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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Assurance vieillesse

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Assurance vieillesse ( rapport - première lecture )

B. FACE AUX PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE LONG TERME, LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉFORME DURABLE ET NON PUNITIVE

1. Les perspectives financières du système des retraites en France fragilisées par sa dépendance à la croissance et au taux de chômage

La loi du 20 janvier 2014 a précisé les objectifs alloués au système de retraite et les indicateurs permettant de les mesurer. Ils sont présentés selon trois axes : le montant des pensions et le niveau de vie des retraités ; l'équité entre les assurés ; la pérennité financière. Le Comité de suivi des retraites (CSR) rend depuis trois ans un rapport annuel qui examine leur respect en s'appuyant sur les indicateurs publiés par le Cor.

· Dans son avis de juillet 2016, le CSR constate que le niveau de vie des retraités est satisfaisant et que le taux de pauvreté des retraités est inférieur à celui de la population totale. À l'avenir, le taux de remplacement des futurs retraités devrait toutefois décliner en raison de carrières plus accidentées que celles de la génération du baby-boom.

· Le comité considère également que le système de retraite ne soulève pas de problèmes particuliers d'équité ni entre les générations, qui se sont partagées les efforts décidés par les réformes récentes, ni entre les hommes et les femmes, ces dernières ayant eu des carrières plus complètes. Il souligne en revanche la persistance des différences dans les règles de liquidation entre les régimes alignés et les régimes de la fonction publique35(*) qui entretiennent un problème au regard de l'enjeu de la transparence du système et donc de son acceptabilité.

· C'est surtout au regard de la pérennité financière du système que votre rapporteur diverge avec l'optimisme contenu du CSR qui l'a conduit cette année encore à ne formuler aucune recommandation pour l'année 2016 même s'il précise, dans son avis, que les perspectives du régime de retraite dépendent étroitement des évolutions de la croissance et de la productivité du travail.

À l'horizon 2020, la situation financière du système s'améliore mais ne revient pas à l'équilibre36(*): « La chronique des projections de solde du système l'atteste. Le déficit projeté pour 2020 était de 0,7 % de PIB lors de la discussion de la réforme de 2010. Dans le premier rapport du COR de juin 2014, il était de 0,5 % du PIB ; il baissait à 0,4 % du PIB dans le deuxième rapport ; il ne serait plus que de 0,2 % du PIB dans le troisième rapport », écrit le CSR.

À long terme (horizon 2060), se fondant sur les dernières projections du Cor36(*), le CSR constate en effet qu'avec un taux de chômage à 7 %, le système des retraites pourrait renouer à l'équilibre avec un taux de productivité du travail supérieur à 1,5 % comme le montre le graphique ci-dessous.

Solde financier annuel projeté du système de retraites

Source : COR, « Évolutions et perspectives des retraites en France, Rapport annuel 2016 », figure 2.7 (p. 49)

Au regard de cette projection, votre rapporteur constate tout d'abord que la double condition nécessaire au retour durable du système de retraite à l'équilibre (7 % de chômage et 1,5 % de productivité du travail) semble malheureusement éloignée des performances récentes de l'économie française : le taux de chômage n'a jamais été inférieur à 8 % depuis le début des années 1990 et la productivité apparente du travail est passée de 1,5 % entre 1999 et 2008 à 0,7 % entre 2008 et 2015 ;

Par ailleurs, la projection du Cor est fondée sur une convention comptable qui repose sur l'équilibre des régimes de la fonction publique. Or, les régimes de la fonction publique d'État d'une part, et des fonctions publiques territoriale et hospitalières37(*) d'autre part, sont effectivement équilibrés mais grâce à un taux de cotisation employeur respectivement de 74,28 % et de 30,4 % en 2014.

Dans son rapport récent38(*), la Cour des comptes souligne le fait que la croissance des dépenses des pensions de ces régimes a nécessité une forte augmentation des financements publics puisque ces taux étaient de 49,90 % en 2006 pour l'État et de 27,30 % en 2011 à la CNRACL. Par comparaison,
le taux de cotisation employeur dans le secteur privé, base et complémentaire, est de 21 à 22 %.

Il en est de même pour les régimes spéciaux de retraite39(*) pour lesquels l'État verse chaque année une subvention d'équilibre qui atteint plus de 6 milliards d'euros en 2016. Les besoins de financement supplémentaires de ces régimes de retraite ne sont jamais intégrés dans l'estimation du déficit de la branche vieillesse.

Sans les subventions de l'État, certaines études40(*) estiment que le besoin de financement du système de retraite pourrait s'élever en réalité à plus de 20 milliards d'euros.

Il est donc faux de dire que le système des retraites est sauvé !

2. Une réforme des retraites passant par l'augmentation de l'âge légal et l'accélération de l'augmentation de la durée de cotisation

Depuis 2014, le Sénat a constamment pris position lors de la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour une réforme structurelle des retraites permettant un recul de l'âge de la retraite. Si de récents travaux soulignent l'impact positif de cette mesure sur l'économie, d'autres pistes devront également être explorées, comme la révision des modalités d'indexation des pensions, dans la perspective d'une future réforme qui ne manquera pas d'intervenir après les élections de 2017.

a) Le recul de l'âge de la retraite : une mesure efficace pour la pérennité financière du système, un moteur pour la croissance

L'impact financier du recul de l'âge de la retraite n'est plus à démontrer. La réforme de 2010 qui avait agi sur l'âge légal et l'âge d'annulation de la décote demeure aujourd'hui la principale source d'économie du système de retraite. L'allongement de la durée de cotisation prévu par la réforme de 2014 est censé prendre le relais des économies à partir de 2020. De façon très progressive, cette mesure devrait conduire à une économie de 5,4 milliards d'euros à l'horizon 203041(*). Son impact sera donc beaucoup plus lent et moins important que celui de la réforme de 2010.

Outre qu'il génère des économies, le recul de l'âge de départ à la retraite (soit par le report de l'âge légal, soit par la hausse de la durée de cotisation) est aussi un moteur pour la croissance.

Cet impact fait l'objet de nombreux travaux et discussions au sein de la littérature économique, comme l'a montré une note récente publiée par le Cor42(*).
Il en ressort d'une part, que le recul de l'âge de la retraite fait logiquement augmenter le taux d'emploi des seniors et d'autre part, que cette hausse du taux d'emploi des seniors est favorable à la croissance et à l'emploi.

En effet, contrairement à l'intuition d'une substitution parfaite sur le marché du travail entre jeunes et plus âgés, qui expliquerait le chômage des jeunes par le maintien en activité des seniors, la théorie économique montre que le capital humain et les postes visés diffèrent sensiblement. Ainsi, la hausse du taux d'emploi des seniors génère des effets de bouclage macroéconomiques : la hausse de la population active entraîne une hausse de l'assiette de financement public qui permet une baisse des cotisations, ce qui a un impact marqué sur le travail non-qualifié (donc sur l'emploi des jeunes). À long terme, la baisse des cotisations entraîne une hausse de l'offre de travail liée à l'augmentation des salaires nets, le salaire « super brut » demeurant inchangé.

La direction générale du Trésor estime pour sa part que « la hausse de la population active entraînerait, pour chaque année de report de l'âge d'ouverture des droits, une hausse du PIB de l'ordre 0,7 point et la création
de près de 200 000 emplois à long terme »43(*)
. Cet effet est toutefois modéré par la hausse temporaire du chômage et des pensions d'invalidité.

Ces développements confortent votre rapporteur dans sa conviction de la nécessité de reculer l'âge de la retraite en agissant sur les deux leviers que sont :

l'âge légal. L'effort de la réforme porte alors sur les assurés qui ont commencé à acquérir des droits tôt et qui représentent aujourd'hui les deux-tiers d'une génération donnée de nouveaux retraités.

La question de reporter cet âge à 63, 64 ou 65 ans mérite d'être débattue. À titre personnel, votre rapporteur estime qu'un relèvement à 63 ans dès 2021
est suffisant et permet de rétablir l'égalité entre les salariés du privé et les fonctionnaires à la suite de l'accord Agirc-Arrco ;

la durée de cotisation. L'effort porte principalement sur les cotisants ayant commencé à travailler tardivement en raison d'études. Ils seront plus nombreux dans les générations futures partant à la retraite.

La durée de 43 ans semble suffisante mais il conviendrait d'en accélérer le calendrier pour qu'il soit effectif dès 2025 et non 2030 (soit à partir de la génération des personnes nées en 1968 et non en 1973).

b) La révision des modalités d'indexation des pensions

Votre rapporteur est également particulièrement sensible aux arguments développés dans le rapport du CSR concernant les modalités d'indexation des pensions qui vont conduire dans les prochaines années à accentuer la baisse des taux de remplacement des générations nées à partir de la fin des années 1950. En effet, depuis la réforme de 1993, les pensions mais également les droits à retraite44(*) sont revalorisés annuellement en fonction de l'inflation.

Selon le Cor, le taux de remplacement baisserait de 75,3 % pour la génération 1949 à une fourchette comprise entre 52,3 % (avec une croissance économique de 2 %) et 67,8 % (croissance de 1 %) pour la génération 1990.

Votre rapporteur partage donc la conclusion du COR : « la variabilité des taux de remplacement, selon les scénarios de croissance paraît, aux yeux du comité de suivi, de nature à fragiliser l'adhésion de nos concitoyens au système, ce qui justifie (...) une réflexion active sur les modes d'indexation qui rendent la trajectoire du système moins sensible à l'évolution. Le comité se félicite donc que, conformément à sa demande, des travaux aient été engagés par les ministères chargés des affaires sociales et de l'économie sur des adaptations techniques de l'indexation des droits acquis en cours de carrière, qui pourraient permettre une détermination plus explicite et lisible des montants de pensions et des taux de remplacement garantis par le système, dans les différents régimes ».

L'année électorale qui s'ouvre doit être l'occasion d'ouvrir un débat démocratique sur les termes d'une future réforme des retraites qui permette de ramener durablement à l'équilibre notre système de retraites dans des conditions comprises et acceptées par tous.


* 35 Des différences demeurent en effet difficilement compréhensibles : salaire de référence calculé sur les 25 meilleures années dans le secteur privé contre les six derniers mois du traitement de base dans la fonction publique, assiette des cotisations, droits familiaux de retraite, pensions de réversion...

* 36 Rapport annuel du COR, Évolutions et perspectives des retraites en France, juin 2016.

* 37 Ces deux populations étant gérées par la Caisse nationale de retraite des collectivités locales (CNRACL)

* 38 Cour des comptes, Les pensions de retraites des fonctionnaires, rapport public thématique, octobre 2016.

* 39 Régimes de retraite de la SNCF, de la RATP et des marins pour les trois plus importants, mais également.

* 40 Retraites : pour une réforme durable, G. Autier, Institut Montaigne, février 2016.

* 41 Étude d'impact de la réforme des retraites de 2014, septembre 2013, p. 34.

* 42 Revue de littérature des effets macroéconomiques du recul de l'âge de la retraite, document n° 4, réunion du groupe de travail du Cor du 12 octobre 2016.

* 43 Les effets macroéconomiques d'une augmentation de l'âge d'ouverture des droits à la retraite, document n° 7, réunion du groupe de travail du Cor du 12 octobre 2016.

* 44 Appelés également « salaire porté au compte », c'est-à-dire la valeur des cotisations.