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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

B. UNE LISTE D'AUTORITÉS MODIFIÉE À LA MARGE

En première lecture, le Sénat avait proposé une liste de 23 autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes par comparaison aux 42 recensées, de manière informelle, par le Secrétariat général du Gouvernement sans que cette liste ne possède une réelle portée juridique. Une liste de rang législatif avait pour objectif de rétablir au sein de cette catégorie juridique une cohérence perdue au fil du développement ou de la reconnaissance - parfois prétorienne ou doctrinale - de ces autorités. Les interprétations de cette liste d'autorités ne pourront ainsi plus varier au gré des circonstances comme la commission d'enquête l'avait relevé lorsque, en 2014, il s'était agi d'introduire la parité dans les collèges de ces autorités ou d'imposer des obligations déclaratives aux membres de ces autorités.

Sur ce point, l'Assemblée nationale est entrée dans la logique initiée par le Sénat et le Gouvernement s'y est rallié en cours de navette par la voix de son représentant en séance publique : « Si la liste des AAI recueille globalement l'accord du législateur et du Gouvernement, le statut de plusieurs d'entre elles reste à débattre ».

Les députés ont néanmoins apporté deux modifications à la liste telle que votée par le Sénat. D'une part, elle a complété, de manière limitée, la liste en la portant au nombre de 26 avec l'ajout du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) et de la Commission nationale du débat public (CNDP) ainsi que, de manière plus contestable et contre l'avis de son rapporteur, du Médiateur national de l'énergie (qui ne dispose pas actuellement de cette qualification législative). D'autre part, elle a engagé un effort de rationalisation de ces autorités que le Sénat n'avait pas souhaité initialement aborder dès l'examen de ce texte :

- elle a ainsi décidé, sur la proposition du Gouvernement, la suppression d'une autorité actuellement considérée comme une autorité administrative indépendante - la Commission de la sécurité des consommateurs - qui a cessé de facto son activité depuis plusieurs années, faute de nomination de ses membres (article 49 bis de la proposition de loi) ;

- elle a programmé, dans un mouvement initié par le rapporteur et relayé par plusieurs députés, la « fin de vie » de deux autorités retenues dans la liste des autorités administratives indépendantes : la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) disparaîtrait à la date de son prochain renouvellement général, en 2022 (article 43 bis de la proposition de loi), et le Gouvernement serait habilité à faire évoluer la régulation du secteur des jeux en ligne pour faire disparaître l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) (article 47 bis de la proposition de loi).

À terme, le nombre d'autorités administratives et publiques indépendantes serait ainsi ramené à 24, si le législateur ne décidait dans l'intervalle aucune création ou suppression supplémentaire.

Votre commission a accepté la suppression de la Commission de la sécurité des consommateurs tout en regrettant que le Gouvernement se rende devant le Parlement pour ratifier une disparition de fait qu'il avait décidée unilatéralement. En revanche, elle a refusé de programmer la disparition de la HADOPI et de l'ARJEL. En accord avec le rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, ainsi qu'avec le Gouvernement, elle a estimé que ces propositions de loi n'étaient pas le cadre adéquat pour dresser un bilan de l'action de la HADOPI et en tirer les éventuelles conséquences sur sa pérennité. S'agissant de l'ARJEL, elle a considéré que la régulation du secteur des jeux en ligne ne pouvait revenir à l'État sauf à placer ce dernier dans une situation de conflit d'intérêts eu égard à sa propre implication dans ce secteur.

Sur la liste des autorités, votre commission a écarté le Médiateur national de l'énergie qui, dépourvu de tout pouvoir décisionnel, ne présente pas les caractéristiques d'une autorité administrative. D'ailleurs, le législateur ne lui a jamais conféré explicitement une telle qualité et aucun argument exposé au cours du débat parlementaire - seule la recherche d'un statut valorisant étant avancé - ne conduit à la lui accorder aujourd'hui.

Votre commission a maintenu son choix de retirer à la Commission nationale du débat public (CNDP) sa qualité d'autorité administrative indépendante. Comme votre rapporteur le relevait en première lecture, cette institution se borne à déterminer les modalités de participation du public au processus de décision, sans se prononcer sur le fond du projet conduit.

Enfin, votre commission n'a pas davantage retenu le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) dont notre ancien collègue Patrice Gélard, dans son rapport de 2014, doutait, compte tenu de son objet, de la qualité d'autorité administrative indépendante que lui avait accordée le législateur afin de lever tout soupçon de partialité sur les décisions du ministre de la défense. Cependant, consciente du caractère sensible de la mission qui incombe à cette instance administrative, désormais décisionnelle, votre commission a, sur proposition de son rapporteur, proposé de lui conférer, sur le modèle de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), la qualité d'établissement public national à caractère administratif, tout en maintenant son rattachement direct au Premier ministre. De surcroît, n'est pas remise en cause la garantie, prévue à l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010, selon laquelle « dans l'exercice de leurs attributions, les membres du comité ne reçoivent d'instruction d'aucune autorité ».