PROJET DE LOI RATIFIANT L'ORDONNANCE N°2017-644 DU 27 AVRIL 2017 RELATIVE À L'ADAPTATION DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES ORDRES DES PROFESSIONS DE SANTÉ
Article premier - Ratification de l'ordonnance relative au fonctionnement des ordres des professions de santé
Objet : Cet article prévoit la ratification de l'ordonnance relative au fonctionnement des ordres des professions de santé.
I - Le dispositif proposé
L'article 212 de la loi de modernisation de notre système de santé a autorisé le Gouvernement à adapter, par voie d'ordonnance, des dispositions législatives relatives aux ordres des professions de santé.
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Les champs ouverts par l'article d'habilitation L'article 212 de la loi précitée autorise le Gouvernement à adapter les dispositions législatives relatives aux ordres afin : « 1° De faire évoluer les compétences des organes des ordres en vue de renforcer l'échelon régional et d'accroître le contrôle par le conseil national des missions de service public exercées par les organes régionaux ; 2° De modifier la composition des conseils, la répartition des sièges au sein des différents échelons et les modes d'élection et de désignation de manière à simplifier les règles en ces matières et à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions de membres dans l'ensemble des conseils ; 3° De tirer les conséquences de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral sur l'organisation des échelons des ordres ; 4° De renforcer les pouvoirs dont les ordres disposent afin de veiller au respect de la législation relative aux avantages consentis aux professionnels de santé par des entreprises fabriquant ou distribuant des produits de santé ; 5° De permettre l'application aux conseils nationaux des ordres de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics ; 6° S'agissant de l'ordre des pharmaciens, de prévoir des dispositions permettant le remplacement du titulaire d'officine empêché d'exercer en raison de circonstances exceptionnelles ; 7° De réviser la composition des instances disciplinaires des ordres afin de la mettre en conformité avec les exigences d'indépendance et d'impartialité ; 8° S'agissant de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et de l'ordre des pédicures-podologues, de clarifier les conditions d'exercice effectif de la profession pour permettre aux élus retraités de siéger au sein des organes de l'ordre. » |
Deux ordonnances ont été publiées sur le fondement de ces dispositions, dans le délai de dix-huit mois suivant la promulgation de la loi prévu par l'habilitation : l'ordonnance n° 2017-192 du 16 février 2017 et celle n° 2017-644 du 27 avril 2017 .
Les projets de loi de ratification ont été déposés devant le Parlement dans le délai de trois mois suivant la publication de ces textes.
Le présent article ne prévoit toutefois la ratification que d'un seul de ces textes, à savoir l'ordonnance du 27 avril 2017 21 ( * ) .
La première ordonnance, celle publiée en février 2017, modifie principalement les règles de composition et d'élection des conseils des ordres, de manière à favoriser la parité en leur sein, par la mise en place d'un scrutin par binômes ; par ailleurs, elle adapte l'organisation des échelons territoriaux des ordres au nouveau périmètre des régions.
La seconde ordonnance porte sur des thématiques plus sensibles, pour certaines contestées par des ordres concernés, y compris par la voie du contentieux. Cela conduit le Gouvernement, d'après les indications transmises à votre rapporteur, à envisager sa ratification prioritaire.
L'articulation entre les deux textes est néanmoins complexe puisque leurs contenus s'enchevêtrent sur plusieurs points, souvent pour des rectifications d'ordre rédactionnel, au détriment de la lisibilité d'ensemble des évolutions proposées.
*
L'ordonnance dont le présent article prévoit la ratification, composée de 16 articles , comporte des dispositions de nature et de portée diverses relatives au fonctionnement et à la composition des ordres des professions de santé. Elle se divise en trois chapitres :
- le premier ( articles 1 er à 10 ) modifie le code de la santé publique , pour adapter les dispositions relatives aux sept ordres des professions de santé : les ordres des professions médicales (ordre des médecins, ordre des chirurgiens-dentistes, ordre des sages-femmes), l'ordre des pharmaciens, les ordres des professions paramédicales (ordre des infirmiers, ordre des masseurs-kinésithérapeutes, ordre des pédicures-podologues) ;
- le deuxième ( articles 11 à 13 ) modifie, par coordination, le code de la sécurité sociale , afin d'apporter des évolutions similaires dans la composition et le fonctionnement de la section des assurances sociales des différents ordres ;
- enfin, le troisième ( articles 14 à 16 ) comporte des dispositions transitoires et finales .
La plupart des mesures contenues dans l'ordonnance s'appliquent à l'ensemble des ordres et visent, principalement, à consolider les règles de gestion interne et renforcer l'impartialité de leurs instances disciplinaires, répondant à des dysfonctionnements relevés, notamment, par l'Inspection générale des affaires sociales (Igas), le Conseil d'État et la Cour des comptes à l'occasion de missions d'inspection ou de contrôle de plusieurs ordres professionnels conduites depuis 2012 22 ( * ) ; d'autres modifications plus ponctuelles sont spécifiques à certaines professions.
a) Un objectif de transparence accrue dans le fonctionnement des ordres
Plusieurs dispositions, dont certaines consacrent des pratiques déjà établies, répondent à cet objectif : suivant la lettre de l'habilitation et le rapport au Président de la République accompagnant la publication de l'ordonnance, il s'agit notamment de « renforcer l'échelon régional et d'accroître le contrôle par le conseil national des missions de service public exercées par les organes régionaux » et d'encadrer les procédures d'achat.
• L'ordonnance étend ainsi à
l'ensemble des conseils nationaux et régionaux des ordres la
possibilité d'autoriser leur président à
ester en
justice
, alors que cette faculté n'était prévue
qu'à l'échelon du conseil départemental pour les ordres de
certaines professions de santé.
• Chaque conseil national, jusqu'alors
compétent pour gérer les biens de l'ordre, est explicitement
chargé de définir, en outre, sa
politique
immobilière
et de contrôler sa mise en oeuvre
.
Cela vient entériner une pratique déjà
établie dans plusieurs ordres.
• Le conseil national est également
chargé d'établir un
règlement
intérieur
fixant
« les règles
générales de fonctionnement applicables à l'ensemble des
instances ordinales »
et de
rendre public un
rapport d'activité
annuel, intégrant notamment
des données relatives au contentieux disciplinaire.
• L'ordonnance oblige en outre le conseil
national de chaque ordre à
rendre public le montant forfaitaire
des indemnités
que les conseils peuvent attribuer à leur
président, aux membres de leur bureau ou à leurs membres.
Cette évolution traduit une recommandation de la Cour des comptes formulée en février 2017 à l'occasion de son contrôle de l'ordre des chirurgiens-dentistes.
La Cour relevait « le manque de transparence qui entoure, de manière générale, les conditions de versement des indemnités aux conseillers, à l'échelon national ou territorial » et des pratiques disparates. En effet, si les fonctions ordinales sont exercées à titre bénévole, le versement d'indemnités aux conseillers est toutefois possible, dans la limite, fixée par décret, de trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Pour la Cour, la publicité des indemnités -ce que prévoit l'ordonnance- est susceptible de constituer une première réponse à certaines pratiques abusives.
• Une évolution significative porte en
outre sur la
certification annuelle des comptes
par un
commissaire aux comptes : jusqu'alors obligatoire - à
l'exception de l'ordre des pharmaciens
23
(
*
)
- pour les seuls comptes du conseil national,
celle-ci devra concerner, à compter du 1
er
janvier
2019
24
(
*
)
, les
comptes combinés
au niveau national des conseils de l'ordre, en
vue de favoriser
« un cadre comptable nationalement plus
homogène qui assure la remontée des informations à tous
les niveaux »
25
(
*
)
.
• Enfin, comme cela était explicitement
envisagé dans l'habilitation, l'ordonnance rend applicables aux conseils
nationaux, également à compter du 1
er
janvier
2019
26
(
*
)
, les grands
principes relatifs aux
marchés publics
définis
par l'article premier de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015,
pour les marchés conclus à titre onéreux concernant des
prestations de fournitures ou de services. Ces principes sont la liberté
d'accès à la commande, l'égalité de traitement des
candidats et la transparence des procédures.
Les conseils nationaux pourront constituer entre eux une « centrale d'achats ou un groupement de commandes d'achat » . Les procédures de mise en concurrence et de publicité en matière de marchés publics s'appliqueront « dans les conditions et sous réserve des adaptations prévues par décret en Conseil d'État » , ce qui renvoie de fait au pouvoir réglementaire le soin de définir les modalités concrètes de l'application aux ordres de ces règles.
Ces dispositions font là aussi écho à des recommandations de la Cour des comptes, qui avait souligné, concernant l'ordre des chirurgiens-dentistes, une politique d'achat « dénuée de toute formalisation » , conduisant à un choix de prestataires « dans une grande opacité » et non sur la base de « critères objectifs et transparents permettant de retenir le mieux disant » .
b) Un objectif de consolidation de l'indépendance des instances ordinales
L'ordonnance comporte une série de dispositions visant à consolider l'indépendance des conseils et l'impartialité des juridictions ordinales. Ces évolutions font écho là encore à des observations formulées par la Cour des comptes, ainsi qu'à des recommandations de la mission d'inspection des juridictions administratives du Conseil d'État dont votre rapporteur n'a toutefois pas eu communication.
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Les juridictions ordinales Pour veiller au respect des devoirs professionnels et des règles déontologiques par leurs membres, les ordres des professions de santé sont dotés d'un pouvoir disciplinaire, qu'ils exercent à travers des juridictions ordinales : - les chambres disciplinaires de première instance , à l'échelon régional ; - la chambre disciplinaire nationale , placée auprès du conseil national, statue en appel. Chaque chambre comporte deux sections : la section disciplinaire et la section des assurances sociales - régie par le code de la sécurité sociale - chargée de connaître des fautes, abus, fraudes et tous faits intéressant l'exercice de la profession relevés à l'occasion des soins dispensés aux assurés sociaux. Pour l'ordre des pharmaciens, s'ajoutent des chambres de discipline par section (selon la catégorie professionnelle). |
• Le
régime des
incompatibilités
de fonctions applicable aux membres des
instances des ordres est
renforcé
à plusieurs
niveaux :
- d'une part, entre les fonctions ordinales et syndicales : outre les fonctions de président et de trésorier, celles de vice-président et de secrétaire général d'un conseil de l'ordre sont rendues incompatibles avec les fonctions correspondantes au sein d'un syndicat professionnel 27 ( * ) ou d'un autre conseil ;
- d'autre part, entre les fonctions ordinales et disciplinaires :
. les fonctions d'assesseur au sein des chambres de discipline nationale et de première instance ou de la section des assurances sociales de ces chambres, déjà incompatibles entre elles, ne peuvent plus se cumuler avec celles de président ou de secrétaire général de l'organe de l'ordre ;
. les fonctions de président de ces instances - assumées par des conseillers d'État ou magistrats administratifs - sont rendues incompatibles avec celles de membre du conseil national des ordres 28 ( * ) ;
- en outre, l'obligation de déport des membres des instances disciplinaires ayant eu connaissance des faits dans l'exercice d'autres fonctions ordinales est précisée, de manière à expliciter qu'un assesseur ayant participé à la délibération initiant l'action disciplinaire ou faisant appel de la décision rendue ne puisse ensuite siéger.
• En outre, l'ordonnance apporte plusieurs
précisions
concernant la présidence des
instances disciplinaires, comblant des vides juridiques :
- la durée du mandat des conseillers d'État ou magistrats administratifs nommés à ces fonctions par le vice-président du Conseil d'État est fixée à six ans renouvelable, comme pour les membres élus des instances ordinales, alors que la durée de ce mandat n'était jusqu'alors pas définie ;
- l'âge limite pour exercer ces fonctions est fixé à 71 ans révolus à la date de désignation, soit le même que l'âge limite introduit par l'ordonnance de février 2017 précitée s'agissant des membres élus des instances ordinales ;
- le montant des indemnités qui leur sont versées par les ordres, jusqu'alors sans base juridique, sera fixé par arrêté ministériel, et les frais de déplacement calculés sur la base des règles applicables aux fonctionnaires de l'État.
c) D'autres évolutions propres à certains ordres
• L'ordonnance étend au conseil national
des ordres des professions médicales la possibilité d'organiser,
après délibération en séance
plénière, le
regroupement de conseils
départementaux ou interdépartementaux
, dans certaines
circonstances, à savoir pour des raisons liées à la
démographie de la profession ou à l'insuffisance d'élus
ordinaux ou bien en cas d'incapacité de l'échelon à
assurer les missions de service public.
Cette possibilité était déjà prévue pour les ordres des infirmiers et des masseurs-kinésithérapeutes 29 ( * ) par l'ordonnance de février 2017.
Cette modification peut susciter des réserves des ordres concernés, attachés à préserver un maillage départemental. Il faut souhaiter que cette faculté, qui est laissée à l'appréciation des conseils nationaux, demeure utilisée avec parcimonie, pour ne pas conduire à une régionalisation qui ne correspond pas aux attentes de la plupart des professionnels.
• L'ordonnance prévoit en outre, dans le
prolongement de celle de février 2017, diverses autres
adaptations relatives à l'organisation territoriale des instances
ordinales, notamment en outre-mer
:
- s'agissant de l'ordre des pédicures-podologues, elle modifie le périmètre des instances interrégionales de rattachement des professionnels exerçant notamment dans les collectivités d'outre-mer ;
- s'agissant de l'ordre des pharmaciens en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, elle assouplit les modalités des élections à la chambre de discipline : en cas d'impossibilité de pourvoir les sièges après deux consultations électorales, il est procédé à une nouvelle consultation pour un nombre de membres réduit à quatre titulaires et quatre suppléants, au lieu de six. Comme le relève le rapport au Président de la République accompagnant la publication de l'ordonnance, cette disposition vise à « tenir compte des préoccupations portées par les gouvernements de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française quant à la difficulté de trouver des candidatures » .
• Enfin, conformément au
6°
de l'article d'habilitation, l'article 6 de l'ordonnance ouvre une
possibilité nouvelle de prolongation de la période de
remplacement du pharmacien titulaire d'une officine
:
une disposition de
la loi
« santé » de janvier 2016 a déjà
permis au
directeur général de l'agence
régionale de santé de prolonger d'une année
supplémentaire la durée du remplacement, limitée à
un an,
« lorsque l'absence du pharmacien titulaire se justifie
par son état de santé »
; il peut
désormais la prolonger d'une autre année, soit
dans la
limite de trois ans,
« lorsque le pharmacien titulaire est
empêché du fait de circonstances
exceptionnelles »
.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.
III - La position de la commission
A l'occasion de l'examen du projet de loi de modernisation de notre système de santé, le Sénat, à l'initiative de votre commission, avait supprimé l'article autorisant le Gouvernement à modifier par ordonnance des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé , introduit à l'Assemblée nationale par un amendement gouvernemental. Les rapporteurs, nos collègues Alain Milon, Catherine Deroche et Elisabeth Doineau, avaient considéré cette habilitation inopportune, en raison du caractère sensible des sujets comme l'évolution des compétences des ordres ou la modification de leur composition 30 ( * ) . L'habilitation avait néanmoins été réintroduite en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.
Votre commission est désormais appelée à se prononcer sur la ratification d'une ordonnance qui introduit certes des avancées dans la gestion et le fonctionnement des ordres des professions de santé, en traduisant dans la loi des recommandations formulées à l'occasion de contrôles de plusieurs de ces ordres. Cela est le gage d'une nécessaire confiance des professionnels de santé envers ces instances.
Toutefois, plusieurs de ces dispositions ont reçu, de la part des ordres intéressés, un accueil mitigé et suscitent des interrogations.
D'une part, les représentants des sept ordres professionnels, entendus par votre rapporteur, ont regretté un manque de concertation dans la préparation du texte publié en avril, alors qu'ils avaient été plus étroitement associés à l'élaboration de l'ordonnance publiée en février. Or, certaines évolutions (certification des comptes combinés, marchés publics) vont imposer d'importantes modifications dans l'organisation de la plupart des ordres. L'ordonnance s'inscrit à cet égard dans un équilibre délicat entre le souci légitime d'harmoniser les règles applicables aux sept instances ordinales et la nécessaire prise en compte de modes d'organisation parfois différents d'un ordre à l'autre, compte tenu de leur année de création, de leur pratique ou des effectifs de la profession. Votre rapporteur a ainsi constaté, sur plusieurs sujets, des approches différentes entre eux.
D'autre part, l'opportunité de certaines dispositions demeure discutée. C'est notamment le cas des nouvelles incompatibilités jugées par certains trop restrictives, en limitant le vivier de « forces vives », mais aussi de l'application des procédures de marchés publics, lourde et quelque peu disproportionnée.
Les ajustements adoptés par l'Assemblée nationale dans les articles suivants ont contribué à lever certaines difficultés. Votre commission a souhaité apporter d'autres modifications pour adapter plus encore les mesures aux objectifs visés, sans faire peser des charges excessives sur le fonctionnement et l'organisation des ordres.
Sous réserve des modifications introduites dans les articles suivants, votre commission a adopté cet article sans modification .
Article 2 - Consultation des ordres sur le montant des indemnités versées aux présidents des juridictions ordinales
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit une consultation des ordres avant la fixation par la voie réglementaire du montant des indemnités versées aux présidents des instances disciplinaires.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article a été inséré dans le projet de loi par la commission des affaires sociales, à l'initiative de son rapporteur.
Alors que l'ordonnance renvoie au pouvoir réglementaire le soin de fixer le montant des indemnités allouées aux présidents des juridictions ordinales ou à leurs suppléants 31 ( * ) , cet article tend à préciser que l'arrêté des ministres chargés du budget et de la santé déterminant ce montant est pris « après consultation de l'ordre » .
Le I de l'article modifie, en conséquence, plusieurs articles du code de la santé publique : les articles L. 4122-3 et 4124-7 (chambres disciplinaires nationale et de première instance des ordres des professions médicales), L. 4234-3, 4234-4 et 4234-8 (chambres de discipline des conseils régionaux, des conseils centraux et nationale de l'ordre des pharmaciens). Ces dispositions s'appliquent également, par renvoi du code de la santé publique, aux présidents des chambres disciplinaires des ordres des professions paramédicales.
Le II modifie, dans le même sens, le code de la sécurité sociale, en ce qui concerne les indemnités des présidents des sections des assurances sociales des juridictions ordinales : les articles L. 145-6 et 145-7 (pour les professions médicales), L. 145-6-2 (pour les pharmaciens), L. 145-7-1 et 145-7-4 (pour les infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes et pédicures-podologues).
Enfin, le III modifie l'article 12 de l'ordonnance, dont les dispositions n'entrent en vigueur qu'à compter du 1 er janvier 2018 en vertu de son article 15, pour prévoir, de la même façon, la consultation de l'ordre sur le montant des indemnités des présidents des sections des assurances sociales des instances disciplinaires des professions médicales et des pharmaciens de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française.
II - La position de la commission
En prévoyant qu'un arrêté ministériel fixe le montant des indemnités allouées aux présidents des instances disciplinaires par les ordres, l'ordonnance traduit dans la loi une recommandation de la Cour des comptes. Dans son étude précitée sur l'ordre national des chirurgiens-dentistes, la Cour avait en effet relevé que des rémunérations étaient versées par l'ordre aux présidents des juridictions ordinales, sans base légale, en complément de l'indemnité forfaitaire attribuée par les agences régionales de santé 32 ( * ) ; la Cour estimait qu'en étant laissée à la libre appréciation de l'ordre, cette rémunération était susceptible de « porter atteinte à l'indépendance de la justice ordinale » .
Elle suggérait, « pour mettre fin à ces irrégularités » , « que le montant et les modalités de versement par l'ordre des indemnités du président de la chambre disciplinaire nationale et des présidents de chambre disciplinaires de première instance soient déterminés par la voie réglementaire » .
Si la fixation de ce montant par la voie réglementaire permettra d'encadrer ces pratiques, la consultation préalable des ordres sur le montant d'indemnités qui sont à leur charge exclusive paraît pleinement fondée . Il serait en effet souhaitable que ces montants prennent en compte les capacités financières de chaque ordre.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 3 - Précisions relatives à l'ordre des pharmaciens
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, procède à deux rectifications dans les dispositions relatives au fonctionnement de l'ordre des pharmaciens.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article a été inséré dans le projet de loi par la commission des affaires sociales, à l'initiative de son rapporteur.
Il précise sur deux points les dispositions du code de la santé publique relatives à l'ordre des pharmaciens :
- d'une part, pour rétablir, à l'article L. 4231-7, un alinéa initialement introduit par l'ordonnance du 16 février 2017 puis supprimé du fait d'une « erreur matérielle » , relatif au contrôle par le conseil national des conseils centraux et régionaux dans la mise en oeuvre de leurs missions légales ;
- d'autre part, pour préciser, à l'article L. 4234-8, la durée du mandat du président de la chambre disciplinaire nationale (six ans renouvelable comme pour les autres juridictions ordinales), afin de « réparer [un] oubli » .
II - La position de la commission
Les modifications successives de l'article L. 4231-7 du code de la santé publique relatif aux prérogatives du conseil national de l'ordre des pharmaciens, par l'ordonnance de février 2017 puis celle d'avril 2017, ont créé des incohérences rédactionnelles que le présent article n'a qu'imparfaitement levées.
Votre commission a donc adopté un amendement du rapporteur ( COM-1) visant à rétablir de manière lisible et exacte la rédaction de cet article. Il supprime à cette occasion la référence à un règlement intérieur par coordination avec la modification proposée à l'article 4 bis (nouveau) ci-après. Il précise enfin, pour réparer un oubli à l'article L. 4234-4 du code de la santé publique, la durée du mandat (six ans renouvelable) du président de la chambre de discipline des conseils centraux de l'ordre des pharmaciens.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 3 bis A (nouveau) - Suppression de la possibilité de prolonger le remplacement d'un pharmacien titulaire d'une officine pour « circonstances exceptionnelles »
Objet : Cet article, inséré par votre commission, rétablit la situation antérieure en limitant à deux ans et pour motifs de santé le remplacement d'un pharmacien titulaire d'officine.
La loi de modernisation de notre système de santé de janvier 2016 a permis au directeur général de l'agence régionale de santé de prolonger d'une année la durée du remplacement du pharmacien titulaire d'une officine, limitée à un an, « lorsque l'absence du pharmacien titulaire se justifie par son état de santé » . L'article 6 de l'ordonnance introduit une possibilité supplémentaire de prolongation de cette période de remplacement, « au-delà d'une fois et dans la limite de trois ans, lorsque le pharmacien titulaire est empêché du fait de circonstances exceptionnelles » .
L'opportunité de ce nouvel assouplissement pose question : en effet, la durée de deux ans paraît suffisante aux représentants de la profession et les motifs invoqués (en cas de « circonstances exceptionnelles ») sont trop imprécis, en dépit des précisions apportées par la ministre en séance publique à l'Assemblée nationale 33 ( * ) .
Cet article, issu d'un amendement du rapporteur (COM-2), rétablit la rédaction de l'article L. 5125-21 du code de la santé publique antérieure à la publication de l'ordonnance .
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 3 bis B (nouveau) - Suppression de l'incompatibilité entre les fonctions d'assesseur d'une instance disciplinaire et celles de président ou de secrétaire général d'un conseil de l'ordre
Objet : Cet article, inséré par votre commission, supprime une nouvelle incompatibilité dont la portée n'apparaît pas justifiée.
L'ordonnance élargit le régime des incompatibilités entre les fonctions ordinales et disciplinaires. Si plusieurs des évolutions proposées répondent à l'exigence d'indépendance et d'impartialité des juridictions ordinales, l'interdiction de cumuler les fonctions d'assesseur d'une instance disciplinaire et celles de président et de secrétaire général de l'organe de l'ordre n'apparaît pas justifiée, dès lors que d'autres dispositions visent déjà à prévenir tout risque d'impartialité : tel est le cas de l'obligation de déport applicable aux membres ayant eu connaissance des faits à raison de l'exercice d'autres fonctions ordinales.
La commission a adopté l' amendement du rapporteur (COM-3) afin de supprimer ces dispositions dans les articles concernés du code de la santé publique (chambres disciplinaires nationales et de première instance) et du code de la sécurité sociale (section des assurances sociales de ces chambres).
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé .
Article 3 bis C (nouveau) - Maintien de la possibilité, pour les membres en cours du mandat du conseil national, d'être élus assesseurs à la chambre disciplinaire nationale des ordres des masseurs-kinésithérapeutes et des pédicures-podologues
Objet : Cet article, inséré par votre commission, rétablit la possibilité pour les membres en cours de mandat du conseil national des ordres des masseurs-kinésithérapeutes et des pédicures-podologues d'être élus assesseurs à la chambre disciplinaire nationale.
Pour les ordres des masseurs-kinésithérapeutes et des pédicures-podologues, l'ordonnance a restreint aux seuls « anciens » membres du conseil national la possibilité d'être élus membres de la chambre disciplinaire nationale. Cela peut être excessivement restrictif, notamment dans une « jeune » instance aux effectifs réduits comme l'ordre des pédicures-podologues.
Il est donc proposé, par cet article issu de l' amendement de votre rapporteur (COM-4) , de permettre aux membres du conseil national en cours de mandat de continuer à être assesseur à la chambre de discipline nationale, comme c'est le cas dans les autres professions, sous réserve des règles de déport visant à garantir l'impartialité des juridictions ordinales.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé .
Article 3 bis - Modification des conditions d'âge pour être nommé à la présidence des juridictions ordinales
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, fixe l'âge limite pour exercer les fonctions de président d'une instance disciplinaire ordinale à 77 ans, et non plus en référence à l'âge au moment de la désignation (actuellement de 71 ans).
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article a été inséré dans le projet de loi lors de son examen en séance publique, à l'initiative du Gouvernement.
Comme l'a indiqué la ministre en séance publique, il tend à fixer la limite d'âge des conseillers d'État et magistrats administratifs désignés pour siéger dans les instances disciplinaires des ordres « non pas en référence à l'âge du magistrat au moment de la nomination -limite fixée dans l'ordonnance à 71 ans révolus- mais à la limite d'âge en fin de mandat, qui est de 77 ans » . L'intérêt est de « disposer d'une plus grande souplesse dans les nombreuses désignations qu'il revient au Conseil d'État d'opérer » , afin de « pouvoir nommer, en tant que de besoin, des membres âgés de plus de 71 ans révolus » à la date de leur désignation. Le cas échéant, ceux-ci ne pourraient toutefois aller jusqu'au terme de leur mandat, dont la durée est fixée à six ans.
En conséquence, le I modifie plusieurs articles du code de la santé publique.
Le II procède aux ajustements similaires dans le code de la sécurité sociale, s'agissant de la présidence de la section des assurances sociales des chambres disciplinaires des différents ordres.
Enfin, le III modifie l'article 12 de l'ordonnance, dont les dispositions n'entrent en vigueur qu'à compter du 1 er janvier 2018, en ce qui concerne la présidence des sections des assurances sociales des instances disciplinaires des professions médicales et des pharmaciens de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française.
II - La position de la commission
Tout en s'interrogeant sur les limites d'âges fixées par cette ordonnance, votre commission est favorable à la marge de souplesse introduite pour les désignations de membres du Conseil d'État.
Néanmoins, les représentants des ordres ont attiré l'attention de votre rapporteur sur les malentendus et divergences d'interprétation qui ont entouré la notion d'âge « révolu » . En effet, la limite d'âge de « 71 ans révolus » a également été introduite, par l'ordonnance de février 2017 précitée, pour les candidats à une élection pour être membre d'un conseil ordinal ou assesseur d'une chambre disciplinaire.
Dans cet article qui concerne l'âge limite des seuls présidents des juridictions ordinales, votre commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur ( COM-5) afin d'harmoniser les dispositions du code de la sécurité sociale -fixant l'âge limite à 77 ans- sur celles du code de la santé publique -conservant la référence à 77 ans « révolus ».
Il serait par ailleurs utile que la ministre clarifie, en séance, la façon dont ces dispositions s'entendent, non seulement pour ces nominations mais aussi et surtout pour les candidats aux élections ordinales.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 4 - Entrée en vigueur du régime des incompatibilités
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, modifie les conditions d'entrée en vigueur du régime des incompatibilités de fonctions prévu par l'ordonnance.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article a été inséré dans le projet de loi par la commission des affaires sociales, à l'initiative de son rapporteur, puis complété en séance publique par un amendement du Gouvernement.
Il modifie l'article 14 de l'ordonnance, fixant les dispositions transitoires, afin de rendre applicables les nouvelles incompatibilités applicables aux membres des juridictions ordinales non plus à compter du 1 er janvier 2018, comme initialement prévu, mais au fur et à mesure du renouvellement de ces instances.
A l'initiative du Gouvernement, cet assouplissement a été restreint aux seuls « membres élus » . Les incompatibilités concernant les présidents des chambres disciplinaires nationales et des sections des assurances sociales de ces chambres demeurent quant à elles applicables dès le 1 er janvier 2018. En séance, la ministre a considéré qu' « il y a urgence à faire cesser le cumul par les conseillers d'État des fonctions de président d'une chambre disciplinaire nationale ou d'une section nationale des assurances sociales avec celles de membre du conseil national de l'ordre concerné » , situation qui avait suscité des critiques du Conseil d'État et de la Cour des comptes.
II - La position de la commission
Votre commission est favorable à l'application échelonnée des incompatibilités au fur et à mesure des renouvellements des instances qui vont intervenir jusqu'en 2019 34 ( * ) : cela permet aux ordres de s'adapter progressivement à ces exigences, alors que leur application aux mandats en cours au 1 er janvier 2018, sans mesure transitoire, avait donné lieu au dépôt d'une requête en référé par le conseil national de l'ordre des médecins. Cette requête a été rejetée par une ordonnance du Conseil d'État du 29 juin 2017.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 4 bis (nouveau) - Suppression de l'obligation pour le conseil national d'élaborer un règlement intérieur
Objet : Cet article, inséré par votre commission, supprime l'obligation pour le conseil national de chaque ordre d'élaborer un règlement intérieur
L'ordonnance prévoit l'élaboration par le conseil national de chaque ordre d'un règlement intérieur fixant « les règles générales de fonctionnement applicables à l'ensemble des instances ordinales » .
La commission a adopté l' amendement du rapporteur (COM-6) proposant, par un article additionnel, de supprimer ces dispositions dès lors que rien ne s'oppose à ce que le conseil national prenne une telle initiative. Le conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes a ainsi indiqué disposer déjà de son propre règlement intérieur et mettre des modèles à disposition de ses conseils territoriaux. Il convient de laisser à chaque ordre la latitude pour s'organiser, selon ses propres caractéristiques.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé .
Article 4 ter (nouveau) - Suppression de l'application aux ordres des règles en matière de marchés publics
Objet : Cet article, inséré par votre commission, supprime l'application aux conseils nationaux des procédures en matière de marchés publics
L'ordonnance étend aux ordres les grands principes des procédures de marchés publics, fixés par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015, mais renvoie à un décret en Conseil d'État - non encore publié - le soin de prévoir des « adaptations » dans les procédures de mise en concurrence prévues par l'article 42 de la même ordonnance, qui ont été déclinées dans le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 comportant 189 articles.
Cette disposition, dont l'entrée en vigueur a été reportée à 2020 par l'Assemblée nationale (article 5 ci-après), vise à rendre les règles applicables en la matière plus transparentes, après les critiques formulées par la Cour des comptes. Toutefois, elle va faire peser sur les ordres des charges lourdes, alors que l'ordre des pharmaciens s'est déjà soumis de son propre chef à des principes rigoureux pour garantir la transparence de sa politique d'achat. Une telle responsabilisation des ordres en ce domaine paraît préférable et plus adaptée à leurs besoins.
L' amendement du rapporteur ( COM-7) propose en conséquence, par un article additionnel, de supprimer les dispositions de l'ordonnance appliquant aux ordres les règles en matière de marchés publics.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé .
Article 5 - Report de l'entrée en vigueur de dispositions relatives à la certification des comptes et aux marchés publics
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, reporte d'un an l'entrée en vigueur des obligations relatives à la certification des comptes et aux procédures de marchés publics.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article a été inséré dans le projet de loi par la commission des affaires sociales, à l'initiative de son rapporteur.
Il modifie l'article 14 de l'ordonnance afin de repousser au 1 er janvier 2020, au lieu du 1 er janvier 2019 , la date d'entrée en vigueur des nouvelles obligations s'imposant aux conseils nationaux des ordres :
- d'une part, la certification annuelle, par un commissaire aux comptes, des comptes combinés au niveau national des conseils ordinaux ;
- d'autre part, l'application, pour la passation des marchés, des principes prévus par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.
Comme l'a souligné notre collègue député Thomas Mesnier, rapporteur du projet de loi, ce report est motivé par la volonté de laisser le temps aux ordres de s'organiser et de sensibiliser leurs membres aux nouvelles règles.
II - La position de la commission
Jusqu'alors restreinte, sauf pour l'ordre des pharmaciens, aux comptes du conseil national, la certification devra concerner les comptes combinés au niveau national. Si cela correspondait déjà à la pratique mise en place par certains ordres de création plus récente - comme celui des pédicures-podologues - cette nouvelle obligation implique pour d'autres des travaux d'uniformisation de la comptabilité des différents échelons. Votre commission est donc favorable à ce qu'un délai supplémentaire soit laissé aux ordres afin de s'adapter à cette évolution .
S'agissant des marchés publics, la modification adoptée par votre commission à l'article 4 ter (nouveau) va plus loin que le report d'un an de cette nouvelle obligation, et la vide par conséquent de portée.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
* 21 Le projet de loi n° 514 (2016-2017) ratifiant l'ordonnance n° 2017-192 du 16 février 2017 relative à l'adaptation des dispositions législatives relatives aux ordres des professions de santé a par ailleurs été enregistré à la Présidence du Sénat le 19 avril 2017.
* 22 Les rapports établis par l'Igas, concernant l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, et les conclusions de la mission d'inspection des juridictions administratives du Conseil d'État n'ont pas été communiqués à votre rapporteur.
Les contrôles établis par la Cour des comptes sont en revanche publics :
- « Le rôle de l'ordre national des médecins dans l'organisation des soins et le respect de la déontologie médicale », Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2012.
- « L'ordre national des chirurgiens-dentistes : retrouver le sens de ses missions de service public », Cour des comptes, Rapport public annuel 2017, février 2017.
* 23 L'article L. 4231-7 du code de la santé publique prévoyait déjà une formulation plus large : « Un commissaire aux comptes certifie annuellement les comptes de l'ordre des pharmaciens ». D'après les indications fournies à votre rapporteur, il n'a pas été jugé adapté de modifier cette disposition, qui correspond à l'établissement de comptes consolidés, traduisant un état de centralisation plus poussé que ce qui est prévu pour les autres ordres.
* 24 En application de l'article 14 de l'ordonnance.
* 25 Rapport au Président de la République accompagnant la publication de l'ordonnance.
* 26 En application de l'article 14 de l'ordonnance.
* 27 Des dispositions plus restrictives s'appliquent à l'ordre des pharmaciens, à la satisfaction d'une partie de la profession attachée à une stricte séparation des fonctions ordinales et syndicales. L'ordonnance de février 2017 précitée en a élargi le champ : les fonctions de membre d'un des conseils de l'ordre, jusqu'alors incompatibles avec celles de membre d'un conseil d'administration d'un syndicat professionnel, ne pourront plus se cumuler, en outre, avec les fonctions de membre du conseil d'administration d'une union régionale de professionnels de santé (URPS).
* 28 En application du code de la santé publique, le conseil national de l'ordre est « assisté par un membre du Conseil d'État ayant au moins le rang de conseiller d'État et avec voix délibérative, nommé par le ministre de la justice » (article L. 4122-1-1 pour les professions médicales - des dispositions similaires sont prévues pour les pharmaciens et les professions paramédicales).
* 29 Ainsi que pour l'ordre des pédicures-podologues, en l'occurrence pour le regroupement de conseils régionaux ou interrégionaux en l'absence d'échelon départemental et pour les seules raisons liées à la démographie ou à l'insuffisance d'élus.
* 30 Rapport n° 653 (2014-2015), au nom de la commission des affaires sociales, Sénat, 22 juillet 2015.
* 31 Pour rappel, les chambres disciplinaires de première instance, au niveau régional, sont présidées par un membre en fonction ou honoraire du corps des conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; les chambres disciplinaires nationales, qui statuent en appel, sont présidées par un conseiller d'État en activité ou honoraire.
* 32 Les arrêtés du 10 avril et du 28 août 2007 prévoient des indemnités versées aux présidents des chambres disciplinaires et présidents des sections des assurances sociales des chambres disciplinaires de première instance des professions de santé, d'un montant de 183 euros par audience.
* 33 À la demande du rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, la ministre en charge de la santé a précisé en séance publique la notion de « circonstances exceptionnelles » : « Il peut s'agir de la prise en charge d'une personne âgée dépendante, de la prise d'un congé parental ou du choix, pour des raisons personnelles, de se mettre en disponibilité au-delà d'un an ».
* 34 Des renouvellements partiels de conseils sont déjà intervenus depuis la publication de l'ordonnance dans l'ordre des infirmiers ou celui des masseurs-kinésithérapeutes.