui inclut les autorités publiques indépendantes.

Le Gouvernement craint également que le terme « d'autonomie financière » soit mal interprété. En effet, comme explicité par votre rapporteur dans son rapport de première lecture, cette autonomie n'est pas sans limite dans la mesure où :

- certaines autorités publiques indépendantes sont essentiellement financées à partir de crédits budgétaires délivrés par l'État et non par des recettes fiscales qu'elles gèrent en propre ;

- la fixation du taux de ces ressources fiscales est strictement encadrée par la loi.

Si votre commission comprend les difficultés soulevées par la consécration législative de l'autonomie financière des autorités publiques indépendantes, elle a jugé opportun de rétablir la disposition relative aux modalités d'adoption de leur budget (décision de leur collège sur proposition de leur président).

Cette disposition, dont la suppression n'a pas été particulièrement justifiée par l'Assemblée nationale, ne pose, en effet, aucune difficulté sur le plan juridique et constitue une précision utile concernant la procédure budgétaire des autorités publiques indépendantes. Votre commission l'a rétabli en adoptant l'amendement COM-41 de son rapporteur.

Votre commission a rétabli l'article 20.

CHAPITRE III - Patrimoine des autorités administratives indépendantes

Article 21 - Régime des biens immobiliers des autorités publiques indépendantes

L'article 21 définit le régime juridique applicable aux biens immobiliers des autorités publiques indépendantes34(*).

Pour mémoire, le code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) s'applique aux biens des autorités publiques indépendantes uniquement dans l'hypothèse où une disposition législative expresse le prévoit35(*).

C'est pourquoi l'article 21 tel qu'adopté par le Sénat visait à soumettre leurs biens au code général de la propriété des personnes publiques.

À l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé cet article en renvoyant le régime des biens immobiliers des autorités publiques indépendantes à leurs statuts particuliers.

Il s'agirait ainsi d'un retour à la logique prévalant dans le droit en vigueur, l'article L. 621-5-2 du code monétaire et financier prévoyant par exemple l'application à une autorité publique indépendante donnée - l'Autorité des marchés financiers (AMF) - du code général de la propriété des personnes publiques.

La logique de l'Assemblée paraît toutefois entrer en contradiction avec l'objectif de la présente proposition de loi. Il semble en effet préférable d'unifier les règles applicables aux biens des autorités publiques indépendantes au sein du nouveau statut général de ces autorités - ce que proposait le texte du Sénat - plutôt que de laisser perdurer des dispositions particulières et éparses.

En adoptant l'amendement COM-42 de son rapporteur, votre commission a donc repris l'article 21 dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Votre commission a rétabli l'article 21.

TITRE IV - CONTRÔLE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 22 - Transmission d'un rapport annuel au Gouvernement et au Parlement

Le présent article introduit l'obligation pour toute autorité administrative ou publique indépendante d'adresser au Gouvernement et au Parlement, avant le 1er juin de chaque année, un rapport d'activité rendant compte de l'exercice de ses missions et de ses moyens. Ce rapport est rendu public.

Dans sa version issue des travaux du Sénat, cet article se contentait de reprendre la formule rituelle selon laquelle « ce rapport comporte toute recommandation utile ». L'Assemblée nationale l'a supprimée, considérant que qu'elle ne relevait pas du domaine de la loi. Elle a, en revanche, tenu à préciser le contenu du rapport.

En premier lieu, à l'initiative de Mme Anne-Yvonne Le Dain, les députés ont précisé que les moyens des autorités administratives et publiques indépendantes consistaient en des moyens immobiliers, mobiliers, de fonctionnement et d'investissement, conformément aux règles de la comptabilité publique. Cette précision apparaissant superflue, votre commission l'a supprimée à l'initiative de son rapporteur.

En second lieu, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que le rapport annuel comporte un schéma pluriannuel de mutualisation des services entre les services de l'autorité et ceux d'autres autorités administratives ou publiques indépendantes ou ceux d'un ministère, ainsi qu'un schéma pluriannuel d'optimisation de leurs dépenses. Ce dernier devrait évaluer l'impact prévisionnel des mesures de mutualisation sur chaque poste de dépenses ainsi que sur les effectifs. Le rapporteur Jean-Luc Warsmann a indiqué s'inspirer pour ce dispositif de l'article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales qui fait obligation au président d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'établir un tel schéma de mutualisation entre les services de l'EPCI et ceux de ses communes membres après chaque renouvellement général des conseils municipaux.

Votre rapporteur s'accorde avec son homologue de l'Assemblée nationale sur la nécessité pour les autorités administratives et publiques indépendantes de participer à l'effort général d'efficience de l'action publique. Il partage donc pleinement l'objectif d'optimisation des moyens mis à disposition des autorités administratives et publiques indépendantes, qui passe notamment par la mutualisation de leurs fonctions supports. Tel est d'ailleurs le mouvement engagé depuis plusieurs années par les services du Premier ministre et une partie des autorités qui seront, à cet effet, regroupées sur un site unique à compter du deuxième semestre 2016, au sein de l'ensemble Ségur-Fontenoy36(*).

Cependant, l'exemple de la mutualisation des services d'un EPCI à fiscalité propre avec ceux de ses communes membres ne semble pas transposable aux autorités administratives et publiques indépendantes dans la mesure où ces dernières n'ont pas vocation à se regrouper autour d'une mission commune, comme des communes se regroupant pour exercer en commun certaines compétences.

C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-43 ne conservant que le schéma pluriannuel d'optimisation des dépenses des autorités administratives et publiques indépendantes, à charge pour le législateur et l'exécutif de prévoir et suivre chaque année, par exemple au moment de l'examen de la loi de règlement ou de la loi de finances initiale, des mesures de mutualisation des moyens mis à disposition de ces autorités.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 - Audition devant les commissions parlementaires et publicité des avis rendus sur les projets de loi

Le présent article réaffirme l'obligation pour toute autorité administrative ou publique indépendante de rendre compte de son activité devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Dans sa version initiale non modifiée par le Sénat en première lecture, il prévoyait également la publicité des avis de ces autorités sur les projets de loi, à la demande des présidents de commission.

Le Gouvernement s'opposant, au nom de la séparation des pouvoirs, à ce que ces avis soient rendus publics à la demande des présidents de commission, cet article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale avant d'être rétabli dans une version amputée de cette disposition, en séance publique, à l'initiative de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Pourtant, comme cela a été noté par les deux rapporteurs en première lecture, l'article 23 résultant des travaux de l'Assemblée nationale ne vient que rappeler la compétence des commissions parlementaires de contrôle de l'action du pouvoir exécutif et d'évaluation des politiques publiques. Il n'ajoute rien au droit existant puisque l'article 5 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires prévoit d'ores et déjà qu'une commission permanente peut convoquer toute personne dont elle estime l'audition nécessaire et sanctionne le fait de ne pas répondre à la convocation d'une peine de 7 500 euros d'amende.

En revanche, la disposition prévoyant la généralisation de la publicité des avis de ces autorités sur les projets de loi était une novation. Une telle disposition a déjà été introduite pour certaines autorités : par exemple, les avis de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) sur les projets de loi sont d'ores et déjà rendus publics à la demande du président d'une commission permanente37(*) et les deux assemblées sont convenues, à l'occasion du projet de loi pour une République numérique en cours d'examen, de la publicité des avis rendus par la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Les autorités administratives indépendantes n'ont pas la qualité de conseil du Gouvernement que l'article 39 de la Constitution confère au seul Conseil d'État, aussi n'y a-t-il pas de raison de restreindre l'accès, notamment des parlementaires, aux avis qu'elles rendent.

En commission à l'Assemblée nationale, trois amendements identiques du rapporteur, de M. Paul Molac, Mme Isabelle Attard et M. Sergio Coronado, et de M. Lionel Tardy proposaient de prévoir le systématisme de cette publicité, l'argument de la séparation des pouvoirs ne pouvant plus être opposé. Un amendement défendu par Mme Attard en séance publique a renouvelé cette proposition.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc fait sienne cette proposition et prévu, par l'adoption de l'amendement COM-44, que tous les avis rendus par des autorités administratives ou publiques indépendantes sur des projets de loi seraient rendus publics.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24 - Annexe budgétaire

Le présent article prévoit la présentation par le Gouvernement, en annexe au projet de loi de finances, d'un rapport sur la gestion des autorités administratives et publiques indépendantes, dont il détaille le contenu.

Adopté sans modification par le Sénat en première lecture, cet article n'a fait l'objet que d'un ajout à l'Assemblée nationale. À l'initiative de Mme Anne-Yvonne Le Dain et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, cette annexe budgétaire récapitulerait également les rémunérations et avantages du président et des membres de chaque autorité.

Cette disposition participerait à l'amélioration de l'information du Parlement et au renforcement de la transparence de fonctionnement de ces organismes.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

TITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES
CHAPITRE IER - Suppression de la qualité d'autorité administrative indépendante

Article 25 (art. L. 612-1 et L. 612-10 du code monétaire et financier ; art. L. 1412-1, L. 1412-2 et L. 1412-2-1 [nouveau] du code de la santé publique ; art. 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 ; art. L. 212-10-8-1 et L. 213-6-1 [nouveaux] du code du cinéma et de l'image animée ; art. L. 751-7 du code de commerce ; art. 25 de l'ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 ; art. 5, 6, 7 et 8 [abrogé] de la loi n° 77808 du 19 juillet 1977) - Statut des entités non qualifiées d'autorités administratives indépendantes et obligation de déclaration d'intérêts et de patrimoine de leurs membres

Le présent article tire les conséquences de la non-inscription de certaines entités sur la liste annexée à l'article 1er.

L'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) n'ayant pas été retenue en première lecture ni par le Sénat, ni par l'Assemblée nationale parmi les autorités administratives indépendantes, le 1° du I supprime sa qualification d'autorité administrative indépendante figurant actuellement dans la loi.

Cependant, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a souhaité maintenir l'obligation faite aux membres du collège de supervision, du collège de résolution et de la commission des sanctions de l'ACPR, de dépôt de déclarations d'intérêts et de patrimoine (2° du I) - solution qui a recueilli l'assentiment de votre commission.

Le III relatif au Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) a été supprimé en séance publique à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, qui souhaite continuer de considérer cet organisme comme une autorité administrative indépendante contre l'avis des deux commissions des lois.

En première lecture, le Sénat avait en effet proposé de supprimer la mention d'« autorité indépendante » en vigueur afin de lever toute ambiguïté sur son statut mais de préciser en contrepartie, à l'initiative de son rapporteur, que « le comité exerce sa mission en toute indépendance », à l'instar de ce que la loi prévoit déjà pour la Commission nationale consultative des droits de l'Homme.

Poursuivant dans cette même logique sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait proposé de substituer à l'expression « autorité indépendante » celle d'« institution indépendante ». Elle avait également introduit l'obligation pour les membres du comité de se conformer aux obligations de dépôt de déclarations d'intérêts et de patrimoine.

Par l'amendement COM-45 de son rapporteur, votre commission a faite sienne cette suggestion et rétabli le III de l'article 25.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a rétabli le IV relatif au Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires par coordination avec sa suppression de la liste des autorités administratives indépendantes dans l'annexe de l'article 1er de la proposition de loi. Par l'amendement COM-46, votre commission a doté ce comité du statut d'établissement public administratif de l'État, placé auprès du Premier ministre, à l'instar de ce que prévoit le code de la santé publique pour l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM).

Votre rapporteur observe que le dernier alinéa du II de l'article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, précise déjà que « dans l'exercice de leurs attributions, les membres du comité ne reçoivent d'instruction d'aucune autorité » ; il a donc jugé inutile de prévoir des garanties d'indépendance supplémentaires. Le CIVEN se rapproche ainsi de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public administratif placé auprès du ministre chargé de l'asile, dont l'article L. 721-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit qu'il ne reçoit, dans l'accomplissement de ses missions, aucune instruction.

En outre, votre commission a maintenu l'obligation faite aux membres du comité de se conformer aux obligations de dépôt des déclarations d'intérêts et de patrimoine.

Les VI et VII supprimaient initialement les dispositions soumettant les membres de la Commission nationale d'aménagement cinématographique et ceux de la Commission nationale d'aménagement commercial aux obligations de dépôt de déclaration d'intérêts et de patrimoine auxquels sont soumis les membres des autorités administratives indépendantes. Les auteurs de la proposition de loi entendaient ainsi souligner que ces deux entités n'étaient pas des autorités administratives indépendantes.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé, avec son rapporteur, que dès lors que la liste des autorités administratives et publiques indépendantes était clarifiée et qu'aucune ambigüité ne demeurait sur le statut de ces deux entités, il n'était pas souhaitable de supprimer cette obligation qui va dans le sens de la lutte contre les conflits d'intérêts. Aussi a-t-elle supprimé ces VI et VII.

En séance publique, deux amendements du Gouvernement sont venus préciser que même si la Commission nationale d'aménagement cinématographique, le médiateur du cinéma et la Commission nationale d'aménagement commercial ne pouvaient plus être qualifiés d'autorités administratives indépendantes, il convenait de garantir leur indépendance d'intervention et de décision.

Votre commission a approuvé ces dispositions en les transférant des XI et XII aux VI et VII dans un souci de clarification (amendement COM-47).

Par ailleurs, par coordination avec la suppression de la liste des autorités administratives et publiques indépendantes de la Commission nationale du débat public (CNDP) à l'article 1er, votre commission a rétabli le VIII qui supprime la qualification d'« autorité administrative indépendante » au sein du code de l'environnement (amendement COM-47).

Introduit à l'initiative de son rapporteur par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le X vise également à maintenir les obligations de déclaration d'intérêts et de patrimoine des membres de la Commission des participations et des transferts (CPT) sans lui conférer pour autant le statut d'autorité administrative indépendante - solution qui, là encore, a recueilli l'assentiment de votre commission.

Les II, V, VIII et IX qui tiraient les conséquences de la suppression de la liste des autorités administratives indépendantes, respectivement, de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), de la Commission du secret de la défense nationale (CSDN), de la Commission nationale du débat public (CNDP) et de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) sont supprimés dans la mesure où ces autorités figurent désormais dans la liste annexée à l'article 1er de la proposition de loi.

À l'initiative de M. Jean-Pierre Sueur enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-26 relatif à la Commission des sondages. Le Sénat et l'Assemblée nationale s'étant accordés en première lecture pour ne pas reconnaître le statut d'autorité administrative indépendante à cette commission, cette disposition en tire les conséquences en en clarifiant le statut.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié.

CHAPITRE II - Coordinations au sein des statuts des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 26 (art. L. 232-5, L. 232-6, L. 232-7 et L. 232-8 du code du sport) -- Coordinations relatives à l'Agence française de lutte contre le dopage

L'article 26 assure, pour l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la section 2 du chapitre II du titre III du livre II du code du sport.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-48 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.

Article 27 (art. L. 6361-1, L. 6361-4-1 [nouveau], L. 6361-10 [abrogé] et L. 6361-11 du code des transports) - Coordinations relatives à l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires

L'article 27 assure, pour l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la présente proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre Ier du titre VI du livre III de la sixième partie du code des transports.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-49 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

Article 27 bis (art. 18-1, 18-3 et 18-5 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux
et publications périodiques) - Coordinations relatives à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse

Introduit en séance publique au Sénat, à l'initiative de votre commission, l'article 27 bis assure, pour l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la présente proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre II de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-50 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 27 bis ainsi modifié.

Article 28 (art. L. 461-1, L. 461-2, L. 461-4 et L. 461-5 du code de commerce) - Coordinations relatives à l'Autorité de la concurrence

L'article 28 assure, pour l'Autorité de la concurrence, les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre Ier du titre VI du livre IV du code de commerce.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-51 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 29 (art. L. 2161-1, L. 1261-3, L. 1261-4, L. 1261-7, L. 1261-10, L. 1261-12, L. 1261-16 [abrogé], L. 1261-18, L. 1261-19, L. 1264-7 et L. 2132-12 [abrogé] du code des transports) - Coordinations relatives à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

L'article 29 assure, pour l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre III du livre Ier de la deuxième partie du code des transports.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-52 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 30 (art. L. 130, L. 131, L. 132, L. 133 et L. 135 du code des postes et des communications électroniques) - Coordinations relatives à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

L'article 30 assure, pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le livre III du code des postes et des communications électroniques.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-53 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.

Article 31 (art. 34, 35, 36, 37 et 41 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne) - Coordinations relatives à l'Autorité de régulation des jeux en ligne

L'article 31 assure, pour l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre X de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-54 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 31 bis (supprimé) (art. L. 121-4 à L. 121-7 du code de l'environnement) oordinations relatives à la Commission nationale du débat public

L'article 31 bis assure, pour la Commission nationale du débat public (CNDP), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la section 2 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

Votre commission ayant supprimé la Commission nationale du débat public (CNDP) de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes figurant en annexe de la présente proposition de loi, elle a adopté, par coordination, un amendement de suppression COM-55 présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 31 bis.

Article 32 (art. L. 592-2, L. 592-3 à L. 592-7 [abrogés], L. 592-9, L. 592-12 [abrogé], L. 592-13, L. 592-14, L. 592-15 [abrogé], L. 592-30 et L. 592-31 du code de l'environnement) - Coordinations relatives à l'Autorité de sûreté nucléaire

L'article 32 assure, pour l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre II du titre IX du livre V du code de l'environnement.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-56 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié.

Article 33 (art. L. 621-1, L. 621-2, L. 621-3, L. 621-4, L. 621-5-1, L. 621-5-2 et L. 621-19 du code monétaire et financier) - Coordinations relatives à l'Autorité des marchés financiers

L'article 33 assure, pour l'Autorité des marchés financiers (AMF), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre unique du titre II du livre VI du code monétaire et financier.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-57 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié.

Article 34 (art. L. 341-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Coordinations relatives à la Commission d'accès aux documents administratifs

L'article 34 assure, pour la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet l'article L. 341-1 du code des relations entre le public et l'administration.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-58 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.

Article 34 bis (art. L. 2312-1, L. 2312-2, L. 2312-3, L. 2312-4, L. 2312-5 et L. 2312-7 du code de la défense, art. L. 773-7 du code de justice administrative, art. 56-4 et 230-2 du code de procédure pénale, art. L. 861-3 du code de la sécurité intérieure) - Coordinations relatives à la Commission du secret de la défense nationale

Introduit en séance publique au Sénat, à l'initiative de votre commission, l'article 34 bis assure, pour la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), renommée Commission du secret de la défense nationale, les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre II du titre Ier du livre III de la deuxième partie du code de la défense ainsi que son intitulé au sein de plusieurs autres dispositions législatives.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-59 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 34 bis ainsi modifié.

Article 34 ter (supprimé) (art. L. 1222, L. 122-3 et L. 122-4 [abrogés] du code de l'énergie) - Coordinations relatives au Médiateur national de l'énergie

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 34 ter assure, pour le Médiateur national de l'énergie, les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la section 1 du chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'énergie.

Votre commission ayant supprimé le Médiateur nationale de l'énergie de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes figurant en annexe de la présente proposition de loi, elle a adopté, par coordination, un amendement de suppression COM-60 présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 34 ter.

Article 35 (art. L. 131-1, L. 131-2, L. 132-3, L. 132-4, L. 132-5 [abrogé], L. 133-5, L. 133-6 et L. 134-14 [abrogé] du code de l'énergie) - Coordinations relatives à la Commission de régulation de l'énergie

L'article 35 assure, pour la Commission de régulation de l'énergie (CRE), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre III du livre Ier du code de l'énergie.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-61 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.

Article 36 [Pour coordination] (art. L. 831-1, L. 832-1 [abrogé], L. 832-2, L. 832-3, L. 832-4 [abrogé] et L. 833-9 du code de la sécurité intérieure) - Coordinations relatives à la Commission nationale de contrôle des techniques du renseignement

L'article 26 assure, pour la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre III du livre VIII du code de la sécurité intérieure.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-62 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 36 ainsi modifié.

Article 37 (art. 11, 12 [abrogé], 13, 14 [abrogé], 19 et 21 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) - Coordinations relatives à la Commission nationale de l'informatique et des libertés

L'article 37 assure, pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre III de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-63 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi modifié.

Article 38 (art. L. 52-14 et L. 52-18 du code électoral et art. 26 bis [abrogé] de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 et art. 13 de l'ordonnance n° 2015-948 du 31 juillet 2015 relative à l'égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes) - Coordinations relatives à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

L'article 38 assure, pour la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre V bis du titre Ier du livre Ier du code électoral.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-64 présenté par son rapporteur. En outre, votre commission, suivant l'avis favorable de son rapporteur, a adopté les III et IV d'un amendement COM-78 présenté par le Gouvernement. Outre une coordination supplémentaire, cet amendement vise à permettre à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de concilier, d'une part, la nécessité d'avoir une continuité dans la composition de son collège, garante de son expertise, notamment dans une période marquée par plusieurs élections, et, d'autre part, le respect de la parité.

Votre commission a adopté l'article 38 ainsi modifié.

Article 39 (art. 3-1, 4, 5, 7 et 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Coordinations relatives au Conseil supérieur de l'audiovisuel

L'article 26 assure, pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre Ier de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-65 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 39 ainsi modifié.

Article 40 [Pour coordination] (art. 1er, 2, 11 et 13 [abrogés] de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007) - Coordinations relatives au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

L'article 40 assure, pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-66 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 40 ainsi modifié.

Article 41 (art. L. 114-3-3, L. 114-3-6 et L. 114-3-7 [abrogé] du code de la recherche) - Coordinations relatives au Haut Conseil de l'évaluation, de la recherche et de l'enseignement supérieur

L'article 41 assure, pour le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre Ier du code de la recherche.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-67 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 41 ainsi modifié.

Article 42 (art. L. 821-1, L.°821-2, L. 821-3, L. 821-3-2, L. 821-3-3 et L. 821-5 du code de commerce) - Coordinations relatives au Haut Conseil du commissariat aux comptes

L'article 42 assure, pour le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le chapitre Ier du titre II du livre VIII du code de commerce.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-68 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 42 ainsi modifié.

Article 43 (art. L. 161-37, L. 161-42, L. 161-45 et L. 161-45-1 [abrogé] du code de la sécurité sociale) - Coordinations relatives à la Haute Autorité de santé

L'article 43 assure, pour la Haute Autorité de santé (HAS), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet le titre 6 du livre 1 du code de la sécurité sociale.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-69 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 43 ainsi modifié.

Article 43 bis (art. L. 331-12, L. 331-14, L. 331-16, L. 331-18 et L. 331-19 du code de la propriété intellectuelle) - Coordinations relatives à la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet

Introduit en séance publique au Sénat, à l'initiative de votre commission, l'article 43 bis assure, pour la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la sous-section 1 de la section 3 du chapitre Ier du titre III du livre III du code de la propriété intellectuelle.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-70 présenté par son rapporteur.

En outre, sur proposition de Mme Isabelle Attard et plusieurs de ses collègues du groupe écologiste38(*), l'Assemblée nationale a décidé, en séance publique et contre l'avis du Gouvernement, de programmer la fin de la HADOPI. Elle a ainsi fixé la fin du mandat de ses membres au 4 février 2022, ce qui conduit de fait à la disparition de cette autorité.

Votre commission a cependant adopté un amendement COM-80 présenté par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et COM-25 présenté par le Gouvernement visant à supprimer cette « fin de vie » différée. Elle a, en effet, estimé que cette proposition de loi n'était pas le cadre adéquat pour dresser un bilan de l'action de la HADOPI et en tirer les éventuelles conséquences sur sa pérennité.

Votre commission a adopté l'article 43 bis ainsi modifié.

Article 44 (art. 19, 20 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013) - Coordinations relatives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

L'article 44 assure, pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), les coordinations rendues nécessaires par les règles fixées aux titres Ier à IV de la proposition de loi. Il modifie à cet effet la section 4 du chapitre Ier de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

À la suite des modifications apportées au statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-71 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 44 ainsi modifié.

CHAPITRE III - Renforcement des règles de transparence au sein des autorités administratives indépendantes

et des autorités publiques indépendantes

Article 46 (art. 8, 11, 19, 20 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 et art. 432-13 du code pénal) - Règles de transparence pour les membres et le personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 46 modifie la loi du n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Au terme de la première lecture, un accord s'est manifesté entre les deux assemblées sur l'essentiel du dispositif sénatorial, les députés apportant même des compléments bienvenus.

D'une part, l'Assemblée nationale a accepté que les secrétaires généraux et les directeurs généraux des autorités administratives indépendantes ou des autorités publiques indépendantes soient ajoutés à la liste des fonctions justifiant la transmission au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d'une déclaration d'intérêts et d'une déclaration de situation patrimoniale. Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a même étendu cette obligation aux secrétaires généraux adjoints et directeurs généraux adjoints de ces autorités. Cet ajout reprend ainsi la liste des personnes retenues par l'article 14 du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, déposé le 30 mars 2016 sur le bureau de l'Assemblée nationale.

En outre, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé la procédure de contrôle d'une règle déontologique à laquelle sont assujettis les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes intervenant dans le domaine économique. Ces derniers sont tenus de confier à un tiers la gestion de leurs instruments financiers et, par voie de conséquence, de justifier des mesures prises en ce sens39(*). Toutefois, le pouvoir règlementaire40(*) a opéré une distinction entre :

- les présidents de ces autorités, qui doivent justifier des mesures prises auprès de la Haute Autorité (transmission des mandats de gestion confiés à des tiers ; déclaration de conservation de certains instruments financiers) ;

- les autres membres de ces autorités, qui doivent justifier de ces mesures auprès du président de l'autorité à laquelle ils appartiennent.

Comme le relève le rapporteur de l'Assemblée nationale, « ce régime différencié, non prévu par le législateur de 2013, pose la question de l'effectivité du contrôle portant sur les membres autres que les présidents » Ainsi, la Haute Autorité n'a pas les moyens de s'assurer que certains membres ne se trouvent pas en situation de conflits d'intérêts.

Aussi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a-t-elle suivi son rapporteur en prévoyant une transmission directe à la Haute Autorité, sans préjudice de celle au président de l'autorité, ce que votre commission ne peut qu'approuver.

En revanche, si la commission des lois de l'Assemblée nationale avait maintenu la publicité intégrale des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale auxquelles les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sont astreints, les députés ont, en séance publique, supprimé cette disposition à la demande du Gouvernement. Se référant à la jurisprudence constitutionnelle, le ministre indiquait en séance que « cette disposition soulève une difficulté constitutionnelle dans la mesure où ses membres ne sont pas en charge de fonctions politiques ».

Votre commission ne partage pas cette position. Lors de la première lecture, votre rapporteur avait d'ailleurs contesté d'avance cette argumentation. Certes, le juge constitutionnel a estimé que « pour des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens », la publicité de leurs déclarations d'intérêts et de leurs déclarations de situation patrimoniale portait une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée protégée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen41(*). Cependant, ce considérant, formulé en termes généraux, comporte une réserve d'interprétation au regard de la généralité de la disposition qui visait, sans les distinguer, les fonctions de collaborateurs de cabinet, de membres de ces autorités indépendantes - sans exception - et les hauts fonctionnaires. Par cette disposition, la publicité ne viserait que neuf personnes et non plus 4 000 comme l'envisageait la disposition ayant conduit à la réserve d'interprétation. D'ailleurs, comme le relevait le rapporteur de l'Assemblée nationale, des décisions plus récentes du Conseil constitutionnel démontrent qu'il ne s'oppose pas par principe à une telle publicité42(*).

Adoptant l'amendement COM-72 de son rapporteur, votre commission a donc rétabli ces règles dérogatoires de publicité que le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) réclame, au demeurant, afin d'asseoir le devoir d'exemplarité de son autorité.

Votre commission a adopté l'article 46 ainsi modifié.

CHAPITRE IV - Nomination des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 47 (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010) - Commissions permanentes compétentes pour la nomination à la présidence des autorités

Le présent article précise la commission permanente compétente pour procéder à l'audition et au vote sur la nomination des présidents des autorités nommés selon la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Il complète à cet effet le tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

La commission des lois de l'Assemblée nationale n'ayant pas estimé que la présidence de toutes les autorités administratives ou publiques indépendantes représentait une fonction dont « l'importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » justifiait le recours à cette procédure de l'article 13 de la Constitution, elle a supprimé l'application de cette procédure pour six autorités (cf. commentaire de l'article 4 de la proposition de loi organique).

Par cohérence, elle a donc supprimé au présent article les lignes du tableau relatives à la nomination des présidents :

- de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ;

- de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) ;

- de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

- du collège de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).

Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a profité de ce véhicule pour compléter l'intitulé du commissariat à l'énergie atomique, afin de tenir compte de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 qui l'a rebaptisé « commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ».

Enfin, elle a supprimé la mention du président de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) afin de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-677 DC du 14 novembre 2013, Loi organique relative à l'indépendance de l'audiovisuel public, selon laquelle cette fonction n'entre pas dans le champ d'application du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Votre commission a souhaité revenir à sa position initiale et rétablit, à l'article 4 de la proposition de loi organique, l'application de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour les présidents de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) et la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI). Elle en a donc tiré les conséquences à l'article 47 par l'adoption de l'amendement COM-73.

Par ailleurs, par coordination avec la suppression de la Commission de la sécurité des consommateurs à l'article 49 bis de la proposition de loi, votre commission a rétabli la suppression de la ligne du tableau relative à la nomination de son président.

Votre commission a adopté l'article 47 ainsi modifié.

Article 47 bis - Habilitation à fusionner l'Autorité de régulation des jeux en ligne avec d'autres entités ou à transférer ses compétences

Introduit par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour définir un nouveau cadre juridique pour l'exercice des missions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Créée par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, l'ARJEL est une autorité administrative indépendante chargée de missions diverses, conformément à l'article 34 de ladite loi :

- surveillance de la sécurité et de la sincérité des opérations de jeu (poker) ou de pari (hippiques et sportifs) en ligne ;

- lutte contre les sites illégaux ;

- délivrance des agréments et contrôle du respect des obligations par les opérateurs ;

- protection des populations vulnérables et lutte contre l'addiction ;

- lutte contre la fraude et le blanchiment d'argent.

L'ARJEL constitue donc, pour une partie de ses missions, une autorité de régulation d'un secteur économique.

Or, dans une démarche de rationalisation des autorités administratives et publiques indépendantes, le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a proposé d'ouvrir une réflexion sur les autorités de régulation sectorielle. Il a, en effet, estimé que la création de ces autorités était le plus souvent liée à l'ouverture à la concurrence d'anciens monopoles publics, à l'instar de la poste, des télécommunications ou des paris hippiques, et à la nécessité de se doter d'outils d'intervention publique préalablement à l'ouverture à la concurrence afin d'y préparer le secteur économique en question ; une fois le marché ouvert toutefois, l'intervention de l'Autorité de la concurrence devrait suffire.

C'est pourquoi, à son initiative, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait initialement adopté un amendement à l'article 31 supprimant l'ARJEL en prévoyant le non renouvellement du mandat de ses membres à compter de 2020. Ce délai devait être mis à profit pour expertiser la meilleure façon de poursuivre l'exercice des missions de l'ARJEL.

En séance publique, le Gouvernement a supprimé cette disposition au profit de l'article 47 bis qui l'habilite à légiférer par ordonnance afin de réformer la régulation du secteur des jeux en ligne en procédant soit par fusion avec d'autres entités, soit par transfert des compétences de l'ARJEL, le cas échéant via leur réintégration au sein de l'administration.

Votre commission n'a pas souhaité suivre l'Assemblée nationale sur ce point. Elle a estimé que la régulation de ce secteur ne pouvait revenir à l'État sauf à placer celui-ci en situation de conflit d'intérêts. L'État est, en effet, le principal actionnaire de la société La Française des jeux, dont il détient 72 % du capital, et occupe quatre des dix sièges du conseil d'administration du GIE Pari mutuel urbain, ces deux entités étant titulaires d'agréments délivrés par l'ARJEL pour offrir des paris et des jeux en ligne.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'amendement COM-27 de MM. François Marc, Alain Richard, Jean-Jacques Lozach et les membres du groupe socialiste et républicain et supprimé l'article 47 bis.

Article 49 - Modalités d'entrée en vigueur

L'article 49 détermine les modalités d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi.

Outre des précisions rédactionnelles, sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a, en commission et en séance publique, supprimé ou modifié ces dispositions en conséquence des modifications à la présente proposition de loi. À son tour, votre commission a adopté deux amendements de coordination COM-74 de son rapporteur et COM-79 du Gouvernement tirant la conséquence des choix qu'elle a opérés.

Votre commission a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Article 49 bis (art. L. 822-7 et L. 822-8 [abrogés], L. 882-9, L. 822-10 et L. 822-11 du code de la consommation ; art. 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 ; tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010) - Suppression de la Commission de la sécurité des consommateurs

Issu de l'adoption par l'Assemblée nationale, en séance publique, d'un amendement du Gouvernement, cet article vise à supprimer la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC).

Créée par la loi n° 83-660 du 21 juillet 1983 relative à la sécurité des consommateurs, la CSC s'est vue confiée trois missions :

- émettre des avis consultatifs et formuler des recommandations à destination des pouvoirs publics et des professionnels sur les produits ou les services afin de prévenir les risques en matière de sécurité ;

- rechercher et recenser les informations de toutes origines sur les dangers présentés par les produits et les services ;

- informer le public sur ces dangers via la diffusion d'informations, avis et recommandations.

La CSC est composée de quinze membres issus des juridictions de l'ordre administratif ou judiciaire, d'organisations professionnelles, d'associations nationales de consommateurs ou désignés en qualité d'expert. Tous sont nommés par arrêté du ministre chargé de la consommation pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois, et placés sous l'autorité d'un président nommé par décret en conseil des ministres après mise en oeuvre de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution (cf. commentaire de l'article 4 de la proposition de loi organique).

En dépit de l'absence de dimension normative de ses prérogatives, la CSC a été considérée comme autorité administrative indépendante par le Conseil d'État dans son rapport de 2001. Il notait à l'époque en effet que cette commission « dispos[ait] de pouvoirs précis d'investigation et [pouvait] porter ses avis à la connaissance du public » ; qu'en outre, « sa composition garanti[ssait] son indépendance » et « son autorité morale [était] acquise »43(*).

Pourtant, la commission d'enquête sénatoriale sur les autorités administratives indépendantes constatait, à l'automne 2015, que la CSC ne comptait plus que quatre membres sur les quinze qui auraient dû composer son collège, le Gouvernement n'ayant procédé à aucune nomination depuis la fin de l'année 2014, ni soumis au Parlement la nomination de son président, comme prévu par la loi organique. Elle dénonçait « une abstention regrettable de la part du Gouvernement qui refuse délibérément de nommer les membres d'une autorité administrative indépendante, en espérant par ce subterfuge aboutir à sa disparition de fait »44(*).

Par l'introduction de cet article additionnel, le Gouvernement semble signifier que la « large réflexion » sur l'avenir de cette commission alors évoquée a finalement abouti. Il annonce le transfert des compétences de la CSC à une commission permanente de la sécurité des produits non alimentaires instituée au sein du Conseil national de la consommation, à l'image de la commission permanente de la sécurité des produits agro-alimentaires et de nutrition.

Votre rapporteur observe toutefois que le présent article 49 bis ne fait qu'abroger les dispositions relatives à la CSC45(*) et supprimer toute référence à cette commission dans le corpus législatif46(*), dans la mesure où le Conseil national de la consommation n'est régi que par des dispositions de nature réglementaire. Le législateur ne dispose donc à ce stade d'aucune certitude sur la poursuite des missions de la CSC par une autre structure.

Et ce, d'autant moins que le Conseil national de la consommation n'est qu'un organe purement consultatif ne disposant d'aucun pouvoir d'investigation, contrairement à la CSC. Cette dernière dispose en effet, en vertu de l'article L. 822-10 du code de la consommation, de larges pouvoirs d'enquête :

- pouvoir de se faire communiquer tous les renseignements ou consulter sur place tous les documents qu'elle estime utiles à l'accomplissement de ses missions sans que puissent lui être opposées les dispositions du code pénal ou du code du travail sanctionnant la violation d'un secret professionnel ou de fabrication ;

- faculté pour son président, par décision motivée, de procéder ou faire procéder à la convocation ou à l'audition de toute personne susceptible de lui fournir des informations ;

- faculté de connaître d'informations couvertes par le secret de fabrication ou d'affaires.

À la suite de la commission d'enquête sénatoriale, le Sénat, en première lecture, n'avait pas retenu la CSC dans la liste des autorités administratives et publiques indépendantes. Il avait toutefois estimé nécessaire de maintenir la nomination de son président dans les formes prévues au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution afin de ne pas priver cette entité d'une garantie d'indépendance ni affaiblir le contrôle parlementaire sur cette nomination.

Si votre commission ne souhaite pas s'opposer à la suppression de la CSC comme mesure de rationalisation, elle restera vigilante au maintien sous une forme quelconque de ses missions et prérogatives, car leur suppression risquerait d'amoindrir la sécurité du consommateur.

Votre commission a adopté l'article 49 bis sans modification.

* *

*

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
TITRE IER - INCOMPATIBILITÉS AVEC LE MANDAT DE MEMBRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 2 (art. L.O. 6222-3-1, L.O. 6322-3-1 et L.O. 6432-4-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. 13-2 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, art. 75-1 et 111-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 [nouveaux] et art. 64, 112 et 196-1 [nouveau] de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999) - Incompatibilités électorales applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 2 modifie les différents statuts des collectivités d'outre-mer (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Polynésie française) et de la Nouvelle-Calédonie afin d'étendre l'incompatibilité entre le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante et d'une autorité publique indépendante et une fonction exécutive locale au sein de ces collectivités. En application des articles 74 et 77 de la Constitution, de telles incompatibilités relèvent du domaine de la loi organique.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a restreint l'incompatibilité aux fonctions exécutives à la tête de l'organe exécutif ou délibérant, lorsqu'ils sont distincts, de ces collectivités ultramarines. Par cohérence avec sa position à l'article 11 de la proposition de loi, votre commission n'est pas revenue sur cette modification.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. 8 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, art. 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 et art. 7-1 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958) - Incompatibilités professionnelles applicables aux membres des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

L'article 3 instaure plusieurs incompatibilités professionnelles avec le mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante dans le prolongement de celles instituées par l'article 11 de la proposition de loi.

Au terme de la première lecture, les deux assemblées parlementaires se sont accordées sur la fixation d'une incompatibilité entre le mandat de membre d'une de ces autorités et les fonctions soit de membre du Conseil économique, social et environnemental (CESE) sauf s'il y est désigné en cette qualité47(*), soit les fonctions au sein du Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Ces incompatibilités relèvent du domaine de la loi organique en application, respectivement, des articles 71 et 65 de la Constitution.

En revanche, par cohérence avec la suppression de l'incompatibilité prévue à l'article 11 de la proposition de loi avec les fonctions au sein des juridictions administratives de droit commun et les juridictions financières, la commission des lois de l'Assemblée nationale a, sur proposition de son rapporteur, avec les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire qui ne siègeraient pas ès qualité. Votre commission a fait montre, sur ce point, de la même cohérence en rétablissant cette incompatibilité, adoptant à cet effet l'amendement COM-2 de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

TITRE II - RENFORCEMENT DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 4 (tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010) - Soumission de la nomination des présidents des autorités administratives et publiques indépendantes à l'avis des commissions parlementaires

Afin de renforcer le contrôle parlementaire sur les autorités administratives et publiques indépendantes, le présent article visait initialement à soumettre la nomination de leurs présidents respectifs à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution : nomination par le Président de la République après audition publique et vote des commissions parlementaires compétentes.

À la suite du doyen Gélard48(*) et de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes49(*), le Sénat avait en effet considéré que la présidence d'une autorité administrative ou publique indépendante constituait une fonction dont « l'importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » justifiait le recours à cette procédure.

À l'issue des travaux du Sénat en première lecture, cet article étendait donc l'application de cette procédure aux présidents de :

- l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ;

- l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) ;

- l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) ;

- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- la Commission du secret de la défense nationale (CSDN) ;

- la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

- le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) ;

- la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).

Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a, pour sa part, estimé que cela soulevait un problème constitutionnel dans la mesure où tous les présidents d'autorité administrative ou publique indépendante ne satisfaisaient pas, selon lui, au critère de « l'importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation ». Il préférait donc en rester au droit positif actuel et n'étendre cette procédure qu'à la nomination des présidents d'ores et déjà nommés par le chef de l'État, à savoir les présidents de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), de la Commission du secret de la défense nationale (CSDN) et du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C).

À son initiative, la commission des lois de l'Assemblée nationale a donc supprimé l'application de cette procédure pour les six autres autorités (Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)).

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, par ailleurs, profité de ce véhicule pour compléter dans le tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juin 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution l'intitulé du commissariat à l'énergie atomique, afin de tenir compte de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 qui l'a rebaptisé « commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ».

En outre, en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant de cette liste le président de la Commission de la sécurité des consommateurs dans la mesure où l'article 49 bis de la proposition de loi prévoit la suppression de cette commission.

Votre commission a souhaité revenir à sa position initiale et rétablit, par l'adoption de l'amendement COM-3, l'application de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour les présidents de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) et la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

TITRE III - COORDINATION ET APPLICATION

Article 5 (art. 2 et 36 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011) - Coordinations relatives au Défenseur des droits

L'article 5 assure, pour le Défenseur des droits, les coordinations rendues nécessaires au regard des dispositions introduites par la proposition de loi.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a seulement modifié, à l'initiative de son rapporteur, la date de remise des rapports du Défenseur des droits. Seul son rapport annuel d'activité serait présenté avant le 1er juin, comme l'avait souhaité le Sénat, tandis que le rapport consacré aux droits de l'enfant resterait fixé au 20 novembre « à l'occasion de la journée internationale des droits de l'enfant ».

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 - Modalités d'entrée en vigueur

Sur le modèle de l'article 49 de la proposition de loi, l'article 6 assure les modalités d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi organique.

Outre des précisions rédactionnelles, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a supprimé ou modifié ces dispositions en conséquence des modifications à la présente proposition de loi organique. À son tour, votre commission a adopté un amendement de coordination COM-4 de son rapporteur tirant la conséquence des choix qu'elle a opérés.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

* *

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Votre commission a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

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Mercredi 25 mai 2016

M. Philippe Bas, président. - Examinons à présent, en deuxième lecture, le rapport de M. Mézard sur la proposition de loi et sur la proposition de loi organique sur les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Après la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes, la démarche commune de plusieurs groupes parlementaires a abouti à l'adoption, à l'unanimité, de la proposition de loi les concernant puis à son examen par l'Assemblée nationale lors d'une niche parlementaire du groupe Les Républicains. Le travail réalisé à ce jour a reçu le concours de presque tous les groupes - à ce titre, je remercie Alain Richard, qui a aidé ce texte à fructifier. Tentons d'obtenir un accord sur ce texte de progrès mettant fin à la prolifération des autorités administratives indépendantes et définissant un cadre plus clair, plus transparent, sous le contrôle accru du Parlement.

Les deux propositions de loi, ordinaire et organique, ont été modifiées par l'Assemblée nationale. Le Gouvernement, qui n'avait pas manifesté son enthousiasme devant le Sénat, s'en remettant systématiquement à une sagesse plutôt défavorable, a évolué positivement à l'Assemblée nationale. Nous pouvons compter sur un accord sur un point fondamental : la nécessité d'établir un statut général des autorités administratives indépendantes et d'en dresser une liste réduite. Le Sénat avait proposé un statut général étoffé. L'Assemblée nationale a adopté un statut moins précis et supprimé la précision qu'il s'appliquait à tous « sauf disposition contraire ». Sur ce point, nous avons intérêt à chercher un accord.

Quant à la liste des autorités, nous en avions inscrit 23, contre les 42 recensées informellement par le secrétaire général du Gouvernement - dont le poids est apparu clairement à tous. L'Assemblée nationale a suivi la logique du Sénat, et le Gouvernement s'y est rallié. Elle a porté cette liste à 26, en y intégrant le Comité d'indemnisation des victimes d'essais nucléaires, la Commission nationale du débat public et, contre l'avis de son rapporteur, le Médiateur national de l'énergie. On dit que dans chaque niche fiscale se cache un chien qui aboie ; il en va de même pour les autorités administratives indépendantes : chacune prétend qu'on l'empêche de travailler efficacement en ne lui reconnaissant pas ce statut. Le Médiateur national de l'énergie a certes mené un remarquable travail de lobby mais cela ne doit pas modifier notre position.

L'Assemblée nationale a proposé la suppression de la Commission de la sécurité des consommateurs, en congélation totale, et la fusion, ou la suppression, de deux autorités retenues dans la liste, l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel) et la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi), en 2022. En première lecture, nous n'avions pas proposé de retrait de l'Arjel et avions trouvé un accord sur la Hadopi. À terme, le nombre d'AAI serait donc de 24.

Il faudra maintenir la suppression de la Commission de la sécurité des consommateurs. Je proposerai en revanche de revenir à l'accord que nous avions trouvé sur la Hadopi et d'écarter le Médiateur national de l'énergie. Ayons un débat sur l'Arjel en séance publique pour connaître la position du Gouvernement, dont je n'ai pas compris la volonté réelle. Enfin, le Comité d'indemnisation des victimes d'essais nucléaires, dont Patrice Gélard doutait de la qualité d'autorité administrative indépendante, pourrait devenir un établissement public national à caractère administratif rattaché au Premier ministre, sur le modèle de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatogènes et des infections nosocomiales (Oniam).

Malgré une large convergence avec l'Assemblée nationale sur le statut général des autorités administratives indépendantes, le point de vue du Sénat diverge sur le statut et la déontologie des membres de ces autorités. Les députés ont adopté des positions très en retrait des nôtres. Le principe d'irrévocabilité du mandat que nous avions posé a été accepté par l'Assemblée nationale, mais elle n'a pas retenu l'harmonisation de sa durée à six ans, ni l'impossibilité de le renouveler. Nous considérons que celle-ci assure l'indépendance des membres qui, sinon, présenteraient une faiblesse vis-à-vis du pouvoir exécutif. Le rapporteur de l'Assemblée nationale a considéré qu'il serait dommage de se priver de l'expérience acquise par le président d'une autorité à l'issue de son premier mandat. Nous proposons de maintenir notre position.

En matière de déontologie, l'Assemblée nationale s'est écartée de notre logique. Nous devons aller le plus loin possible sur le déport, le devoir de réserve et le secret des délibérations. Un débat a été ouvert sur le droit pour tous les membres du collège d'une autorité administrative indépendante de consulter les déclarations d'intérêts de leurs pairs. Si l'on souhaite la transparence, il faut aller jusqu'au bout.

Suivant la volonté du président Nadal, nous avions instauré des déclarations publiques pour les membres de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, qui doivent donner l'exemple. Le Gouvernement s'y est opposé et l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition. Le président Nadal plaidant toujours en sa faveur, je propose de la rétablir. Le secrétaire général du Gouvernement a soulevé une question de constitutionnalité, mais son interprétation me paraît discutable.

Le Sénat et l'Assemblée nationale convergent sur les règles communes de fonctionnement. Nous devrions trouver un accord sur l'établissement d'un règlement intérieur dans chacune des autorités. Il faudra ajouter quelques précisions sur la capacité du président à choisir son secrétaire général, et sur le processus de nomination des membres. Le Sénat avait imposé la procédure de l'article 13 de la Constitution pour tous, mais elle est jugée trop lourde.

Je pense que cette initiative sénatoriale aboutira.

M. Philippe Bas, président. - Il est remarquable, et trop rare, qu'une proposition de loi sénatoriale soit inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et que les éléments de convergence soient suffisamment nombreux pour nous laisser espérer qu'elle aboutisse. Les autorités administratives indépendantes méritent des règles communes et de l'ordre. La position du Gouvernement évolue dans le bon sens. Ne lâchons pas prise.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Je vous remercie de m'accueillir à nouveau au sein de votre commission. La commission de la culture a rédigé un amendement revenant sur la suppression de la Hadopi au 4 février 2022, laquelle a reçu un avis négatif du Gouvernement. Cette suppression ne pourrait être décidée que dans le cadre d'une discussion plus générale sur les moyens de lutter contre la contrefaçon des oeuvres culturelles. La Hadopi dispose de moyens d'action pré-judiciaire, par des injonctions, d'où ensuite des discussions de conventionalité.

M. Alain Richard. - Le parcours de cette proposition de loi évolue de façon encourageante et laisse croire à la possibilité d'un accord. J'ai le plus grand respect pour le secrétaire général du Gouvernement, qui se trouve être un ami et dont, Monsieur le rapporteur, vous avez mentionné le poids : vous avez réussi à le déplacer ! Le Gouvernement accepte la mise en cohérence de l'ensemble.

Le débat sur les dérogations est futile. Un texte général ne précise pas les dérogations, qui sont toujours inscrites dans des textes particuliers.

Pour sortir positivement de la discussion sur la liste des autorités administratives indépendantes, il faut rappeler que seules celles qui ont un pouvoir de décision et de sanction en sont, mais aussi conforter les textes qui garantissent l'indépendance et la liberté des délibérations de toutes les entités qui ne relèvent pas de ce statut.

La présidente de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme doit savoir que son institution n'a pas les caractéristiques de l'autorité administrative indépendante puisqu'elle n'a pas de pouvoir de décision. Il s'agit simplement de s'assurer que sa base légale affirme suffisamment son indépendance.

Je suis d'accord avec M. Mézard sur l'importance du non-renouvellement du mandat des membres des autorités administratives indépendantes, comme au Conseil constitutionnel, sans quoi une ombre serait jetée sur leur indépendance.

Je ne comprends pas le raisonnement de M. Warsmann, rapporteur de la proposition de loi à l'Assemblée nationale et très bon législateur. Il plaide pour la suppression de l'harmonisation du mandat à six ans et pour la possibilité de reconduction du mandat. Six années, c'est déjà assez - il est vrai qu'en-deçà, on n'a pas le temps de créer une doctrine.

Le Sénat n'a pas la même vision que l'Assemblée nationale sur les incompatibilités électives, puisqu'il les avait alignées sur celles des parlementaires, tandis que l'Assemblée nationale a décidé que les membres des collèges d'autorité administrative indépendante ne pouvaient pas être chef d'un exécutif mais que le président et les autres membres à temps plein étant fonctionnaires, ils n'avaient aucune incompatibilité élective. Serait-il logique qu'un président d'autorité administrative indépendante soit premier vice-président d'une région ou d'une intercommunalité importante ? Cela paraîtrait décalé par rapport à une fonction à temps plein exercée à Paris. Encourageons les députés à être plus restrictifs pour les présidents.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je me suis déjà exprimé sur la position de la commission de la culture. Monsieur Richard, essayons en effet de faire évoluer l'Assemblée nationale, même si cela risque de ne pas être facile. Je partage votre objection sur les incompatibilités : il faut être cohérent et je ne vois pas pourquoi on refuse d'imposer aux autres ce que l'on impose aux parlementaires.

EXAMEN DES AMENDEMENTS À LA PROPOSITION DE LOI

Article 1er

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement COM-29 supprime de la liste des autorités administratives et publiques indépendantes le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires qui est une commission d'indemnisation tout comme l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux qui accomplit le même type de missions sous le statut d'établissement public administratif de l'État ; la Commission nationale du débat public, qui se borne à déterminer la participation du public au processus d'élaboration de certains projets d'aménagement ; et le Médiateur national de l'énergie, qui ne répond pas au critère des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes en ce qu'il ne dispose d'aucun pouvoir normatif, de contrainte, de régulation ni de sanction.

L'amendement COM-29 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-3, COM-6 et COM-1.

Les amendements COM-3, COM-6 et COM-1 ne sont pas adoptés.

Article 4

L'amendement de coordination COM-30 est adopté.

Article 5

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-7 rectifié bis, qui revient à la durée fixée par le Sénat en première lecture pour la nomination ou proposition de nomination d'un membre, en accordant un délai de soixante jours à l'autorité de nomination, et de trente jours au collège en cas de non-respect de son délai par l'autorité de nomination.

L'amendement COM-7 rectifié bis est adopté.

Article 8

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mon amendement COM-31 rétablit la version du Sénat en première lecture imposant le non-renouvellement.

L'amendement COM-31 est adopté.

Article 9

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Rétablissement du régime d'incompatibilité entre mandat de membre et fonction au sein des autorités.

L'amendement COM-32 est adopté, ainsi que l'amendement COM-33.

Article 9 bis A

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mon amendement COM-34 supprime cet article qui autorise le Gouvernement à prendre une ordonnance pour assurer la parité au sein des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes. Non que je sois contre la parité...

Mme Esther Benbassa. - Merci !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - En pratique, cette habilitation porterait uniquement sur l'Autorité de régulation de la distribution de la presse. La règle de la parité est en cours d'adoption, pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, au sein du projet de loi pour une République numérique, et existe déjà pour la Commission de régulation de l'énergie et le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur. Pour l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, mieux vaut prévoir directement l'instauration de ces règles dans son statut particulier.

L'amendement COM-34 est adopté.

Article 11

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Rétablissement des incompatibilités professionnelles des membres des autorités.

Les amendements COM-35, COM-36 et COM-37 sont adoptés.

Article 12

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Rétablissement d'une disposition visant la mise à disposition des déclarations d'intérêts des membres des autorités aux autres membres de l'autorité.

L'amendement COM-38 est adopté.

Article 13

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-11 du Gouvernement, dont la précision rédactionnelle supposée crée une certaine confusion. La rédaction actuelle indique qu'un membre doit se déporter s'il a intérêt, ou a eu intérêt, à l'affaire. L'amendement remplace « intérêt » par « conflit d'intérêts », or celui-ci doit s'apprécier au présent et non au passé.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

Article 17

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mon amendement COM-39 précise que les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes peuvent avoir recours à des fonctionnaires mis à disposition ou détachés mais qu'elles peuvent également directement recourir à des fonctionnaires de l'État placés et affectés en position normale d'activité.

L'amendement COM-39 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-13 du Gouvernement, qui précise utilement une disposition insérée par l'Assemblée nationale sur l'indépendance des services instruisant des dossiers de sanction ou de règlement des différends. Une lecture trop littérale du texte de l'Assemblée nationale aurait fait échapper à l'autorité de leur président une grande partie du personnel des AAI et API, ce qui n'est pas souhaitable.

L'amendement COM-13 est adopté.

Article 18

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mon amendement COM-40 rétablit le texte du Sénat sur la nomination du secrétaire général ou du directeur général.

L'amendement COM-40 est adopté et l'amendement COM-2 devient sans objet.

Article 19

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-4 du Gouvernement, qui propose une rédaction alternative sur le régime comptable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Article 20

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Rétablissement d'une disposition sur la procédure d'adoption du budget des API.

L'amendement COM-41 est adopté.

Article 21

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Rétablissement de l'encadrement juridique des biens immobiliers des API.

M. Alain Richard. - Est-on sûr que l'expression « appartenant aux autorités publiques indépendantes » est fondée en droit ? Il s'agit toujours de propriétés de l'État qui leur sont seulement affectées.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Elles ont la personnalité morale et leur domaine propre.

M. Philippe Bas, président. - On utilise déjà le terme « appartient » dans les textes législatifs.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous étudierons à nouveau cette question. Dans cet amendement, il nous a semblé préférable d'apporter une précision afin d'éviter certains errements.

L'amendement COM-42 est adopté.

Article 22

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'Assemblée nationale avait prévu un schéma de mutualisation et d'optimisation. Nous avons considéré qu'il était sage de conserver le schéma pluriannuel d'optimisation des dépenses en y intégrant la notion de mutualisation.

L'amendement COM-43 est adopté.

Article 23

M. Jacques Mézard rapporteur. - Contrairement à ce que préconise le Gouvernement, les avis demandés aux autorités administratives indépendantes sur les projets de loi doivent être rendus publics. D'où mon amendement COM-44.

L'amendement COM-44 est adopté.

Article 25

Les amendements de coordination COM-45, COM-46 et COM-47 sont adoptés.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-5 par coordination.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-26.

M. Jean-Pierre Sueur. - Avec M. Portelli, nous souhaitons faire figurer quelques spécialistes dans la commission des sondages.

M. Hughes Portelli. - Ce n'est pas superflu !

M. Alain Richard. - J'observe le respect tout à fait particulier du président Sueur pour la séniorité : l'amendement précise que les membres du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes doivent être « d'un grade au moins égal à celui de conseiller ». Je peux vous assurer, d'expérience, que les conseillers référendaires ou les maîtres des requêtes ont leur valeur. Je suggère de retirer cette précision.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous avons repris l'état actuel de la législation.

M. Alain Richard. - La loi date de 1977...

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous pouvons la modifier. Supprimons l'expression « d'un grade au moins égal à celui de conseiller ».

L'amendement COM-26 ainsi modifié est adopté.

Article 26

L'amendement de coordination COM-48 est adopté.

Article 27

L'amendement de coordination COM-49 est adopté.

Article additionnel après l'article 27

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-21 par coordination.

L'amendement COM-21 n'est pas adopté.

Article 27 bis

L'amendement de coordination COM-50 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-8 est satisfait.

L'amendement COM-8 devient sans objet.

Article 28

L'amendement de coordination COM-51 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le rapporteur général de l'Autorité de la concurrence n'est pas assimilable à un directeur général ou un secrétaire général. Avis défavorable à l'amendement COM-10 qui apporte une précision superfétatoire voire contre-productive en créant un risque d'interprétation a contrario pour d'autres autorités.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

Article 29

L'amendement de coordination COM-52 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Les amendements COM-75, COM-76 et COM-79 sont satisfaits.

Les amendements COM-75, COM-76 et COM-79 deviennent sans objet.

Article 30

L'amendement de coordination COM-53 est adopté.

Article 31

L'amendement de coordination COM-54 est adopté.

Article 31 bis

L'amendement de coordination COM-55 est adopté.

Article 32

L'amendement de coordination COM-56 est adopté.

Article 33

L'amendement de coordination COM-57 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-12 est satisfait.

L'amendement COM-12 devient sans objet.

Article 34

L'amendement de coordination COM-58 est adopté.

Article 34 bis

L'amendement de coordination COM-59 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-14 est satisfait.

L'amendement COM-14 devient sans objet.

Article additionnel après l'article 34 bis

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-23 par coordination.

L'amendement COM-23 n'est pas adopté.

Article 34 ter

L'amendement de coordination COM-60 est adopté.

Article 35

L'amendement de coordination COM-61 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-81 est satisfait.

L'amendement COM-81 devient sans objet.

Article 36

L'amendement de coordination COM-62 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-15 est satisfait.

L'amendement COM-15 devient sans objet.

Article 37

L'amendement de coordination COM-63 est adopté.

Article 38

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable aux I et II de l'amendement COM-78 rectifié, qui sont satisfaits ; avis favorable aux III et IV.

Le I et II de l'amendement COM-78 rectifié ne sont pas adoptés ; le II et IV de l'amendement COM-78 rectifié sont adoptés.

L'amendement de coordination COM-64 est adopté.

Article 39

L'amendement de coordination COM-65 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-16 est satisfait.

L'amendement COM-16 devient sans objet.

Article 40

L'amendement de coordination COM-66 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-17 est satisfait.

L'amendement COM-17 devient sans objet.

Article 41

L'amendement de coordination COM-67 est adopté.

Article 42

L'amendement de coordination COM-68 est adopté.

Article 43

Les amendements de coordination COM-69 et COM-19 sont adoptés.

Article additionnel après l'article 43

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement du Gouvernement COM-24, par coordination.

M. Alain Richard. - L'Assemblée nationale utilise ce texte sur les autorités administratives indépendantes pour statuer sur la situation particulière de l'une d'entre elles, en corrigeant son périmètre, son collège, etc. Si les membres du Comité consultatif national d'éthique sont d'accord pour que la durée de leur mandat soit de quatre ans et si l'on inscrit cela dans l'article du code de la santé publique qui régit ce comité, pourquoi faudrait-il que nous nous y opposions ? Parce qu'il s'agit d'un cavalier ?

M. Philippe Bas, président. - L'amendement introduit l'appellation d' « autorité administrative », ce qui est source de confusion.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Pour la durée du mandat, il ne fait que reproduire des dispositions existantes.

L'amendement COM-24 n'est pas adopté.

Article 43 bis

L'amendement de coordination COM-70 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-25 identique à l'amendement COM-80, présenté au nom de la commission de la culture.

Les amendements identiques COM-25 et COM-80 sont adoptés.

Article 44

L'amendement de coordination COM-71 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement COM-18 du Gouvernement est satisfait.

L'amendement COM-18 devient sans objet.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-28 qui rend publics les avis de compatibilité sous réserve rendus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Cette publicité peut être délicate, car les réserves peuvent révéler des informations personnelles. Le moyen ne serait pas proportionné à l'objectif.

M. François Bonhomme. - Ne pourrait-on pas occulter les informations personnelles si l'avis est rendu public ?

M. Alain Richard. - J'appuie la position du rapporteur. Il s'agit d'un dispositif de prévention de poursuite judiciaire. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique indique à la personne qui souhaite changer de fonctions si elle est susceptible ou non d'être poursuivie pour incompatibilité judiciaire. Le cas le plus connu est celui de cet ancien conseiller du président de la République devenu président d'une banque alors que ses fonctions antérieures l'avaient amené à prendre position dans le processus de fusion et de privatisation de cette banque. Ce genre d'affaires relève du tribunal correctionnel et l'avis rendu par la Haute Autorité est alors rendu public. Généraliser cette publicité est excessif, notamment lorsque les fonctionnaires ne font pas l'objet de poursuites.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il n'y aurait plus d'anonymat. On peut être favorable au développement de la transparence ; sur ce point, ce serait une erreur, car il s'agit d'avis sous réserve.

L'amendement COM-28 n'est pas adopté.

Article 46

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Mon amendement COM-72 rétablit la publicité intégrale des déclarations d'intérêts et celles de situation patrimoniale des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, comme le réclame son président. Contrairement à l'analyse développée par le Gouvernement, cette mesure n'est pas contraire à la jurisprudence constitutionnelle, notamment au regard de la décision du 21 janvier 2016.

M. François Zocchetto. - Je soutiens la position du rapporteur. Cependant, j'aimerais mieux comprendre l'argumentation du Gouvernement.

M. Alain Vasselle. - Je soutiendrai également le rapporteur. Comment expliquer cette omission lors de l'examen des dispositions du texte sur la transparence de la vie publique concernant les membres de la Haute Autorité ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il n'y a pas eu d'omission mais le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision de 2013 que les fonctions non électives ne pouvaient pas, de manière générale, être soumises à la publicité des déclarations. La jurisprudence qui peut être interprétée différemment a évolué depuis. En tout état de cause, il ne serait pas raisonnable de ne pas faire droit à cette demande de la Haute Autorité.

M. Alain Richard. - Sur le plan constitutionnel, il n'y a aucun risque. Il est évident que cette disposition vaut par contagion : l'autorité qui contrôle les élus doit subir les mêmes contraintes administratives que ceux-ci.

M. Alain Vasselle. - Lorsque nous avons examiné le texte sur la déontologie des fonctionnaires, avons-nous prévu que les hauts fonctionnaires seraient soumis à la publicité de leur déclaration de patrimoine ? On peut comprendre qu'il y ait une disposition particulière pour les membres de la Haute Autorité. Cependant, pourquoi d'autres hauts fonctionnaires ne feraient-ils pas aussi exception ? La question se posera d'une manière ou d'une autre.

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement fait l'unanimité.

L'amendement COM-72 est adopté.

Article 47

L'amendement de coordination COM-73 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement du Gouvernement COM-22 par coordination.

L'amendement COM-22 n'est pas adopté.

Article 47 bis

M. Alain Richard. - Le développement des jeux non régulés sur Internet a semé la panique : ils représentent chaque année 4 milliards d'euros de recettes potentielles pour l'État. Sans régulation, ces circuits de jeux en ligne facilitent la fraude, les paris truqués, le blanchiment d'argent. Le Gouvernement a mis en place un système d'agrément nécessitant une série de contrôles. La vigilance s'impose, car il s'agit surtout d'agréer des organismes à l'extérieur du territoire et en concurrence agressive avec les sociétés publiques comme la Française des jeux, le PMU, etc. Rendre ce pouvoir de régulation à une sous-direction du ministère des finances créerait un conflit d'intérêts. Il n'y a pas lieu de supprimer l'Arjel. D'où mon amendement COM-27.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je vous propose d'avoir ce débat en séance publique afin de recueillir l'avis du Gouvernement sur cette disposition qu'il a introduite à l'Assemblée nationale.

M. Philippe Bas, président. - Les arguments d'Alain Richard sont forts. L'État est gestionnaire de certains organismes de paris. Qu'il puisse lui-même les contrôler heurte le bon sens. On peut être tenté de supprimer l'Arjel ; cela reste difficile à mettre en oeuvre.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je ne connais pas le monde des jeux en ligne. Je reste sensible aux arguments juridiques.

Mme Catherine Tasca. - Mieux vaudrait prendre position sur cet amendement, et de manière favorable selon moi, quitte à y revenir en séance.

M. François Zocchetto. - J'émets des doutes sérieux sur cet article introduit à l'Assemblée nationale.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je m'en remets à la sagesse de la commission.

L'amendement COM-27 est adopté.

Article 49

L'amendement de coordination COM-74 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable aux I et III de l'amendement COM-79 rectifié ; avis défavorable au II.

Le I et III de l'amendement COM-79 rectifié sont adoptés ; le II ne l'est pas.

Mme Cécile Cukierman. - Alain Richard nous a fait part des inquiétudes qui s'expriment au sein des collèges et de la présidence de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme. Il faudra en séance apporter des réponses et des garanties sans forcément remettre en cause les principes du texte. Pour son image internationale, la Commission doit recevoir toute garantie de son indépendance.

Mme Esther Benbassa. - Il faut effectivement assurer l'indépendance de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme. Certains organismes s'occupant d'écologie, comme la Commission nationale du débat public, le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires ou le Médiateur national de l'énergie devraient également bénéficier d'une garantie de leur indépendance. 

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je me suis longuement expliqué. Rien ne sert de sortir par la porte pour rentrer par la fenêtre. À partir du moment où l'on fixe des règles sur le statut des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, il faut les respecter. Ce n'est pas une injure de ne pas être reconnu comme autorité administrative indépendante. Bien des organismes fonctionnent très bien sans ce statut et de manière indépendante. La loi prévoit déjà que la Commission nationale consultative des droits de l'Homme exerce ses missions en toute indépendance. Si elle n'est pas reconnue comme autorité administrative, elle n'en perdra pas pour autant son autorité au niveau international. Il ne s'agit pas de la légion d'honneur. Et chacun connaît le tempérament très indépendant de Mme Lazerges.

Mme Cécile Cukierman. - Cela va mieux en le disant.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - J'ai répondu sur les autres points. Les instances qui ont été citées ne prennent aucune décision.

Mme Esther Benbassa. - Je m'abstiens sur le texte.

La commission adopte la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

EXAMEN DES AMENDEMENTS À LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 3

L'amendement COM-2 est adopté.

Article 4

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement COM-3 rétablit la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour la nomination des présidents de six autorités.

L'amendement COM-3 est adopté.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-1, par coordination.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Article 6

L'amendement de coordination COM-4 est adopté.

La commission adopte la proposition de loi organique dans la rédaction issue de ses travaux.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

AMENDEMENTS SUR LA PROPOSITION DE LOI

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er - Annexe
Liste des AAI-API

M. MÉZARD, rapporteur

29

Suppression du CIVEN, de la CNDP
et du Médiateur national de l'énergie de la liste
des AAI-API

Adopté

Le Gouvernement

3

Ajout de l'ACPR sur la liste des AAI-API

Rejeté

Le Gouvernement

6

Ajout du CCNE sur la liste des AAI-API

Rejeté

Le Gouvernement

1

Rétablissement de l'intitulé de
la Commission consultative du secret
de la défense nationale

Rejeté

Article 4
Mesures particulières au Défenseur des droits
et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

M. MÉZARD, rapporteur

30

Coordinations

Adopté

Article 5
Durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

Le Gouvernement

7 rect. bis

Modification des délais pour la nomination
ou la proposition de nomination d'un membre

Adopté

Article 8
Non-renouvellement du mandat de membre des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

31

Non-renouvellement du mandat

Adopté

Article 9
Incompatibilité entre mandat de membre et fonctions au sein des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

32

Incompatibilité entre mandat de membre
et fonction au sein des AAI-API

Adopté

M. MÉZARD, rapporteur

33

Séparation organique ou fonctionnelle
des autorités de poursuite et de jugement
au sein des AAI-API

Adopté

Article 9 bis A
Parité des membres au sein des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

34

Suppression de l'habilitation

Adopté

Article 11
Incompatibilités professionnelles et électorales des membres des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

35

Incompatibilité avec la détention d'intérêts
au sein du secteur régulé

Adopté

M. MÉZARD, rapporteur

36

Incompatibilité professionnelle
des présidents d'AAI-API

Adopté

M. MÉZARD, rapporteur

37

Incompatibilité avec des fonctions au sein
des juridictions administratives et financières

Adopté

Article 12
Mise à disposition des déclarations d'intérêts des membres des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

38

Mise à disposition des déclarations d'intérêts
aux autres membres de l'autorité

Adopté

Article 13
Règles de déport ou d'abstention applicables aux membres des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

Le Gouvernement

11

Précision rédactionnelle

Rejeté

Article 17
Autorité hiérarchique et recrutement

M. MÉZARD, rapporteur

39

Précision sur l'emploi des fonctionnaires

Adopté

Le Gouvernement

13

Indépendance des services instruisant des dossiers de sanction ou de règlement des différends

Adopté

Article 18
Nomination du secrétaire général ou du directeur général

M. MÉZARD, rapporteur

40

Suppression de la délibération du collège
sur la nomination du secrétaire général
ou du directeur général

Adopté

Le Gouvernement

2

Avis du collège lors de la nomination
du secrétaire général ou du directeur général

Tombé

Article 19
Régime budgétaire et comptable des AAI-API

Le Gouvernement

4

Régime comptable des AAI et des API

Rejeté

Article 20
Autonomie financière des
autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

41

Procédure d'adoption du budget des API

Adopté

Article 21
Régime des biens immobiliers
des autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

42

Cadre juridique des immeubles des API

Adopté

Article 22
Transmission d'un rapport annuel
au Gouvernement et au Parlement

M. MÉZARD, rapporteur

43

Schéma pluriannuel d'optimisation des dépenses

Adopté

Article 23
Audition devant les commissions parlementaires
et publicité des avis rendus sur les projets de loi

M. MÉZARD, rapporteur

44

Publicité des avis sur les projets de loi

Adopté

Article 25
Statut des entités non qualifiées d'autorités administratives indépendantes
et obligation de déclaration d'intérêts et de patrimoine de leurs membres

M. MÉZARD, rapporteur

45

Statut du CCNE - obligation de dépôt
des déclarations d'intérêts et de patrimoine
de ses membres

Adopté

M. MÉZARD, rapporteur

46

Statut du CIVEN - obligation de dépôt
des déclarations d'intérêts et de patrimoine
de ses membres

Adopté

M. MÉZARD, rapporteur

47

Suppression de la CNDP de la liste des AAI-API

Adopté

Le Gouvernement

5

Ajout de l'ACPR à la liste des AAI-API

Rejeté

M. SUEUR

26

Statut de la commission des sondages

Adopté avec modification

Article 26
Coordinations relatives à l'Agence française
de lutte contre le dopage

M. MÉZARD, rapporteur

48

Coordinations

Adopté

Article 27
Coordinations relatives à l'Autorité de contrôle
des nuisances aéroportuaires

M. MÉZARD, rapporteur

49

Coordinations

Adopté

Article additionnel après l'article 27

Le Gouvernement

21

Coordinations

Rejeté

Article 27 bis
Coordinations relatives à l'Autorité de régulation
de la distribution de la presse

M. MÉZARD, rapporteur

50

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

8

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Article 28
Coordinations relatives à l'Autorité de la concurrence

M. MÉZARD, rapporteur

51

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

10

Coordinations

Rejeté

Article 29
Coordinations relatives à l'Autorité de régulation
des activités ferroviaires et routières

M. MÉZARD, rapporteur

52

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

75

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Le Gouvernement

76

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Le Gouvernement

77

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Article 30
Coordinations relatives à l'Autorité de régulation
des communications électroniques et des postes

M. MÉZARD, rapporteur

53

Coordinations

Adopté

Article 31
Coordinations relatives à l'Autorité de régulation des jeux en ligne

M. MÉZARD, rapporteur

54

Coordinations

Adopté

Article 31 bis
Coordinations relatives à la Commission nationale du débat public

M. MÉZARD, rapporteur

55

Suppression par coordination

Adopté

Article 32
Coordinations relatives à l'Autorité de sûreté nucléaire

M. MÉZARD, rapporteur

56

Coordinations

Adopté

Article 33
Coordinations relatives à l'Autorité des marchés financiers

M. MÉZARD, rapporteur

57

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

12

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Article 34
Coordinations relatives à la Commission d'accès
aux documents administratifs

M. MÉZARD, rapporteur

58

Coordinations

Adopté

Article 34 bis
Coordinations relatives à la Commission du secret de la défense nationale

M. MÉZARD, rapporteur

59

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

14

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Article additionnel après l'article 34 bis

Le Gouvernement

23

Coordinations

Rejeté

Article 34 ter
Coordinations relatives au médiateur de l'énergie

M. MÉZARD, rapporteur

60

Suppression par coordination

Adopté

Article 35
Coordinations relatives à la Commission de régulation de l'énergie

M. MÉZARD, rapporteur

61

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

81

Coordinations

Tombé

Article 36
Coordinations relatives à la Commission nationale
de contrôle des techniques du renseignement

M. MÉZARD, rapporteur

62

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

15

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Article 37
Coordinations relative à la Commission nationale
de l'informatique et des libertés

M. MÉZARD, rapporteur

63

Coordinations

Adopté

Article 38
Coordinations relatives à la Commission nationale
des comptes de campagne et des financements politiques

Le Gouvernement

78 rect.

Coordinations et fixation d'une durée dérogatoire pour les mandats actuels des membres
de la Commission nationale des comptes
de campagne et des financements politiques

Adopté avec modification

M. MÉZARD, rapporteur

64

Coordinations

Adopté

Article 39
Coordinations relatives au Conseil supérieur de l'audiovisuel

M. MÉZARD, rapporteur

65

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

16

Coordinations

Tombé

Article 40
Coordinations relatives au Contrôleur général
des lieux de privation de liberté

M. MÉZARD, rapporteur

66

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

17

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Article 41
Coordinations relatives au Haut Conseil de l'évaluation,
de la recherche et de l'enseignement supérieur

M. MÉZARD, rapporteur

67

Coordinations

Adopté

Article 42
Coordinations relatives au Haut Conseil
du commissariat aux comptes

M. MÉZARD, rapporteur

68

Coordinations

Adopté

Article 43
Coordinations relatives à la Haute Autorité de santé

M. MÉZARD, rapporteur

69

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

19

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Article additionnel après l'article 43

Le Gouvernement

24

Coordinations

Rejeté

Article 43 bis
Coordinations relatives à la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet

M. MÉZARD, rapporteur

70

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

25

Suppression de la disparition de
la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres
et la protection des droits sur internet (HADOPI)

Adopté

M. BONNECARRÈRE

80

Suppression de la disparition de
la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres
et la protection des droits sur internet (HADOPI)

Adopté

Article 44
Coordinations relatives à la Haute Autorité
pour la transparence de la vie publique

M. MÉZARD, rapporteur

71

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

18

Coordinations

Satisfait ou sans objet

Mme BOUCHOUX

28

Publicité des avis de compatibilité sous réserve rendus par la Haute Autorité pour la transparence
de la vie publique (HATVP)

Rejeté

Article 46
Règles de transparence pour les membres et le personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

72

Publicité des déclarations d'intérêts et
de situation patrimoniale des membres
de la HATVP

Adopté

Article 47
Commissions permanentes compétentes
pour la nomination à la présidence des autorités

M. MÉZARD, rapporteur

73

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

22

Coordinations

Rejeté

Article 47 bis
Habilitation à fusionner l'Autorité de régulation des jeux en ligne
avec d'autres entités ou à transférer ses compétences

M. F. MARC

27

Suppression de l'habilitation à légiférer pour réformer l'ARJEL

Adopté

Article 49
Modalités d'entrée en vigueur

M. MÉZARD, rapporteur

74

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

79 rect.

Coordinations

Adopté avec modification

AMENDEMENTS SUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 3
Incompatibilités professionnelles applicables aux membres
des autorités administratives indépendantes
et des autorités publiques indépendantes

M. MÉZARD, rapporteur

2

Incompatibilité avec les fonctions
de magistrat judiciaire

Adopté

Article 4
Soumission de la nomination des présidents
des autorités administratives et publiques indépendantes
à l'avis des commissions parlementaires

M. MÉZARD, rapporteur

3

Rétablissement de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour la nomination des présidents de l'AFLD, l'ARDP, la CADA,
la CNIL, la CNCCFP et la HADOPI

Adopté

Le Gouvernement

1

Coordinations

Rejeté

Article 6
Modalités d'entrée en vigueur

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. MÉZARD, rapporteur

4

Coordinations

Adopté

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

Haute autorité de santé (HAS)

Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS

ARTICLE 1ER

ANNEXE

Amendement n° COM-1 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 12

Rédiger ainsi l'alinéa 12 de l'annexe :

« 9 bis. Commission consultative du secret de la défense nationale »

OBJET

Le présent amendement vise à maintenir le terme « consultative » dans l'appellation de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN). En effet, un changement d'appellation risque de laisser penser qu'il traduit ou annonce une évolution de l'équilibre actuel qui est pourtant le plus pertinent pour garantir à la fois la préservation du secret de la défense nationale, qui concourt aux intérêts fondamentaux de la Nation, et la manifestation de la vérité, notamment à des fins judiciaires.

ARTICLE 18

Amendement n° COM-2 présenté par

Le Gouvernement

Le mot « délibération » est remplacé par le mot « avis ».

OBJET

Cet amendement a pour objet de préciser que le collège d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante ne donne qu'un avis sur la nomination du secrétaire général ou du directeur général. Il permet de maintenir le rôle prépondérant du président de l'autorité dans le choix de son collaborateur le plus proche et d'associer le collège à cette désignation.

ARTICLE 1ER

ANNEXE

Amendement n° COM-3 présenté par

Le Gouvernement

Annexe, après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 2bis. Autorité de contrôle prudentiel et de résolution »

OBJET

Cet amendement vise, en cohérence avec la suppression du I de l'article 25 proposé par le Gouvernement, à réintégrer l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) dans la liste des autorités administratives indépendantes figurant en annexe du présent texte. 

ARTICLE 19

Amendement n° COM-4 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 2

Remplacer le deuxième alinéa par un alinéa ainsi rédigé : « Un décret en Conseil d'État définit les règles du contrôle budgétaire applicable aux autorités publiques indépendantes et aux autorités administratives indépendantes qu'il désigne ».

OBJET

Depuis 2005, la loi du 10 août 1922 ne comprend plus de dispositions prévoyant un contrôle financier. La référence à cette loi n'a donc plus de portée juridique réelle et n'exempte pas, en droit, les AAI du contrôle budgétaire prévu par ailleurs dans le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

Cet amendement vise à renvoyer à un décret la désignation des AAI et des API soumises à un contrôle budgétaire ainsi que les modalités d'adaptation de ce dernier dans la préservation de leur autonomie.

ARTICLE 25

Amendement n° COM-5 présenté par

Le Gouvernement

Supprimer le I.

OBJET

Le Gouvernement est opposé à la suppression du statut d'autorité administrative indépendante de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), opérée par le I du présent article. L'ACPR est issue du rapprochement des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance - la Commission bancaire (CB), l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) et le Comité des entreprises d'assurance (CEA).

 

L'architecture de l'ACPR, qui repose sur différentes instances décisionnelles, vise à garantir efficacité, cohérence et réactivité des prises de décision, tout en prenant en compte les spécificités du contrôle de chacun des secteurs qui relèvent de sa compétence. Le collège de supervision statue ainsi en différentes formations, en fonction des sujets traités : le collège plénier, présidé par le Gouverneur de la Banque de France et par un vice-président disposant d'une expérience en matière d'assurance, examine les questions générales de supervision commune aux secteurs de la banque et de l'assurance, et fixe les priorités de contrôle ainsi que les principes d'organisation et de fonctionnement de l'Autorité ; des sous formations sont compétentes spécifiquement pour les dossiers individuels et les questions d'ordre général propres au secteur bancaire d'une part, et au secteur de l'assurance d'autre part. La perte du statut d'autorité administrative indépendante n'est ainsi guère compréhensible dans les faits et se ferait au détriment de la reconnaissance des spécificités du secteur assurantiel.

Cette perte de statut n'apparaît par ailleurs pas souhaitable du point de vue de la réputation de l'ACPR en Europe et à l'international : notamment, le FMI attache beaucoup d'importance à l'indépendance des autorités de supervision en matière financière. Dans le même ordre d'idées, la perte du statut risque de poser des problèmes s'agissant de l'indépendance et de l'impartialité de la commission des sanctions.

En tout état de cause, la transformation structurelle de l'ACPR, dont la création demeure récente, n'apparaît ainsi pas souhaitable, alors que l'organisation et le fonctionnement mis en place par l'ordonnance n°2010-76 du 21 janvier 2010 donnent satisfaction. Depuis sa création, l'ACPR conduit en effet l'ensemble de ses missions avec une efficacité et une expertise reconnues de tous. Alors que l'attente des professionnels était légitimement forte, les activités historiques des autorités fusionnées ont été assurées sans discontinuité et sans dysfonctionnement, et rien ne semble donc justifier de procéder à une modification du statut de cette Autorité.

Pour l'ensemble de ces raisons, cet amendement vise, en supprimant l'alinéa 1er du présent article, à rendre à l'ACPR sa qualité d'AAI.

ARTICLE 1ER

ANNEXE

Amendement n° COM-6 présenté par

Le Gouvernement

Annexe, après l'alinéa 10

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 8. Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé »

OBJET

Cet amendement vise à intégrer le Comité consultatif national d'éthique dans la liste des autorités administratives indépendantes figurant en annexe du présent texte. 

 

Le CCNE intervient en matière de libertés publiques ou de régulation économique comme le font les organismes qu'il est proposé de retenir comme autorités administratives ou publiques indépendantes. Le législateur a entendu lui confier une responsabilité éminente dans l'élaboration des normes en matière bioéthique, qui touchent à des droits fondamentaux de la personne. En particulier, aux termes de l'article L. 1412-1-1 du code de la santé publique, tout projet de réforme sur les problèmes éthiques et les questions de société soulevés par les progrès de la connaissance dans les domaines de la biologie, de la médecine et de la santé doit être précédé d'un débat public sous forme d'états généraux, lesquels sont organisés à l'initiative du CCNE après consultation des commissions parlementaires permanentes compétentes et de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. Le CCNE établi ensuite un rapport. Le choix de confier les débats publics au CCNE a été fait en considération même de son indépendance pour les organiser.

Il convient ainsi de qualifier cette institution d'autorité administrative indépendante.

ARTICLE 27 BIS

Amendement n° COM-8 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 4

L'article 27 bis est ainsi modifié :

1° A l'alinéa 4, le mot : « septième, » est supprimé ;

2° L'alinéa 5 est rédigé comme suit : « b bis) Les deux dernières phrases du septième alinéa sont supprimées » ;

3° L'alinéa 6 est supprimé.

OBJET

Amendement de coordination.

L'article 18-1 de la loi n°47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques fixe à quatre ans la durée du mandat des membres de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse. L'article 27 bis de la proposition de loi proposait de supprimer cette durée de mandat spécifique pour les membres de l'ARDP, car la proposition de loi fixait une durée de mandat obligatoire de six ans pour toutes les autorités administratives indépendantes.

L'article 5 de la proposition de loi prévoit désormais que la durée du mandat des membres d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante est comprise entre trois et six ans. Dès lors, la durée du mandat des membres de l'ARDP doit être à nouveau fixée. Il est donc proposé de revenir à la durée prévue par la loi n°47-585 à savoir une durée de quatre ans.

Par ailleurs, la proposition de loi précise que le renouvellement des membres de l'ARDP est effectué par moitié tous les trois ans au lieu de deux actuellement. Par cohérence avec la durée de mandat de quatre ans pour les membres de l'ARDP, il est proposé de revenir sur un renouvellement des membres par moitié tous les deux ans.

ARTICLE 28

Amendement n° COM-10 présenté par

Le Gouvernement

Le 3° est ainsi rédigé :

« 3° L'article L. 461-4 est ainsi modifié :

aa) (nouveau) Le premier alinéa est ainsi modifié : Après les mots : « rapporteur général nommé », sont insérés les mots « , par dérogation à l'article 18 de la loi n°... du ... portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, ».

ab) (nouveau) Au début du deuxième alinéa, les mots : « Ces services » sont remplacés par le mot : « Ils » ;

a) (Supprimé)

b) À l'avant-dernier alinéa, les mots : « est ordonnateur des recettes et des dépenses de l'autorité. Il » sont supprimés ;

OBJET

Cet amendement de coordination permet de clarifier l'articulation entre le principe général de l'article 18 et le statut du rapporteur général de l'Autorité de la concurrence, maintenu par l'article 28. Il évite le risque que le rapporteur général ne soit assimilé à un directeur général au sens de l'article 18 et qu'une interprétation conciliant le statut général et le régime spécifique à l'Autorité ne conduise à instaurer deux autorités de nomination du rapporteur général, respectivement le ministre et le président de l'Autorité.

L'amendement supprime également une précision inutile sur le statut d'ordonnateur des recettes et des dépenses du président de l'Autorité de la concurrence, ce qui est déjà prévu par le droit positif.

ARTICLE 13

Amendement n° COM-11 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 2

Remplacer (deux fois) le mot :

intérêt 

par les mots :

conflit d'intérêts

OBJET

Le présent amendement vise à préciser le sens de la référence à l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

ARTICLE 33

Amendement n° COM-12 présenté par

Le Gouvernement

Après l'alinéa 17, insérer l'alinéa ainsi rédigé :

b) Il est inséré un III ainsi rédigé :

«  III. - Par dérogation à l'article 22 de la loi n°   du  portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, le rapport d'activité de l'Autorité des marchés financiers est établi selon les règles de comptabilité qui lui sont applicables ».

OBJET

Cet amendement vise à permettre l'application des dispositions de l'article 22 de la présente proposition de loi à une autorité qui n'est pas soumise aux règles de la comptabilité publique. Conformément à l'article R. 621-15 du code monétaire et financier, les comptes de l'Autorité des marchés financiers sont établis selon les règles du plan comptable général, qui peut faire l'objet d'adaptations approuvées par le ministre chargé du budget.

ARTICLE 34 BIS

Amendement n° COM-14 présenté par

Le Gouvernement

Rédiger ainsi cet article :

« Le chapitre II du titre Ier du livre III de la deuxième partie du code de la défense est ainsi modifié :

« 1° L'article L. 2312-2 est ainsi modifié :

« a) À la seconde phrase du sixième alinéa, les mots : « d'application de la deuxième phrase du dernier alinéa du présent article » sont remplacés par les mots : « de désignation en vue du remplacement d'un membre dont le mandat a pris fin avant son terme normal » ;

« b) le dernier alinéa est supprimé ;

« 2° Le second alinéa de l'article L. 2312-3 est supprimé ; 

« 3° Le dernier alinéa de l'article L. 2312-5 est supprimé:

OBJET

Le présent amendement vise à maintenir le terme « consultative » dans l'appellation de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN). En effet, un changement d'appellation risque de laisser penser qu'il traduit ou annonce une évolution de l'équilibre actuel qui est pourtant le plus pertinent pour garantir à la fois la préservation du secret de la défense nationale, qui concourt aux intérêts fondamentaux de la Nation, et la manifestation de la vérité, notamment à des fins judiciaires.

Le présent amendement vise, en outre, à tirer les conséquences dans le statut de la CCSDN des modifications apportées par l'Assemblée Nationale au futur statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) :

- L'article 5 de la proposition de loi prévoit, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, que la durée du mandat des membres des AAI et des API est comprise entre trois et six, sans imposer, contrairement à ce qu'avait envisagé le Sénat, de durée obligatoire. Il convient donc de maintenir à l'avant dernier alinéa de l'article L. 2312-2 du code de la défense la disposition prévoyant que la durée du mandat des membres de la CCSDN est de six ans.

- Afin de tirer les conséquences de la suppression de l'article 6, relatif à la désignation des parlementaires, il convient de conserver la rédaction actuelle des 2° et 3° de l'article L. 2312-2 du code de la défense prévoyant une désignation des parlementaires membres de la CCSDN par le Président de l'assemblée au sein de laquelle le parlementaire siège. Le maintien de la rédaction actuelle apparaît d'autant plus nécessaire, que la référence à l'article 5 du futur statut, introduite par l'Assemblée nationale, ne permet pas de prévoir les conditions de désignation des parlementaires. Ainsi, le présent amendement propose de supprimer le b) et le c) du III de l'article 34bis, qui modifient les 2° et 3° de l'article L. 2312-2 du code de la défense.

- Enfin, la suppression de l'article 15 du statut rend nécessaire le maintien du 1er alinéa de l'article L. 2312-3 du code de la défense qui prévoit les crédits nécessaires à l'exercice de la mission de la CCSDN.

ARTICLE 36

Amendement n° COM-15 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 2

Au deuxième alinéa, les mots « le neuvième et » sont supprimés.

OBJET

Le présent amendement vise à transposer dans le statut de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), les modifications apportées par l'Assemblée Nationale au futur statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API).

En effet, l'article 5 de la proposition de loi prévoit, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, que la durée du mandat des membres des AAI et des API est comprise entre trois et six, sans imposer de durée obligatoire, contrairement à ce qu'avait envisagé le Sénat. Il convient donc de maintenir, au neuvième alinéa de l'article L. 831-1 du code de la sécurité intérieure (CSI), la disposition prévoyant que la durée du mandat des membres de la CNCTR est de six ans.

Le présent amendement vise, par ailleurs, à maintenir le régime strict de non-renouvellement du mandat de membre de la CNCTR.

ARTICLE 39

Amendement n° COM-16 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 7

Après la première phrase du septième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

« Son mandat peut être renouvelé s'il a occupé ces fonctions de remplacement pendant moins de deux ans. »

OBJET

La deuxième phrase du septième alinéa de l'article 39 a pour objet d'organiser la parité des membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel en cas de renouvellement de leur mandat. Or, cette réécriture du huitième alinéa de l'article 4 de la loi du 30 septembre 1986 omet de préciser le seul cas dans lequel ce renouvellement est possible : il ne peut en effet intervenir que lorsque, suite à une vacance de poste, le remplaçant a occupé ces fonctions pendant moins de deux ans.

Le présent amendement a donc pour objet de corriger cette malfaçon en rétablissant la possibilité pour un membre du Conseil supérieur de l'audiovisuel de bénéficier du renouvellement de son mandat s'il a occupé ces fonctions pendant moins de deux ans dans le cadre d'une vacance de poste. Sur le fond, cet amendement reprend à l'identique les dispositions relatives à la parité.

ARTICLE 40

Amendement n° COM-17 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 6

Les sixième, septième et huitième alinéas sont supprimés.

OBJET

Il s'agit d'un amendement de coordination qui vise à rétablir la durée du mandat du Contrôleur général des lieux de privation de liberté à six ans ainsi que son caractère non renouvelable.

ARTICLE 44

Amendement n° COM-18 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 5

Le cinquième alinéa est supprimé.

OBJET

Cet amendement a pour objet de rétablir le III de l'article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique qui fixe la durée du mandat des membres de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et précise que ce mandat n'est pas renouvelable.

ARTICLE 43

Amendement n° COM-19 présenté par

Le Gouvernement

Supprimer l'alinéa 11.

OBJET

La proposition de loi fixait initialement en son article 5 une durée uniforme aux mandats des membres des AAI de six ans, qui a été remplacée par une durée comprise entre 3 et 6 ans. Dès lors, il n'est plus possible de supprimer, comme le fait l'alinéa 11 de l'article 43 de la proposition de loi, le huitième alinéa de l'article L. 161-42 du code de la sécurité sociale, qui fixe à 6 ans la durée des membres de la Haute autorité de santé.  

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 27

Amendement n° COM-21 présenté par

Le Gouvernement

Après l'article 27

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le chapitre II du titre Ier du livre VI du code monétaire et financier est ainsi modifié :

1° Le dix-huitième alinéa de l'article L. 612-5 est supprimé ;

2° Le onzième alinéa de l'article L. 612-9 est supprimé ;

3° Le sixième alinéa de l'article L. 612-10 est supprimé ;

4° Après le cinquième alinéa de l'article L. 612-15, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions du présent article s'appliquent nonobstant celles résultant de la loi n°     du     portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. ».

5° Après le sixième alinéa de l'article L. 612-18, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation à l'article 22 de la loi n° du portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, le rapport d'activité adressé chaque année par l'ACPR, avant le 1er juin, au Gouvernement et au Parlement, et rendant compte de l'exercice de ses missions et de ses moyens, en termes immobilier, mobilier, de fonctionnement et d'investissement, est établi selon les règles de comptabilité qui lui sont applicables ».

OBJET

Cet amendement vise, en cohérence avec le rétablissement du statut d'autorité administrative indépendante de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) proposé par le Gouvernement, à assurer la complète coordination des dispositions spécifiques du code monétaire et financier relatives à l'ACPR, et des dispositions générales du présent texte.

La modification des articles L. 612-5 et L. 612-9 du code monétaire et financier, qui permettra de mettre en oeuvre les nouvelles règles de révocation et de fin de fonctions plus protectrices issues de l'article 7 de la présente proposition de loi, favorisera le renforcement de l'indépendance des membres du collège de supervision et de la commission des sanctions de l'ACPR. La suppression du sixième alinéa de l'article L. 612-10 du même code, au profit des dispositions issues de l'article 13 du présent texte, est également de nature à renforcer les règles de déontologie applicables aux membres de l'autorité.

Par ailleurs, compte tenu notamment des spécificités du rôle du secrétaire général de l'ACPR, nommé par arrêté du ministre, une nouvelle rédaction de l'article L. 612-15 apparaît nécessaire afin de préserver les équilibres institutionnels et fonctionnels trouvés à l'occasion de l'ordonnance n°2010-76 du 21 janvier 2010, qui ont permis le fonctionnement efficace de l'Autorité depuis sa création.

Enfin, cet amendement vise à permettre l'application des dispositions de l'article 22 du présent texte à une autorité qui n'est pas soumise aux règles de la comptabilité publique. Conformément à l'article R. 612-16 du code monétaire et financier, les opérations de l'ACPR sont en effet enregistrées selon les règles comptables applicables à la Banque de France qui, en vertu des dispositions de l'article R. 144-5 du même code, relèvent principalement du code du commerce.

ARTICLE 47

Amendement n° COM-22 présenté par

Le Gouvernement

Rédiger ainsi les alinéas 9 et 10 :

5° bis Après la vingt-troisième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

«

Président de la Commission consultative du secret de la défense nationale

Commission compétente
en matière de défense

» ;

OBJET

Le présent amendement vise à tirer les conséquences du maintien, demandé par le Gouvernement, du terme « consultative » dans l'appellation de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) à l'article 34 bis.

Le Gouvernement considère en effet qu'un changement d'appellation risque de laisser penser qu'il traduit ou annonce une évolution de l'équilibre actuel qui est pourtant le plus pertinent pour garantir à la fois la préservation du secret de la défense nationale, qui concourt aux intérêts fondamentaux de la Nation, et la manifestation de la vérité, notamment à des fins judiciaires.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 34 BIS

Amendement n° COM-23 présenté par

Le Gouvernement

Après l'article 34 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français est ainsi modifié :

1° La seconde phrase du dixième alinéa du II est ainsi rédigé : « Ce mandat est renouvelable une fois, sous réserve du huitième alinéa du présent II » ;

2° Le onzième et le dernier alinéa du II sont supprimés ;

2° Les trois derniers alinéas du III sont supprimés ;

3° Le VII est supprimé.

OBJET

L'Assemblée nationale a ajouté le comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) à la liste des autorités administratives indépendantes (AAI) régies par le futur statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (API).

Dès lors, les dispositions de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français portant statut du CIVEN doivent être adaptées à ce statut.

En effet, l'article 8 de la proposition de loi prévoit que le mandat des AAI et des API est renouvelable une fois. Il convient donc de supprimer le 10ème alinéa du II de l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010 précitée qui régit également les possibilités de renouvellement du mandat des membres du CIVEN.

De même, l'article 7 de la proposition de loi prévoit les conditions suivant lesquelles il peut être mis fin aux fonctions des membres d'une AAI ou d'une API. Il convient donc de supprimer le 11ème alinéa du II de l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010 qui prévoit également les conditions dans lesquelles il peut être mis fin au mandat des membres du CIVEN.

De plus, le dernier alinéa du II de l'article 4 est supprimé car le statut général prévoit déjà, au 2ème alinéa de l'article 10, une telle disposition.

En outre, l'article 19 de la proposition de loi régit les dépenses des AAI et des API. Les 2ème et 3ème alinéas du III de l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010 ont le même objet. Il apparaît donc nécessaire de les supprimer.

De même, il convient de supprimer le dernier alinéa du III de l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010 afin de coordonner cette disposition avec l'article 17 qui régit également les possibilités de recrutement des AAI et API.

Enfin, l'article 22 de la proposition de loi prévoit que les AAI ou les API publient annuellement un rapport d'activité. Le VII de l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010 ayant le même objet, il convient de le supprimer.

Tel est l'objet du présent amendement.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 43

Amendement n° COM-24 présenté par

Le Gouvernement

Après l'article 43

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au I de l'article L. 1412-2 du code de la santé publique, après le mot « autorité » est ajouté le mot « administrative ».

Le II de l'article L. 1412-2 du code de la santé publique est ainsi rédigé :

« II. - Le président et les membres du comité sont nommés pour une durée de quatre ans renouvelable une fois sous réserve des dispositions du III. »

OBJET

Le présent amendement tire les conséquences de la reconnaissance du Comité consultatif national d'éthique comme autorité administrative indépendante à l'article 1er de la proposition de loi.

Il s'agit également d'un amendement de cohérence avec les règles générales fixées aux articles 5 et 8 de la proposition de loi, qui a pour objet d'aligner la durée du mandat du président du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE ), durée qui est de deux ans renouvelable indéfiniment, sur celle des membres de cette autorité, qui est de quatre ans renouvelable une seul fois et donc compatible avec les nouvelle règles.

ARTICLE 44

Amendement n° COM-28 présenté par

Mme BOUCHOUX

Après l'alinéa 17, insérer deux alinéas ainsi rédigés:

« 2° bis Le II de l'article 23 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La Haute Autorité peut rendre publics les avis de compatibilité assortis de réserve ou les avis d'incompatibilité. »

OBJET

Le présent amendement prévoit que les avis de compatibilité sous réserve ou d'incompatibilité de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) puissent être rendus publics. Il suit une préconisation formulée par la Haute Autorité dans son rapport d'activité de 2015.

Les avis de la Haute Autorité concernant le « pantouflage » ne sont actuellement pas rendus publics. Cela constitue une source importante de difficulté, notamment quand un avis est assorti de réserves, dont on ne peut savoir si elles seront bien suivies. La HATVP n'a en effet pas les moyens de s'assurer elle-même du respect de ses réserves, dans la mesure où elle n'a pas connaissance des actes que la personne prend dans le cadre de son activité privée.

Cette diffusion permettrait aussi de diffuser les règles déontologiques.

ARTICLE 29

Amendement n° COM-75 présenté par

Le Gouvernement

Le g) du 1° est ainsi rédigé : 

g) L'article L. 1261-16 est ainsi modifié : 

- la seconde phrase du sixième alinéa de l'article L. 1261-16 est supprimée ;

- au septième alinéa, les mots « non renouvelable » ainsi que la seconde phrase sont supprimés.

OBJET

Pour les mêmes raisons que celles qui conduisent à rétablir partiellement la rédaction du 2° alinéa de l'article L. 1261-4 du code des transports, relative à la durée du mandat des membres de l'ARAFER, il est nécessaire de préciser de nouveau la durée du mandat des membres de la commission des sanctions de l'ARAFER en rétablissant la partie de la première phrase du septième alinéa de l'article L. 1261-16, initialement supprimé par l'Assemblée Nationale, qui dispose «La durée du mandat des membres de la commission est de six ans ».

Amendement n° COM-76 présenté par

Le Gouvernement

Le c) du 1° est ainsi rédigé : 

c) Le deuxième alinéa de l'article L. 1261-4 est ainsi rédigé :

« Leur mandat est de six ans  »

OBJET

Le deuxième alinéa de l'article L. 1261-4 du code des transports qui disposait : « Leur mandat est de six ans non renouvelable. », a été supprimé lors de l'examen par l'Assemblée Nationale au motif que la durée du mandat était désormais uniformément fixée à 6 ans par l'article 5 dans sa version proposée à l'examen en première lecture à l'Assemblée Nationale.

 

La rédaction de l'article 5 ayant évolué à la suite du débat pour devenir « La durée du mandat des membres d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante est comprise entre trois et six ans », il y a lieu de préciser à nouveau la durée du mandat des membres de l'ARAFER en rétablissant la rédaction du second alinéa de l'article L. 1261-4 du code des transports.

 

Le caractère renouvelable des mandats des membres du collège de l'ARAFER répond aux exigences de l'article 55 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

Amendement n° COM-77 présenté par

Le Gouvernement

Le sixième alinéa est supprimé.

OBJET

La suppression du dernier alinéa de l'article L.1261-3 a pour effet de supprimer le droit pour l'ARAFER de communiquer des informations soumises au secret professionnel à ses homologues étrangers (par exemple, pour gérer un recours concernant le tunnel sous la Manche). Or aucune disposition analogue ne reprend cette possibilité dans la partie commune. Il convient donc de rétablir cette disposition.

ARTICLE 35

Amendement n° COM-81 présenté par

Le Gouvernement

Le cinquième alinéa est supprimé.

Le septième alinéa est ainsi rédigé : « Le dernier alinéa de l'article L. 132-3 est supprimé ».

Le neuvième alinéa est ainsi rédigé : « Le deuxième au dernier alinéa sont supprimés ».

Le onzième alinéa est ainsi rédigé : « Le deuxième et le troisième alinéas et les trois dernières phrases du dernier alinéa sont supprimés ».

OBJET

Le présent amendement vise à transposer dans le statut de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), les modifications apportées par l'Assemblée Nationale au futur statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API).

En effet, l'article 5 de la proposition de loi prévoit, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, que la durée du mandat des membres des AAI et des API est comprise entre trois et six, sans imposer de durée obligatoire, contrairement à ce qu'avait envisagé le Sénat. Il convient donc de maintenir, au neuvième alinéa de l'article L. 132-2 du code de l'énergie, la disposition prévoyant que la durée du mandat des membres de la CRE est de six ans.

Le présent amendement vise, par ailleurs, à maintenir le régime strict de non-renouvellement du mandat de membre de la CRE.

Il en va de même pour le mandat des membres du comité de règlement des différends et des sanctions (article L. 132-3 du code de l'énergie).

L'amendement rétablit, par coordination avec la nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 17 de la proposition de loi, le premier alinéa de l'article L. 133-5 du code de l'énergie aux termes duquel : « La Commission de régulation de l'énergie dispose de services qui sont placés sous l'autorité de son président ou, pour l'exercice des missions confiées au comité de règlement des différends et des sanctions, sous l'autorité du président du comité. »

L'amendement tient compte de la rédaction existante sur la limitation de l'expression publique des membres de l'autorité. Il tend à la maintenir afin que « Les membres du collège ou du comité ne prennent, à titre personnel, aucune position publique sur des sujets relevant de la compétence de la Commission de régulation de l'énergie. »

Enfin, l'amendement rétablit les deux premières phrases du dernier alinéa de l'article L. 133-5 du même code qui précisent que « La commission propose au ministre chargé de l'énergie et au ministre chargé des finances, lors de l'élaboration du projet de loi de finances, les crédits nécessaires, outre les ressources mentionnées à l'alinéa précédent, à l'accomplissement de ses missions. Ces crédits sont inscrits au budget général de l'État. » De telles dispositions répondent aux impératifs d'indépendance exigés par l'article 35 de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité.

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS

ARTICLE 4

Amendement n° COM-1 présenté par

Le Gouvernement

Rédiger ainsi les alinéas 13 et 14 :

6° bis Après la vingt-troisième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

« 

Commission nationale consultative du secret de la défense nationale

Président

» ;

OBJET

Le présent amendement vise à maintenir le terme « consultative » dans l'appellation de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN). En effet, un changement d'appellation risque de laisser penser qu'il traduit ou annonce une évolution de l'équilibre actuel qui est pourtant le plus pertinent pour garantir à la fois la préservation du secret de la défense nationale, qui concourt aux intérêts fondamentaux de la Nation, et la manifestation de la vérité, notamment à des fins judiciaires.


* 1 Loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.

* 2 Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* 3 Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport précité, p. 17 ( http://www.senat.fr/rap/r13-616/r13-6162.html#toc61).

* 4 Seules quatre autorités retenues à l'article 1er de la proposition de loi comportent un organe distinct chargé de prononcer spécifiquement des sanctions : l'Autorité de régulation des activités ferroviaire et routières (ARAFER), l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), l'Autorité des marchés financiers (AMF) et la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

* 5 L'article 71-1 de la Constitution retient pour le Défenseur des droits un mandat de six ans.

* 6 Dans les autorités concernées par l'article 1er, les parlementaires sont actuellement désignés par le président de l'assemblée, une commission permanente ou par l'assemblée ratifiant une proposition formulée par une commission permanente.

* 7 Le pouvoir hiérarchique du président sur les services de l'autorité est prévu par l'article 17 de la présente proposition de loi.

* 8 Conseil constitutionnel, 13 décembre 2013, Société Sud Radio Services et autre, n °2013-359 QPC.

* 9 Article 5 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 10 Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie, n° 2016-731 DC.

* 11 La même incompatibilité est prévue pour les magistrats de l'ordre judiciaire par l'article 3 de la proposition de loi organique.

* 12 Article L.O. 145 du code électoral.

* 13 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, Loi relative à la transparence de la vie publique, n° 2013-676 DC.

* 14 Rapport n° 332 (2015-2016) fait au nom de la commission des lois du Sénat et relatif à la présente proposition de loi, p. 48 (http://www.senat.fr/rap/l15-332/l15-3321.pdf).

* 15 Rapports nos 3689 et 3693 (2015-2016), faits au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale et relatifs à la présente proposition de loi, p. 91 (http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r3693.asp).

* 16 Cf. notamment décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015 concernant la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

* 17 En complément de la mention aux règles d'organisation et de fonctionnement des autorités prévue par le texte du Sénat.

* 18 Ces articles fixent les règles déontologiques applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ainsi qu'à leurs personnels.

* 19 Projet de loi déposé le 9 décembre 2015 et adopté en première lecture par le Sénat le 3 mai 2016.

* 20 Un tel mécanisme de consultation est également prévu à l'article L. 833-11 du code de la sécurité intérieure entre la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) et Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).

* 21 Rapport n° 534 fait au nom de la commission des lois du Sénat et relatif au projet de loi pour une République numérique, p 154 ( http://www.senat.fr/rap/l15-534-1/l15-534-11.pdf).

* 22 Cf. exposé sommaire de l'amendement correspondant.

* 23 Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié, rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, p. 59 ( http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html).

* 24 Cf. notamment décision n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012 concernant l'Autorité de la concurrence dans laquelle le Conseil constitutionnel constate que les garanties d'indépendance accordées aux services d'instruction des sanctions administratives prononcées par cette autorité sont suffisantes.

* 25 Cf. par exemple l'arrêt Marc-Antoine c. France du 4 juin 2013 de la Cour européenne des droits de l'homme (requête n° 54984/09).

* 26 Article L. 1261-18 du code des transports.

* 27 Rapports nos 3689 et 3693 (2015-2016), faits au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale et relatifs à la présente proposition de loi, p. 97 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r3693.asp).

* 28 L'article L. 111-1 dispose en effet que la « Cour des comptes juge les comptes des comptables publics » et l'article L. 111-3 précise que la Cour « vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'État et (...) par les autres personnes morales de droit public », ce qui inclut les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes.

* 29 À l'inverse, le comptable public est chargé de manier les deniers publics et de tenir les comptes correspondants.

* 30 Voir par exemple l'article L. 6361-10 du code des transports concernant l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA).

* 31 Article 75 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

* 32 Décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

* 33 Cet article ne concerne pas, pour mémoire, les autorités administratives indépendantes qui, étant dépourvues de personnalité juridique, disposent de crédits inscrits sur le budget de l'État et ne bénéficient pas de taxes affectées.

* 34 Pour mémoire, les autorités administratives indépendantes (AAI) ne sont pas concernées dans la mesure où elles sont dépourvues de personnalité juridique, leurs biens étant considérés comme appartenant à l'État, ce qui ne soulève aucune difficulté.

* 35 Article L. 2 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 36 La commission des lois suit chaque année la question de la mutualisation des moyens des autorités administratives indépendantes dont le budget est retracé dans le programme « Protection des droits et libertés » au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », au travers d'un avis budgétaire dédié confié à M. Jean-Yves Leconte pour le projet de loi de finances pour 2016 : http://www.senat.fr/rap/a15-170-12/a15-170-12_mono.html#toc53.

* 37 Article 34 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

* 38 M. Jean-Luc Warsmann avait déposé un amendement identique qu'il a retiré en séance publique.

* 39 Article 8 de la loi n° 2013?907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

* 40 Article 3 du décret n° 2014-747 du 1er juillet 2014 relatif à la gestion des instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement et par les présidents et membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes intervenant dans le domaine économique.

* 41 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, Loi relative à la transparence de la vie publique, n° 2013-676 DC.

* 42 Conseil constitutionnel, 21 janvier 2016, Loi de modernisation de notre système de santé, n° 2015-727 DC.

* 43 Conseil d'État, rapport public 2001, p. 303 ( http://www.conseil-etat.fr/content/download/368/1132/version/1/file/rapport-public2001.pdf).

* 44 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler, rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 80-82 ( http://www.senat.fr/rap/r15-126-1/r15-126-1_mono.html#toc78).

* 45 Articles L. 822-7 et L. 822-8 du code de la consommation dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2016-301 du 16 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation.

* 46Articles L. 822-9, L. 822-10 et L. 822-11 du même code, article 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat et ligne du tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

* 47 L'article 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés intègre deux membres du CESE, élus par leur assemblée, au sein de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

* 48 Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport d'information n° 616 (2013-2014) de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois, p. 38 ( http://www.senat.fr/rap/r13-616/r13-616_mono.html#toc130).

* 49 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler, rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques Mézard, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 80-82 ( http://www.senat.fr/rap/r15-126-1/r15-126-1_mono.html#toc252).