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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE II - Finances des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 19 - Régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 19 vise à fixer le régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Il porte, plus précisément, sur trois sujets : le cadre comptable et budgétaire général de ces autorités, les modalités du contrôle exercé par la Cour des comptes sur ces dernières et la désignation de leur ordonnateur.

1. Le cadre comptable et budgétaire général

Le présent article tend tout d'abord à consacrer la large autonomie comptable et de gestion budgétaire des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes en rappelant qu'elles ne sont pas assujetties à la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.

Concrètement, elles ne sont pas soumises aux vérifications du contrôleur financier du ministère des finances en amont de leurs dépenses. Ces autorités bénéficient donc d'une marge de manoeuvre supérieure à celle des services administratifs « classiques » dans l'engagement de leurs dépenses.

Cette disposition a été approuvée sans modification par l'Assemblée nationale.

2. Le contrôle de la Cour des comptes

Le texte adopté par le Sénat disposait que les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes « présentent leurs comptes au contrôle de la Cour des comptes ». L'objectif de cette précision était de consacrer au niveau législatif les contrôles de ces autorités menés par la Cour des comptes.

À l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur, et dans une démarche de simplification, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition.

Votre rapporteur ne s'oppose pas à cette suppression dans la mesure où les articles L. 111-1 et L. 111-3 du code des juridictions financières28(*) suffisent effectivement à fonder les contrôles que conduit déjà la Cour sur ces autorités, sans contestation de la part des organismes concernés.

L'objectif initial de cette disposition - consacrer ces contrôles au niveau législatif - s'avère donc satisfait en l'état du droit.

3. L'ordonnateur des dépenses et des recettes

Le présent article vise, enfin, à désigner l'ordonnateur de ces autorités compétent pour prescrire l'exécution de leurs recettes et de leurs dépenses29(*).

S'inspirant du régime applicable à de nombreuses autorités30(*), le texte adopté en première lecture par le Sénat désignait comme ordonnateurs les présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a exclu les autorités administratives indépendantes (entités non dotées d'une personnalité morale) de cette disposition. L'actuel article 19 de la proposition de loi ne désigne ainsi que les ordonnateurs des autorités publiques indépendantes (entités dotées d'une personnalité morale).

Pour justifier ce choix, le Gouvernement précise que les règles d'ordonnancement des autorités administratives indépendantes sont fixées par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) : n'ayant pas de personnalité morale, elles se voient directement appliquer les règles comptables de l'État.

Or, le IV de l'article 7 de la LOLF dispose que « les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres ». Ordonnateurs des dépenses de l'État, les ministres peuvent ensuite déléguer leurs compétences à des ordonnateurs secondaires - tels le préfet pour les services déconcentrés de l'État - dont l'existence est prévue au niveau règlementaire31(*).

À la différence des autorités publiques indépendantes et en l'absence de modification de la LOLF, les présidents des autorités administratives indépendantes ne peuvent donc être que des ordonnateurs secondaires, qualité qui leur est d'ailleurs reconnue par l'article 75 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 201232(*) et qui semble justifier la modification opérée par l'Assemblée nationale.

Dans la mesure où la préoccupation de votre commission est satisfaite par ces dispositions règlementaires, elle n'a pas souhaité modifier le texte adopté par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20 - Autonomie financière des autorités publiques indépendantes

Dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, cet article 20 concernait deux points :

- la consécration législative de l'autonomie financière des autorités publiques indépendantes, qualité leur permettant de percevoir des taxes spécialement affectées et pas uniquement des crédits issus du budget de l'État ;

- les modalités d'adoption du budget des autorités publiques indépendantes : décision de leur collège sur proposition de leur président33(*).

En adoptant un amendement du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.

L'argumentation de l'exécutif se concentre sur les difficultés soulevées par la consécration législative de l'autonomie financière des autorités publiques indépendantes. Il considère en effet cette disposition comme redondante dans la mesure où l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) permet déjà l'affectation d'une taxe à une « autre personne morale » que l'État, ce qui inclut les autorités publiques indépendantes.

Le Gouvernement craint également que le terme « d'autonomie financière » soit mal interprété. En effet, comme explicité par votre rapporteur dans son rapport de première lecture, cette autonomie n'est pas sans limite dans la mesure où :

- certaines autorités publiques indépendantes sont essentiellement financées à partir de crédits budgétaires délivrés par l'État et non par des recettes fiscales qu'elles gèrent en propre ;

- la fixation du taux de ces ressources fiscales est strictement encadrée par la loi.

Si votre commission comprend les difficultés soulevées par la consécration législative de l'autonomie financière des autorités publiques indépendantes, elle a jugé opportun de rétablir la disposition relative aux modalités d'adoption de leur budget (décision de leur collège sur proposition de leur président).

Cette disposition, dont la suppression n'a pas été particulièrement justifiée par l'Assemblée nationale, ne pose, en effet, aucune difficulté sur le plan juridique et constitue une précision utile concernant la procédure budgétaire des autorités publiques indépendantes. Votre commission l'a rétabli en adoptant l'amendement COM-41 de son rapporteur.

Votre commission a rétabli l'article 20.


* 28 L'article L. 111-1 dispose en effet que la « Cour des comptes juge les comptes des comptables publics » et l'article L. 111-3 précise que la Cour « vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'État et (...) par les autres personnes morales de droit public », ce qui inclut les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes.

* 29 À l'inverse, le comptable public est chargé de manier les deniers publics et de tenir les comptes correspondants.

* 30 Voir par exemple l'article L. 6361-10 du code des transports concernant l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA).

* 31 Article 75 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

* 32 Décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

* 33 Cet article ne concerne pas, pour mémoire, les autorités administratives indépendantes qui, étant dépourvues de personnalité juridique, disposent de crédits inscrits sur le budget de l'État et ne bénéficient pas de taxes affectées.