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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

II. DES MODIFICATIONS SUBSTANTIELLES SUR LE CONTENU DU STATUT GÉNÉRAL DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES

À ce stade, une convergence entre les deux assemblées s'est globalement manifestée sur les modalités du contrôle parlementaire et sur les règles communes de fonctionnement de ces autorités.

En revanche, des divergences plus fortes se sont fait jour quant au statut et à la déontologie de leurs membres, les dispositions retenues par les députés sur ces questions apparaissant en retrait par rapport à l'approche exigeante des sénateurs.

A. DES APPROCHES SENSIBLEMENT DIFFÉRENTES SUR LE STATUT ET LA DÉONTOLOGIE DES MEMBRES DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET PUBLIQUES INDÉPENDANTES

1. Le statut des membres des autorités : un attachement au non-renouvellement du mandat

S'agissant du statut des membres de ces autorités, l'Assemblée nationale a approuvé le principe d'irrévocabilité de leur mandat, en précisant et en complétant la procédure de cessation du mandat et de remplacement des membres sans dénaturer l'esprit du dispositif (article 7 de la proposition de loi). En revanche, elle n'a pas repris l'harmonisation de la durée du mandat des membres à six ans - durée la plus commune actuellement - pour l'échelonner entre trois et six ans, comme en l'état du droit positif. Cependant, la généralisation du principe de renouvellement partiel des collèges a été actée.

L'Assemblée nationale n'a pas davantage repris le principe du non-renouvellement du mandat ; elle a ainsi permis sa reconduction dans la limite d'une fois (article 8 de la proposition de loi).

De même, sur la proposition du Gouvernement, elle a supprimé le renvoi à un décret en Conseil d'État pour fixer les conditions dans lesquelles une indemnité ou une rémunération peut être versée aux membres de ces autorités, cette disposition ayant été adoptée au Sénat à l'initiative de notre collègue Alain Richard (article 9 bis de la proposition de loi).

Si votre commission s'est ralliée pour l'essentiel, dans un souci de compromis, aux modifications apportées en ce domaine par l'Assemblée nationale malgré les reculs qu'elles marquaient par rapport à la version sénatoriale, elle a néanmoins réaffirmé son attachement à l'interdiction de renouveler le mandat d'un membre au sein du collègue d'une même autorité. Pour votre rapporteur, cette mesure qui découle d'une proposition formulée par la commission d'enquête constitue une garantie éminente de l'indépendance des membres qui composent le collège des autorités. Celles qui connaissent d'ores et déjà cette règle ont ainsi manifesté auprès de votre rapporteur leur soutien à cette limitation, particulièrement lorsque les décisions que l'autorité est appelée à prendre pourraient exposer ses auteurs à des pressions quant à l'éventualité de leur reconduction.

2. Le corpus déontologique des autorités : un retour à la version sénatoriale

En matière déontologique, l'Assemblée nationale s'est écartée de la logique sénatoriale. Face aux anomalies constatées par la commission d'enquête (conflits d'intérêts apparents, refus réitéré de se soumettre aux obligations déclaratives prévues par la loi, etc.), le Sénat avait retenu plusieurs mesures en faveur d'un corpus déontologique unifié pour les membres de ces autorités.

En premier lieu, le Sénat avait consacré plusieurs mécanismes de prévention des conflits d'intérêts auxquels les membres de ces autorités seraient assujettis : obligation de déport, devoir de réserve, secret des délibérations, consultation des déclarations d'intérêts par leurs pairs, etc. (articles 12 et 13 de la proposition de loi). Dans le même esprit, il avait confié le soin au règlement intérieur de l'autorité de préciser les règles déontologiques applicables au personnel, dispositif adopté sans modification par les députés (article 14 de la proposition de loi).

L'Assemblée nationale a, sous réserve de précisions rédactionnelles, accepté ces apports en écartant toutefois, à l'initiative du Gouvernement, le droit pour tout membre d'un collège de consulter les déclarations d'intérêts de ses pairs. Elle a même renforcé le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) quant à l'obligation à laquelle certains membres sont tenus de faire gérer leurs instruments financiers par un tiers lorsqu'ils participent à la régulation d'un secteur économique (article 44 de la proposition de loi). Désormais, les membres concernés ne seraient plus seulement tenus de justifier des mesures prises en ce sens auprès du président de l'autorité - la pratique actuelle n'étant pas pleinement satisfaisante - mais également auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Votre commission a marqué son plein accord avec ces modifications sous une seule réserve : elle a rétabli un mécanisme de consultation des déclarations d'intérêts des membres de ces autorités par ses pairs en reprenant la rédaction adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, avant qu'elle ne soit supprimée, en séance publique, à l'initiative du Gouvernement. Votre commission ne partage pas les inquiétudes constitutionnelles manifestées par le Gouvernement qui assimile, à tort, cette consultation réservée aux quelques membres d'un collège à une forme de publicité de ces déclarations.

En second lieu, le Sénat avait introduit une série d'incompatibilités de manière à délier au maximum les membres de ces autorités de tout intérêt extérieur, les prémunissant ainsi de tout conflit d'intérêts : incompatibilité avec les fonctions exécutives locales, incompatibilité professionnelle pour les présidents et les membres exerçant à temps plein, incompatibilité avec les fonctions juridictionnelles sauf dans les cas où la loi le prévoit, incompatibilité entre mandats ou fonctions administratives au sein de plusieurs autorités (articles 9 et 11 de la proposition de loi et articles 3 et 4 de la proposition de loi organique).

L'Assemblée nationale a supprimé l'ensemble de ces règles, à l'exception de l'incompatibilité électorale qu'elle a limitée aux fonctions de chef de l'exécutif d'une collectivité territoriale ou d'un de ses groupements. En outre, elle a maintenu l'incompatibilité entre le mandat de membre d'une de ces autorités et le mandat de membre du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ou du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Enfin, si elle a accepté l'incompatibilité professionnelle pour les membres exerçant leurs fonctions à temps plein, elle n'a pas souhaité généraliser cette règle à tous les présidents d'autorité.

Le raisonnement de l'Assemblée nationale, inverse de celui du Sénat, est que les mécanismes de prévention des conflits d'intérêts sont suffisants, rendant les règles d'incompatibilité inutilement contraignantes pour le recrutement de membres compétents au sein de ces autorités. Dans cette perspective, les mécanismes de prévention des conflits d'intérêts permettent de se dispenser d'un régime strict d'incompatibilités, là où le Sénat l'envisageait comme complémentaire.

Au cours des débats, le rapporteur de l'Assemblée nationale a mis en avant la nécessité de favoriser le recrutement de personnes compétentes, particulièrement dans des autorités chargées de fonctions spécialisées et sollicitant des compétences techniques, afin d'écarter les principales incompatibilités introduites par le Sénat. S'il comprend l'approche pragmatique de son homologue, votre rapporteur ne partage pas une approche visant à opposer compétence et indépendance des membres, comme si les quelques sièges à pourvoir ne pouvaient l'être que par un vivier restreint qui témoignerait d'une « consanguinité » que la commission d'enquête sénatoriale avait mis en lumière.

Pour cette raison, votre commission a suivi les propositions de son rapporteur. Elle a concédé à l'Assemblée nationale la restriction apportée à l'incompatibilité électorale. Votre rapporteur ne peut cependant s'interdire de relever que la vision extensive des fonctions exécutives locales qui avait prévalu dans la fixation des nouvelles incompatibilités parlementaires adoptées en 20141(*) est écartée lorsqu'il s'agit de déterminer celles applicables aux membres d'autorités indépendantes.

En revanche, elle a rétabli, dans leur rédaction résultant du vote du Sénat en première lecture, les autres incompatibilités qui reprennent des recommandations formulées explicitement par la commission d'enquête.


* 1 Loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.