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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE IER - Personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 17 - Autorité hiérarchique et recrutement

L'article 17 propose un cadre juridique unifié concernant la gestion des ressources humaines des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Il porte, plus précisément, sur leur politique de recrutement, sur les conditions d'exercice du pouvoir hiérarchique en leur sein et sur les modalités de rémunération de leurs personnels.

1. L'autonomie de recrutement

Cet article vise tout d'abord à garantir l'autonomie de recrutement des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, point sur lequel l'Assemblée nationale s'est bornée à apporter des améliorations rédactionnelles.

Ces autorités pourraient ainsi, comme en l'état du droit, employer indifféremment des fonctionnaires ou des contractuels.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement de clarification COM-39 afin de procéder à une coordination rendue nécessaire par l'adoption de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

En effet, le texte voté en première lecture par les deux chambres permet à ces autorités de recruter des fonctionnaires mis à disposition ou détachés.

Or, l'article 32 de la loi n° 2016-483 précitée prévoit également la possibilité pour les fonctionnaires de l'État d'être affectés en « position normale d'activité » au sein des autorités administratives indépendantes. Désormais, un fonctionnaire de l'État peut être directement intégré à une autorité administrative indépendante sans avoir à recourir aux procédures de mise à disposition ou de détachement, ce que le présent article 17 tel qu'adopté en première lecture ne prévoyait pas explicitement.

Pour lever toute ambigüité, votre commission a adopté une rédaction plus générale en permettant aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes d'employer des « fonctionnaires placés auprès d'elles dans une position conforme à leur statut respectif », ce qui inclut la position normale d'activité, la mise à disposition et le détachement.

2. Le contrôle des services par le président

Le présent article rappelle, en outre, que les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes disposent de services placés sous l'autorité de leur président.

Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a cherché à séparer les missions de poursuite et de jugement des autres missions des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques. Il s'agissait ainsi, selon M. Warsmann, d'assurer l'indépendance et l'impartialité des services lorsqu'ils exercent ces  missions de poursuite et de jugement22(*).

Cette disposition correspond à la logique de « juridictionnalisation des autorités administratives indépendantes dotées de pouvoirs de sanction ou de règlement des différends » constatée par le doyen Patrice Gélard dès 200623(*). Elle permet de répondre aux exigences d'indépendance et d'impartialité des sanctions administratives fixées par la jurisprudence constitutionnelle24(*) et conventionnelle25(*).

La formulation adoptée par l'Assemblée nationale peut toutefois soulever des difficultés d'interprétation dans la mesure où elle concerne potentiellement tous les services instructeurs des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et pas seulement ceux en charge de l'instruction des dossiers de sanction et de règlement des différends.

Dans l'exemple de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), seuls les services « support » (informatique, communication, etc.) seraient ainsi placés sous l'autorité du président. Les personnels instruisant les déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale échapperaient dès lors à ce contrôle - car il s'agit, à proprement parler, de « services d'instruction » - alors même que leur activité ne les conduit pas directement à prononcer des sanctions administratives.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a fait part à votre rapporteur d'une crainte comparable en soulignant que le fait « de soustraire la quasi-intégralité de ses services à l'autorité du président [fasse] obstacle à ce [que ce dernier] puisse donner des orientations générales à l'institution, alors même que c'est lui qui doit rendre compte de son action devant le Parlement ».

Votre commission a ainsi adopté l'amendement de clarification COM-13 présenté par le Gouvernement précisant que les services des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ne sont pas soumis à l'autorité de leur président lorsqu'ils instruisent des procédures de règlement des différends ou de sanction, et uniquement dans ces cas.

3. La rémunération des personnels

À l'initiative de notre collègue Alain Richard, la proposition de loi telle qu'adoptée par le Sénat en première lecture renvoyait à un décret en Conseil d'État la fixation d'une échelle des rémunérations des personnels des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition à l'initiative du Gouvernement. Ce dernier considère que « la complexité, la technicité et diversité des domaines dans lesquels ces autorités interviennent nécessitent de pouvoir recruter les profils appropriés qu'une échelle de rémunération pourrait difficilement traduire ».

Votre commission s'est rangée à cet avis. Les rémunérations des personnels de ces autorités resteraient donc fixées par ces dernières en fonction de leurs moyens budgétaires et de leur stratégie en matière de ressources humaines.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 - Nomination du secrétaire général ou du directeur général

L'article 18 vise à uniformiser les conditions de nomination du secrétaire général ou du directeur général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dont la fonction est de diriger les personnels sous l'autorité de leur président.

En première lecture, le Sénat avait prévu la nomination du secrétaire général ou du directeur général par le président, sans consultation préalable du collège de l'autorité concernée. Il s'est ainsi inspiré du dispositif en vigueur pour l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)26(*).

Sur proposition de son rapporteur, M. Jean-Luc Warsmann, l'Assemblée nationale a souhaité revoir ce dispositif : le secrétaire général ou le directeur général resterait nommé par le président de l'autorité - conformément au texte du Sénat - mais cette nomination ne serait possible qu'après accord du collège.

Notre collègue député Jean-Luc Warsmann a justifié ce choix par un souci d'équilibre entre le président de l'autorité administrative indépendante ou de l'autorité publique indépendante, d'une part, et le collège, d'autre part : « dans certaines autorités, le président joue un rôle d'autant plus prééminent qu'il est présent à temps plein, alors que le collège n'exerce ses fonctions qu'à temps partiel ; il ne serait guère équilibré de le laisser nommer seul un directeur ou secrétaire général qui ne serait que son ombre »27(*).

En adoptant l'amendement COM-40 de son rapporteur, votre commission a souhaité rétablir la rédaction du Sénat en supprimant cette délibération préalable du collège.

Si la disposition votée par l'Assemblée nationale vise à rééquilibrer les rapports entre le président et le collège de ces autorités, elle pourrait avoir pour effet de déséquilibrer les relations entre le président et son secrétaire général ou son directeur général.

Ce dernier bénéficierait, en effet, d'une légitimité comparable à celle du président en étant élu par le collège. Une dyarchie entre deux personnes pourrait alors s'installer au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes entre le président, d'une part, et le secrétaire général ou le directeur général, d'autre part.

Une telle dyarchie pouvant affecter la gouvernance de ces autorités, il convient de maintenir la nomination du secrétaire général ou du directeur général par le président, sans élection préalable par le collège.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.


* 22 Cf. exposé sommaire de l'amendement correspondant.

* 23 Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié, rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, p. 59 ( http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html).

* 24 Cf. notamment décision n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012 concernant l'Autorité de la concurrence dans laquelle le Conseil constitutionnel constate que les garanties d'indépendance accordées aux services d'instruction des sanctions administratives prononcées par cette autorité sont suffisantes.

* 25 Cf. par exemple l'arrêt Marc-Antoine c. France du 4 juin 2013 de la Cour européenne des droits de l'homme (requête n° 54984/09).

* 26 Article L. 1261-18 du code des transports.

* 27 Rapports nos 3689 et 3693 (2015-2016), faits au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale et relatifs à la présente proposition de loi, p. 97 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r3693.asp).