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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Examen des articles

9 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Rapport n° 114 (2016-2017) de MM. Jean-Marie VANLERENBERGHE, René-Paul SAVARY, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard ROCHE et Gérard DÉRIOT, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 9 novembre 2016

Disponible au format PDF (3,8 Moctets)


N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 novembre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement de la sécurité sociale pour 2017,

Par MM. Jean-Marie VANLERENBERGHE, René-Paul SAVARY, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard ROCHE et Gérard DÉRIOT

Sénateurs,

Rapporteurs.

Tome VII :

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau, secrétaires ; M. Michel Amiel, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mmes Anne Émery-Dumas, Corinne Féret, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Évelyne Yonnet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

4072, 4150, 4151 et T.A. 829

Sénat :

106, 108, 114 tomes I à VIII (2016-2017)

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2015

Article 1er - Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2015

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2015, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article comporte des dispositions figurant obligatoirement dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ; [...] »

En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des trois tableaux d'équilibre distincts relatifs au dernier exercice clos. Pour la première fois, les tableaux relatifs aux régimes obligatoires de base et au régime général comportent une ligne relative aux recettes, aux dépenses et au solde de l'ensemble des branches et du FSV, ce qui permet de faire apparaître d'emblée le solde de la sécurité sociale mais aussi les recettes et les dépenses hors transferts. Cette ligne correspond à une recommandation répétée de la Cour des comptes et à une des préconisations du rapport de nos collègues Gérard Roche et Catherine Génisson sur le Fonds de solidarité vieillesse.

Cet article établit également les dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), les recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites (FRR), celles mises en réserve par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

Sont soumis à l'approbation du Parlement :

- le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base ;

- le tableau d'équilibre, par branche, du régime général ;

- le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, cette catégorie ne comportant que le fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Ces tableaux comportent le résultat, le montant total des produits et le montant total des charges en droits constatés.

L'avis de la Cour des comptes sur la cohérence
des tableaux d'équilibre pour 2015

Dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement définie à l'article 47-1 de la Constitution, en application du 2° du VIII de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos.

Sur la base des vérifications effectuées et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués, la Cour, dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, « estime que les tableaux d'équilibre qui seront soumis à l'approbation du Parlement à l'article 1er du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 fournissent une représentation cohérente des produits (recettes), des charges (dépenses) et du résultat (solde) qui en découle, en exprimant les deux observations suivantes :

« 1. Les tableaux d'équilibre sont établis en procédant à des contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l'établissement des comptes sociaux ;

« 2. Si les états financiers de la totalité des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux d'équilibre sont certifiés, avec ou sans réserve(s), les positions exprimées par la Cour et les opinions émises par les commissaires aux comptes continuent à souligner leur qualité perfectible, en raison notamment de la persistance d'insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de difficultés comptables. »

Ces deux observations de la Cour sont récurrentes depuis plusieurs années. Pour l'année 2015, deux observations de la Cour sont levées, qui portaient sur la présentation distincte du solde du FSV et sur la formation des soldes.

· L'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Les dépenses du régime général représentent près des trois quarts de celles de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. La différence de champ tient principalement à la branche vieillesse, dont les autres régimes de base couvrent près de la moitié des dépenses mais bénéficient pour la plupart de mécanismes d'équilibrage financier de la part du régime général. Pour les autres risques, les régimes de base hors régime général représentent près de 15 % des dépenses en matière d'assurance maladie et accidents du travail et maladies professionnelles. Les dépenses de la branche famille sont intégralement retracées dans les comptes du régime général.

Soldes 2015 de l'ensemble des régimes obligatoires de base
et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

Solde

Maladie

- 5,8

Vieillesse

0,2

Famille

- 1,5

AT-MP

0,8

Total

6,3

FSV

- 3,9

Total avec FSV

- 10,2

Source : PLFSS 2017

Le déficit global s'est réduit de 2,6 milliards d'euros entre 2014 et 2015, passant de 12,8 milliards d'euros à 10,2 milliards d'euros, l'équivalent de 0,5 % du PIB. Sur le seul champ des régimes de base, le déficit a atteint 6,3 milliards d'euros, en diminution de 3 milliards d'euros par rapport à 2014.

La progression des charges, 475,1 milliards d'euros en 2015, s'est avérée plus faible pour l'ensemble des régimes obligatoires de base que sur le seul champ du régime général et du FSV (+ 0,5 % contre + 1 % sur le champ du régime général et du FSV). C'est particulièrement le cas pour les prestations vieillesse qui ont augmenté de 1,7% sur le champ des régimes de base contre + 2,2 % pour la Cnav. La population des retraités des autres régimes de base croît moins rapidement que celle du régime général.

Les recettes, 464,9 milliards d'euros en 2015, ont été nettement plus dynamiques que les charges (+ 1,1 %). Les cotisations sociales ont progressé de 0,9 %, soit un rythme supérieur à celui constaté sur le seul champ du régime général (+ 0,6 %). Des hausses de taux de cotisations spécifiques ont été mises en oeuvre dans certains régimes de retraite, en sus de celles prévues pour le régime général.

Les produits de CSG ont progressé au même rythme sur le champ de l'ensemble des régimes de base et du FSV que sur le champ du régime général et du FSV (+ 2,1 %).

Enfin, les autres contributions sociales et les recettes fiscales ont diminué en raison de l'abattement de CSSS et de la baisse de la fraction de TVA nette affectée à la sécurité sociale.

Soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base
pour les années 2013 à 2015

(en milliards d'euros)

Résultats 2013

Résultats 2014

Résultats 2015

Maladie

- 6,9

-6,5

-5,8

Vieillesse

- 3,6

- 0,7

0,2

Famille

- 3,3

- 2,7

-1,5

AT-MP

0,7

0,7

0,8

Total

- 13,1

- 9,3

- 6,3

Source : LFSS 2015 et 2016

La situation de l'ensemble des branches s'est améliorée en 2015. Deux des quatre branches restent déficitaires :

- la branche maladie enregistre un solde négatif de 5,8 milliards d'euros en 2015 soit une amélioration de 700 millions d'euros ;

- le solde négatif de la branche famille, à 1,5 milliard d'euros, s'est amélioré de 1,2 milliard d'euros ;

- la branche accidents du travail-maladies professionnelles enregistre en revanche, pour la troisième année consécutive, un solde positif de 800 millions d'euros en 2015.

- La branche vieillesse repasse en positif avec un excédent de 200 millions d'euros, soit une amélioration de 500 millions d'euros par rapport à 2014.

La loi de financement pour 2015 prévoyait un déficit de 13,2 milliards d'euros en 2015. Le déficit 2015 a bénéficié d'un effet base, le déficit 2014 ayant été substantiellement inférieur aux prévisions. Le déficit pour 2015 s'est avéré inférieur de 3 milliards d'euros à celui prévu par la LFSS pour 2015.

La première source d'écart tient aux dépenses de prestations sociales, déjà constatée dans les comptes 2014, et à l'abaissement du taux de progression de l'Ondam en partie rectificative de la LFSS pour 2016. La progression des prestations familiales et de retraite a été fortement ralentie en l'absence d'inflation. La sous-exécution des dépenses de gestion courante en 2014 s'est amplifiée en 2015.

Comparaison du solde effectif 2015 avec le solde prévisionnel
de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2015

(en milliards d'euros)

LFSS 2015

Solde prévisionnel 2015

LFSS 2016

Solde prévisionnel
2015

PLFSS 2017

Solde effectif 2015

Écart LFSS/solde effectif

Maladie

- 7

- 7,5

- 5,8

1,2

Vieillesse

- 1,3

- 0,2

0,2

1,5

Famille

- 2,3

- 1,6

- 1,5

0,8

AT-MP

0,3

0,6

0,8

0,5

Total

- 10,3

- 8,6

- 6,3

4

Source : LFSS 2015 et 2016 et PLFSS 2017

Au total, le résultat des régimes obligatoires de base est bien meilleur que prévu en loi de financement initiale. La principale surprise est venue de la branche maladie, pour laquelle la loi de financement pour 2016 avait anticipé une nouvelle dégradation.

· L'approbation du tableau d'équilibre pour 2015, par branche, du régime général de sécurité sociale

Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est élevé à 10,8 milliards d'euros en 2015, en réduction de 2,4 milliards d'euros par rapport à 2014. Sur le seul champ du régime général, le déficit s'est réduit de 2,8 milliards d'euros, atteignant 6,8 milliards d'euros.

Soldes 2015 du régime général et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

Solde

Maladie

- 5,8

Vieillesse

- 0,3

Famille

- 1,5

AT-MP

0,7

Total

- 6,8

FSV

- 3,9

Total avec FSV

- 10,8

Source : PLFSS 2017

Les dépenses du régime général et du FSV, 349,2 milliards d'euros, ont progressé de 1 % en 2015 (après + 2,3 % en 2014). Les produits ont enregistré une progression plus importante (+ 1,8 %), permettant ainsi de diminuer le déficit global.

Le ralentissement des dépenses résulte en premier lieu d'une faible progression des prestations sociales (+ 1,9 % après + 2,5 % en 2014), imputable au transfert de certaines charges à l'État, aux faibles revalorisations, et aux effets des réformes ayant affecté, en particulier, la branche famille.

Enfin, les dépenses de gestion courante des caisses du régime général ont diminué de 2,1 % en 2015.

La croissance des produits du régime général et du FSV en 2015 (+ 1,8 %) a été portée tout d'abord par la forte croissance des revenus du capital et ensuite par les cotisations sociales et les produits de CSG assis sur les revenus d'activité et de remplacement.

Les produits de cotisations sociales dans leur ensemble ont progressé de 0,6 %. Ceux assis sur les revenus des salariés, qui représentent plus de la moitié des recettes du régime général et du FSV, n'ont progressé que de 0,9 %.

Les produits de CSG ont en revanche connu une progression plus soutenue en 2015 (+ 2,1 %). Cette hausse masque toutefois des disparités entre la CSG assise sur les revenus d'activité et la CSG assise sur les revenus de remplacement qui a progressé fortement en 2015 (+ 4 % après + 4,3 %).

Soldes des différentes branches du régime général
pour les années 2013 à 2015

(en milliards d'euros)

Résultats 2013

Résultats 2014

Résultats 2015

Maladie

- 6,8

- 6,5

- 5,8

Vieillesse

- 3,1

- 1,2

- 0,3

Famille

- 3,2

- 2,7

- 1,5

AT-MP

0,6

0,7

0,7

Total

- 12,5

- 9,7

- 6,8

Source : LFSS et PLFSS 2017

Le solde 2015 présente une amélioration de 2,9 milliards d'euros par rapport à 2016, un niveau comparable à l'amélioration constatée l'année précédente (2,8 milliards d'euros).

Comparaison du solde effectif 2015 avec le solde prévisionnel
de l'ensemble des branches du régime général pour 2015

(en milliards d'euros)

LFSS 2015

LFSS 2016

PLFSS 2017

Ecart LFSS/solde effectif

Maladie

- 6,9

- 7,5

5,8

1,1

Vieillesse

- 1,5

- 0,6

- 0,3

1,2

Famille

- 2,3

- 1,6

- 1,5

0,8

AT-MP

0,2

0,6

0,7

0,5

Total

- 10,5

- 9

- 6,8

3,7

Source : LFSS et PLFSS 2017

Par rapport aux prévisions de la loi de financement initiale, le solde s'améliore de 3,7 milliards d'euros.

· L'approbation du tableau d'équilibre pour 2015 des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau ne concerne qu'un seul organisme, le fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le financement d'avantages vieillesse à caractère non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.

Organismes concourant au financement
des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

Résultats 2012

Résultats 2013

Résultats 2014

Résultats 2015

FSV

- 4,1

- 2,9

- 3,5

- 3,9

Source : LFSS et PLFSS 2017

La loi de financement pour 2015 avait prévu pour le FSV un solde de - 2,9 milliards d'euros en 2014.

Le déficit constaté, - 3,9 milliards d'euros, traduit une dégradation d'un milliard d'euros. Celle-ci est entièrement imputable à une progression des dépenses, 20,5 milliards d'euros, supérieure à celle prévue en loi de financement (19,6 milliards d'euros) et à celle rectifiée en loi de financement pour 2016 (20,3 milliards d'euros).

L'annexe 4 du présent projet de loi présente, depuis le PLFSS 2016, les charges et produits nets de l'ensemble consolidé des régimes obligatoires de base et du FSV.

Charges et produits nets
de l'ensemble consolidé ROBSS+FSV en 2015

(en milliards d'euros)

Dépenses

475,1

Recettes

464,9

Solde

- 10,2

Source : annexe 4 PLFSS

· L'approbation des dépenses constatées en 2015 relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

Pour 2015, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base était fixé par la loi de financement initiale à 182,3 milliards d'euros. Il représentait, par rapport aux dépenses alors estimées pour 2014 (178,3 milliards d'euros), une enveloppe supplémentaire de 3,9 milliards d'euros pour les dépenses d'assurance maladie en 2015 et une progression de 2,1 %. Ce calibrage intégrait la première étape du plan d'économies de 10 milliards d'euros pour les dépenses sous Ondam sur la période 2015-2017.

Ce taux de progression a été révisé, à la suite du programme de stabilité, à 2 %, par la loi de financement pour 2016 qui a corrigé l'Ondam de 425 millions d'euros, à 181,9 milliards d'euros.

La construction de l'Ondam 2015 reposait sur une hypothèse d'évolution moyenne « spontanée » des dépenses de 3,8 %, à laquelle devaient s'appliquer 3,2 milliards d'économies portant principalement sur les soins de ville.

Avec des dépenses constatées de 181,8 milliards d'euros, l'objectif voté par le Parlement est respecté pour la sixième année consécutive, tant en volume, avec une sous-exécution de 100 millions d'euros, qu'en taux d'évolution (+ 2,04 % par rapport à 2014).

Comme en 2014, le respect de l'Ondam s'accompagne cependant d'une croissance des dépenses d'assurance maladie nettement supérieure à celle de la richesse nationale, dont il représente 8,34 %.

Dépenses relevant de l'Ondam constatées entre 2010 et 2015

(en milliards d'euros)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Ondam voté

162,4

167,1

171,1

175,4

178,3

181,9

Ondam exécuté

161,8

166,3

170,1

173,7

177,9

181,8

Augmentation des dépenses

+ 3,6

+ 4,5

+ 3,8

+ 3,7

+ 4,2

+ 3,9

Source : LFSS 2015 et 2017

 

Le taux d'évolution 2015 est l'un des plus rigoureux depuis la création de cet instrument.

L'exécution de l'Ondam 2015 est assez comparable au scénario constaté en 2014 : malgré un dérapage des dépenses de soins de ville, l'Ondam est respecté, grâce à une sous-exécution sur les autres sous-secteurs due aux mesures de régulation.

Par sous-objectifs, les dépenses constatées sont les suivantes :

Sous objectifs
(en millions d'euros)

Dépenses constatées 2014

Ondam 2015
LFSS 2015

Exécution 2015

(provisoire en milliards d'euros)

Variation/2014

Dépenses de soins de ville

80 861

82 952

83 133

2,5%

Dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l'activité

74 793

76 795

76 378

1,8%

Autres dépenses relatives aux établissements de santé

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

8 515

8715

8 651

1,5%

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements pour personnes handicapées

8 975

9 182

9 050

0,8%

Autres prises en charge

1 697

1 600

1 579

2,7%

Fonds d'intervention régional

3 047

3 072

3 018

0,9%

Total

177 887

182 315

181 808

2,04%

En début d'exercice, 547 millions d'euros ont été mis en réserve, en application du taux de 0,3 %. Par rapport à 2014, le périmètre des mises en réserve s'est étendu aux établissements médicaux sociaux et aux autres prises en charge. 250 millions d'euros de mises en réserve supplémentaires ont été décidées en septembre 2016, portant le total des mises en réserve à 797 millions d'euros et 425 millions d'euros ont été annulés. En fin d'année, 313 millions d'euros des mises en réserve restantes sont restées gelées, soit un total annuel de 653 millions d'euros. L'effet de ces mises en réserve sur les résultats des établissements de santé est difficile à apprécier. Pour l'Ondam médico-social, elles se sont traduites par un prélèvement supplémentaire sur les réserves de la CNSA de 48 millions d'euros, qui s'est ajouté au prélèvement initial de 110 millions d'euros prévu lors de la construction de l'objectif global de dépenses (OGD).

Ainsi que le signale la Cour des comptes, ces mesures de régulation se sont accompagnées, d'une manière plus contestable, d'une révision à la baisse de 100 millions d'euros des dépenses couvertes par les provisions comptabilisées par les régimes d'assurance maladie lors de la clôture de leurs comptes 2015. Le montant définitif des dépenses comprises dans le périmètre de l'Ondam n'étant constaté qu'en N+2, à la suite du dénouement des provisions comptabilisées au titre de l'année N, elles pourraient se traduire, comme le souligne la Cour « par une absence de respect de l'Ondam ».

· L'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites

Conformément aux dispositions de la loi du 9 novembre 2010, le fonds de réserve pour les retraites a été mis en extinction. Depuis 2011, il ne perçoit plus aucune recette, ses produits (1,3 point de prélèvement sur les revenus du capital) ayant été transférés à la Cades.

Le fonds a pour objet :

- de participer au financement des déficits des organismes chargés d'assurer les prestations du régime de base de l'assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018 en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Sur ce fondement, à compter du 1er janvier 2011 et jusqu'en 2024, le fonds verse chaque année 2,1 milliards d'euros à la Cades. A la fin de l'année 2015, il avait ainsi versé 10,5 milliards d'euros ;

- de gérer à l'horizon 2020, pour le compte de la Cnav, la part de la soulte (40 %) versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg) en contrepartie de son adossement au régime général, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ;

- de mobiliser ses actifs, sur recommandation du comité de suivi des retraites, en application de la loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, en cas de dérapage des déficits de la branche vieillesse.

Au 31 décembre 2015, la valeur de marché des actifs du fonds de réserve des retraites, dont la soulte IEG valorisée à 4 ,5 milliards d'euros, était de 36,3 milliards d'euros. Le résultat financier de l'exercice était de 1,6 milliard d'euros et le résultat net de 1,5 milliard d'euros, avec une performance globale de 4,1 % en moyenne annuelle.

· L'approbation des recettes mises en réserve par le fonds de solidarité vieillesse

En application de la loi de 2010 portant réforme des retraites, la seconde section du FSV, devenue la troisième en 2016, était dédiée à la mise en réserve de recettes destinées à financer le maintien à 65 ans du départ en retraite des parents de trois enfants ou, dans certaines conditions, des parents d'enfants handicapés.

100 millions d'euros ont été mis en réserve pour la dernière fois en 2013, ce qui a porté la réserve à près de près de 900 millions d'euros, un montant jugé suffisant, d'après les projections réalisées par la Cnav, pour le financement de ce dispositif pour lequel des décaissements sont prévus à partir de 2016.

La loi de financement pour 2015 a par conséquent mis fin aux mises en réserve, les seules ressources allouées à cette section spécifique du FSV étant, à partir de 2014, les produits financiers réalisés sur le montant de la réserve. L'article 20 du présent projet de loi propose le transfert de ces réserves à l'assurance-maladie.

· L'approbation du montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale

Ce paragraphe propose l'approbation du montant de la dette amortie par la Cades en 2015, soit 13,5 milliards d'euros. Ce montant est supérieur à l'objectif d'amortissement défini en loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 (13,5 milliards d'euros). Il est légèrement inférieur à l'objectif révisé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 (13,6 milliards d'euros)

L'amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées (soit le produit de la CRDS, de 0,48 point de CSG, de 1,3 point de prélèvement social sur les revenus du capital et du versement annuel effectué par le FRR à la Cades) et le montant de ses frais financiers nets.

Les recettes de la caisse se sont élevées à 16,4 milliards d'euros pour l'année 2015.

Nature des ressources

Montant
(en milliards d'euros)

CRDS

6,8

CSG

6,1

Prélèvement social sur les revenus du capital

1,5

Versement du FRR

2,1

Source : CCSS

En application de la loi organique pour 2011, qui a organisé le transfert à la Cades, à partir de 2012, des déficits des années 2011 à 2018 de la Cnav et du FSV, dans la limite de 10 milliards d'euros par an et de 62 milliards d'euros au total, un transfert de 10 milliards d'euros a été opéré, correspondant aux déficits 2014 de la branche vieillesse (1,6 milliards d'euros) et du FSV (3,7 milliards d'euros), au reliquat du déficit de la Cnam en 2012 (1,9 milliards d'euros) au déficit de la Cnaf pour 2012 (2,5 milliards d'euros) ainsi qu'à une partie du déficit de la Cnam pour 2013 (0,3 milliards d'euros).

Le montant total des dettes reprises par la Cades au 31 décembre 2014 s'élevait à 236,8 milliards d'euros.

La dette amortie s'élevait à 110,2 milliards d'euros et la dette restant à amortir à 126,7 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article retrace les résultats de la gestion 2015 que votre commission ne peut que constater sans pour autant l'approuver.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2 - Approbation du rapport figurant en annexe A (tableau patrimonial)

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement retraçant la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2015 ainsi que les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture de déficits constatés en 2015, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions figurant obligatoirement dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

L'annexe A comporte deux parties distinctes décrivant, d'une part, la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2015 et d'autre part, les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés.


· La situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2015

Le tableau patrimonial consolide l'ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son périmètre, qui comprend le régime général et quinze autres régimes (n'y figurent pas les régimes qui n'ont pas de bilan ou dont le bilan est inférieur à 200 millions d'euros, dont le montant agrégé est inférieur à 0,1 milliard d'euros après neutralisation des effets des relations financières entre eux), les organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites, FRR).

En 2015, le résultat d'ensemble de la sécurité sociale s'améliore. Le tableau patrimonial présente un résultat net d'ensemble positif de 4,7 milliards d'euros, en amélioration de 3,3 milliards d'euros par rapport à 2014, après une amélioration de 3,1 milliards entre 2013 et 2014. Ce solde positif est dû au résultat excédentaire de la Cades et du FRR (15 milliards d'euros) qui compense, bien que ces deux organismes s'inscrivent dans une temporalité différente, les résultats déficitaires des régimes de base et du FSV. L'amélioration de ce solde traduit la réduction des déficits, les résultats de la Cades et du FRR étant relativement stables, voire en léger recul. Hors Cades et FSV, le solde des régimes de base et du FSV est de - 10,3 milliards d'euros.

Le report à nouveau, qui reflète les déficits des années passées se creuse de 1,9 milliards d'euros pour s'établir à - 158,8 milliards d'euros, principalement sous l'effet du report à nouveau du régime général (- 14,2 milliards d'euros) qui continue à porter les déficits 2014 des branches maladie et famille en l'absence de transfert de ces déficits à la Cades. Le report à nouveau de la Cades se réduit à - 140,3 milliards d'euros, la reprise des déficits 2015 ayant été moins élevée que son résultat de l'année 2014.

A fin 2015, le passif net ou « dette » de la sécurité sociale représentait 109,5 milliards d'euros, en très légère diminution par rapport à 2014.

Le financement de ce passif est assuré par l'endettement financier, l'endettement financier net, différence entre le passif et l'actif financier, s'élevant à 120,8 milliards d'euros au 31 décembre 2015, en légère diminution par rapport à 2014. Sur ce total, l'endettement financier du régime général s'élevait à 35,5 milliards d'euros, dont 31,2 milliards portés par l'Acoss, au 31 décembre 2015.

Les actifs financiers sont principalement ceux du Fonds de réserve des retraites (32,8 milliards d'euros).

En application de l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la Cour des comptes a émis un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence
du tableau patrimonial au 31 décembre 2015

La Cour estime que le tableau patrimonial qui sera soumis à l'approbation du Parlement à l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2015, en exprimant les deux observations suivantes :

1. Les actifs et passifs respectifs des régimes de base du régime social des indépendants intégrés au tableau patrimonial demeurent imparfaitement distingués de ceux des régimes complémentaires de retraite et d'invalidité-décès qui n'en relèvent pas ;

2. les positions exprimées par la Cour et les opinions émises par les commissaires aux comptes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial 2015, en raison notamment des insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de la persistance de difficultés comptables.


·
La couverture des déficits constatés sur l'exercice 2015

L'Annexe A rappelle les soldes des différentes branches du régime général et du FSV pour 2015. En application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, les déficits 2012 à 2018 des branches maladie et famille ont vocation à être transférés à la Cades dans la limite et sous le plafond prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, après transfert, en priorité, du déficit de la branche vieillesse et du FSV.

(en milliards d'euros)

Solde

Modalités de couverture

Maladie

- 5,8

Transfert partiel à la Cades (1,1 milliard)

Famille

- 1,5

Acoss

Vieillesse + FSV

- 4,2
(0,3+3,9)

Transfert à la Cades

AT-MP

+ 0,7

Contribution à la réduction des déficits cumulés de la branche (de 1 à 0,2 milliard d'euros)

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article retrace les conséquences du dernier exercice clos sur le bilan des comptes sociaux. Votre commission en prend acte.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

DEUXIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2016

Article 3 - Ajustement de la dotation de l'assurance maladie et de la contribution du FEH et de l'ANFH au Fmespp au titre de l'exercice 2016 Fixation de la contribution de la branche AT-MP à la branche vieillesse Contribution de la CNSA au plan national d'adaptation des logements privés aux contraintes de l'âge et du handicap

Objet : Cet article vise à réduire le montant de la dotation de l'assurance maladie au Fmespp et à abonder ce fonds par un prélèvement sur les réserves du FEH et de l'ANFH ; à fixer le montant de la contribution de la branche AT-MP à la branche vieillesse pour le financement des départs en retraite anticipés ; à prévoir une contribution financière de la CNSA pour le financement du plan national d'adaptation des logements privés à la perte d'autonomie.

I - Le dispositif proposé

A. Un ajustement des différents concours financiers destinés à l'abondement du Fmespp

· Une réduction de 245 millions d'euros de la dotation de l'assurance maladie au Fmespp

Créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (Fmespp) finance des actions d'investissement visant à améliorer la performance hospitalière au plan national. Ses ressources proviennent d'une participation des régimes obligatoires d'assurance maladie et sont fixées chaque année en loi de financement de la sécurité sociale.

Au titre de l'exercice 2016, cette dotation avait initialement été fixée à 307 millions d'euros par l'article 85 de la loi de financement de la sécurité sociale. Le 2° du paragraphe I du présent article vise à réduire cette dotation de 245 millions d'euros pour la porter à 62 millions d'euros.

Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, cette diminution drastique vise à prendre en compte trois éléments :

- une minoration de la dotation de l'Ondam au Fmespp, rendue nécessaire par les contraintes pesant sur l'exécution de cet objectif de dépenses, à hauteur de 20 millions d'euros ;

- la prise en compte des crédits déchus au titre de l'année 2016, à hauteur de 25 millions d'euros. En raison de la sous-consommation récurrente des crédits du fonds, une double procédure de déchéance des crédits non consommés a en effet été instaurée par l'article 61 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 : tandis que les ARS peuvent engager les crédits qui leur sont délégués pendant un an après leur notification, les établissements bénéficiaires doivent demander le paiement de la subvention qui leur est allouée dans un délai de trois ans à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. L'article 88 de la loi de financement pour 2011 a prévu que les sommes ainsi prescrites sont déduites de la dotation du Fmespp pour l'année en cours ;

- le remplacement d'une partie de la participation de l'assurance maladie au financement du Fmespp par l'allocation à ce fonds d'une fraction des réserves du fonds pour l'emploi hospitalier (FEH) et de l'association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH), à hauteur de 200 millions. Ce point est détaillé ci-dessous.

· Une augmentation de 50 millions d'euros du prélèvement opéré sur les réserves du FEH au profit du Fmespp

- Créé par la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994, le FEH a pour mission d'accompagner les restructurations hospitalières. À ce titre, il participe au financement des surcoûts supportés par les établissements de santé au titre de diverses mesures accordées à leurs personnels, pour lesquelles il permet une mutualisation entre les établissements concernés : cessation progressive d'activité (CPA), temps partiel, certaines formations et aides à la mobilité, compte épargne temps (CET).

Géré par la caisse des dépôts et consignations (CDC), le fonds est financé par une contribution employeur des établissements de santé, fixée par le décret n° 2002-160 du 7 février 2002 à hauteur de 1 % des salaires et traitements qu'ils versent.

Votre rapporteur rappelle qu'un prélèvement important avait déjà été opéré sur les réserves du FEH dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, à hauteur de 200 millions d'euros (soit 81 % des réserves constatées en 2012) et au profit de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

- Ces décisions successives s'expliquent par le fait que le FEH dispose d'un niveau de réserves très important, qui apparaît incompatible avec la situation financière de l'assurance maladie. Selon les informations transmises à votre rapporteur, les réserves du FEH atteindraient 166 millions d'euros à la fin de l'exercice 2016, tout comme en 2015.

Évolution des réserves du FEH au cours des dernières années

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016 (p)

Réserves
en fin d'exercice
(en M€)

159,8

197,6

233,4

68,4

112,7

165,9

187

Source : Informations transmises par la DGOS, rapport annuel du Fmespp et données figurant dans l'étude d'impact

Cette situation comptable résulte à la fois de la diminution des dépenses du FEH et du maintien d'un niveau de recettes élevé, initialement destiné au financement d'une dépense aujourd'hui supprimée.

La loi de financement pour 1999 avait en effet mis en place un prélèvement sur le FEH au profit du fonds de compensation du congé de fin d'activité (FCCFA). Face à la hausse des prestations servies par ce fonds, ce prélèvement avait été accompagné de plusieurs revalorisations successives, par voie réglementaire (en 1999, 2000 puis 2002), de la cotisation employeur destinée à l'abondement du FEH. Lorsque ce prélèvement a été supprimé en 2006, le niveau de financement du FEH n'a cependant pas été ajusté en conséquence. Depuis lors, la croissance des ressources du fonds a été nettement supérieure à celle de ses emplois, ce qui explique le maintien d'un excédent depuis plusieurs années ainsi que la constitution d'importantes réserves. En outre, selon les informations fournies à votre rapporteur l'an passé, le FEH est aujourd'hui peu utilisé.

Dans ce contexte, le 1° du paragraphe I vise à relever de 50 millions d'euros le montant du prélèvement opéré sur les réserves du FEH par l'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, pour le porter au total à 90 millions d'euros.

· Un prélèvement de 150 millions sur les réserves de l'ANFH au profit du Fmespp

Créée en 1974, l'association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH) constitue, depuis 20071(*), un organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) de la fonction publique hospitalière. Financé par diverses contributions à la charge des employeurs hospitaliers, il a pour mission d'assurer la gestion et la mutualisation des fonds versés au titre de la formation continue par l'ensemble des établissements sanitaires, médico-sociaux et sociaux publics adhérents.

Selon les éléments figurant dans l'étude d'impact, la situation financière de cet organisme est structurellement excédentaire : ses fonds propres auraient ainsi progressé de 100 % entre 2005 et 2015, date à laquelle ils ont atteint 364 millions d'euros, dont 325,5 millions de réserves.

Il est en conséquence proposé par le paragraphe II du présent article de prélever une somme de 150 millions d'euros sur ces réserves, au profit du Fmespp.

B. Fixation de la contribution de la branche AT-MP a la branche vieillesse au titre de l'année 2016

En application de l'article L. 242-5 du code de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale fixe chaque année le montant de la contribution de la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles (AT-MP) à la branche vieillesse pour le financement des départs en retraite anticipés résultant de l'application de l'article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale. Cet article règle la situation des personnes justifiant d'une incapacité permanente au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d'une maladie professionnelle.

Pour l'année 2016, le paragraphe III du présent article propose de fixer cette contribution à 44,7 millions d'euros, dont 0,7 million d'euros au titre des frais de gestion.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement gouvernemental introduisant un nouveau paragraphe IV à cet article, et prévoyant une contribution de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) au financement du plan national d'adaptation des logements privés aux contraintes de l'âge et du handicap, pour un montant maximal de 20 millions d'euros.

Selon l'objet de cet amendement, il s'agit de contribuer au financement du second volet d'un plan d'adaptation de 100 000 logements privés à la perte d'autonomie, tel que prévu dans le rapport annexé à la loi portant adaptation de la société au vieillissement2(*), et qui fait l'objet d'une convention passée entre la CNSA et l'agence nationale de l'habitat (ANAH).

III - La position de la commission

Votre commission reconnaît la nécessité, compte tenu de la situation financière de l'assurance maladie, de mener une gestion plus active des réserves dormantes qui apparaissent dans la comptabilité de plusieurs des fonds ou organismes intervenant dans le champ de la santé. Elle s'interroge cependant sur les modalités de cette gestion et sur leur lisibilité, s'agissant de l'abondement du Fmespp, et sur son principe même, s'agissant de la ponction sur les réserves de l'ANFH.


· En ce qui concerne tout d'abord l'ajustement du financement du Fmespp pour l'année 2016, votre commission s'inquiète en premier lieu du financement erratique de ce fonds, qui, au gré des années et des budgets, voit sa dotation ou drastiquement réduite, ou sensiblement renforcée. Elle souligne que la modernisation des établissements de santé constitue un enjeu crucial, sur lequel il est indispensable de développer une vision pluriannuelle.

Votre commission observe en second lieu que si la situation comptable du FEH est structurellement excédentaire, on ne peut se satisfaire de la pratique, récurrente depuis plusieurs années, qui consiste à prélever sur ses réserves des montants d'importance variable dans le but de financer d'autres fonds ou organismes - 200 millions à destination de la CNRACL en 2014, 40 millions au bénéfice du Fmespp l'an passé, que le présent article propose de majorer de 50 millions d'euros.

Cette situation apparaît en effet contraire à la bonne lisibilité sur le long terme du financement de ces diverses instances, qui plus est concernant des montants non négligeables. Surtout, elle conduit à s'interroger sur l'intérêt de conserver un fonds aussi manifestement sur-financé et sous-utilisé, alors même qu'il est abondé par une contribution des établissements de santé, dont certains sont en grande difficulté financière.

Il avait été indiqué à votre rapporteur général, lors de l'examen du PLFSS pour 2016, qu'une revue des dépenses du fonds devrait être prochainement diligentée, et que les missions du FEH devraient être revues sur le long terme. Il était notamment envisagé d'utiliser le Fmespp pour le financement de mesures d'apprentissage, à hauteur de 40 millions d'euros sur trois années à partir de l'année 2016. Selon les termes de la DGOS, il s'agissait ainsi de « donner un nouveau souffle à ce fonds en élargissant le champ des activités qu'il finance ».

Aucune information ne figurant sur ce point dans les documents budgétaires annexés au présent projet de loi, votre commission, par la voix de son rapporteur général, demandera des précisions à la ministre lors de l'examen du texte en séance publique.


· S'agissant ensuite du prélèvement opéré sur les réserves de l'ANFH au profit du Fmespp, votre commission observe que vient s'y ajouter un autre prélèvement du même montant prévu par l'article 53 du présent texte pour l'année 2017. Au total, ce seront ainsi 82 % des fonds propres de l'ANFH qui pourraient être ponctionnés.

Si cette solution de gestion ne poserait pas de problème s'agissant de réserves « dormantes » et non utilisées, il semble cependant qu'il en aille autrement en l'espèce. Selon les éléments transmis à votre rapporteur général par la Fédération hospitalière de France (FHF), il apparaît en effet que le mode de fonctionnement de cet OPCA, qui suppose la construction de plans de formation hospitaliers sur le long terme, repose sur l'existence de provisions importantes permettant de gager les dépenses ainsi prévues sur des durées parfois très longues. Le prélèvement envisagé par le Gouvernement pourrait dès lors conduire, en pratique, à l'annulation ou au report de très nombreuses décisions d'engagement de formations ou de promotions : selon la FHF, le prélèvement prévu pour l'année 2016 aurait ainsi pour conséquence le gel de 1 900 dossiers d'études promotionnelles, sur les 3 500 initialement prévus. Dans le contexte de restructurations importantes que connaissent actuellement les établissements hospitaliers, cette décision aurait des effets négatifs non négligeables tant sur le fonctionnement des établissements que sur le déroulement de la carrière des agents concernés.

Compte tenu de ces observations, votre rapporteur général estime inopportun de déstabiliser de manière profonde et inopinée le fonctionnement de l'ANFH - qui plus est alors que la préparation d'un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) portant sur cette association, dont seule une version provisoire a été présentée à ce jour, est toujours en cours. C'est pourquoi, en tenant compte de la situation financière contrainte de l'assurance maladie, il se prononce pour un seul prélèvement sur les recettes de l'ANFH, au titre de la seule l'article 2016, ce qui devrait permettre de conserver un niveau de fonds de roulement (FDR) suffisant au bon fonctionnement de cet organisme.

Compte tenu de ces divers éléments, et compte tenu des ajustements qui seront mis en oeuvre dans le cadre de l'article 53 du présent texte, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4 - Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2016

Objet : Cet article a pour objet de rectifier pour 2016, exercice en cours, les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base et du régime général, ainsi que les tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du B du I)

B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

 Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ;


· La rectification des prévisions de recettes et des tableaux d'équilibre

L'article propose trois tableaux, le premier pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, le deuxième pour le régime général, le troisième pour les organismes concourant au financement des régimes de la sécurité sociale. Il rectifie également l'objectif d'amortissement de la Cades.

Comme pour les tableaux relatifs à 2015, l'article présente, pour la première fois, des tableaux consolidés avec le fonds de solidarité vieillesse.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a prévu un solde des régimes de base et du FSV de - 9,2 milliards d'euros, soit une amélioration de 3,2 milliards d'euros par rapport au solde attendu pour 2015. Le présent projet de loi révise à - 6,9 milliards d'euros le solde des régimes obligatoires de base et du FSV pour 2016, soit une amélioration de 3,3 milliards d'euros par rapport au solde définitif de 2015.

L'intégralité de l'amélioration du solde est portée par le régime général, l'excédent des autres régimes de base constaté en 2015 se réduisant de 400 millions d'euros en 2016. Avec la mise en oeuvre de la protection universelle maladie, l'écart avec l'ensemble « régime général et FSV » correspond, pour l'essentiel, aux autres régimes vieillesse de base qui ont enregistré des évolutions différenciées de leurs charges et de leurs produits par rapport au régime général, la progression des charges ayant été plus dynamique (+ 0,6 % contre + 0,5 %) que celles du régime général tandis que celle de leurs produits était inférieure (+ 1,3 % contre + 1,5 %).

Régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

Régimes obligatoires de base

Prévisions LFSS 2016

Rectification PLFSS 2017

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

194,9

201,1

- 6,2

197

201,1

- 4

Vieillesse

228,7

227,8

0,9

228,3

227,1

1,2

Famille

48,8

49,6

- 0,8

48,7

49,7

- 1

AT-MP

14

13,4

0,6

14,1

13,4

0,7

Toutes branches hors transferts

472,8

478,3

- 5,6

474,4

477,6

- 3,1

Toutes branches y compris FSV

469,5

478,7

- 9,2

471,1

478

- 6,9

Source : PLFSS 2017

Le régime général enregistre les mêmes évolutions avec une progression des charges (+ 0,5%) inférieure à celle des produits (+ 1,3 %). Le déficit du régime général et du FSV devrait diminuer de 3,6 milliards d'euros en 2016 par rapport à 2015 et s'améliorer de 2,5 milliards d'euros par rapport à la prévision de la loi de financement initiale. Il s'établirait à - 7,1 milliards d'euros.

(en milliards d'euros)

Régime général

Prévisions LFSS 2016

Rectification PLFSS 2017

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

171,7

177,9

- 6,2

195,8

199,8

- 4,1

Vieillesse

123,6

123,1

0,5

124

122,9

1,1

Famille

48,8

49,6

- 0,8

48,7

49,7

- 1

AT-MP

12,5

12

0,5

12,7

12

0,7

Toutes branches hors transferts

344

350

- 6

368,2

371,6

- 3,4

Toutes branches avec FSV

342,2

351,8

- 9,7

366,3

373,5

- 7,1

L'écart à la prévision s'explique principalement par un surcroît de recettes, qui n'avait été que très partiellement anticipé lors de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin ; celle-ci avait revu la prévision de solde du régime général et du FSV à 9,1 milliards d'euros, soit 600 millions d'euros de moins que la prévision initiale. Un surcroît de recettes de 1,9 milliard d'euros conduit à révision très fortement la prévision de solde à - 7,1 milliards d'euros.

Écarts à la LFSS 2016 en milliards d'euros

Prestations sociales nettes

0,6

Gestion administrative

0,1

Transferts nets

- 0,4

Recettes sur revenus d'activité (cotisations et CSG)

1

Recettes assises sur les revenus de remplacement

0,4

Recettes assises sur les revenus du capital

0,2

Contributions sociales et recettes fiscales hors CSG

0,3

Autres

0,3

Total

2,5

Source : annexe 4

Ce surcroît de recettes comprend un produit exceptionnel de CSG de 700 millions d'euros découlant de la mise en place de la protection universelle maladie, dont la comptabilisation en produit est contestée par la Cour de comptes

Le dynamisme des produits assis sur les revenus de remplacement, constaté en 2015, est de nouveau observé en 2016.

Le solde des transferts est revu en raison de moindres produits de cotisations de salariés agricoles et de l'augmentation des transferts de la Cnav vers les régimes spéciaux.

Surtout, la masse salariale du secteur privé, principal déterminant des recettes de la sécurité sociale, dont la prévision a été révisée à la baisse lors du programme de stabilité, a enregistré une dynamique plus forte que prévue.

Les comptes de la branche maladie sont fortement affectés par la mise en oeuvre de la protection universelle maladie qui se traduit par l'inscription, dans les comptes de la Cnam, des dépenses de prestations en nature de tous les régimes et des recettes correspondant au financement de ces dépenses. L'impact en recettes est de 22,72 milliards d'euros et de 22,66 milliards d'euros en dépenses. Un décret du 9 septembre 2016 a permis d'établir les comptes de la branche maladie du régime général avec les dépenses et recettes des régimes intégrés financièrement.

Le solde « maladie » s'améliorerait de 2,1 milliards d'euros, grâce aux recettes supplémentaires et au produit exceptionnel de CSG.

Le solde vieillesse s'améliorerait de 600 millions d'euros.

La branche AT-MP consolide son excédent supérieur à la prévision de 200 millions d'euros.

La branche famille enregistre en revanche une dégradation de son solde de 200 millions d'euros.

Le solde du FSV se dégrade de 100 millions d'euros par rapport à la prévision, la structure de ses recettes ne lui permettant pas de bénéficier du dynamisme de la masse salariale alors que la situation de l'emploi, qui influe sur ses charges, reste très dégradée.

Par rapport à 2015, les évolutions sont les suivantes :

Régime général

2015

2016 (p)

Maladie

- 5,8

- 4,1

Vieillesse

0,7

1,1

Famille

- 0,3

- 1

AT-MP

- 1,5

0,7

Toutes branches hors transferts

- 6,8

- 3,4

Toutes branches avec FSV

- 10,8

- 7,1


· La rectification de l'objectif d'amortissement de la Cades

Pour l'année 2016, l'objectif d'amortissement de la Cades était fixé à 14,2 milliards d'euros. Il est rectifié à 14,4 milliards d'euros en raison du maintien de conditions très favorables pour son refinancement.

Le financement de la dette sociale continue de bénéficier du maintien de taux d'intérêt anormalement bas.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission souligne que le redressement des comptes, singulièrement ceux de la branche maladie est dû avant tout à un surcroit de recettes que la loi de financement n'avait pas anticipé, à un apport de recettes contesté par la Cour des comptes et, plus marginalement, à un transfert de taux de cotisations de la branche AT-MP que votre commission avait contesté lors de l'examen du texte.

Elle ne peut que constater les évolutions proposées pour la gestion en cours. Néanmoins, tout en reconnaissant les résultats, elle ne peut que souligner le caractère conjoncturel du redressement de la branche maladie dont le solde tendanciel serait de - 8,3 milliards d'euros en 2017.

Sur proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n°46 de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 5 - Objectif national de dépenses d'assurance-maladie pour 2016

Objet : Cet article a pour objet de rectifier l'Ondam 2016

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie de ceux devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Celui-ci prévoit en effet que, « dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale [...] rectifie l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que leurs sous-objectifs ayant été approuvés dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale ».

Pour 2016, la croissance tendancielle estimée des dépenses de l'Ondam, était de 3,6 %, inférieure à celle estimée pour 2014 de 3,8 % et pour 2015, de 3,9 %.

Par rapport à ce tendanciel, corrigé des évolutions de périmètre, la loi de financement a fixé l'Ondam pour 2016 à 185,2 milliards d'euros, en progression de 1,75 % par rapport à une exécution 2015 alors estimée à 181,9 milliards d'euros.

Compte tenu d'un taux d'évolution plus faible, le montant des économies à réaliser était plus élevé : 3,4 milliards d'euros après un objectif de 3,2 milliards d'euros en 2015 et 2,4 milliards d'euros en 2014.

Sur ce montant, 270 millions d'euros résultent de la baisse du taux de cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux de 9,81 % à 6,5 %. Comme l'a noté le comité d'alerte, « cette mesure, sans effet sur le solde de la Cnam, ne constitue pas une véritable mesure d'économie mais permet de réduire le taux facial d'évolution de l'Ondam ville de 0,3 point ». L'Ondam supporte en effet uniquement les prises en charge de cotisations, qui enregistrent une baisse et non les produits de cotisations, qui seront également en baisse.

Ces mesures d'économies étaient présentées de la façon suivante, selon un schéma comparable à celui de 2015, première étape du plan d'économies triennal sur l'Ondam :

- 690 millions d'euros au titre de l'efficacité de la dépense hospitalière ;

- 465 millions d'euros au titre du virage ambulatoire et de l'adéquation de la prise en charge en établissement ;

- 1,45 milliard d'euros au titre des produits de santé et de la promotion des génériques ;

- 1,21 milliard d'euros au titre de la pertinence et du bon usage des soins.

Par sous-secteurs, les économies devaient se répartir de la façon suivante :

- 2,30 milliards d'euros pour les soins de ville ;

- 990 millions d'euros pour les établissements de santé ;

- 160 millions d'euros pour les établissements médicaux sociaux.

Le présent article réaffirme l'objectif de 185,2 milliards d'euros voté en loi de financement pour 2016.

Il rectifie néanmoins les différents sous-secteurs pour tenir compte des évolutions constatées.

Réalisations prévisionnelles dans le champ de l'Ondam 2016

 

Exécution 2015

Prévision LFSS 2016

Rectification PLFSS 2017

Évolution 2015-2016

Soins de ville

83,1

84,3

84,6

1,8 %

Établissements de santé

76,3

77,9

77,9

2,1 %

Établissements et services médico-sociaux

17,7

18,2

18

1,7 %

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

8,6

8,9

8,8

 

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes handicapées

9

9,3

9,2

 

Fonds d'intervention régional

3

3,1

3,1

3,3 %

Autres prises en charge

1,6

1,7

1,6

1,8 %

Ondam total

181,8

185,2

185,2

1,8 %

Pour la sixième année consécutive, l'Ondam serait respecté en 2016, avec 3,4 milliards de dépenses supplémentaires par rapport à 2015, mais sans aucune marge de manoeuvre par rapport à l'Ondam voté.

Les dépenses du sous-objectif soins de ville sont supérieures de 245 millions d'euros à l'objectif initial. A l'exception des dépenses de soins infirmiers, des dépassements sont constatés sur tous les postes en raison d'une dynamique globale des volumes d'actes et de prescriptions plus élevée que prévu, partiellement compensée par les mécanismes de régulation des dépenses de médicaments. En l'absence de mécanisme de régulation de l'enveloppe des soins de ville, ce dépassement doit être financé en agissant sur les autres sous-secteurs.

Sous l'effet de la hausse des volumes de séjours, des actes et des consultations externes et du dynamisme des dépenses sur la liste des médicaments et dispositifs médicaux en sus, les dépenses relatives aux établissements de santé seraient également supérieures de 500 millions d'euros à l'objectif voté. L'arrivée sur le marché de nouvelles thérapies contre le cancer ferait peser à elle-seule un risque de 150 millions d'euros sur l'exécution. Le dépassement sur l'Ondam hospitalier serait compensé par l'annulation de 300 millions d'euros de mises en réserve et par la réduction de 200 millions d'euros de la contribution de l'assurance maladie au FMESPP, compensée par une ponction, prévue par l'article 3 du présent projet de loi, sur le fonds pour l'emploi hospitalier (50 millions d'euros) et sur l'association nationale pour la formation du personnel hospitalier (150 millions d'euros).

Les 558 millions de d'euros de mises en réserve de début d'année se répartissaient comme suit :

211 millions d'euros au titre du coefficient prudentiel3(*) ;

60 millions d'euros sur le FMESPP ;

96 millions d'euros sur les dotations (DAF et Migac) ;

121 millions d'euros sur le secteur médico-social ;

40 millions d'euros sur le FIR ;

30 millions d'euros sur les autres prises en charge.

Au total, l'ajustement se fait par les contributions de l'assurance maladie à l'Ondam médico-social qui sont revues à la baisse à hauteur de 200 millions d'euros.

Les dépenses relatives au FIR et aux autres prises en charge seraient globalement inférieures de 100 millions d'euros.

Pour 2016, il n'est pas davantage possible qu'en 2015, de vérifier la correcte imputation des mesures du plan d'économies Ondam par rapport aux prévisions. Tout au plus votre rapporteur général peut-il observer que la réalisation d'un objectif « soins de ville » à 84,3 milliards d'euros supposait la réalisation de 2,3 milliards d'euros d'économies qui n'auront par conséquent pas toutes été réalisées ou auront été compensées par d'autres dépassements.

De la même manière, la montée en charge à 1 milliard d'euros de l'effort sur l'Ondam hospitalier n'aura pu être tenue.

Dans son avis du 12 octobre 2016, le comité d'alerte estime que la prévision de respect de l'Ondam pour 2016 « reste sujette à des aléas significatifs compte-tenu du fort dynamisme des dépenses. Ainsi, la prévision d'exécution de l'Ondam soins de ville suppose un net ralentissement de la croissance des dépenses au second semestre 2016, après un premier semestre particulièrement dynamique ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Le respect de l'Ondam 2015 n'est à ce jour pas encore totalement assuré compte-tenu notamment, de l'incertitude qui entoure le dénouement des provisions.

Le respect de l'Ondam 2016 est lui aussi soumis à de fortes incertitudes. D'ores et déjà, si l'objectif global est réaffirmé, sa capacité à piloter les dépenses incluses dans son périmètre a été mise à mal par un nouveau dépassement sur les soins de ville, en l'absence d'outil de régulation disponible, par la pleine mobilisation des mises en réserve sur l'Ondam hospitalier, ce qui conduit à utiliser à plein les mesures de régulation des dépenses des établissements de santé et par la mobilisation de ressources externes pour supporter une partie des dépenses comprises dans le périmètre, ressources du FEH et de l'ANFH qui viendront en substitution des concours de l'assurance maladie.

Pour toutes ces raisons, votre commission considère que le taux de progression de l'Ondam 2016, corrigé de la mesure relative aux cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux et de la ponction sur les fonds hospitaliers est plus proche de 2 % que de 1,8 % et que l'Ondam 2016 ne peut pas être considéré comme ayant été tenu.

Sur la proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n°47 de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L'EXERCICE 2017

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

CHAPITRE IER - Mesures de simplification et de modernisation des prélèvements sociaux

Article 6 (art. 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, art. L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale, section 1 du chapitre Ier du livre Ier de la cinquième partie, art. L. 5141-1, L. 5141-3 et L. 5141-4 du code du travail) - Plafonnement des revenus éligibles à l'exonération applicable aux BER et à l'ACCRE

Objet : Cet article prévoit le plafonnement de deux dispositifs d'exonération de cotisations sociales ouverts jusqu'à présent sans condition de plafond, les bassins d'emploi à redynamiser (BER) et l'aide à la création ou reprise d'entreprise (ACCRE).

I - Le dispositif proposé

Cet article tire très partiellement les conséquences de l'examen et de l'évaluation, par une mission Igas/IGF, des quelque 92 dispositifs spécifiques d'exonération, allègements ou exemption d'assiette de cotisations dans le cadre d'une revue de dépenses publiée en juin 2015.

Il s'agit, pour les dispositifs visant à soutenir l'emploi, de tenir compte du renforcement des allègements généraux et de la mise en oeuvre du crédit d'impôt compétitivité emploi (Cice) pour réexaminer des dispositifs plus anciens et concentrés sur certaines zones, en s'appuyant sur le postulat que « les caractéristiques de l'élasticité de la demande de travail par rapport à son coût doivent encourager, par souci d'efficacité de la dépense publique, un ciblage des allègements sur les rémunérations les plus basses ».

Le Gouvernement avait ainsi proposé, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, la mise en extinction de certains dispositifs zonés (ZRD, BER et ZRR) qui partagent la caractéristique d'avoir un seuil de sortie relativement élevé : 2,4 Smic, ou aucun seuil de sortie, dans le cas des BER, ce dispositif figurant parmi les cinq dont le « niveau d'alerte » est le plus élevé au regard des indicateurs retenus par la mission (existence de mesures concourant au même objectif, caractère très restreint du champ des bénéficiaires, nombre des bénéficiaires très restreint, coût moyen par individu bénéficiaire élevé, complexité et manque de lisibilité, évaluation négative depuis le dernier changement substantiel).

Le dispositif BER, instauré par la loi n° 2006-1771 de finances rectificative pour 2006, est une franchise de cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au Fnal et du versement transport qui s'applique aux salariés pour la fraction de leur rémunération, quel qu'en soit le niveau, inférieure à 1,4 Smic. Elle s'applique aux entreprises qui s'implantent dans la zone entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2017, pour une durée qui varie en fonction de la date d'installation : 7 ans pour les entreprises installées avant le 31 décembre 2013, 5 ans pour les entreprises installées à partir du 1er janvier 2014. Initialement conçue comme une mesure limitée, elle a été prolongée chaque année depuis 2012. Comme la durée s'applique à compter de la date d'embauche pour les salariés recrutés au cours de cette période, l'extinction du dispositif est prévue en 2025.

Il n'existe que deux zones de BER, la vallée de la Meuse dans les Ardennes (361 communes) et Lavelanet dans l'Ariège (56 communes), le zonage n'ayant pas été actualisé depuis la création du dispositif en 2007.

En 2014, ce dispositif a coûté 21 millions d'euros pour 3 683 bénéficiaires, avec un avantage social moyen de 4 643 euros, ce qui est très largement supérieur au coût des autres dispositifs de soutien à l'emploi, notamment à des niveaux de salaire éloignés du Smic. L'estimation de l'avantage différentiel à 1,3 Smic par rapport aux allègements généraux est estimée par la revue de dépenses à 4 000 euros. Il s'ajoute à un dispositif fiscal qui comprend une exonération totale d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés, de taxe foncière et de cotisation foncière des entreprises pendant cinq ans.

Pour le dispositif de BER, le I du présent article maintient une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au Fnal et du versement transport pour les rémunérations inférieures à 1,4 Smic. Au-delà de ce seuil, l'exonération devient dégressive et s'annule pour les rémunérations égales à 2 Smic. D'après l'étude d'impact, 17 % des rémunérations actuelles sont comprises entre 1,4 et 2 Smic et 7 % sont supérieures à 2 Smic. L'impact de la mesure est relativement limité, moins de 1 million d'euros, dans la mesure où elle ne s'appliquera qu'aux entreprises dont l'implantation en BER sera postérieure au 1er janvier 2017. Le régime applicable aux entreprises déjà présentes reste inchangé.

Créée en 1979, le dispositif d'aide à la création et à la reprise d'entreprise (ACCRE) est une exonération applicable à la fraction des revenus comprise 0 et 1,2 Smic, quel que soit le niveau des revenus, des cotisations d'assurance maladie et maternité, d'assurance invalidité et décès, d'assurance vieillesse et d'allocations familiales des travailleurs indépendants au cours de leur première année d'activité, ou au cours des trois premières années selon un mécanisme dégressif s'agissant des personnes bénéficiaires du régime micro-social. Pour un revenu équivalent à 1,2 Smic, l'exonération représente 7 455 euros en 2016.

Initialement conçu pour les demandeurs d'emploi indemnisés, le bénéfice de l'ACCRE a été progressivement étendu à neuf autres catégories, sans condition relative au niveau de rémunération. Plus de 450 000 personnes en bénéficiaient en 2015, pour un coût global de 263 millions d'euros pour la sécurité sociale. Le dispositif étant antérieur à la loi de 1994, il ne fait pas l'objet d'une compensation. Il sera compensé à partir de 2017 dans le cadre de la compensation du pacte de responsabilité, comme le prévoit l'article 21 du présent projet de loi. La revue de dépenses de juin 2015 avait estimé que les résultats du dispositif étaient négatifs et qu'il se cumulait avec de très nombreux dispositifs ayant le même objet.

Le II du présent article propose, pour les nouveaux bénéficiaires du dispositif à compter du 1er janvier 2017, à la fois d'abaisser le plafond de l'exonération, dont le montant maximal atteindrait 6 815 euros pour les revenus inférieurs à 50 % du PASS (19 308 euros) et d'instaurer une dégressivité au-delà de ce plafond, l'exonération s'annulant à 1 plafond annuel de la sécurité sociale (38 616 euros). Le plafond était précédemment fixé par décret.

Comparaison de la mesure proposée avec le droit en vigueur

Source : Etude d'impact PLFSS 2017

Le III du présent article élargit parallèlement le bénéfice de l'ACCRE aux salariés ou personnes licenciées d'une entreprise en redressement ou en liquidation judiciaire au-delà de la reprise de leur seule entreprise, afin de leur permettre de mettre en oeuvre un autre projet d'entreprise sans devoir attendre d'être au chômage. Il supprime la condition d'éligibilité selon laquelle les bénéficiaires « s'engagent à investir en capital la totalité des aides et à réunir des apports complémentaires en capital au moins égaux à la moitié des aides accordées ». Le coût de cette mesure est évalué à 3 millions d'euros.

Le plafonnement de l'exonération ACCRE à 50 % du PASS et l'instauration d'une dégressivité jusqu'à 1 PASS devrait représenter à terme un gain net pour la sécurité sociale de 30 millions d'euros. En 2017, la mesure ne s'appliquant qu'aux nouveaux entrants dans le dispositif, le gain serait de 15 millions d'euros.

L'étude d'impact précise que 13 % des bénéficiaires actuels ont des revenus qui excèdent le nouveau plafond. 2 % ont des revenus supérieurs à 1 PASS tandis que plus de 10 % ont des revenus compris entre 50 % et 1 PASS.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Saisie de deux amendements identiques présentés par le Gouvernement et par Jean-Luc Warsmann et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions relatives aux bassins d'emploi à revitaliser.

À l'initiative de Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté un amendement plafonnant les revenus éligibles à l'ACCRE à 75 % du plafond de la sécurité sociale, au lieu de 50 %, soit 28 972 euros annuels en 2016.

La dégressivité interviendrait à partir de ce plafond, pour s'annuler, comme initialement prévu par l'article, à 1 plafond de la sécurité sociale. Cet aménagement du plafond est une solution de compromis par rapport à la position de la commission des affaires sociales qui a avait donné, contre l'avis de son rapporteur, un avis favorable à un amendement de suppression du plafonnement.

Sur 100 000 bénéficiaires hors auto-entrepreneurs, le nombre de personnes concernées par la dégressivité serait de moins de 8 000, tandis que 3 000 personnes bénéficieraient d'une aide plus élevée que dans le cadre du dispositif antérieur, le maximum de l'exonération passant de 7 455 euros à près de 10 300 euros une fois prise en compte l'augmentation du PASS en 2017. La dégressivité de l'aide est en revanche beaucoup plus forte que dans le dispositif proposé par le Gouvernement.

Le profil du dispositif adopté par l'Assemblée nationale serait le suivant :

D'après les informations fournies à votre rapporteur général, le gain attendu de cet article resterait globalement de l'ordre de 16 millions d'euros en année pleine, et de 7 millions d'euros en 2017, le coût représenté par une augmentation de l'exonération pour certains bénéficiaires étant compensé par une dégressivité plus forte. L'effet de seuil à 0,75 PASS devient cependant très fort.

A l'initiative de Gérard Bapt, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement élargissant le bénéfice de l'ACCRE aux personnes reprenant une entreprise implantée au sein d'un quartier prioritaire de la politique de la ville. Le coût de cette extension est estimé à 2 millions d'euros.

Sur proposition du rapporteur, elle a également adopté trois amendements rédactionnels.

III - La position de la commission

Rapporté au volume global des niches sociales, l'aménagement prévu au présent article, qui permettait une économie de 13 millions d'euros en 2017, est d'une ampleur très limitée.

La nature des dispositifs est très différente : si BER vise au développement de l'emploi salarié pour lequel l'élasticité du travail à son coût est plus forte au voisinage du Smic, l'ACCRE concerne la création d'entreprise et est beaucoup plus limitée dans le temps.

Votre rapporteur général considère que ces dispositifs doivent être considérés au regard des autres dispositifs d'aide à l'emploi, ce à quoi la compensation, à partir de 2017, par la mission budgétaire « travail et emploi », devrait inciter.

Il propose, dans l'immédiat, de s'en tenir à la solution de compromis élaborée à l'Assemblée nationale, tout en y apportant quelques modifications rédactionnelles (amendement n° 48).

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau) (art. 28 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 - Affiliation au RSI des personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit une affiliation au RSI et le bénéfice de l'ACCRE pour les personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion.

I - Le dispositif proposé

L'article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a mis en place un régime social particulier pour les personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion.

Ces personnes, dont les revenus tirés de cette activité ne doivent pas dépasser le salaire de base annuel retenu pour le calcul des prestations familiales (soit 4 874 euros pour l'année 2015), sont affiliées aux assurances sociales du régime général pendant une période de 5 ans. Elles sont redevables d'une cotisation forfaitaire de 5 % de leurs revenus déclarés pour la couverture des assurances sociales et une cotisation de 8 % au titre de la CSG et CRDS. Enfin, elles reçoivent l'aide d'une association agréée pour la déclaration de leur activité et qui assure leur accompagnement en matière administrative et financière.

L'entrée dans le dispositif devant prendre fin au 31 décembre 2011, il a été prolongé une première fois jusqu'au 31 décembre 2012 par la LFSS pour 2010, puis à nouveau de deux ans à la suite d'un amendement du Gouvernement par la LFSS pour 2013. Après avoir expiré le 31 décembre 2014, il a été réactivé à compter du 1er janvier 2016 par la loi de financement pour 2016 pour une durée de trois ans en prévoyant une expiration au 31 décembre 2018, « quelle que soit la date à laquelle le contrat d'accompagnement a été conclu ».

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, le présent article modifie l'article 28 de la loi de financement pour 2016 pour prévoir une affiliation des personnes concernées au régime social des indépendants et leur ouvrir le bénéfice de l'ACCRE.

II - La position de la commission

Votre commission avait accepté la réactivation de ce dispositif qui concerne une centaine de personne, tout en soulignant qu'après 7 ans d'existence à titre dérogatoire et transitoire, une décision devait être prise rapidement sur son abandon ou sa pérennisation.

Elle avait demandé à ce qu'une évaluation soit rapidement menée afin qu'une décision soit prise sur le devenir de ce dispositif.

Cet article apporte une réponse à cette demande et l'affiliation au RSI semble logique s'agissant de travailleurs indépendants.

Si la solution envisagée doit être pérenne, ce qui est a priori le cas, il semble préférable à votre rapporteur général d'en codifier les dispositions.

Votre commission a adopté un amendement n°49, codifiant cette disposition dans le code du travail et le code de la sécurité sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 (art. L. 756-2 à L. 756-5 du code de la sécurité sociale) - Réforme des dispositifs d'exonérations spécifiques et harmonisation des règles de recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants en outre-mer

Objet : Cet article tend à réformer le dispositif spécifique d'allègement de prélèvements sociaux dont bénéficient les travailleurs indépendants exerçant leur activité dans les territoires ultramarins, ainsi que les modalités de recouvrement de ces prélèvements.

I - Le dispositif proposé

Le présent article poursuit deux objectifs : d'une part, rationaliser les dispositifs d'exonérations et d'abattement d'assiette qui bénéficient aux travailleurs indépendants outre-mer ; d'autre part, rapprocher les règles de calcul et de recouvrement des cotisations et contributions sociales versées en outre-mer de celles applicables dans l'hexagone.

Il est par ailleurs procédé à un toilettage légistique global du chapitre VI du titre V du livre III de la partie législative du code de la sécurité sociale, relatif au régime des travailleurs non salariés non agricoles dans les départements d'outre-mer.

A. plafonnement des allègements de prélèvements sociaux en fonction du revenu


· Les travailleurs indépendants ultramarins bénéficient de deux dispositifs spécifiques de réduction des cotisations et contributions sociales :

- pendant les 24 premiers mois de l'exercice d'une activité, une exonération totale des cotisations et contributions sociales (art. L. 756-5 du code de la sécurité sociale), à l'exception des cotisations vieillesse des professions libérales ;

- au-delà des 24 premiers mois, et de manière pérenne, un abattement d'assiette égal à 50 % de leurs revenus pour la partie des revenus inférieurs au plafond annuel de la sécurité sociale (art. L. 756-4 du code de la sécurité sociale).

En l'état actuel du droit, les exonérations de cotisations sociales spécifiquement applicables aux travailleurs indépendants ultramarins ne sont donc pas conditionnées en fonction du niveau de ressources.


· Tout en relevant que ces dispositifs sont « globalement pertinents d'un point de vue économique », dans la mesure où « ils visent à pallier les difficultés structurelles liées à l'étroitesse des marchés [...] et la plus forte exposition à des risques exogènes (climatiques, géographiques) induisant des coûts de production et des coûts de structure plus élevés qu'en métropole », l'étude d'impact souligne deux défauts dans ce régime.

En premier lieu, l'ouverture d'un avantage social conséquent quel que soit le niveau de revenu n'apparaît pas justifiée dans la mesure où « le coût des prélèvements sociaux ne détermine qu'à la marge la compétitivité des activités générant de très hauts revenus ».

En second lieu, la disparition brutale de l'exonération totale à partir de la troisième année de l'activité indépendante crée un effet de seuil dommageable, qui se traduit sur la durée de vie des entreprises : près de 30 % des entreprises cessent en effet leur activité avant la fin de leur troisième année d'existence.

C'est pourquoi le paragraphe I du présent article propose plusieurs aménagements destinés à renforcer l'efficience de ces dispositifs d'allégement, en les orientant plus nettement vers les bas et moyens salaires, et à définir une meilleure progressivité dans le temps des niveaux de prélèvement.


· Le du paragraphe I prévoit l'abrogation des articles L. 756-2 à L. 756-5 du code de la sécurité sociale.

Le les rétablit dans une rédaction nouvelle, au sein d'une section 3 intitulée « Cotisations et contributions des employeurs et travailleurs indépendants ».

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 756-2 prévoit de limiter l'exonération totale des deux premières années d'activité aux revenus inférieurs à 2,5 fois le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) - ce qui représente, en 2016, un seuil de 96 500 euros. L'exonération sera par ailleurs dégressive linéairement à partir de 1,1 PASS. Sont exclues de ce dispositif les cotisations vieillesse des professions libérales et des avocats, ainsi que les cotisations aux régimes de retraite complémentaires obligatoires.

Le paragraphe II prévoit que cette mesure de plafonnement ne s'appliquera pas aux indépendants ayant débuté leur activité avant le 1er janvier 2017.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 756-4, qui porte sur l'exonération applicable après les deux premières années d'exercice, ajoute une exception supplémentaire pour les cotisations aux régimes obligatoires d'assurance invalidité-décès. Elle prévoit, pour la troisième année d'exercice, un abattement dégressif de 75 %, puis un abattement de 50 % dans la généralité des cas. Ces deux abattements sont dégressifs entre 1,1 et 2,5 fois le niveau du PASS.

Il est précisé que cet abattement n'est cumulable qu'avec deux dispositifs : l'exonération totale de cotisations vieillesse pour les revenus inférieurs à 390 euros, ainsi que l'exonération prévue au titre des deux premières années d'activité. L'article L. 756-5 prévoit par ailleurs l'exonération des cotisations maladie lorsque les revenus d'activité sont inférieurs à un montant fixé par décret (actuellement 13 % du PASS).

Selon l'étude d'impact, l'économie attendue de ces différentes évolutions est de 30 millions d'euros annuels à compter de 2017.

B. Alignement des modalités de recouvrement des prélèvements sociaux des indépendants ultramarins sur celles applicables dans l'hexagone


· En application de l'article L. 756-5 du code de la sécurité sociale (dans sa rédaction actuelle), le mode de recouvrement des cotisations et contributions sociales des indépendants non agricoles exerçant dans les outre-mer diffère fortement du régime applicable dans l'hexagone.

Ces prélèvements y sont en effet calculés sur la base des revenus de l'année n-2, tandis que les indépendants métropolitains bénéficient de la méthode de régularisation dite du « 3 en 1 » (article 131-6-2 du code de la sécurité sociale tel que modifié par l'article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014). Un recalcul est ainsi prévu dès lors que le revenu de l'année n-1 est définitivement connu. Une régularisation intervient en outre dès que le revenu de l'année au titre de laquelle les cotisations sont dues est connu. Enfin, le cotisant peut également demander leur calcul sur la base du revenu estimé en cours.

Cette solution a permis d'améliorer la « contemporanéité » des cotisations des indépendants, tandis que persiste en outre-mer un décalage temporel entre le mouvement où le revenu est perçu et le calcul des cotisations assises sur ce revenu.

Cette situation, aux termes de l'étude d'impact, « est préjudiciable aux assurés du fait des fortes variations que peuvent connaître les revenus des indépendants ». Il peut en effet être très difficile aux travailleurs ultramarins de s'acquitter de leurs cotisations sociales dès lors que leurs revenus connaissent une fluctuation à la baisse. Selon l'étude d'impact, il s'agit là de l'un des facteurs explicatifs du taux important d'impayés de cotisations sociales dans les territoires ultramarins.


· Pour remédier à cette situation, le présent article propose un alignement des modalités de recouvrement des prélèvements sociaux en outre-mer sur la méthode du « 3 en 1 ». Cet alignement général résulte de la suppression de l'actuel premier alinéa de l'article L. 756-5 du code de la sécurité sociale, qui prévoit une dérogation à l'application de l'article L. 131-6-2 dans les départements d'outre-mer.

Par exception à cette méthodologie de recouvrement, la rédaction proposée pour l'article L. 756-3 prévoit que le calcul des cotisations et contributions au titre des deux premières années civiles d'activité sera établi sur la base d'un revenu forfaitaire fixé par décret. Ainsi, selon l'étude d'impact, « le plafonnement n'aura [...] aucun effet défavorable en trésorerie pour les travailleurs indépendants au moment où ils débutent leur activité dans la mesure où il n'interviendra qu'a posteriori (...) après que les revenus d'activité au titre des années considérées seront connus ».

Le 2° du paragraphe II prévoit un dispositif transitoire pour l'application de ces nouvelles dispositions aux prélèvements dus au titre de 2017. Les cotisations seront appelées sur la base des revenus de 2015, comme dans le régime actuel, mais une régularisation sera possible au cours de l'année 2018, une fois connus les revenus de 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté 16 amendements à cet article.

15 d'entre eux, présentés par son rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, notre collègue député Gérard Bapt, procèdent à diverses modifications rédactionnelles, de précision ou de cohérence.

Le seizième, adopté à l'initiative du Gouvernement, prévoit un palier d'exonération pour les travailleurs indépendants dont les revenus annuels sont compris entre 42 500 euros (110 % du PASS) et 58 000 euros (150 % du PASS). Selon l'objet de l'amendement, « cette souplesse permettra à près de 3 500 travailleurs indépendants en outre-mer de ne pas se voir appliquer l'effet de la dégressivité de l'exonération ».

III - La position de la commission

Votre commission relève que les aménagements proposés s'inscrivent dans la ligne des recommandations formulées par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (Igas) dans le cadre de la revue de dépenses de juin 2015 sur les exonérations et exemptions de cotisations sociales spécifiques.

Elle souligne que la question spécifique des allègements sociaux dans les outre-mer a fait l'objet de plusieurs évolutions au cours des dernières années, notamment dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, qui a recentré les exonérations de cotisations sociales patronales consenties aux entreprises ultramarines vers les bas et moyens salaires.

Tout en approuvant ces différents aménagements, qui permettent de rationaliser les allègements ultramarins tout en préservant un différentiel de compétitivité avec l'hexagone au profit des territoires ultramarins, elle déplore que ces réformes par coups de pinceaux successifs ne permettent en rien d'améliorer la lisibilité globale de ces différents dispositifs, dont l'IGF et l'Igas soulignait qu'elle devait être renforcée.

Enfin, sans remettre en question le compromis trouvé à l'Assemblée nationale pour la détermination du niveau de ressources à partir duquel est déclenchée la dégressivité des allègements, elle souligne que cet assouplissement du dispositif fera porter les économies réalisées de 30 à 23 millions d'euros.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 8 (art. 612-5 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Réduction de cotisations des travailleurs indépendants à faibles revenus

Objet : Cet article a pour objet d'instaurer une réduction dégressive du taux des cotisations d'assurance-maladie des travailleurs indépendants à faibles revenus.

I - Le dispositif proposé

La mesure proposée par le présent article constitue le pendant, pour les travailleurs indépendants, de l'annonce par le président de la République, le 29 juin 2016, de la reconfiguration de la troisième phase du pacte de responsabilité au profit du relèvement du taux du CICE.

Les travailleurs indépendants acquittant des cotisations et contributions sociales au premier euro de revenus, ces cotisations ont fait l'objet de plusieurs aménagements sur la période récente pour les personnes aux revenus les plus faibles. Pour les travailleurs indépendants dont le chiffre d'affaires est faible ou nul, une cotisation minimale permet de garantir l'acquisition de droits. Les droits aux prestations en espèces de l'assurance maladie, de même que les droits à retraite dépendent en effet directement des cotisations effectivement versées.

La première étape du pacte de responsabilité et de solidarité comprenait la réduction du taux des cotisations d'allocations familiales des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles de 3,1 points pour les cotisants dont les revenus sont inférieurs à 110 % du PASS (42 500 euros), cette réduction étant dégressive pour ceux dont les revenus sont situés entre 110 % et 140 % du PASS (54 000 euros). Cette mesure a représenté une baisse d'un milliard d'euros des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants aux revenus les plus faibles.

La cotisation minimale d'assurance-maladie et maternité des travailleurs indépendants a été diminuée, puis supprimée dans le cadre de la mise en oeuvre de la protection universelle maladie, en contrepartie d'un relèvement des cotisations minimales d'assurance vieillesse afin de porter de deux à trois l'acquisition minimale de trimestres de retraite par an.

Le présent article prévoit la réduction dégressive du taux des cotisations d'assurance-maladie des travailleurs indépendants affiliés au régime social des indépendants (RSI) dont les revenus annuels sont inférieurs à 70 % du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), soit 27 000 euros. Ce seuil correspond au niveau de revenus moyens des travailleurs indépendants du RSI en 2014 (hors micro-entrepreneurs).

Le niveau maximum de réduction de taux serait de 3,5 points, soit un taux de cotisation de 3 %. Le taux de la cotisation augmenterait linéairement de 3 % à 6,50 % pour les revenus allant jusqu'à 70 % du PASS (27 000 euros).

Pour les micro-entrepreneurs, le taux global unique de cotisations et de contributions est adapté afin de tenir compte de la réduction de taux de cotisations d'assurance-maladie. La réduction appliquée correspond au différentiel de taux qu'aurait supporté le micro-entrepreneur au niveau du seuil de perte du bénéfice du dispositif micro-social (soit 82 200 euros de chiffre d'affaires pour les activités de vente et les prestations de services de fourniture de logement et 32 900 euros de chiffre d'affaires pour les autres prestations de services) pour un revenu équivalent. Le taux unique de cotisations des artisans micro-entrepreneurs passerait de 23,1 % à 22,4 % en 2017, celui des commerçants passerait de 13,4 % à 13,3 % et celui des micro-entrepreneurs professionnels libéraux de 23 % à 22,4 %.

Cette mesure concerne 1,8 million de cotisants au RSI (dont 600 000 micro-entrepreneurs), soit près de 58 % des artisans, commerçants et professions libérales de droit commun et tous les micro-entrepreneurs, pour un coût annuel de 150 millions d'euros dès 2017, dont 22 millions d'euros pour les micro-entreprises.

Les taux de cotisations sont actuellement les suivants :

Cotisations des travailleurs indépendants

Cotisations

Bases de calcul

Taux

Maladie-maternité

Totalité du revenu professionnel

6,5 %

Indemnités journalières

Revenu dans la limite de 193 080 €

0,70 %

Invalidité-Décès

Revenu dans la limite de 38 616 € (100 % du Pass)

1,30 %

Retraite de base

Revenu dans la limite de 38 616 € (100 % du Pass)

17,65 %

Au-delà de 38 616 € (100 % du Pass)

0,50 %

Retraite complémentaire

Revenu dans la limite de 37 546 €

7 %

Revenu entre 37 546 € et 154 464 €

8 %

Allocations familiales*

Totalité du revenu professionnel

2,15 % à 5,25 %

CSG -CRDS

Totalité du revenu
+ cotisations sociales obligatoires

8 %

Formation professionnelle**

Sur la base de 38 616 € (100 % du Pass)

0,25 %

Source : RSI

L'étude d'impact du présent article annonce également une adaptation du régime des cotisations provisionnelles forfaitaires, acquittées par les travailleurs indépendants au cours de leurs deux premières années d'activité, lorsque leur revenu d'activité n'est pas encore connu. Ces cotisations sont actuellement calculées sur des assiettes respectivement fixées à 19 % du PASS (7 340 euros) pour la première année et 27 % du PASS (10 430 euros) pour la deuxième année d'activité. Elles donnent lieu à régularisation une fois les revenus de ces deux exercices connus.

La réforme dite du « 3 en 1 » a permis de rapprocher le calcul des cotisations de la perception des revenus : les cotisations provisionnelles sont désormais calculées sur la base du revenu de l'année N-1, et non plus N-2, avec une possibilité d'ajustement en cas d'évolution des revenus. Dans ce cadre, le taux des cotisations forfaitaires de deuxième année d'activité n'est utile qu'au début de cette deuxième année, jusqu'à la déclaration des revenus réels de la première année, au plus tard en juin, qui permet une régularisation. Un barème unique de cotisations forfaitaires, à 19 % du PASS, permettra d'établir un échéancier unique de cotisations provisionnelles en début d'activité. L'étude d'impact estime à 75 millions d'euros l'effet global de cette mesure sur la trésorerie des indépendants au début de deuxième année d'activité.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur la proposition de Gérard Bapt, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

III - La position de la commission

La dispersion et l'hétérogénéité des revenus des travailleurs indépendants sont beaucoup plus importantes que celles des revenus des salariés. En l'absence de revenu minimum, le poids des cotisations dans le revenu peut être important. C'est pourquoi votre commission est favorable à cette mesure qui complète les dispositions prises au profit des travailleurs indépendants à faibles revenus.

Cette mesure pourrait contribuer à une meilleure acceptation des prélèvements sociaux dans un contexte difficile.

Au-delà, il semble à votre rapporteur général que les cotisations des travailleurs indépendants restent globalement complexes et peu lisibles pour les intéressés.

Afin de simplifier la rédaction de cet article, il vous propose d'en inscrire les dispositions à l'article L. 612-4 du code de la sécurité sociale, relatif à la cotisation-maladie des travailleurs indépendants, et d'y apporter quelques modifications rédactionnelles (amendement n°50).

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau) (art. L. 731-15, L. 731-16, L. 731-19, L. 731-21 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 136-4 du code de la sécurité sociale et art 33 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015) - Clarification de l'assiette sociale des exploitants agricoles ayant opté pour le régime du micro-bénéfice agricole

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'adapter les dispositions transitoires prévues pour la mise en oeuvre du régime micro-social agricole.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article 33 de la loi de finances rectificative pour 2015 a simplifié le régime social applicable aux revenus agricoles les plus faibles en supprimant le régime forfaitaire agricole, dont la mise en oeuvre était particulièrement complexe, et en créant, dans le même temps, un régime micro-fiscal et un régime micro-social agricole.

Ce régime est applicable aux exploitants agricoles dont les recettes sont inférieures à une moyenne de 82 200 euros hors taxes sur trois ans. Les bénéficiaires potentiels du dispositif conservent toutefois la possibilité de déterminer leur bénéfice imposable en application du régime réel, cette option étant valable deux ans et reconduite par tacite reconduction.

Dans le cadre de ce régime micro-social, l'assiette des cotisations sociales est la même que celle calculée dans le cadre du régime micro-fiscal. Elle correspond au bénéfice imposable déterminé, en application de l'article 64 bis du code général des impôts, par la moyenne des recettes de l'année d'imposition et des deux précédentes, diminuées d'un abattement de 87 % qui ne peut être inférieur à 305 euros. Comme en matière fiscale, les exploitants peuvent opter pour une assiette de cotisations constituée des recettes afférentes à l'année précédant celle au titre de laquelle les cotisations sont dues, diminuées du même abattement.

Un fonds d'accompagnement est par ailleurs prévu pour les agriculteurs concernés par une augmentation significative des cotisations sociales dues au titre des années 2017 à 2021.

Le régime micro-social est applicable aux cotisations et contributions dues à compter du 1er janvier 2017.

Dans l'attente de l'entrée en vigueur du régime micro-fiscal pour les revenus de 2016 au titre de l'impôt sur le revenu dû en 2017, le bénéfice imposable est calculé de la façon suivante :

- pour 2017, il est égal à la moyenne des bénéfices forfaitaires agricoles de 2014 et 2015 et des recettes de 2016 diminuées d'un abattement de 87 % ;

- pour 2018, il est égal à la moyenne du bénéfice forfaitaire agricole de 2015 et des recettes 2016 et 2017, diminuées d'un abattement forfaitaire de 87 %.

Le régime micro-social agricole était décrit à l'article L. 731-20 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoyait différentes situations : régime de droit commun, régime de début d'activité, régime de l'option pour une assiette de cotisations fondée sur les recettes de l'année précédente et régime de la cotisation de solidarité.

Le présent article supprime le III de l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 2015 qui traitait ces différentes situations en insérant, à chacun des articles concernés, la mention « sous réserve de l'article L. 731-20 ».

Il insère, dans chacun des articles concernés, l'article L. 731-15 pour le régime de droit commun, l'article L. 731-16 pour le régime de début d'activité, l'article L. 731-19 pour le régime de l'option pour une assiette de cotisations fondée sur les recettes de l'année précédente et l'article L. 731-23 pour le régime de la cotisation de solidarité, des dispositions relatives à l'application du régime micro-social agricole.

Cette rédaction permet, par référence aux revenus professionnels définis à l'article L. 731-14 du code, d'inclure dans l'assiette d'éventuels autres revenus non-pris en compte dans l'assiette micro-sociale.

Il complète l'article L. 136-4 du code de la sécurité relatif à l'application de la CSG aux revenus agricoles pour préciser que les revenus imposés au titre du régime micro-fiscal agricole « s'entendent des recettes afférentes à l'année précédant celle au titre de laquelle la contribution est due, diminuées de l'abattement ».

Il précise les dispositions transitoires afin d'inclure dans l'assiette des cotisations les autres revenus professionnels mentionnés à l'article L. 731-14.

II - La position de la commission

Cet article permet de clarifier le régime micro-social agricole.

La commission a adopté un amendement rédactionnel n° 51 à cet article.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 ter (nouveau) (art. L. 136-1 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) - Fait générateur des cotisations et contributions sociales, habilitation du Gouvernement à simplifier et à harmoniser les définitions des assiettes des cotisations et contributions de sécurité sociale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de modifier le fait générateur des cotisations et contributions sociales et d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives à la définition des assiettes.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par un amendement présenté par le Gouvernement, modifie les articles du code de la sécurité sociale relatifs aux cotisations sociales et à la CSG pour indiquer que le fait générateur des cotisations et contributions sociales est constitué par l'emploi ou l'activité des personnes considérées, et non par le versement des rémunérations.

Il propose d'habiliter le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, « toute mesure relevant du domaine de la loi afin de simplifier et d'harmoniser les définitions des assiettes des cotisations et contributions de sécurité sociale ».

II - La position de la commission

La jurisprudence de la Cour de cassation établit de façon constante « qu'il résulte de l'article L. 242-1 du Code de la sécurité sociale que c'est le versement des rémunérations par l'employeur et non l'exercice de l'activité à l'origine de l'assujettissement qui détermine le fait générateur de son obligation de cotiser au régime général de la sécurité sociale ».

Il en résulte que celles-ci doivent être acquittées sur la base du taux applicable à la date de ce versement et dans la limite du seul plafond prévu pour l'année au cours de laquelle il est intervenu. Dans le cas d'espèce de l'arrêt cité4(*), il s'agissait de sommes versées à des salariés qui devaient partir en expatriation ou qui en revenaient. Dans ce dernier cas, ils pouvaient ne plus être affiliés au régime général de sécurité sociale, c'est pourquoi l'entreprise contestait le versement de cotisations sociales.

Le présent article représente donc une modification très importante du droit applicable aux cotisations, en revenant sur une règle stable depuis plusieurs décennies.

Le présent article a également pour conséquence de rompre l'unité du droit applicable à l'ensemble des prélèvements obligatoires : en matière fiscale, comme en matière sociale, c'est la date du versement qui détermine la règle applicable. Un salarié ayant conclu une négociation sur son départ en décembre avec un versement effectif des sommes en janvier se verrait ainsi appliquer deux règles différentes, une en matière sociale, l'autre en matière fiscale.

La même règle est également appliquée en matière de droit aux prestations sociales où les organismes de sécurité sociale examinent les revenus effectivement perçus et non ceux qui auraient dû l'être.

Il ne semble donc pas assuré que cet article représente le gage d'une plus grande sécurité juridique ni d'une plus grande simplicité.

Concrètement, il a pour effet de modifier les règles applicables au décalage de paie ou au versement tardif de certains éléments de rémunération. Ainsi que l'indique l'exposé sommaire, les éléments de rémunération seront rattachés aux périodes d'emploi qui ont généré ces droits et les dispositions qui leur seront applicables seront celles en vigueur pendant cette période, et non lors du versement du salaire.

Une entreprise amenée à verser des éléments de rémunération acquis au cours de l'année N-1 sera ainsi conduite à appliquer les taux de cette même année, alors que son logiciel de paie aura été paramétré avec un nouveau plafond de la sécurité sociale et, le cas échéant, de nouveaux taux de cotisations, voire différents taux pour la même cotisation. On peut rappeler ici que le taux du forfait social a par exemple été modifié en août 2012, non seulement en cours d'année, mais aussi en cours de trimestre.

Appliqué à certaines contributions, comme le versement transport, la nouvelle règle conduirait également à « historiser » dans le logiciel de paie le nombre de salariés.

Votre rapporteur général considère par conséquent que la simplification avancée par le Gouvernement n'est pas démontrée par cet article qui, déposé en séance publique, n'a pas été débattu en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale. Il lui paraît au contraire donner tous les gages d'une complexité démultipliée, de contentieux et de risques de fraude.

Tout en reconnaissant le besoin d'un toilettage du code de la sécurité sociale, votre rapporteur général considère qu'une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance ne peut être autorisée si elle a pour effet d'harmoniser les règles applicables en fonction de celle proposée par le I de cet article. Les harmonisations nécessaires lui semblent en outre pouvoir intervenir, en matière de cotisations sociales, très largement par voie règlementaire.

L'objectif d'« harmoniser l'état du droit » lui semble en outre trop vague pour figurer dans une habilitation.

En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 52 visant à supprimer le I du présent article et à restreindre l'énumération de l'habilitation du Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 quater (nouveau) (art. L. 136-2 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) - Rétablissement du seuil d'assujettissement à cotisations et contributions sociales des indemnités de rupture du contrat de travail

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de rétablir le seuil d'assujettissement au premier euro des indemnités versées aux salariés, supprimé à l'occasion de l'abaissement du seuil pour les dirigeants et mandataires sociaux.

I - Le dispositif proposé

Le régime fiscal et social des indemnités de fin de contrat de travail et de cessation forcée d'activité des mandataires sociaux, qui étaient totalement exonérées d'impôts et de contributions et cotisations sociales jusqu'en 2006, a fait l'objet de plusieurs modifications depuis pour aboutir à un double plafonnement : un plafond d'exonération de cotisations et de contributions sociales et un plafond d'indemnités au-delà duquel elles sont assujetties, au premier euro, à l'ensemble des cotisations et contributions sociales.

Depuis 2009, les indemnités d'un montant supérieur à un multiple du plafond de la sécurité sociale (30 fois en 2009), y compris lorsque ce montant correspond aux indemnités légales ou conventionnelles, sont assujetties dans leur totalité, dès le premier euro, aux cotisations de sécurité sociale et à la CSG-CRDS.

La loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 a réduit cette limite à dix fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit 386 160 euros en 2016.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a fixé à deux plafonds de la sécurité sociale, soit 77 232 euros en 2016, le niveau du plafond de l'exonération totale de contributions et de cotisations sociales. Pour la CSG-CRDS, l'exonération s'applique dans la limite du montant de l'indemnité légale ou conventionnelle, sans qu'elle puisse être supérieure au seuil fixé pour la réintégration des indemnités dans l'assiette des cotisations sociales.

Introduit en séance publique par un amendement de Laurent Grandguillaume, avec l'avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, un article du projet de loi de financement pour 2016 révisait les plafonds d'exonération de CSG et de cotisations sociales des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail ou de la cessation forcée d'activité des mandataires sociaux et dirigeants. Il abaissait à 5 plafonds annuels de la sécurité sociale, soit 193 080 euros en 2016, le montant d'indemnités au-delà duquel ces indemnités sont assujetties au premier euro.

En première lecture, le Sénat avait supprimé cet article, considérant qu'une distinction claire devait être établie entre impôts et cotisations sociales qui présentent la spécificité d'ouvrir des droits.

Lors de son rétablissement à l'Assemblée nationale, l'article, modifié pour ne concerner que les seuls mandataires sociaux, a parallèlement supprimé le seuil d'assujettissement au premier euro des indemnités de rupture supérieures à 386 160 euros versées à des salariés.

A la suite de la LFSS pour 2016, les règles applicables aux indemnités de rupture sont les suivantes :

Régime social des indemnités de fin de contrat
et de cessation forcée d'activité

 

Salariés

Dirigeants
et mandataires sociaux

Exonération

2 PASS (77 232 euros)

2 PASS (77 232 euros)

Assujettissement
à CSG CRDS

Fraction qui excède l'indemnité légale ou conventionnelle dans la limite de 10 PASS (386 160 euros)

Assujettissement au 1er euro au-delà de 10 PASS

Fraction qui excède l'indemnité légale ou conventionnelle dans la limite de 5 PASS (193 080 euros)

Assujettissement au 1er euro au-delà de 5 PASS

Assujettissement
à cotisations
et contributions sociales
au premier euro

Plus de seuil de réintégration au 1er euro

5 PASS

Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement, rétablit le seuil d'assujettissement au premier euro à cotisations et contributions sociales des indemnités de rupture de contrat de travail à partir de dix plafonds annuels de la sécurité sociale, soit 386 160 euros.

Il précise également, puisque les seuils sont différents, qu'en cas de cumul du statut de salarié avec celui de dirigeant ou de mandataire social, le seuil à retenir pour l'assujettissement au premier euro, lorsqu'il est fait masse des indemnités, est celui applicable aux indemnités versées aux mandataires sociaux, soit cinq plafonds annuels de la sécurité sociale.

II - La position de la commission

Saisie l'an dernier de cette même question, votre commission avait considéré que le niveau de certaines indemnités de départ fortement médiatisées, qui, suscitant une réprobation largement partagée, avait motivé l'amendement, ne devait pas faire oublier la nature d'indemnités des sommes concernées : destinées à compenser un préjudice, elles ne sont pas des rémunérations, ce qui fondait à l'origine leur exclusion de l'assiette des cotisations.

Votre commission avait également souligné que la cessation forcée des mandataires sociaux et dirigeants n'est indemnisée par l'assurance chômage que dans la mesure où ces dirigeants étaient, par ailleurs, titulaires d'un contrat de travail, ce qui n'est pas systématiquement le cas.

Elle avait également mis en relief le caractère relativement « brutal » de la mesure puisqu'il s'agit d'une réintégration au premier euro, dans l'assiette des cotisations sociales, qui se traduit par un effet de seuil considérable.

Elle avait également exprimé son scepticisme quant à la capacité de la mesure proposée de limiter l'indécence de certaines indemnités de départ.

Par conséquent, en cohérence avec la position prise par le Sénat en 2015, la commission a adopté l'amendement n° 53 visant à rétablir un seuil d'assujettissement à cotisations et contributions sociales au premier euro de 10 plafonds annuels de la sécurité sociale, à la fois pour les salariés et les mandataires sociaux.

Pour ce qui concerne l'entrée en vigueur de l'article, afin de ne pas modifier les termes des négociations ayant abouti à la signature de conventions de ruptures conventionnelles et par parallélisme avec la notification du licenciement, la commission vous propose par le même amendement, de retenir pour l'application de cet article, la date de signature de la convention de rupture conventionnelle.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 quinquies (nouveau) (art. L. 241-6 du code de la sécurité sociale) - Bénéfice pour les arbitres amateurs d'une exemption d'assiette de cotisations et de contributions sociales

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de tirer les conséquences de la possibilité, pour certains arbitres, d'être titulaires d'un contrat de travail les liant à leur fédération.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Au regard du droit social, les arbitres sont affiliés au régime général de la sécurité sociale en application de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, article qui attrait au régime du salariat, diverses professions qui n'ont pas le statut de salarié. Aux termes de l'article L. 223-3 du code du sport, « Les arbitres et juges ne peuvent être regardés, dans l'accomplissement de leur mission, comme liés à la fédération par un lien de subordination caractéristique du contrat de travail au sens des articles L. 1221-1 et L. 1221-3 du code du travail ».

Depuis 1994, en application d'une instruction ministérielle, les arbitres bénéficiaient d'une exonération de cotisations sociales dans la limite d'un plafond mensuel de la sécurité sociale.

En application de la loi n° 2006-1294 du 23 octobre 2006 portant diverses dispositions relatives aux arbitres, les sommes versées aux juges et arbitres sportifs bénéficient d'une exemption d'assiette lorsque leur montant annuel n'excède pas, en 2016, 5 599 euros.

Cette mesure est prévue par l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale qui dispose : « Les sommes versées aux arbitres et juges mentionnés au 29° de l'article L. 311-3 sont exonérées des cotisations et contributions sociales lorsque leur montant n'excède pas, pour une année civile, la limite définie au présent alinéa, plafonné à 14,5 % du montant annuel du plafond mentionné à l'article L. 241-16 »

Le coût annuel de cette mesure, qui n'est actuellement pas compensée à la sécurité sociale mais le sera, à compter de 2017, représente 35 millions d'euros en 2015, pour un nombre d'arbitres estimé à 172 300.

Dans une insertion à son rapport annuel 2011, intitulée « les exonérations des indemnités versées aux arbitres et juges sportifs, un instrument inadapté », la Cour des comptes, avec d'autres rapports publics, estimait que l'objectif de cette exemption d'assiette était imprécis et que la visée incitative du dispositif était limitée par le fait que 40 % des arbitres sont bénévoles. Elle a jugé les règles et les procédures du dispositif complexes et limitant les possibilités de contrôle. Elle soulignait que le dispositif bénéficiait en réalité aux fédérations sportives et aux organisateurs de compétition mais marginalement aux arbitres eux-mêmes et qu'il offrait un effet d'aubaine en faveur des arbitres professionnels. Elle recommandait la suppression du dispositif.

La proposition de loi présentée par nos collègues Dominique Bailly et Didier Guillaume visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs, adoptée par le Sénat en première lecture le 26 octobre 2016, prévoit, dans son article 8, la possibilité pour les juges et arbitres sportifs, comme pour les sportifs et les entraineurs, d'être salariés de leur fédération sportive par un contrat à durée déterminée spécifique, dont les conditions sont fixées par le code du sport. En tant que salariés, leurs rémunérations ont vocation à être soumises aux cotisations et contributions sociales de droit commun et sont ainsi éligibles, le cas échéant, aux allègements généraux de cotisations.

C'est pourquoi le présent article, inséré à l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par Gouvernement, réserve le bénéfice de l'exemption d'assiette aux seuls arbitres qui ne sont pas titulaires d'un contrat de travail.

II - La position de la commission

Dans sa réponse à l'insertion de la Cour précitée, le ministère des sports indiquait en 2010 que 90 000 arbitres touchaient une indemnité globalement inférieure au plafond, tandis que 110 000 ne percevaient aucune indemnité.

Le plafond fixé par l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale équivalant à une rémunération mensuelle brute inférieure à 570 euros par mois, il est légitime de penser que peu des arbitres éligibles à l'exemption d'assiette opteront pour un statut de salarié.

Votre commission est donc favorable à cette clarification qui réserve effectivement le bénéfice de cette exemption aux arbitres amateurs.

Elle a adopté un amendement rédactionnel (amendement n° 54) à cet article, dans la mesure où il lui semble préférable de maintenir l'affiliation dérogatoire au régime général de la sécurité sociale au titre de l'article L. 311-3, aux seuls arbitres qui ne sont pas titulaires d'un contrat de travail.

Elle propose, par le même amendement, de simplifier la rédaction de l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale afin de clarifier les obligations déclaratives des fédérations.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 133-1-1 à L. 133-1-6 [nouveaux], art. L. 133-5-2 [nouveau], section 2 du chapitre III bis du titre III du livre Ier, art. L. 133-6-9, art. L. 136-5, art. L. 213-1, art. L. 225-1-1, art. L. 611-4, art. L. 611-8, art. L. 611-16, art. L. 611-20, art. L. 136-5 du code de la sécurité sociale, art. L. 6331-51 du code du travail, art. 13 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 et ordonnance n° 2005-1529 du 8 décembre 2005 instituant un interlocuteur social unique pour les indépendants - Organisation du recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Objet : Cet article a pour objet de mettre en place une nouvelle organisation du recouvrement des cotisations et contributions sociales dues par les travailleurs indépendants.

I - Le dispositif proposé

Institué par l'ordonnance du 8 décembre 2005, le même jour que l'ordonnance créant le RSI, l'Interlocuteur social unique (ISU) unifiait, à compter du 1er janvier 2008, le recouvrement des cotisations et contributions des artisans et commerçants. Celui-ci était précédemment réparti entre les Urssaf pour la CSG-CRDS et les cotisations d'allocations familiales, les caisses de retraites (Cancava et Organic) pour les cotisations de retraite et les organismes conventionnés avec la Canam pour les cotisations de maladie.

Plutôt que de créer une fonction « recouvrement » autonome au sein du RSI, il a été décidé de s'appuyer sur les moyens et les outils des Urssaf, qui recouvraient déjà 45 % des cotisations et contributions des indépendants, pour assurer la mission du recouvrement.

Ce recours aux Urssaf est organisé par délégation, en application de l'article L. 133-6 du code de la sécurité sociale, sous le timbre et la responsabilité du RSI, le régime conservant en propre certains aspects de la gestion du recouvrement.

Ainsi que l'ont souligné nos collègues Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy dans leur rapport5(*), la ligne de partage ainsi définie entre le RSI et les Urssaf s'apparentait plus à une « ligne d'armistice », cette répartition des compétences ayant été plus subie que choisie.

Au-delà des questions de structures, le recouvrement et le service des prestations ont un lien étroit dans le cadre de la protection sociale des indépendants dont le droit aux prestations maladie en espèces et les retraites est directement lié aux cotisations effectivement acquittées.

Dans le cadre de l'ISU, le RSI assure :

- l'affiliation des cotisants ;

- la gestion des déclarations de revenus ;

- le recouvrement contentieux ;

- l'action sociale ;

- le contentieux.

Par délégation du RSI et sous sa responsabilité, les Urssaf assurent :

- le calcul et l'encaissement des cotisations ;

- le recouvrement amiable ;

- le contrôle.

Pour parvenir à faire fonctionner cette organisation sans outil informatique intégré et adapté, les deux structures n'ont eu d'autre choix que de rapprocher géographiquement leurs équipes au sein d'une « organisation commune ISU », déployée progressivement à partir du printemps 2014, en application d'une convention entre l'Acoss et le RSI signée le 31 juillet 2013. Cette organisation commune est placée sous le double pilotage d'agents des Urssaf et du RSI.

Le présent article met en place une organisation nouvelle du recouvrement des cotisations sociales des indépendants. Il abroge l'ordonnance ayant créé l'ISU, abroge la section II du chapitre III bis relative à l'ISU et rétablit une section 2 au sein du chapitre III du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale outre-mer.

Il unifie la mission du recouvrement des cotisations et contributions des indépendants. Cette mission relève tout à la fois de la compétence des Urssaf, de l'Acoss, de la caisse nationale du RSI, des caisses de base du RSI, et des caisses générales de sécurité sociale.

Le champ du recouvrement est plus large que celui de l'ISU puisqu'il s'étend aux cotisations maladie des professions libérales, dont le recouvrement est actuellement assuré par les organismes conventionnés du RSI et dont le transfert aux Urssaf était prévu par l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016. Le présent article ne préserve de cet article 33 que le principe de l'indemnisation des organismes conventionnés en raison du préjudice subi à l'occasion de ce transfert et abroge l'article L. 611-20 du code de la sécurité sociale, qui prévoit une délégation aux organismes conventionnés. Seules les cotisations de retraite versées à la Cnavpl, caisse des professions libérales réglementées et à la Caisse nationale des barreaux, pour les avocats, ne relèvent pas de cette nouvelle organisation.

Le présent article vise à unifier le pilotage et la responsabilité du recouvrement en prévoyant la nomination, au niveau national, d'un directeur national du recouvrement agissant sur nomination conjointe et sur délégation du directeur de l'Acoss et du directeur général de la Caisse nationale du RSI et, au niveau local, de responsables locaux du recouvrement, agissant sur délégation du directeur de la caisse locale du RSI et du directeur de l'Urssaf régionale.

L'article précise que le directeur national du recouvrement est associé à la préparation et au suivi de l'exécution de la convention d'objectifs et de gestion du RSI.

Le directeur national du recouvrement serait également compétent en matière de systèmes d'information liés au recouvrement.

Sous l'autorité d'un responsable unique, les deux réseaux assureraient une mission intégrée ainsi définie par le nouvel article L. 133-1-2 du code de la sécurité sociale :

- la collecte et le traitement des déclarations de revenus ;

- le calcul et l'encaissement des cotisations et contributions sociales ;

- le recouvrement amiable et contentieux ;

- le traitement des demandes et des réclamations ;

- le traitement des demandes de décisions explicites relatives aux exonérations de cotisations sociales ;

- la gestion du contentieux du recouvrement des cotisations et contributions, à l'exclusion du contentieux général de la sécurité social, confié aux commissions de recours amiable du RSI ;

- l'accueil et l'information.

Le recouvrement forcé et le contentieux du recouvrement, qui relevaient juridiquement des caisses du RSI, deviennent des compétences partagées par les deux réseaux.

L'affiliation des cotisants, l'action sociale et le contentieux général de la sécurité sociale restent de la compétence exclusive du RSI tandis que les Urssaf deviennent seules compétentes pour le contrôle et les opérations comptables. Le présent article en tire les conséquences pour la définition des missions respectives de la caisse nationale du RSI, des caisses locales, de l'Acoss et des Urssaf.

L'article L. 611-16 attribuait la responsabilité du contrôle des travailleurs indépendants aux caisses de base du RSI et, le cas échéant à la caisse nationale. Dans le cadre de l'ISU, le RSI en définissait les orientations et le contrôle était délégué aux Urssaf. Le présent article confie la mission de contrôle aux Urssaf, dans les conditions de droit commun, la référence au contrôle en matière de recouvrement est, en conséquence, supprimée à l'article L. 611-16.

Le nouvel article L. 133-1-4 reprend le principe fixé par l'ancien article L. 133-6-4 en cas de recouvrement partiel ; la CSG et la CRDS sont prélevées par priorité, avant les cotisations, dont l'ordre de prélèvement est fixé par décret.

Le nouvel article L. 133-5-1 reprend les dispositions de l'article L. 133-6-6 relatives au fonds national d'action sociale dont la composition et les missions au sein du RSI restent inchangées.

Le nouvel article L. 133-1-6 confie aux Urssaf et aux caisses générales de sécurité sociale outre-mer la comptabilisation des produits et des charges, précédemment assurée par délégation du RSI. L'Acoss est chargée de les combiner et de les notifier à la Caisse nationale du RSI qui procède à leur enregistrement dans ses comptes.

Les dispositions relatives à la déclaration de revenus des indépendants, dont la collecte et le traitement relèvent désormais de l'organisation commune, y compris pour les professions libérales, sont simplifiées. Le nouvel article L. 133-5-2 se borne à en poser le principe mais sans reprendre la disposition relative à la transmission à la Cnavpl et à la CNB.

Les conséquences du nouveau partage des responsabilités entre les questions d'affiliation, pour lesquelles les caisses du RSI sont compétentes et les questions d'exonérations, pour lesquelles les caisses du RSI et les Urssaf sont compétentes, sont tirées à l'article L. 133-6-9 relatif aux demandes explicites des cotisants.

A l'article L. 213-1, relatif au recouvrement par les Urssaf, le présent article tire les conséquences de la compétence partagée avec les caisses locales du RSI pour le recouvrement et son contentieux.

Les conséquences en sont également tirées à l'article L. 225-1-1 relatif aux missions de l'Acoss.

L'article L. 611-4, relatif aux missions de la caisse nationale du RSI, est modifié « en miroir » pour prévoir une coordination avec l'Acoss dans la définition des orientations en matière de recouvrement et pour ajouter l'affiliation des travailleurs indépendants au nombre des missions de la caisse nationale.

Le présent article modifie également les missions des caisses de base du RSI, définies à l'article L. 611-8 du code de la sécurité sociale.

L'entrée en vigueur de l'article est prévue le 1er janvier 2017, à l'exception des dispositions liées à l'entrée en vigueur de la réforme des régimes de retraite des artisans, commerçants et professions libérales relevant de la Cipav , ainsi que celles qui sont relatives au recouvrement des cotisations maladie des professions libérales , qui s'appliquent pour les cotisations dues à compter du 1er janvier 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté dix-huit amendements à cet article.

Sur proposition du Gouvernement, elle a précisé que le recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants s'effectuait selon les dispositions des chapitres pertinents en termes de recouvrement et de contentieux applicables au régime général, « sous réserve d'adaptations par décret en Conseil d'État ».

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté un amendement clarifiant la rédaction de l'article L. 213-1, relatif au recouvrement par les Urssaf, qui visait à la fois, avec certaines redondances, des cotisations visées par risque couvert et par catégories de cotisants. Cet amendement rétablit la base juridique de la délégation aux organismes conventionnés du versement des prestations en espèces de l'assurance-maladie, supprimé par l'article 59 de la LFSS pour 2016. Il précise que le transfert du recouvrement des cotisations maladie des professions libérales comprend aussi les créances antérieures et couvre donc l'ensemble des sommes dues au 1er janvier 2018.

Sur la proposition de Gérard Bapt, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le transfert du recouvrement des cotisations et des contributions sociales des professions libérales à la nouvelle organisation interviendrait le 1er janvier 2018. La LFSS pour 2016 prévoyait que la date du transfert aux Urssaf serait fixée par décret, au plus tard le 1er janvier 2018.

Sur la proposition de Fabrice Verdier et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale adopté un amendement prévoyant qu'un rapport est remis par l'Acoss aux ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, relatif au « découplage des systèmes d'information utilisés pour le recouvrement respectivement des cotisations des travailleurs salariés et des cotisations personnelles des travailleurs indépendants ».

À l'initiative de Gérard Bapt, elle a également adopté quatorze amendements rédactionnels.

III - La position de la commission

A la suite du rapport de nos collègues Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy6(*), votre commission est attentive à la situation du RSI.

Ce rapport mettait particulièrement en relief les difficultés liées au caractère inadapté des systèmes d'information au recouvrement des cotisations du RSI, difficultés qui restent à régler depuis la création du régime.

Les systèmes d'information sont donc une question majeure pour laquelle les questions de pilotage et d'animation de la réforme seront décisives et nécessiteront un engagement politique constant de la part du Gouvernement. Pour autant, votre rapporteur général ne pense pas qu'un rapport sur le découplage des systèmes d'information soit nécessaire, ni qu'une disposition législative soit indispensable pour que le Gouvernement obtienne de l'Acoss les informations qui lui sont nécessaires. Il lui semble préférable que les ressources de l'Acoss soient mobilisées par la conception et le suivi de ce projet. Votre commission a adopté un amendement (n° 56) supprimant cette demande de rapport.

Pour ce qui concerne l'organisation proposée, il semble à votre rapporteur général qu'elle formalise et traduit en droit, l'organisation d'ores et déjà prévue dans le cadre de l'organisation commune de l'ISU et qu'un tel pilotage est effectivement nécessaire à la bonne marche du recouvrement.

Il émet toutefois une réserve sur l'organisation proposée en ce qu'elle transfère à la nouvelle structure le recouvrement des cotisations dues par les professions libérales, à l'exception des cotisations de vieillesse, dont le transfert aux Urssaf était prévu par la LFSS pour 2016.

A la différence des autres travailleurs indépendants, les professions libérales n'ont jamais relevé de l'interlocuteur social unique pour le recouvrement de leurs cotisations, qui relevait des Urssaf pour la plus grande part (cotisations famille et contributions sociales) ou des organismes conventionnés pour les cotisations de maladie. Les cotisations de retraite restent, quant à elles, hors du champ de la nouvelle organisation.

A la différence des autres travailleurs indépendants, les professions libérales ne bénéficient pas d'indemnités journalières, ce qui n'implique pas de lien indissociable entre cotisations et prestations comme c'est le cas pour le service des prestations en espèces des artisans et des commerçants.

Cette nouvelle charge risque de compliquer la mise en place de la nouvelle organisation au bénéfice des artisans et des commerçants, alors que la nouvelle structure devra organiser le transfert des cotisations de retraite d'une partie des micro-entrepreneurs précédemment affiliés à la Cipav, en application de l'article 33 du présent projet de loi.

On peut rappeler ici que le recouvrement des cotisations dues par les entrepreneurs relevant du régime micro-social relève des Urssaf et que la nouvelle organisation n'a donc pas vocation à inclure l'ensemble des affiliés au régime social des indépendants.

Votre commission approuve par conséquent le délai proposé par Gérard Bapt, qui rétablit une unité dans la date de transfert des cotisations des professions libérales à la nouvelle organisation.

Elle a adopté un amendement n°55 apportant des modifications rédactionnelles à cet article.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L. 613-1 et art. L. 133-6-7-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Distinction entre revenus du patrimoine et revenus professionnels. Affiliation des personnes exerçant une activité via les plateformes collaboratives

Objet : Cet article a pour objet de clarifier le droit applicable aux revenus tirés des activités de location de locaux d'habitation meublés et de biens meubles.

I - Le dispositif proposé

Le développement des plateformes collaboratives offre un support et un stimulant à la réalisation de certaines activités grâce à une mise en relation facilitée entre particuliers ou entre un prestataire et un usager.

La croissance du volume de ces activités est rapide : l' étude d'impact du présent article évoque un volume d'affaires de 7 milliards d'euros tandis qu'une étude PWC, publiée en septembre 2016, évaluait le montant des transactions réalisées en France dans ce cadre à 28 milliards d'euros.

Ce développement nécessite de clarifier la nature des sommes concernées au regard des obligations fiscales et sociales. Actuellement peu déclarées et peu contrôlées, elles échappent très largement de fait aux prélèvements alors qu'elles y sont très clairement assujetties en droit.

En matière fiscale, une instruction du 30 août 20167(*) a défini les limites de l'économie du partage : il est admis de ne pas imposer les revenus tirés d'activités de « coconsommation » qui correspondent à un partage de frais à condition qu'ils respectent des critères cumulatifs liés à la nature de l'activité et aux frais partagés. Il doit s'agir d'une prestation de service dont le particulier qui la propose bénéficie également, dont les revenus tirés n'excèdent pas le montant des coûts directs engagés et les frais partagés ne doivent pas inclure la part de la personne qui propose le service. Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, les revenus sont inclus dans l'assiette de l'impôt sur le revenu qui agrège la totalité des revenus des membres du foyer fiscal et sont imposables au premier euro.

Cette solution semble très largement transposable au champ social.

En matière sociale, il est d'ordre public que les revenus d'activités professionnelles sont soumis à cotisations sociales.

Encore faut-il pouvoir qualifier ce qu'est un revenu d'activité professionnelle. Si tout revenu est taxable à l'impôt sur le revenu, il n'en est pas pour autant assujetti à cotisations sociales. L'assujettissement des revenus à cotisations est une opération plus complexe dans la mesure où il suppose de disposer d'un statut professionnel de travailleur indépendant, obligatoire dans certaines conditions, mais pour lequel il appartient à la personne d'effectuer les démarches.

Ainsi que le souligne l'étude d'impact, les plateformes collaboratives peuvent donc permettre à des particuliers de réaliser des activités lucratives relativement développées sans respecter, de manière consciente ou non, leurs obligations sociales alors qu'elles recoupent des activités habituellement réalisées par des travailleurs indépendants. L'évitement des prélèvements sociaux ainsi réalisé relève du travail dissimulé par dissimulation d'activité, au même titre que pour des travailleurs indépendants, qui, régulièrement immatriculés, ne déclareraient pas les revenus tirés des activités réalisées par l'intermédiaire d'une plateforme.

L'article 87 de la loi de finances pour 2015 a instauré une obligation d'information des utilisateurs par les plateformes sur leurs obligations en matière fiscale et sociale.

Le présent article vise, quant à lui, à clarifier les règles sociales applicables aux revenus dégagés des activités de locations de courte durée et de biens meubles.

L'article L. 613-1 du code de la sécurité sociale pose d'ores et déjà le principe de l'affiliation obligatoire au régime d'assurance-maladie et d'assurance maternité du RSI des travailleurs indépendants lorsque certaines conditions sont remplies.

Le 8° de cet article vise actuellement « les personnes exerçant une activité de location directe ou indirecte de locaux d'habitation meublés ou destinés à être meublés à titre professionnel ». Le critère de l'affiliation sociale est celui de l'activité professionnelle lorsqu'elle est qualifiée au sens fiscal.

L'article 155 du CGI prévoit trois conditions cumulatives pour définir l'activité de loueur à titre professionnel :

- un membre du foyer fiscal est inscrit au registre du commerce et des sociétés en qualité de loueur professionnel ;

- les recettes annuelles retirées de cette activité excèdent 23 000 euros ;

- ces recettes ont un caractère prépondérant par rapport aux autres revenus du foyer soumis à l'impôt sur le revenu.

Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, ces revenus ne sont pas considérés comme étant tirés d'une activité professionnelle et constituent des revenus du patrimoine. Ils sont soumis à ce titre aux prélèvements sociaux de 15,5 % sur les revenus du patrimoine (CSG, CRDS, prélèvement social et prélèvement de solidarité) et à l'impôt sur le revenu.

Certaines personnes peuvent atteindre le seuil fixé par le CGI, et donc tirer de leur activité un revenu substantiel, sans pour autant remplir les autres activités constitutives d'une activité professionnelle.

C'est pourquoi le présent article modifie les conditions d'affiliation au RSI au titre d'activités de location meublée et instaure une obligation d'affiliation pour les loueurs de biens meubles.

Pour les locations de courte durée « lorsque ces locaux sont loués à une clientèle y effectuant un séjour à la journée, à la semaine ou au mois et n'y élisant pas domicile », le critère unique d'affiliation est le dépassement d'un seuil de recettes de 23 000 euros. Il reste bien sûr possible, pour des personnes dont les recettes seraient inférieures à ce seuil de s'inscrire en tant que loueur de meublé professionnel et d'être affilié, à ce titre, au RSI.

Pour les autres locations, l'affiliation par référence aux conditions définies au IV de l'article 155 du code général des impôts reste valable.

Pour les personnes exerçant une activité de location directe ou indirecte de biens meubles, le présent article instaure une obligation d'affiliation lorsque les recettes annuelles tirées de l'activité sont supérieures à un seuil fixé par décret. Ce seuil serait fixé à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 3 850 euros.

Au-delà de ces seuils, l'assujettissement à cotisations sociales se ferait au premier euro.

Parallèlement, le présent article vise à faciliter les démarches des personnes exerçant une activité par l'intermédiaire de plateformes en ligne en prévoyant la possibilité de donner mandat à la plateforme pour déclarer leur début d'activité auprès du centre de formalités des entreprises et, lorsqu'ils relèvent du régime de la micro-entreprise, pour procéder à leur déclaration de chiffre d'affaires et payer leurs cotisations sociales. Dans ce dernier cas, les cotisations sont précomptées par la plateforme sur les transactions effectuées par son intermédiaire.

Elles s'élèvent forfaitairement, compte-tenu des dispositions de réduction de cotisations de l'article 8 du présent projet de loi à 22,4 %. S'y ajoutent, selon les cas, un prélèvement libératoire pour l'impôt sur le revenu et les contributions à la formation professionnelles.

L'entrée en vigueur de l'article est prévue le 1er janvier 2018 pour les dispositions relatives aux plateformes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de suppression de cet article présentés par Pascal Terrasse, Dominique Tian, Jean-Louis Roumégas et Francis Vercamer et plusieurs de leurs collègues.

Saisie, avant la mise aux voix de l'ensemble de la troisième partie, d'une demande de seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement visant à rétablir cet article dans une rédaction qui, reprenant l'amendement déposé par Gérard Bapt, double le seuil d'assujettissement pour les personnes exerçant une activité de location directe ou indirecte de biens meubles en le portant de 10 % à 20 %du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 7 723 euros.

III - La position de la commission

Votre rapporteur général partage l'idée selon laquelle le développement d'activité par l'intermédiaire de supports nouveaux ne soulève pas de questions de principe nouvelles en droit de la sécurité sociale, notamment en ce qui concerne l'affiliation des personnes et le paiement des cotisations et contributions sociales y afférentes, mais pose plutôt la question de l'effectivité des règles.

A revenus équivalents pour un même type d'activité, le respect de la concurrence implique un niveau de prélèvement identique.

Ainsi que l'ont souligné nos collègues Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas lors de leur communication à la Mecss sur le travail dissimulé, la question est aussi celle de l'équilibre économique de ces activités lorsqu'elles sont amenées à supporter des prélèvements fiscaux et sociaux de droit commun.

Le financement de la protection sociale et son poids sur les revenus du travail sont particulièrement interrogés par le phénomène des plateformes collaboratives où certaines activités ont pu démarrer hors du cadre normal des prélèvements sociaux supportés par les travailleurs indépendants et où certaines ne sont viables et durables que dans ces conditions.

Les interrogations et les réactions suscitées par le présent article mettent en relief plusieurs aspects de notre protection sociale : elle est coûteuse et pèse sur l'activité, elle est complexe, en particulier pour les pluriactifs, elle peut être inéquitable pour certains publics qui acquittent ou ont acquitté des prélèvements sociaux au titre d'une autre activité et ne bénéficieront pas forcément d'un degré de protection sociale plus élevé. C'est le cas des personnes en situation de cumul emploi-retraite qui acquittent des cotisations retraite de solidarité ou de certaines situations de pluriactivité.

A la différence de l'impôt, la cotisation sociale est censée avoir une contrepartie. C'est pourquoi l'assujettissement à cotisations sociales, quand la contrepartie n'est pas identifiée par les intéressés, suscite plus de réticences que l'imposition.

Il n'en demeure pas moins que ces questions s'adressent à l'ensemble de notre système de protection sociale et que rien ne justifie, sauf à rompre l'égalité devant les prélèvements sociaux, qu'un sort différent soit fait aux revenus tirés des plateformes collaboratives.

Si le critère d'affiliation à retenir est un seuil de revenus, votre rapporteur général considère qu'il ne doit pas varier en fonction de l'activité considérée.

Par référence avec une activité salariée, le niveau du Smic constitue un seuil aisément compréhensible. Rapporté au plafond de la sécurité sociale et, fortement, arrondi, sa transposition aboutit à proposer un seuil de 40 % du PASS, soit 15 691 euros en 2017.

Si le respect de la concurrence exige l'application des prélèvements sociaux, la simplicité des formalités est une autre exigence.

Sur ce point, il n'est pas certain que le présent article atteigne ses objectifs.

Il est tout à fait légitime d'envisager que les informations proviennent des plateformes et non des particuliers eux-mêmes : tous les flux y sont retracés en temps réel et certaines intègrent le paiement.

Il semble en revanche illusoire d'envisager que les plateformes effectuent la totalité des opérations de déclarations et de paiement des cotisations à partir d'un certain seuil si elles ne sont pas en mesure d'apprécier ce seuil, notamment dans les cas où une même personne est inscrite sur plusieurs plateformes.

Pour les mêmes raisons, les plateformes ne seront pas davantage en mesure de mettre en oeuvre des dispositions d'exonérations ou de réductions de cotisations ou d'apprécier l'éventuel dépassement du seuil de la micro-entreprise.

Devant cette difficulté, il appartient à la branche recouvrement de proposer une offre de services qui permette aux plateformes de déposer, en tant que tiers-déclarant, des fichiers, comparables à la DSN pour les entreprises, permettant d'agréger les données concernant une seule et même personne et de lui appliquer éventuellement des seuils.

La transmission serait dématérialisée, selon une norme à définir et selon une périodicité mensuelle. Pour votre rapporteur général, le modèle est la plateforme Cesu, qui pourra intégrer une fonctionnalité de paiement des salariés. Une fonctionnalité de paiement pourrait à terme être offerte pour le recours à des sites d'annonces qui ne la prévoient pas.

Les plateformes devraient en outre disposer des moyens de s'assurer que la déclaration de début d'activité n'a pas déjà été faite, soit par le particulier lui-même, soit par l'intermédiaire d'une autre plateforme et ce d'autant plus que, dans certains cas, ces formalités s'accompagnent du paiement de frais (frais de chambre). À défaut, les Urssaf pourraient ainsi recevoir plusieurs flux CFE pour la même personne et la même activité.

Votre commission considère cependant qu'en dépit de ces nombreuses imprécisions, il convient de « laisser une chance » à ce dispositif qui constitue une première étape.

Enfin, cet article ne traite que des revenus considérés comme tirés d'une activité professionnelle, ce qui pourrait être interprété comme exonérant de tout prélèvement les revenus qui n'atteindraient pas les seuils fixés et laisse entière la question de ceux qui ne sont pas des travailleurs indépendants.

Les prélèvements obligatoires sur les revenus du capital ayant été rapprochés, par l'actuelle majorité, de ceux sur les revenus d'activité, il semble à votre rapporteur général que le recouvrement des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine pourrait être sécurisé via leur collecte par les plateformes, à l'exemple de ce que l'article 67 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances prévoit en matière de taxe de séjour.

L'article L 136-6 du code de la sécurité sociale, relatif à la CSG sur les revenus du patrimoine serait modifié dans ce sens.

Sur proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n°57 prévoyant un seuil unique de 40 % du plafond de la sécurité sociale et ouvrant la possibilité d'une collecte par les plateformes de la CSG sur les revenus du patrimoine.

La collecte de cette contribution relevant de l'administration fiscale, cet amendement illustre la nécessité d'un traitement global, fiscal et social, de cette question des revenus tirés des plateformes collaboratives. Un abattement, tel que proposé par la commission des finances du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, pourrait représenter un levier important d'incitation à la déclaration.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (art. 1010 et 1010 B du code général des impôts) - Modification de la période d'imposition de la taxe sur les véhicules de société

Objet : Cet article a pour objet d'aligner la période d'imposition de la taxe sur les véhicules de société sur l'année civile et de créer une taxation exceptionnelle au titre du dernier trimestre de l'année 2017.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit existant

L'article 1010 du code général des impôts (CGI) prévoit une taxe, communément appelée taxe sur les véhicules de société (TVS), due par les sociétés à raison des véhicules de tourisme qu'elles utilisent en France, quel que soit l'Etat dans lequel ils sont immatriculés, ou qu'elles possèdent et qui sont immatriculés en France. Il est précisé que, dans le cas de véhicules pris en location, la taxe est à la charge de la société locataire.

La TVS n'est pas applicable aux véhicules destinés exclusivement à la vente, à la location de courte durée ou à l'exécution d'un service de transport public lorsque ces opérations correspondent à l'activité normale de la société. Sont également exonérés certains véhicules accessibles en fauteuil roulant.

Cette taxe est affectée à la branche famille de la sécurité sociale (art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale), bien qu'une fraction de son produit soit depuis 2014 affectée à l'Etat, à hauteur de 150 millions d'euros8(*). En 2016, le produit de la TVS affecté à la branche famille devrait s'élever à 543 millions d'euros.

Le montant de la TVS est la somme de deux composantes, l'une liée soit aux émissions de dioxyde de carbone (CO2) soit à la puissance fiscale du véhicule et l'autre, créée par la loi de finances pour 20149(*), liée aux émissions de polluants atmosphériques.

Le montant de la première composante dépend, pour les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire, immatriculés à compter du 1er juin 2004 et qui n'étaient pas utilisés ou possédés par la société avant le 1er janvier 2006, du taux d'émission de dioxyde de carbone, selon un barème progressif présenté dans le tableau ci-après.

Taux d'émission de dioxyde de carbone

(en grammes par kilomètre)

Tarif applicable

par gramme de dioxyde de carbone

(en euros)

Inférieur ou égal à 50

0

Supérieur à 50 et inférieur ou égal à 100

2

Supérieur à 100 et inférieur ou égal à 120

4

Supérieur à 120 et inférieur ou égal à 140

5,5

Supérieur à 140 et inférieur ou égal à 160

11,5

Supérieur à 160 et inférieur ou égal à 200

18

Supérieur à 200 et inférieur ou égal à 250

21,5

Supérieur à 250

27

Les véhicules « hybrides » dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures à 110 grammes par kilomètre parcouru sont exonérés de cette composante pendant une période de huit trimestres à compter de leur première mise en circulation.

Pour les véhicules plus anciens ou n'ayant pas fait l'objet d'une réception communautaire, le montant de cette composante dépend de la puissance fiscale du véhicule, selon un barème comprenant cinq tranches présenté dans le tableau ci-après.

Puissance fiscale

(en chevaux-vapeur)

Tarif applicable

(en euros)

Inférieure ou égale à 3

750

De 4 à 6

1 400

De 7 à 10

3 000

De 11 à 15

3 600

Supérieure à 15

4 500

Le montant de la composante relative aux émissions de polluants atmosphériques est déterminé selon le type de carburant utilisé (essence et assimilé ou diesel et assimilé10(*)) et l'année de la première mise en circulation du véhicule. Les véhicules fonctionnant exclusivement au moyen de l'énergie électrique sont exonérés de cette composante11(*).

Année de première mise en circulation du véhicule

Essence

et assimilé

Diesel

et
assimilé

Jusqu'au 31 décembre 1996

70

600

De 1997 à 2000

45

400

De 2001 à 2005

45

300

De 2006 à 2010

45

100

A compter de 2011

20

40

Le II de l'article 1010 précise que la TVS est acquittée sur déclaration dans des conditions fixées par décret et qu'elle n'est pas déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés. Il renvoie enfin à un décret définissant les conditions d'application de l'article dans le cas des véhicules pris en location.

Conformément aux dispositions de l'article 1010-0 A du CGI, les véhicules possédés ou loués par les salariés ou les dirigeants de la société sont considérés comme des véhicules de société dès lors que celle-ci procède au remboursement des frais kilométriques.

Pour ces véhicules, le montant de la taxe est obtenu en appliquant au montant liquidé en application de l'article 1010 un coefficient variant selon le nombre de kilomètres remboursés, selon le barème présenté dans le tableau ci-après.

Nombre de kilomètres
remboursés par la société

Coefficient applicable
au tarif liquidé
(en %)

De 0 à 15 000

0

De 15 001 à 25 000

25

De 25 001 à 35 000

50

De 35 001 à 45 000

75

Supérieur à 45 000

100

Le montant total de la taxe due au titre de ces véhicules est réduit d'un abattement forfaitaire de 15 000 euros.

L'article 1010 B du CGI dispose que les règles applicables au recouvrement et au contrôle de la TVS ainsi qu'à l'instruction des réclamations sont celles applicables en matière de taxes sur le chiffre d'affaires. Toutefois, il est précisé que les dispositions relatives à la transmission par voie électronique des déclarations et au télérèglement, prévues aux articles 1649 quater B et 1695 quater ne sont pas applicables.

Les dispositions règlementaires auxquelles renvoie l'article 1010 sont contenues dans les annexes du CGI.

L'article 310 E de l'annexe 2 du CGI précise notamment que la TVS est liquidée par trimestre, la période d'imposition s'étendant du 1er octobre au 30 septembre de l'année suivante.

L'article 406 bis de l'annexe 3 précise que la déclaration relative à la TVS est souscrite sur des imprimés fournis par l'administration (il s'agit de la déclaration n° 2055-SD) et déposée dans les deux premiers mois de chaque période d'imposition (soit les mois d'octobre et de novembre). Le paiement s'effectue lors du dépôt de la déclaration par les moyens de paiement ordinaires. Cet article précise enfin que, pour les véhicules loués, la taxe n'est due que si la durée de la location excède un mois civil ou trente jours consécutifs et n'est due qu'au titre d'un seul trimestre si cette durée n'excède pas trois mois civils ou quatre-vingt-dix jours consécutifs.

B. Les dispositions du projet de loi de financement

1. Modification de la période d'imposition

Le  du A du I du présent article modifie la rédaction du I de l'article 1010 du CGI.

A l'instar de ce qui est prévu aujourd'hui dans le cas des véhicules pris en location, la nouvelle rédaction précise que, dans le cas d'une mise à disposition, c'est l'entreprise qui en bénéficie qui est redevable de la TVS.

Les renvois à des décrets fixant les modalités d'application de l'exonération dont bénéficient les véhicules accessibles aux personnes handicapées d'une part et les modalités d'assiette de la TVS d'autre part sont supprimés.

L'exonération des véhicules tenant à l'activité de la société propriétaire est maintenue dans les mêmes termes. En outre, une nouvelle indexation I bis est créée, comprenant les dispositions relatives au calcul du montant de la taxe, qui ne sont pas modifiées.

Le  du même A modifie le II de l'article 1010. Son premier alinéa, qui dispose que la taxe est acquittée sur déclaration dans des conditions fixées par décret est remplacé par huit alinéas dont les dispositions tendent à déterminer les modalités selon laquelle la TVS est collectée. Il est précisé que la période d'imposition de la taxe s'étend du 1er janvier au 31 décembre, contrairement à ce que prévoit actuellement l'article 310 E de l'annexe 2 du CGI.

Par ailleurs, le présent article confère une valeur législative à des dispositions qui sont actuellement prévues dans les annexes du CGI.

Il est ainsi prévu, conformément aux dispositions actuelles de l'article 406 bis de l'annexe 3 du CGI, que la TVS est liquidée par trimestre, en appliquant le tarif prévu aux véhicules possédés au premier jour du trimestre ou utilisés par celle-ci au cours de ce trimestre. Il est également rappelé que la taxe n'est pas due pour les véhicules pris en location pour une durée inférieure à un mois et qu'elle n'est due qu'au titre d'un seul trimestre si la location ne dépasse pas trois mois consécutifs.

Enfin, la disposition selon laquelle le montant dû au titre d'un trimestre pour un véhicule est égale au quart du tarif annuel est également reprise

2. Modalités de déclaration

Le même 2° du I du présent article crée un III au sein de l'article 1010, définissant les modalités selon lesquelles la taxe est déclarée et liquidée, en remplacement des dispositions actuelles qui prévoient qu'elle est acquittée chaque année au moment de la déclaration. Les modalités de liquidation de la taxe dépendront ainsi du statut de la société redevable au regard de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) :

- les redevables de la TVA soumises au régime normal d'imposition, qui transmettent une déclaration de TVA (document n° 3310 CA3) chaque mois ou chaque trimestre12(*) par voie électronique transmettront leur déclaration de TVS en annexe de la dernière déclaration de TVA de l'année ;

- les non-redevables de la TVA, qui transmettent néanmoins à l'administration la déclaration n° 3310 CA3, par voie électronique, au cours du mois de janvier suivant l'année d'imposition, déclareront également leur TVS en annexe de ce document, dans les délais prévus en matière de taxe sur le chiffre d'affaires ;

- les redevables de la TVA soumis à un régime simplifié13(*) devront transmettre leur déclaration de TVS avant le 15 janvier de l'année suivante, sur un formulaire conforme à un modèle établi par l'administration.

Les sociétés redevables de la TVA soumises au régime normal et celles qui ne sont pas redevables de la TVA, c'est-à-dire la très grande majorité des redevables de la TVS devront donc procéder à la déclaration et au paiement de cette taxe par voie dématérialisée. L'étude d'impact précise qu'une fiche de calcul sera mise à disposition des entreprises concernées sur le site impots.gouv.fr afin de les aider à liquider le montant de la taxe qu'elles doivent acquitter. Les sociétés soumises à un régime simplifié continueront de transmettre une déclaration sous format papier et de s'acquitter de la TVS par virement.

Enfin, l'absence de déductibilité de la TVS pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés est maintenue, sous une nouvelle indexation « IV ». Le renvoi à un décret définissant les modalités d'application de la taxe pour les véhicules pris en location disparaît.

Par coordination avec les nouvelles modalités de liquidation et de paiement, le B du I du présent article supprime le dernier alinéa de l'article 1010 B du CGI qui prévoit que les dispositions relatives à la transmission par voie électronique des déclarations et au télérèglement, prévues aux articles 1649 quater B et 1695 quater ne sont pas applicables à la taxe sur les véhicules de société.

3. Entrée en vigueur et taxation exceptionnelle

Le II du présent article prévoit les modalités d'entrée en vigueur des nouvelles règles applicables à la TVS.

Le A précise que le I s'applique à compter du 1er janvier 2018. Ainsi, à l'issue de la période d'imposition courant d'octobre 2016 à fin septembre 2017, les entreprises redevables de la TVS s'acquitteront de cette taxe selon le droit actuel. Au 1er janvier 2018 s'ouvrira une nouvelle période d'imposition courant jusqu'à la fin du mois de décembre de la même année. Le dernier trimestre 2017 échapperait donc à toute taxation.

Pour remédier à cela, le B du même II crée une taxe exceptionnelle, calculée et recouvrée selon les modalités issues de la nouvelle rédaction de l'article 1010 et applicable au dernier trimestre 2017. S'agissant des véhicules pour lesquels la société prend en charge les frais kilométriques, le nombre de kilomètres pris en compte conformément au barème prévu par l'article 1010 B et le montant de l'abattement prévu par le même article sont divisés par quatre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels de son rapporteur.

III - La position de la commission

Le présent article est à mettre en relation avec l'article 26 du projet de loi de finances pour 2017, qui prévoit que la branche famille bénéficie de l'intégralité du produit de la TVS, soit 640 millions d'euros, en abrogeant le B du IV de l'article 20 de la loi de finances pour 2014.

Votre rapporteur estime que la simplification des modalités de liquidation de la TVS et le recours accru à la dématérialisation vont dans le bon sens. Par ailleurs, le présent article inscrit au niveau législatif des dispositions qui figuraient dans les annexes du CGI, à valeur règlementaire. Les dispositions en question devront être abrogées par voie règlementaire.

Votre rapporteur est donc favorable aux dispositions de cet article bien qu'il estime qu'il résulte au moins autant d'une volonté de dégager artificiellement une recette exceptionnelle que de simplifier les démarches des entreprises.

En effet, l'alignement de la période d'imposition sur l'année civile, apparaît comme un prétexte pour la création d'une taxe exceptionnelle non pérenne, qui doit rapporter à la branche famille une recette supplémentaire de 160 millions d'euros en 2017, soit plus de 15 % de la réduction espérée de son déficit.

Après le décalage du versement de la prime à la naissance du septième mois de grossesse au deuxième mois après la naissance, qui avait permis un sursaut de trésorerie de 200 millions d'euros en 2015, votre rapporteur constate donc que le retour à l'équilibre de la branche famille passe par un recours à des subterfuges qui ne garantissent pas un réel assainissement de ses comptes.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel n° 58 de votre rapporteur.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 bis (nouveau) - Augmentation des seuils de revenu fiscal de référence ouvrant droit à l'exonération et au taux réduit de contributions sociales
sur les revenus de remplacement

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de relever les seuils de revenu fiscal de référence en dessous desquels les bénéficiaires de revenus de remplacement bénéficient de l'exonération et du taux réduit de la CSG et de la CRDS.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A. Le droit en vigueur

Les revenus de remplacement, pensions de retraite, d'invalidité et allocations chômage, n'ont jamais été soumis à cotisations sociales de droit commun, à l'exception de la cotisation maladie, initialement au taux de 1 %, assise sur les pensions de retraite et les allocations de chômage et instaurée par la loi du 28 décembre 1979.

Lors de l'instauration de la CSG, en 1991, les revenus de remplacement ont été assujettis, comme l'ensemble des revenus, quelle qu'en soit l'origine, conformément au principe d'universalité de cette contribution, au taux de 1,1 %.

En 1996, la création de la CRDS a de même frappé l'ensemble des revenus au taux, inchangé depuis, de 0,5 %.

En loi de financement pour 1997, lorsque le taux de CSG a été porté à 3,4 %, un taux réduit de 1 % a été instauré sur les revenus de remplacement, alors que le taux de la contribution d'assurance maladie était porté à 2,8 %, soit un taux global de prélèvement, avec la CRDS, de 6,7 % sur les pensions, ou de 4,3 % pour le taux réduit applicable aux personnes redevables d'un montant d'impôt inférieur au seuil de recouvrement.

En loi de financement pour 1998, le taux normal de la CSG a été porté à 7,5 %. Le taux global de prélèvement sur les retraites n'a pas changé, la cotisation maladie de 2,8 % ayant été supprimée alors que le taux de la CSG sur les retraites passait à 6,2 %, ou à 3,8 % pour le taux réduit. Une exonération a en revanche été instaurée pour les pensions les plus faibles.

Sans modifier les taux de CSG, la loi de financement pour 2015 a réformé les seuils applicables qui dépendaient du montant de l'impôt dû pour l'exonération (seuil d'assujettissement à la taxe d'habitation) et l'application du taux réduit (seuil de mise en recouvrement), en leur substituant un seul critère, le revenu fiscal de référence.

Cette mesure avait pour objectif d'éviter les changements de taux, qui concernaient chaque année plus d'un retraité sur dix, et de garantir que deux foyers de retraités aux revenus identiques sont assujettis au même taux de CSG, nonobstant les crédits d'impôts dont ils peuvent bénéficier.

Cette réforme avait ainsi pour objet et pour effet de décorréler le taux de CSG applicable aux revenus de remplacement de la politique menée en matière d'impôt sur le revenu. Elle se combinait en effet avec une mesure de réduction forfaitaire de l'impôt sur le revenu de 350 euros pour une personne seule pour les foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence était inférieur à 14 145 euros.

Afin de limiter les pertes pour la sécurité sociale tout en permettant à certains foyers de bénéficier, de manière cumulée, de la réduction d'impôt et du taux réduit de CSG, cette réforme ne s'est pas contentée de traduire les anciens seuils en revenu fiscal de référence mais les a relevés, de 4 % pour le seuil d'exonération et de 14 % pour le seuil du taux normal.

Prélèvements sociaux selon le revenu fiscal de référence (LFSS 2015)

 

CRITÈRE

CSG

CSG déductible

CASA

CRDS

Exemption d'assiette

Revenu fiscal de référence inférieur à 10 633 € pour la 1ère part + 2 839 € pour chaque ½ part supplémentaire

0

0

0

0

Taux réduit

Revenu fiscal de référence supérieur à 10 633 € pour la 1ère part + 2 839 € pour chaque ½ part supplémentaire et inférieure à 13 900 €

3,8 %

3,8 %

0

0,5 %

Taux normal

Revenu fiscal de référence supérieur à 13 900 € pour la 1ère part + 26,7 % (3 711 €) pour chaque ½ part supplémentaire

Allocations de chômage

6,2 %

3,8 %

0

0,5 %

Pensions de retraite

6,6 %

4,2 %

0,3 %

0,5 %

Sont exonérées les personnes dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 10 633 euros pour la première part de quotient familial et bénéficient du taux réduit les personnes dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 10 633 euros et inférieur à 13 900 euros. Ce montant est revalorisé chaque année en fonction de l'inflation.

Le critère est bien le revenu fiscal de référence, c'est-à-dire le revenu net après abattement de 10 % et, le cas échéant, pour un retraité de plus de 65 ans, après abattement forfaitaire.

Dans l'étude d'impact associée à la réforme de 2015, le Gouvernement ne chiffrait pas le nombre de personnes passant du taux réduit à l'exonération ou inversement. Il estimait à 700 000 le nombre de personnes concernées par le passage du taux normal au taux réduit et à 460 000 le nombre de personnes concernées par le passage du taux réduit au taux normal.

Ainsi que l'a souligné votre rapporteur général dans son rapport sur la mise en oeuvre de la loi de financement pour 201514(*), le nombre de personnes passées d'un taux à l'autre est équivalent, de l'ordre de 500 000, tandis que 380 000 personnes sont entrées dans l'exonération en 2015.

Il est malaisé de distinguer, dans ces mouvements, la part respective de la réforme des taux de CSG, des réformes intervenues en matière d'impôt sur le revenu et de l'évolution des pensions, appelée effet « de noria », qui conduit à ce que les nouveaux retraités aient en moyenne des pensions plus élevées que les retraités de plus longue date. Il est en effet logique, et souhaitable, que l'exonération et le taux réduit s'appliquent à un nombre plus faible de retraités15(*). De fait la part des retraités bénéficiant de l'exonération est passée de 38 % en 2008 à 32,2 % en 2014. Elle était de 29 % en 2015, ce qui représente une baisse importante.

Votre rapporteur général ne peut que constater que le produit de la CSG sur les revenus de remplacement a progressé de 4 % en 2015, passant de 15,6 milliards d'euros à 16,2 milliards d'euros. L'annexe 4 indique que « ce dynamisme est en partie lié à la fiscalisation des majorations de pensions, décidée en LFI pour 2014, qui fait entrer ces revenus dans le revenu fiscal de référence (...) il pourrait s'expliquer également par les changements de règles d'assujettissement à la CSG à taux plein. ».

Pour les bénéficiaires d'une pension de retraite du régime général, la situation est actuellement la suivante.

Assujettissement aux contributions sociales
des bénéficiaires de pensions de retraite du régime général en 2015

 

Effectif

en %

rendement

en %

Assiette

en %

Taux effectif

CSG taux plein

8 050

58 %

4 800

90 %

72,7

67 %

6,6 %

CSG taux réduit

1 800

13 %

530

10 %

13,8

13 %

3,8 %

CSG exonérée

4 010

29 %

-

-

21,3

20 %

0 %

CRDS

9 840

71 %

430

100 %

86,5

80 %

0,5 %

CRDS exonérée

4 010

29 %

-

-

21,3

20 %

0 %

Casa

8 050

58 %

220

100 %

72,7

67 %

0,3 %

Casa exonérée

5 810

42 %

-

-

35,2

33 %

0 %

Total

13 850

5 980

107,9

5,5 %

Source : Annexe 5 PLFSS 2017

Pour les chômeurs, la part des indemnités exonérées est importante et la part des indemnités assujetties à un taux réduit est très restreinte Seuls 11% des chômeurs sont assujettis à un taux plein.

Assiette des différents taux de CSG acquittée par les chômeurs en 2015

Assiette

Exonération

Taux réduit

(3,8 %)

Taux plein

(6,2 %)

Total

2015

(en Md €)

19,8

0,8

6,5

27,1

(en %)

73 %

3 %

24 %

100 %

Source : PLFSS 2017

B. Les dispositions du projet de loi de financement

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale de deux amendements identiques, présentés par Gérard Bapt, rapporteur, et plusieurs de ses collègues et par Roger-Gérard Schwartzenberg et plusieurs de ses collègues.

Il majore de 3 % les seuils d'exonération et de taux réduit de la CSG et CRDS pour les revenus de remplacement (allocations de chômage, pensions de retraite et pensions d'invalidité).

Prélèvements sociaux après majoration du revenu fiscal de référence

 

Critère

CSG

CSG déductible

CASA

CRDS

Exemption d'assiette

Revenu fiscal de référence inférieur ou égal à 10 996 € pour la 1ère part + 2 936 € pour chaque ½ part supplémentaire

0

0

0

0

Taux réduit

Revenu fiscal de référence supérieur à 10 996 € pour la 1ère part + 2 839 € pour chaque ½ part supplémentaire et inférieure à 14 375 €

3,8 %

3,8 %

0

0,5 %

Taux normal

Revenu fiscal de référence supérieur ou égal à 14 375 € pour la 1ère part + 26,7 % (3 838 €) pour chaque ½ part supplémentaire

Allocations de chômage

6,2 %

3,8 %

0

0,5 %

Pensions de retraite

6,6 %

4,2 %

0,3 %

0,5 %

Source : Art. 11 bis

L'article revalorise également les seuils définis pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, d'une part, et la Guyane et Mayotte, d'autre part.

D'après les auteurs des amendements, il permettrait à 290 000 ménages retraités supplémentaires de bénéficier d'une exonération pour une moindre recette de 160 millions d'euros, 260 000 ménages supplémentaires ayant accès au taux réduit pour une moindre recette d'environ 120 millions d'euros. Le coût total de cette mesure serait donc de 280 millions d'euros.

Pour les chômeurs, la mesure bénéficie à 20 000 personnes dont 10 000 bénéficieraient de l'exonération.

II - La position de la commission

Cet article se donne pour objectif de corriger les effets collatéraux en matière de fiscalité locale et d'assujettissement à la CSG-CRDS pour les retraités à bas revenus, du cumul de plusieurs réformes fiscales intervenues au cours des dernières années.

La suppression de la « demi-part des veuves » à partir de 2008 pour un plein effet en 2014 et la fiscalisation de la majoration de pensions pour les parents ayant élevé trois enfants en 2013 se sont traduites respectivement par 800 millions d'euros et 1,5 milliard d'euros de prélèvements supplémentaires.

Il est en revanche plus douteux que la fiscalisation de la contribution employeur au financement de la complémentaire santé ait pu avoir un effet sur les bénéficiaires de revenus de remplacement.

Pour les ménages à faibles revenus, ces mesures ont été pour partie compensées par des mesures générales relatives au bas de barème de l'impôt sur le revenu. Les retraités qui bénéficiaient de l'exonération, n'étant pas imposables, n'ont pas bénéficié de ces mesures.

En matière de taxes locales, la loi de finances rectificative pour 2015 a majoré de 483 millions d'euros les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements au titre de la reconduction en 2015 des exonérations de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public, prévues en 2014. Cette mesure ayant l'intérêt de cibler précisément les personnes ayant perdu le bénéfice des exonérations de taxes locales.

Le présent article ne peut, en revanche, cibler les ménages qui auraient vu, à revenu inchangé, leur taux de CSG augmenter, ni distinguer, au sein des ménages bénéficiant de revenus de remplacement, ceux qui perçoivent une pension de retraite et ont été potentiellement concernés par les mesures de fiscalisation de revenus qui ne l'étaient pas précédemment.

La perte de recette liée à l'exonération et au taux réduit de CSG, CRDS ne fait actuellement pas l'objet d'une compensation à la sécurité sociale. Les auteurs de l'amendement indiquent que le manque à gagner pourrait être compensé par la révision du régime social applicable aux attributions d'actions gratuites, adopté dans la loi relative à la croissance et l'activité qui se traduit par une moindre recette pour la sécurité sociale de 0,2 milliard d'euros. La compensation à la Cades de la moindre recette de CRDS n'est, en revanche, pas précisée.

Tout en comprenant et en partageant les objectifs de soutenir le pouvoir d'achat des bénéficiaires des revenus de remplacement les plus modestes, votre rapporteur général s'interroge sur l'accroissement de l'écart de taux de prélèvement, pour un même revenu, entre les actifs et les bénéficiaires de revenus de remplacement.

En 2016, le nombre de foyers fiscaux comportant au moins un actif salarié et dont le revenu fiscal de référence est situé en dessous du seuil d'exonération de CSG pour les revenus de remplacement (10 676€ + 2 850€ par demi-part supplémentaire), est estimé à environ 5,4 millions pour la France entière. L'assiette de CSG correspondante (salaires bruts corrigés de l'abattement de 1,75%) est d'environ 62 milliards d'euros. Si ces ménages devaient être exonérés, la moindre recette pour la sécurité sociale serait de 5 milliards d'euros, soit une grandeur macroéconomique. Pour un même revenu, ces ménages acquittent un différentiel de 7,86 % de prélèvements.

Votre commission souligne cependant que cet article a pour objectif de corriger les effets non maîtrisés de certaines mesures, en particulier de la fiscalisation de la majoration pour enfants.

Sur proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n° 59 rédactionnel à cet article.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Mesures relatives au recouvrement

Article 12 (art. L. 133-6-8, L. 133-11 et L. 243-6-6 [nouveaux] du code de la sécurité sociale et L. 725-26 du code rural et de la pêche maritime) - Cadre juridique des relations entre tiers-déclarants et cotisants

Objet : Cet article vise à donner un cadre législatif aux relations entre les tiers-déclarants et les cotisants.

I - Le dispositif proposé

Cet article transpose, dans le champ social, le dispositif législatif mis en place par la loi de finances rectificative pour 2010 en matière d'impôt sur le revenu, qui permet à un tiers de confiance, expert-comptable, notaire ou avocat, de centraliser et de conserver les pièces justificatives et d'effectuer, le cas échéant, les déclarations de revenus. Un décret du 18 août 2014 relatif au « mandat fiscal unique » permet à l'expert-comptable d'établir toutes les télé-déclarations fiscales d'un même client.

En matière sociale, de nombreuses entreprises ont d'ores et déjà recours à un tiers-déclarant pour l'accomplissement de tout ou partie de leurs obligations. La quasi-totalité des entreprises commerciales ont ainsi recours à un expert-comptable, profession dont l'implication est déterminante pour la mise en oeuvre de la modernisation des procédures de déclaration et de recouvrement. Le tiers-déclarant peut aussi être une société d'externalisation de la fonction de paie.

Le recours à un tiers se fonde juridiquement sur la notion de mandat défini à l'article 1984 du code civil comme l'acte par lequel « une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom ».

Le droit de la sécurité sociale confère d'ores et déjà certaines obligations et certaines prérogatives aux tiers-déclarants, comme la mise en oeuvre anticipée de la DSN, la possibilité de faire une demande de rescrit social ou de conclure, pour le compte de son client, une transaction avec un organisme de recouvrement. Le RSI a développé une offre de services en ligne qui permet à un tiers-déclarant d'accomplir, au moyen de ses propres identifiants, toutes les formalités sociales (déclarations, paiement de cotisations principalement) pour l'ensemble de ses clients.

Le présent article donne un cadre législatif au tiers-déclarant en définissant son rôle, en prévoyant un mandat unique du tiers-déclarant pour l'ensemble des organismes sociaux ainsi que certaines obligations, notamment de dématérialisation.

Il complète la section 2 quater du chapitre III bis du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, relatif au régime micro-social, pour préciser que toute démarche réalisée en application de la section peut être effectuée par un tiers pour le compte d'un cotisant ou d'un futur cotisant.

Il crée, au sein du même chapitre, une section 7 « modernisation et simplification des formalités pour les cotisants ayant recours à un tiers-déclarant », composée d'un article L. 133-11.

Cet article pose le principe que toute déclaration ou toute formalité sociale incombant aux employeurs et aux travailleurs indépendants peut être effectuée pour leur compte par un tiers.

Le mandat confié à ce tiers fait l'objet d'une déclaration auprès d'un organisme qui sera désigné par décret. Cette déclaration permet un mandat unique qui sera ensuite valable auprès de l'ensemble des organismes de sécurité sociale.

L'employeur ou le travailleur indépendant reste soumis à l'obligation de répondre aux demandes des organismes de sécurité sociale et le II de l'article précise que ses dispositions s'appliquent « sans préjudice des règles applicables en matière de contrôle, de recouvrement et de sanctions mises en oeuvre à l'égard de l'employeur ou du travailleur indépendant ».

Comme en matière fiscale (art 170 ter du CGI), le présent article prévoit, en cas de fraude ou de complicité de fraude, une sanction du mandataire qui se verrait interdire d'assurer, pour l'avenir, les fonctions de tiers-déclarant auprès des organismes de sécurité sociale. L'obligation d'informer le cotisant est confiée au mandataire sanctionné.

Comme en matière fiscale au titre de la déclaration d'impôt sur le revenu, une obligation, pour les tiers-déclarants, de déclaration, et le cas échéant, de paiement, par voie dématérialisée, est mise en place en matière sociale à compter du 1er janvier 2018. S'agissant des employeurs, la mise en oeuvre de la DSN conduira, de fait, à la généralisation de la dématérialisation des déclarations sociales des tiers-déclarants. La mesure concerne donc les tiers exerçant pour le compte de travailleurs indépendants.

Le non-respect de cette forme déclarative donne lieu à l'application, à l'encontre du tiers-déclarant, de la même majoration que celle prévue pour les employeurs : 0,2 % des sommes déclarées.

Le du présent article décline le recours au tiers-déclarants pour les dispositions de la section 3 bis du chapitre III du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, relative aux droits des cotisants, notamment au rescrit social. Il pose le principe de la possibilité du recours au tiers-déclarant pour exercer les droits du cotisant et supprime les dispositions spécifiques prévues pour le seul rescrit social au bénéfice des avocats et des experts-comptables.

Le II du présent article complète l'article L. 725-26 du code rural et de la pêche maritime, qui rend la transaction applicable au régime agricole, pour lui rendre également applicable le régime du tiers-déclarant en matière de droit des cotisants.

Le III du présent article est relatif à l'entrée en vigueur de ses dispositions, décalée au 1er janvier 2018 pour l'application aux travailleurs indépendants du régime applicable au tiers déclarant.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels à cet article.

III - La position de la commission

Cet article constitue une formalisation bienvenue du régime de tiers-déclarant.

Votre rapporteur général estime nécessaire de limiter dans le temps la sanction du retrait de la qualité de tiers-déclarant et de prévoir la possibilité de la moduler. Il juge aussi souhaitable que le cotisant soit informé par l'organisme de recouvrement, que le tiers-déclarant n'est plus habilité à intervenir pour son compte, plutôt que d'en confier le soin au tiers-déclarant qui fait l'objet de la sanction. La commission a adopté en ce sens l'amendement n°60.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (art. 242-1-2 et L. 243-12-1 du code de la sécurité sociale et L. 723-11, L. 724-9 et L. 724-13 du code rural et de la pêche maritime) - Assiette forfaitaire en cas de travail dissimulé constaté chez un particulier employeur - Modulation et harmonisation entre régimes des sanctions en cas d'obstacles à contrôle

Objet : Cet article fait évoluer les sanctions en fonction de la nature et de la taille de l'entreprise et les harmonise entre les différents régimes.

I - Le dispositif proposé

Pour les situations de travail dissimulé et d'obstacles à contrôle, le présent article vise à faire évoluer et à moduler les sanctions en fonction de la nature et de la taille de l'entreprise et à les harmoniser entre le régime général et le régime agricole.

En matière de travail dissimulé, les particuliers-employeurs sont théoriquement passibles des mêmes sanctions que les autres entreprises même si, en pratique, compte tenu du fait que le lieu de travail de l'entreprise est le domicile de l'employeur et que les enjeux financiers sont moindres, les contrôles sont rares.

Lorsqu'une personne contrôlée fait obstacle à la bonne réalisation de leur mission par les inspecteurs du recouvrement, elle est passible, sur saisine du juge par l'inspecteur du recouvrement, d'une sanction pénale prévue par le code de la sécurité sociale, de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

Pour les mêmes faits, l'ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail a prévu des sanctions différentes au sein du régime agricole. Les dispositions du code rural et de la pêche maritime prévoient, avec la possibilité de ne retenir que l'une des deux sanctions, une peine d'un an de prison et une amende qui a été relevée à 37 500 euros.

En cas d'obstacle lors de contrôles réalisés par les branches famille et vieillesse, une pénalité financière pouvant aller jusqu'à deux mois le plafond mensuel de la sécurité sociale peut être prononcée, en application de l'article L.114-17 du code de la sécurité sociale, par le directeur de l'organisme. Le plafond de la sanction est doublé en cas de récidive.

En matière fiscale, l'obstacle à contrôle est sanctionné à la fois au plan pénal par 25 000 euros d'amende et, en cas de récidive, par une peine d'emprisonnement de 6 mois (article 1746 du CGI) et au plan administratif, par une majoration de 100 % du redressement lorsqu'a été mise en oeuvre la procédure d'évaluation forfaitaire (article 1732 du CGI).

Les situations d'obstacles à contrôle rencontrées par les inspecteurs du recouvrement sont peu nombreuses : l'étude d'impact n'en relève aucune dans le champ de l'Urssaf au cours de la période récente et dix-sept au sein du régime agricole.

Le présent article adapte tout d'abord le dispositif de redressement sur la base d'une assiette forfaitaire qui s'applique, en cas de travail dissimulé, lorsque l'employeur n'apporte pas d'élément de preuve en termes de durée effective d'emploi et de rémunérations. Les cotisations sont alors calculées sur une assiette mensuelle de 25 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 9 564 euros en 2016. Le présent article définit une assiette forfaitaire spécifique lorsque la situation de travail dissimulé concerne un particulier-employeur : l'assiette forfaitaire serait de 12,5 % du plafond annuel de la sécurité sociale.

En matière d'obstacle à contrôle, le présent article substitue, sur le modèle applicable en matière fiscale et par les branches prestataires, une sanction administrative à la sanction pénale prévue par le code de la sécurité sociale. Il supprime la peine d'emprisonnement, la pénalité financière étant prononcée par le directeur de l'organisme de recouvrement.

La pénalité est différente selon la nature et la taille de l'entreprise. Le montant maximal est de :

- 3 750 euros pour un particulier employeur ;

- 7 500 euros pour un travailleur indépendant ;

- 7 500 euros par salarié pour un employeur, avec un plafond de 750 000 euros par entreprise.

Il est doublé en cas de récidive dans un délai de cinq ans.

L'obstacle à contrôle est défini comme « des actions ou omissions ayant pour objet de faire obstacle ou de se soustraire aux opérations de contrôle exercées par les agents, quel que soit leur cadre d'action, visant notamment à refuser l'accès à des lieux professionnels, à refuser de communiquer une information formellement sollicitée quel qu'en soit le support, y compris dématérialisé, à ne pas répondre ou à apporter une réponse fausse, incomplète ou abusivement tardive à toute demande de pièce justificative, d'information, ou à une convocation dès lors que la demande est nécessaire à l'exercice du contrôle ».

Dans la mesure où la sanction n'est plus prononcée par un juge mais par une autorité administrative, le présent article précise la procédure en matière de contradictoire. Il est prévu que le directeur notifie à la personne contrôlée les faits reprochés ainsi que le montant envisagé de la pénalité. Cette dernière peut faire part de ses arguments par écrit selon des modalités à préciser par décret en Conseil d'Etat. Le directeur notifie, s'il y a lieu, la pénalité retenue par voie de mise en demeure. La contestation de cette décision s'effectue selon les règles et garanties applicables au recouvrement des cotisations : saisine de la commission de recours amiable dans un délai de 2 mois suivant la notification de la mise en demeure de payer, suivie, le cas échéant, de la saisine du tribunal des affaires de sécurité sociale.

En cas de constat de travail dissimulé, le directeur du recouvrement reste compétent pour prononcer la sanction de l'obstacle à contrôle et transmet le procès-verbal de travail dissimulé au Procureur de la République dans des conditions inchangées.

Le présent article modifie ensuite le code rural et de la pêche maritime afin d'harmoniser les règles applicables au régime agricole et celles applicables au régime général.

Il complète l'article L. 723-11 relatif aux missions de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole pour étendre sa mission de mise en oeuvre et de coordination des actions de contrôle au recouvrement des cotisations et non plus seulement au service des prestations.

En leur rendant applicables les dispositions de l'article L. 243-12-3 du code de la sécurité sociale qui sanctionnent les actes d'outrages à agents de manière identique à ceux commis à l'égard des officiers de police judiciaire, le présent article aligne sur le régime général les dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives à la protection des contrôleurs MSA pour lesquels il est actuellement fait référence aux inspecteurs et contrôleurs du travail.

Le présent article étend aux contrôleurs de la MSA la possibilité de coopérer avec les corps de contrôle étrangers, prévue par l'article L. 243-7-1 du code de la sécurité sociale.

Il aligne, sur le régime général, tout en les adaptant, les sanctions pour obstacle à contrôle :

- des agents de contrôle ;

- des conseillers de prévention des caisses de MSA ;

- des autres agents des caisses prestataires ;

- à savoir des pénalités financières prononcées par le directeur de la caisse et plafonnées à 2 plafonds mensuels sécurité sociale.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels à cet article.

III - La position de la commission

Cet article s'inscrit dans un mouvement plus général, en droit du travail et de la sécurité sociale, qui tend à substituer une sanction administrative à une sanction pénale, jugée à la fois disproportionnée et peu appliquée donc peu efficace.

Il va dans le sens des préconisations de nos collègues Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas dans leur communication à la Mecss sur le travail dissimulé, la réponse pénale étant souvent inadaptée face à des comportements mis en regard d'autres délits devant les tribunaux correctionnels et peu motivante pour les équipes de contrôle.

Il importe cependant de veiller à ce que les droits de la défense, protégés dans le cadre de la procédure judiciaire, le soient aussi bien dans le cadre d'une procédure administrative, sauf à risquer de perdre face à des recours devant les juridictions de sécurité sociale le temps gagné devant les tribunaux correctionnels.

Votre commission a adopté un amendement n° 61 à cet article transposant au régime agricole les nouvelles sanctions applicables en matière d'obstacle à contrôle.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 133-1, L. 133-4-2, L. 133-4-9, L. 136-5, L. 242-1-1, L. 242-11, L. 243-2, L. 243-3-1 et L. 651-7 du code de la sécurité sociale) - Recouvrement des créances en matière de travail illégal et adaptation des sanctions en matière de fraude

Objet : Cet article harmonise les délais de prescription applicables en matière de recouvrement, réforme la procédure de flagrance sociale, aménage le dispositif d'opposition à tiers détenteur et élargit les sanctions applicables en matière de travail illégal.

I - Le dispositif proposé

· Délais de prescription applicables en matière de recouvrement

Le code de la sécurité sociale distingue trois délais de prescription en matière de recouvrement de cotisations de sécurité sociale.

À la suite d'un contrôle, l'article L. 244-3 fixe le délai de reprise des cotisations aux trois ans qui précèdent l'année de l'envoi de la mise en demeure ou de l'avertissement et à l'année en cours. Ce délai est porté à cinq ans en cas de constatation d'une infraction de travail illégal. Le même article fixe à deux ans le délai de recouvrement des majorations de retard à compter du paiement des cotisations ayant donné lieu à l'application des majorations. Pour les pénalités de retard appliquées en cas de production tardive ou de défaut de production des déclarations obligatoires, le délai est de deux ans à compter de la production de la déclaration ou, à défaut, de la notification de l'avertissement ou de la mise en demeure.

L'action civile en recouvrement des cotisations ou des majorations de retard se prescrit par cinq ans à compter du délai d'un mois laissé au débiteur pour se manifester à réception de la mise en demeure ou de l'avertissement, en application de l'article L. 244-11 du code de la sécurité sociale. Après une mise en demeure, les organismes disposent donc théoriquement de cinq ans pour émettre une contrainte.

L'article L. 244-9 énonce, quant à lui, que la contrainte décernée par le directeur d'un organisme de sécurité sociale, lorsqu'elle n'est pas contestée, emporte tous les effets d'un jugement. En application des règles de droit commun de la prescription en matière civile, la contrainte non contestée se prescrit par cinq ans, pendant lesquels peuvent valablement intervenir des actes d'exécution (saisie...).

Le présent article apporte trois modifications à ces règles, qui sont également transposées au régime agricole.

Il harmonise tout d'abord, dans un nouvel article L. 244-8-1, les délais de prescription de l'action en recouvrement et, en complétant l'article L. 244-9, la prescription de la contrainte qui seront tous deux réduits de cinq à trois ans. Pour ce dernier délai, la Cour de cassation avait considéré en mars 2016 qu'il devait être limité à trois ans en raison de la nature de la créance. Le délai de prescription des créances accessoires (pénalités et majorations) est porté de deux à trois ans. Les délais de prescription applicables aux créances en matière de travail dissimulé restent fixés à cinq ans ; ils sont rassemblés dans une nouvelle rédaction de l'article L. 244-11.

En modifiant l'article L. 244-3, il simplifie la computation des délais qui s'effectuera non plus « à rebours » de la date de mise en demeure mais pour les cotisations, par trois ans à compter de l'expiration de l'année au cours de laquelle elles sont dues. Cette modification ne change pas de facto l'état du droit mais elle est plus lisible.

Le présent article prévoit, dans un nouvel article L. 244-8-1, que la prescription est suspendue pendant la période contradictoire qui va de l'envoi de la lettre d'observations à la réponse de l'agent chargé du contrôle aux éléments communiqués par le cotisant.

Il tire les conséquences des modifications relatives à la prescription sur la procédure sommaire, prévue par l'actuel article L. 133-1 du code de la sécurité sociale, qui permet au directeur régional des finances publiques d'assurer le recouvrement des sommes dues par un employeur ou un travailleur indépendant au profit des organismes de sécurité sociale, comme en matière de contributions directes.

Le présent article déplace ces dispositions au sein de la section II du chapitre dans un nouvel article L. 133-4-10 du code de la sécurité sociale. Il supprime l'alinéa 2 de l'article, qui prévoyait que la procédure sommaire de recouvrement ne pouvait être mise en oeuvre que dans le délai de l'action civile en recouvrement fixé à cinq ans par l'article L. 244-11 et qui sera désormais de trois ans.

· Réforme de la procédure de flagrance sociale

Prévue à l'article L.243-7-4 du code de la sécurité sociale, la flagrance sociale, inspirée de la procédure applicable en matière fiscale (article L.16-0 BA du livre des procédures fiscales), est une procédure à disposition des Urssaf dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé. Elle prévoit que « dès lors qu'un procès-verbal de travail illégal a été établi et que la situation et le comportement de l'entreprise ou de ses dirigeants mettent en péril le recouvrement des cotisations dissimulées, l'inspecteur du recouvrement peut dresser un procès-verbal de flagrance sociale comportant l'évaluation du montant des cotisations dissimulées ». Il peut demander sur cette base au juge de l'exécution de prendre des mesures conservatoires.

La différence majeure avec la flagrance fiscale réside dans le fait que l'administration fiscale a la possibilité de pratiquer des saisies conservatoires dès la constatation de l'infraction, alors que les Urssaf doivent au préalable demander au juge de l'exécution l'autorisation d'en pratiquer.

Le délai de mise en oeuvre des saisies conservatoires est trop long pour empêcher le cotisant dont l'illégalité a été constatée par un agent habilité d'organiser son insolvabilité, ou encore de disparaître.

Le présent article supprime l'article L. 243-7-4 et rétablit un article L. 133-1 qui définit une nouvelle procédure. Cette nouvelle procédure prévoit, en cas de procès-verbal de travail illégal, la remise systématique d'un document comportant l'évaluation du montant des cotisations et contributions dissimulées, des pénalités et majorations y afférentes, du montant de l'annulation des exonérations de cotisations et des dispositions légales applicables.

La personne contrôlée doit fournir, dans un délai qui n'est pas précisé, des garanties suffisantes pour couvrir les éléments ainsi évalués. À défaut, le directeur de l'organisme de recouvrement peut prendre des mesures conservatoires sans passer par le juge de l'exécution. Cette décision peut être levée à tout moment si la personne présente des garanties suffisantes et faire l'objet d'une contestation devant le juge de l'exécution. Le recours n'est pas suspensif.

Tout en la rendant plus opérationnelle, le présent article a pour effet d'alourdir la procédure applicable en cas de travail dissimulé en supprimant la condition du péril sur le recouvrement des cotisations. Le document comporte en outre un niveau de détails très important sur le montant des majorations et le montant des annulations d'exonérations alors qu'il ne fixe pas, a priori, les limites du litige.

· Aménagement de l'opposition à tiers détenteur

L'opposition à tiers détenteur permet aux organismes de recouvrement d'obtenir un paiement en mobilisant des créances ou des sommes détenues par des tiers. Cette procédure est relativement peu utilisée par le réseau des Urssaf. Le présent article ne modifie pas cette procédure mais l'étend aux organismes prestataires et prévoit qu'en cas de contestation le paiement est différé jusqu'à ce que le juge statue. Des exceptions sont prévues en cas d'obstacle à contrôle ou lorsque le recours est jugé dilatoire ou abusif.

· Sanction des infractions en matière de travail illégal

L'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale conditionne le bénéfice de toute mesure de réduction ou d'exonération totale ou partielle à l'absence de travail dissimulé. Si cette infraction est constatée, l'organisme de recouvrement procède, en fonction des salaires versés, à l'annulation de tout ou partie des exonérations.

Le travail dissimulé est une des six catégories du travail illégal, défini à l'article L. 8211-1 du code du travail, aux côtés du marchandage, du prêt illicite de main d'oeuvre, de l'emploi d'étranger sans titre de travail, du cumul irrégulier d'emploi, de la fraude ou fausse déclaration. Il est le seul à emporter des conséquences en termes de cotisations sociales et à entrer dans le champ de compétence des agents du recouvrement.

Le présent article modifie l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale en étendant l'annulation de tout ou partie des exonérations à trois autres infractions de travail illégal : le marchandage, le prêt illicite de main d'oeuvre et l'emploi d'étranger sans titre de travail. Il complète également l'article pour prévoir une modulation de cette annulation en fonction du niveau de rémunérations dissimulées.

Il complète, pour ces mêmes infractions, l'article L. 242-1-1 qui dispose que les rémunérations réintégrées dans l'assiette des cotisations à la suite du constat de travail dissimulé « ne peuvent faire l'objet d'aucune mesure de réduction ou d'exonération de cotisations sociales ».

Il complète enfin l'article L. 8271-6-4 du code du travail pour prévoir la transmission des procès-verbaux des inspecteurs du travail, non seulement pour les infractions de travail dissimulé mais aussi pour les autres infractions donnant lieu à la suppression des exonérations de cotisations.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement ainsi qu'un sous-amendement présenté par Gérard Bapt afin de préciser que la mesure conservatoire de recouvrement s'applique non seulement aux constats de travail dissimulé dressés par les inspecteurs du recouvrement mais aussi à ceux transmis par les agents issus d'un autre corps de contrôle, comme l'inspection du travail. Le même amendement précise que cette mesure couvre l'ensemble des dettes du cotisant fraudeur, évaluées à l'occasion du constat de travail dissimulé.

Un second amendement, présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale, supprime l'obligation de remise en main propre du document informatif ainsi que l'obligation pour le cotisant de le signer.

L'Assemblée nationale a également adopté cinq amendements rédactionnels et de coordination à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission partage les objectifs poursuivis par cet article.

Elle a adopté un amendement n° 62 adaptant le délai de prescription pour les travailleurs indépendants et apportant quelques modifications rédactionnelles.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 bis (nouveau) (art. 122 de la loi n° 2005-1720 de finances rectificative pour 2005 ) - Prolongation et extension du plan d'apurement de la dette agricole en Corse

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de prolonger et d'étendre le plan d'apurement de 2005.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article 122 de la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 a mis en place un plan de désendettement social de l'agriculture corse avec l'objectif d'apurer la situation et de permettre aux agriculteurs concernés de repartir sur de nouvelles bases.

Ce plan a été modifié et prolongé par l'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 pour un montant estimé à 5 millions d'euros.

Les exploitants agricoles exerçant leur activité en Corse au 30 décembre 2005, ou retraités à cette même date, peuvent bénéficier d'une prise en charge, par le fonds d'action sanitaire sociale de la caisse de mutualité sociale agricole (MSA), des cotisations et contributions sociales dues au titre des périodes d'activité antérieures au 1er janvier 2005, lorsque cette dette est inférieure à 10 000 euros.

Dans tous les cas, le montant maximal de prise en charge par l'action sociale de la MSA est fixé à 5 000 euros pour les cotisations salariales de sécurité sociale.

Saisie d'un amendement présenté par François Pupponi, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, un article additionnel visant à étendre le dispositif de prise en charge des dettes sociales des agriculteurs déjà concernés par le dispositif , c'est-à-dire à ceux exerçant leur activité ou retraités à la date du 30 décembre 2005, aux cotisations et contributions dues jusqu'au 1er janvier 2014. En modifiant le I de l'article 122 de la loi de finances rectificative pour 2005, le présent article prolonge le plan d'apurement du 1er janvier 2005 au 1er janvier 2014, soit neuf années supplémentaires.

L'articulation avec le dispositif précédent n'est toutefois pas très claire. En principe, le dispositif ne vise que les personnes dont la dette est inférieure à 10 000 euros mais dans l'alinéa introduit par l'article, il ne s'agit plus seulement de dette inférieure à 10 000 euros mais « de la prise en charge totale ou partielle de leur dette sociale dans la limite de 10 000 euros ».

Pour les dettes supérieures à 10 000 euros, l'article 122 de la loi précitée prévoit que le directeur de la caisse de la MSA propose un échéancier de paiement comprenant l'annulation des pénalités et des majorations de retard et « pouvant également comprendre, dans des situations exceptionnelles, une prise en charge partielle de la dette sociale » par les crédits d'action sociale de la caisse. Le présent article élargit cette possibilité à la dette sociale « constituée au titre des périodes d'activité comprises entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 2015 ».

Au IV de l'article 122, qui fixe les conditions pour bénéficier des dispositions de l'article, les dispositions des 2° et 3° sont supprimées : il s'agissait d'autoriser l'Etat à se subroger dans le paiement des cotisations sociales auprès de la caisse de mutualité sociale agricole de Corse et de céder à la caisse de mutualité sociale agricole de Corse les créances relatives aux primes directes européennes accordées aux agriculteurs, cette garantie étant cantonnée à l'annuité de remboursement.

La condition relative à la nécessité de s'être acquitté de 5 % de la dette porte sur les cotisations et contributions antérieures au 1er janvier 2016. Les dispositions relatives à la prise en charge de cotisations par l'Etat sont supprimées.

La condition fixée au 6° - « être à jour des cotisations et contributions sociales afférentes aux périodes d'activité postérieures au 31 décembre 2013 » - est modifiée et porte sur les périodes d'activité postérieures au 1er janvier 2016.

Le présent article supprime enfin le IV de l'article L. 122, aux termes duquel « l'aide accordée au titre du dispositif relatif au désendettement des personnes rapatriées, réinstallées dans une profession non salariée, vient en déduction du montant de l'aide prévue au I ».

II - La position de votre commission

Votre commission s'est déjà prononcée sur cette question lors de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, à l'occasion de deux amendements identiques, présentés par nos collègues Joseph Castelli et Yves Daudigny et plusieurs de leurs collègues, ayant pour objet, pour les bénéficiaires du plan de 2005, d'en prolonger les effets aux périodes d'activité antérieures au 1er janvier 2014, toujours pour les dettes inférieures à 10 000 euros.

Suivant l'avis de votre commission, le Sénat n'avait pas adopté ces amendements, considérant qu'un plan d'apurement n'avait pas vocation à devenir permanent et que dans une période de grande difficulté pour les agriculteurs, singulièrement pour les éleveurs, qui devait fortement solliciter le fonds d'action sociale de la MSA, il n'y avait pas lieu de réserver un traitement différent à une région en particulier, sauf à créer une rupture d'égalité manifeste devant l'obligation d'acquitter les cotisations et contributions sociales.

Le Gouvernement avait repris cette disposition par un amendement en loi de finances rectificative pour 2015, en élargissant potentiellement, comme le présent article, le dispositif aux dettes supérieures à 10 000 euros. Le Sénat, sur proposition de la commission des finances avait supprimé cet article en l'absence d'effet sur les charges de l'Etat. Le Conseil constitutionnel a ensuite censuré cet article pour les mêmes raisons.

C'est donc une troisième version de la deuxième prolongation du plan d'apurement de 2005 qui est proposée à l'examen de votre commission.

C'est une version beaucoup plus large puisqu'elle transforme ce qui était un plafond d'éligibilité, une dette inférieure à 10 000 euros, en un plafond de prise en charge de la dette et qu'elle s'étend, pour les dettes supérieures à 10 000 euros aux dettes constituées entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2015. Il ne s'agit donc plus d'échelonner les dettes mais de permettre beaucoup plus largement, de les annuler.

On peut rappeler que le plan d'apurement de 2005 est le troisième plan exceptionnel depuis 2001 : 3,8 millions d'euros ont été annulés au titre des plans précédents et le plan de 2005 représente d'ores et déjà 8,7 millions d'euros, dont 5 millions au titre de son extension par la loi de financement pour 2015.

Recommandant de repenser le recouvrement social en Corse, la Cour des comptes a souligné les effets pervers des plans de désendettement mis en oeuvre ces dernières années : « ces mesures à caractère général ont eu un clair caractère contre-incitatif au paiement régulier et à échéance des cotisations, du fait de l'effet d'aubaine que constitue l'apurement régulier d'une partie de la dette par les pouvoirs publics ». Elle estimait que le renouvellement « d' une opération de soutien au désendettement ne pourrait que faire progresser à nouveau l'attentisme et gonfler les restes à recouvrer ».

Votre commission partage cette appréciation : les prolongations successives des plans d'apurement ne peuvent que nourrir l'impression, justifiée, qu'un plan d'apurement succèdera à un autre et que, par conséquent, le paiement des cotisations sociales peut être différé par rapport à d'autres obligations.

Elle maintient d'autant plus sa position que la nouvelle version du plan proposée par cet article est ambiguë et pourrait potentiellement concerner toutes les dettes, y compris les plus importantes.

Sur proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n° 63 de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 14 ter (nouveau) (art. 31 de la loi n°2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises) - Validité des actuelles autorisations de prélèvements données aux Urssaf pour le passage à la norme SEPA

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée, a pour objet d'autoriser les Urssaf à continuer d'utiliser les autorisations de prélèvement dont elles disposent, nonobstant le changement de modèle des prélèvements.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent amendement a pour objet de prolonger, entre l'entrée en vigueur de la loi du 20 décembre 2014 et celle du présent projet de loi, l'autorisation des Urssaf à continuer d'utiliser les autorisations de prélèvement dont elles disposent, nonobstant la migration vers le modèle dit « SEPA » - Single Euro Payments Area -, nouveau format des prélèvements.

A défaut, les Urssaf devraient demander de nouvelles autorisations de prélèvement à l'ensemble des cotisants.

II - La position de la commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel amendement n° 64 à cet article.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 (art. L. 114-15-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Sanction administrative du défaut de production du formulaire attestant de la législation ce sécurité sociale applicable

Objet : Cet article crée pour les travailleurs exerçant une activité en France tout en étant affilié au régime de sécurité sociale d'un autre État, l'obligation d'être en mesure de présenter un formulaire attestant de la législation applicable, sous peine de sanction.

I - Le dispositif proposé

Découlant du principe de libre circulation des travailleurs au sein du marché commun, le principe du détachement de travailleurs est régi, en droit de l'Union européenne, par la directive européenne du 16 décembre 199616(*) et par la directive d'exécution du 15 mai 201417(*). En matière de sécurité sociale, le règlement du 29 avril 200418(*) prévoit (article 12) que les travailleurs détachés demeurent affiliés au régime de sécurité sociale de l'État dans lequel ils ont leur activité habituelle tant que le détachement n'excède pas une durée de 24 mois. Il en va de même pour les travailleurs indépendants qui exercent temporairement leur activité en France. Des conventions bilatérales conclues par le France avec des États non membres de l'Union européenne peuvent prévoir des règles similaires.

Ces textes ouvrent néanmoins la porte à un certain nombre de dérives, lorsqu'ils sont utilisés afin de contourner les législations sociales les plus protectrices envers les salariés.

Ainsi, depuis quelques années, la France a mis en oeuvre un certain nombre de mesures19(*) visant, dans le respect du droit de l'Union européenne, à lutter contre la fraude au détachement de travailleurs et contre la concurrence sociale déloyale qui en découle.

Le présent article crée un nouvel article L. 114-15-1 au sein du code de la sécurité sociale instituant, pour les travailleurs exerçant une activité en France mais relevant de la législation de sécurité sociale d'un autre État, l'obligation de détenir un formulaire attestant de leur situation au regard de la législation de sécurité sociale et de le tenir à disposition des agents de contrôle compétents pour rechercher et constater les infractions constitutives de travail illégal20(*). Le formulaire en question est celui « prévu par les règlements européens et les conventions internationales en vigueur portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale », sans que ces règlements et conventions ne soient visés.

L'article 15 du règlement européen n° 987-2009 du 16 septembre 200921(*) prévoit que lorsqu'un travailleur, salarié ou non, exerce une activité dans un État membre de l'UE tout en relevant de la législation de sécurité sociale d'un autre État membre, l'employeur ou, s'il s'agit d'un travailleur indépendant, le travailleur lui-même, en informe « préalablement lorsque c'est possible » l'institution compétente de l'État dont la législation est applicable. Cette institution doit alors remettre à la personne concernée un document attestant de la législation applicable. Ce document est le formulaire dit « A1 ». Selon les informations communiquées à votre rapporteur, les conventions bilatérales entre la France et des États non-membres de l'Union européenne mentionnent des formulaires similaires.

Les personnes concernées par cette obligation sont les travailleurs, salariés ou non ou, à défaut, leur employeur ou son représentant en France22(*). Le document doit être tenu à disposition des agents de contrôle à la fois sur le lieu d'exécution du contrat et chez le donneur d'ordre mentionné à l'article L. 8222-1 du code du travail23(*).

Tout manquement à cette obligation est passible d'une pénalité dont le montant, par salarié, est fixé au niveau du plafond mensuel de la sécurité sociale, soit 3 218 euros. Ce montant est doublé en cas de nouveau manquement dans un délai de deux ans. Elle n'est pas due en cas de présentation d'un justificatif de demande d'obtention du formulaire à condition que ce formulaire soit fourni dans un délai de deux mois suivant le contrôle.

Il est précisé que la pénalité est due par le donneur d'ordre. Elle est recouvrée par les organismes en charge du recouvrement des cotisations et contributions sociales, selon les règles et sous les garanties applicables à ces cotisations ou contributions.

Les dispositions du présent article doivent entrer en vigueur le 1er avril 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement visant à élargir les corps de contrôle concernés aux agents des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) et de la mutualité sociale agricole (MSA), visés respectivement à l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale et à l'article L. 724-1 du code rural et de la pêche maritime.

III - La position de la commission

Si votre rapporteur comprend que l'objectif recherché par le présent article est d'assurer la pleine application de dispositions du droit de l'Union européenne, et s'il partage la volonté affichée par le Gouvernement de lutter contre la fraude au détachement, il s'est interrogé sur un certain nombre de dispositions du présent article, à l'instar de notre collègue député Gérard Bapt, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, qui a estimé lors de l'examen en commission que cet article comportait de nombreuses « malfaçons rédactionnelles ».

Premièrement, s'il lui a été indiqué que des formulaires similaires au formulaire « A1 » sont prévus par des conventions bilatérales24(*). Il aurait été préférable, notamment au regard du principe de sécurité juridique, que la mention des « règlements européens et [des] conventions internationales en vigueur portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale » soit davantage précisée.

Deuxièmement, l'obligation de tenir à disposition le formulaire A1 repose, aux termes de l'article proposé, sur « les travailleurs (...) ou, à défaut, leur employeur ou son représentant en France », rédaction qui semble peu claire. On voit en effet mal sur qui repose l'obligation dans le cas de travailleurs salariés.

Ce formulaire doit, en outre, être tenu à disposition des agents de contrôle à la fois sur le lieu de la réalisation du contrat et « chez » le donneur d'ordre, y compris s'il s'agit d'un particulier25(*) et c'est uniquement ce dernier qui encoure une sanction en cas de manquement. Par ailleurs, si le représentant en France de l'employeur est visé au premier alinéa de l'article L. 114-15-1 [nouveau] relatif à l'obligation de mise à disposition du formulaire, il n'est plus mentionné à l'alinéa suivant relatif au manquement à cette obligation26(*).

Une interprétation stricte de ces dispositions pourrait conduire à ce qu'un donneur d'ordre qui tiendrait le formulaire en question à la disposition des agents de contrôle soit sanctionné si le travailleur ou son employeur ne détient pas ce même document sur le lieu d'exécution du contrat. Or, les indications données à votre rapporteur par la direction de la sécurité sociale (DSS) semblent suggérer que la pénalité n'a vocation à être appliquée « que si les services de contrôle n'obtiennent les formulaires ni des travailleur, ni de leur employeur, ni du donneur d'ordre ». Ce point gagnerait donc également à être éclairci.

Au demeurant, si la responsabilité solidaire du donneur d'ordre se justifie en cas de travail dissimulé ou de manquement grave au droit du travail, elle peut sembler excessive s'agissant de la production d'un simple formulaire attestant de la législation applicable, qui peut au surplus légalement être demandé et obtenu postérieurement à la prestation de service.

Enfin, la sanction prévue (3 218 euros)27(*) peut apparaître disproportionnée dans le cas de travailleurs indépendants exerçant leur activité en France, en toute légalité et, le cas échéant, pour une période courte, et qui n'auraient pas en leur possession, au moment du contrôle (ou dans un délai de deux mois), le document qu'ils sont censés obtenir de la part de l'institution compétente dans leur État d'origine. On peut même se demander si une telle obligation ne pourrait pas être interprétée comme une restriction injustifiée à la libre circulation des travailleurs.

Troisièmement, l'article 15 du règlement n° 987-2009 prévoit que l'information, par le travailleur ou son employeur, de l'institution de sécurité sociale délivrant le formulaire A1 a lieu « préalablement lorsque c'est possible ». Dans un arrêt du 30 mars 200028(*), la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a jugé que la délivrance d'un tel formulaire29(*) pouvait avoir lieu a posteriori et produire des effets rétroactifs. Or, en exigeant que les travailleurs ou employeurs concernés tiennent le formulaire A1 ou un récépissé de demande à disposition immédiate des agents de contrôle, le présent article semble imposer que cette formalité soit effectuée préalablement au détachement. On peut donc s'interroger sur la compatibilité de ce dispositif avec le droit de l'Union européenne.

L'étude d'impact indique que le présent article s'inspire de dispositions en vigueur dans d'autres États membres de l'UE et notamment en Finlande. En réponses aux interrogations de votre rapporteur, les services de la direction de la sécurité sociale (DSS) lui ont indiqué qu'il résulte d'informations officieusement communiquées par autorités finlandaises que la Commission européenne ne s'opposerait pas à un tel dispositif.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre commission s'est interrogée sur le dispositif proposé. Toutefois, considérant que la lutte contre la fraude au détachement constitue un objectif partagé, elle a pris le parti d'adopter le présent article. Des explications approfondies du Gouvernement concernant des modalités d'application et sa conformité au droit européen seraient néanmoins bienvenues au stade de l'examen en séance publique.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III - Dispositions contribuant au financement
de l'assurance maladie

Article 16 (art. 137-27 à L. 137-29 [nouveaux] du code de la sécurité sociale) - Contribution sociale à la charge des fournisseurs agréés de produits du tabac

Objet : Cet article institue une contribution sur le chiffre d'affaires des fournisseurs agréés de produits du tabac.

I - Le dispositif proposé

Aux termes de l'article 565 du code général des impôts, « L'importation, l'introduction et la commercialisation en gros en France métropolitaine des tabacs manufacturés peuvent être effectués par toute personne physique ou morale qui s'établit en qualité de fournisseur en vue d'exercer cette activité dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État ».

Le présent article institue une contribution sociale sur le chiffre d'affaires de ces fournisseurs agréés, affectée à un fonds constitué au sein de l'assurance maladie et destiné au financement de la prévention et de la lutte contre le tabagisme.

Le fait générateur de la contribution et son exigibilité sont ceux prévus à l'article 298 quaterdecies du code général des impôts, relatif à la TVA applicable à la vente de tabacs, lequel renvoie à l'article 575 C relatif au droit de consommation sur les tabacs. Les ventes faites par les débitants de tabacs, qui sont les dépositaires des marchandises, ne donnent pas lieu au versement de la TVA, laquelle est acquittée par les fournisseurs agréés.

L'assiette de la contribution est nette de TVA, de remise aux débitants de tabac et des droits de consommation.

Le taux de la contribution est fixé à 5,6 %.

La contribution est recouvrée par la DGFIP ; elle est déclarée et acquittée lors du dépôt de la déclaration de chiffre d'affaires nécessaire au paiement de la TVA et relève des mêmes procédures.

L'étude d'impact en évalue le produit à 130 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Gérard Bapt, rapporteur de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels à cet article.

III - La position de la commission

La taxation du chiffre d'affaires des fabricants de tabacs a déjà été envisagée à plusieurs reprises. Les fabricants les plus importants n'étant pas établis sur le territoire national, une taxation directe n'est pas envisageable.

C'est pourquoi une taxation des distributeurs a été envisagée.

Confronté à cette taxation nouvelle, le fournisseur agréé a théoriquement deux options :

- ne pas répercuter la charge, en tout ou partie, et réduire ses marges ;

- augmenter ses tarifs et renchérir le coût de la logistique pour les fabricants.

En cas d'augmentation de ses coûts, le fabricant peut à son tour réduire sa marge ou répercuter, en tout ou partie, cette augmentation sur ses prix.

Les conditions de la relation commerciale entre fabricants et fournisseurs et leurs conditions de marge ne sont pas connues. Il n'est donc pas aisé d'apprécier les effets concrets de cette taxe.

Votre rapporteur général observe que si la charge de la contribution n'est pas répercutée sur les fabricants, l'objectif, visé par l'article, de les atteindre n'est pas satisfait. Si la charge de la contribution est répercutée sur les fabricants et que ceux-ci augmentent leurs prix, cet article produira le même effet qu'une augmentation de la fiscalité sur les tabacs, dont le produit est déjà affecté à l'assurance-maladie qui finance d'ores et déjà des actions de prévention qui pourraient donc bénéficier de moyens supplémentaires.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la modernisation de notre système de santé, le rapporteur de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avait proposé l'instauration d'une contribution pesant sur les fournisseurs, inspirée de la clause de sauvegarde de l'Ondam, qui taxait le chiffre d'affaires en cas d'augmentation de plus de 3 % d'une année sur l'autre. L'Assemblée nationale avait adopté cette disposition contre l'avis du Gouvernement.

Le mécanisme proposé par le présent article est plus simple, dans la mesure où il ne fait plus référence à la progression du chiffre d'affaires mais au chiffre d'affaires lui-même.

Il produit cependant des effets comparables. Il serait concentré, pour l'essentiel, sur un seul opérateur, Logista, qui représente 98 % de la distribution des cigarettes en France et qui acquitte d'ores et déjà la quasi-totalité des taxes sur les tabacs.

Cette contribution s'ajoute à des dispositifs fiscaux déjà nombreux ; elle porte sur le chiffre d'affaires qui n'est pas une assiette pertinente ; le même effet pourrait être atteint par une augmentation des droits de consommation.

Pour ces raisons, votre commission avait rejeté le dispositif proposé lors de l'examen du projet de loi « santé ». Elle suggère, par cohérence avec cette position, de rejeter cette nouvelle formulation de la même contribution.

Elle s'interroge en outre sur l'opportunité de figer dans la loi l'attributaire de cette contribution, dans la mesure où le fonds de prévention du tabagisme n'a actuellement pas d'existence au niveau législatif.

Sur proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n°65 de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 17 (art. 575 A du code général des impôts) - Hausse du droit de consommation applicable aux tabacs à rouler

Objet : Cet article relève le droit de consommation applicable aux tabacs à rouler en France continentale afin de réduire l'écart avec la fiscalité plus importante pesant sur les cigarettes. L'objectif est de limiter le déport des consommateurs des cigarettes vers le tabac à rouler, encore plus nocif.

I - Le dispositif proposé

Dans un objectif de santé publique, le présent article vise à réduire l'avantage fiscal dont bénéficient les produits de tabac à rouler par rapport aux cigarettes.

· Un prix de vente des tabacs à rouler en moyenne inférieur de 26,6 % à celui des cigarettes

Les tabacs manufacturés commercialisés en France continentale sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et au droit de consommation, tous deux recouvrés par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

Le droit de consommation est un droit d'accise, qui se justifie donc par les dangers sanitaires spécifiques liés à la consommation de produits du tabac.

Entièrement centralisé à l'Acoss pour l'ensemble des attributaires, le produit du droit de consommation s'est élevé à 11,4 milliards en 2015.

Conformément à l'article 575 du code général des impôts (CGI), l'assiette du droit de consommation est le prix de vente au détail des tabacs manufacturés. Celui-ci est homologué chaque année par arrêté du ministre chargé du budget30(*).

En vertu de la directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 201131(*), le droit de consommation se décompose, pour chaque groupe de produit, en une part spécifique et une part proportionnelle :

- la part spécifique correspond à un montant exprimé en euros pour 1 000 unités (cigarettes) ou 1000 grammes (tabacs à rouler) ;

- la part proportionnelle résulte de l'application d'un taux proportionnel au prix de vente au détail homologué.

Les taux sont fixés librement par chaque État membre dans les conditions définies par la directive.

Pour la quasi-intégralité des produits du tabac, le montant du droit de consommation ne peut être inférieur à un minimum de perception. Il s'agit du montant minimum de droit de consommation perçu quel que soit le prix de vente pratiqué. Il est exprimé pour 1 000 unités ou 1 000 grammes.

La part spécifique et le taux proportionnel sont définis à l'article 575 A du code général des impôts.

Pour le tabac à rouler, la part spécifique s'élève aujourd'hui à 67,50 euros pour 1000 g contre 48,75 euros pour les cigarettes. Le taux proportionnel applicable aux tabacs à rouler s'établit, quant à lui, à 15 % contre 40 % pour les cigarettes. Enfin, le minimum de perception est fixé à 143 euros pour les tabacs à rouler contre 210 euros pour 1 000 cigarettes.

Illustration du droit de consommation
applicable à la vente de 1
 000 cigarettes et 1 000 grammes de tabac à rouler en 2016*

 

Prix de vente

Part spécifique (1)

Part proportionnelle (2)

Droit de consommation (1+2)

Cigarettes

350 €

48,75 €

173,95
(49,7 % x 350)

222,70 €

Tabacs à rouler

258 €

67,50 €

82,56
(32 % x 258)

150,06 €

* Les calculs sont réalisés à titre indicatif, sous l'hypothèse d'un prix de 350 € pour les cigarettes et de 258 € pour les tabacs à rouler.

Pour les tabacs à rouler, la part spécifique représente ainsi une part plus importante des recettes fiscales que pour les cigarettes. Depuis le 1er janvier 2015, le montant de la part spécifique est fixé directement dans le CGI, conformément à l'article 94 de la deuxième loi de finances rectificative pour 201432(*). Par conséquent, la part spécifique a été gelée à son niveau de 2014 et n'est plus revalorisée annuellement en fonction des hausses de prix décidées par les fabricants. Le minimum de perception n'a, quant à lui, pas été ajusté depuis janvier 2014 et son niveau actuel ne s'applique qu'aux produits dont le prix par 30 grammes est inférieur à 7,10 euros, ce qui correspond à un faible nombre de références.

Au total, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, la taxation des tabacs à rouler représente désormais 59 % de leur prix de vente, soit 5,7 points de moins que la proportion de taxes sur les cigarettes. Le prix de vente des tabacs à rouler est, quant à lui, inférieur de 26,6 % en moyenne à celui des cigarettes à volume équivalent33(*).

· Une nocivité du tabac à rouler beaucoup plus importante que celle des cigarettes

La différence de taxation entre les cigarettes et les tabacs à rouler n'est pas justifiée au plan sanitaire. De l'avis général, la dangerosité du tabac à rouler est même supérieure à celle des cigarettes dans la mesure où il libère généralement davantage de composés cancérogènes.

De plus, le tabac à rouler est, la plupart du temps, consommé sans filtre et il contiendrait 4 à 6 fois plus de nicotine et de goudron.

Or, du fait d'un prix plus attractif, le tabac à rouler attire tout particulièrement les générations les plus jeunes de consommateurs.

· Le dispositif proposé : une hausse de la part proportionnelle et du minimum de perception

Dans ce contexte, le présent article modifie les paramètres du droit de consommation applicable aux tabacs à rouler afin de le rapprocher de celui auquel sont soumises les cigarettes. A cette fin, il prévoit :

- une hausse de 5,7 points du taux correspondant à la part proportionnelle au prix, actuellement fixée à 32 % du prix de vente TTC, qui serait donc porté à 37,7 % ;

- deux hausses successives du minimum de perception : une première le 1er janvier 2017 où le minimum serait porté à 161 euros et une seconde le 1er janvier 2018 où il passerait à 167 euros.

L'étude d'impact annexée au projet de loi évalue à 120 millions d'euros le rendement annuel de la mesure. Sous l'hypothèse d'une élasticité-prix de - 0,6, les mises à la consommation diminueraient de 7 % en volume.

Elle indique par ailleurs que les buralistes étant rémunérés notamment par le biais d'une remise brute sur le prix de vente au détail des produits de 8,84 %, le dispositif prévu au présent article leur permettrait un gain de 10 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission accueille très favorablement le dispositif prévu au présent article, qui répond à un enjeu sanitaire majeur. Elle estime en effet qu'aucun motif de santé publique ne saurait justifier la différence de fiscalité constatée entre les tabacs à rouler et les cigarettes.

Du fait de prix plus attractifs, les tabacs à rouler ont vu leur volume de vente augmenter très sensiblement au cours des dernières années. L'étude d'impact annexée au projet de loi souligne que les volumes de vente de tabac à rouler ont augmenté de 84 % depuis 1990 tandis alors que les volumes de vente de cigarettes ont baissé de moitié. Cette évolution s'est accentuée dans la période récente. Selon l'Office français des drogues et toxicomanies (OFDT), les ventes de tabac à rouler « de 2015 constituent le plus gros volume de tabac à rouler écoulé par les buralistes français depuis au moins 10 ans. La part de marché de ce type de tabac continue de progresser : 15,9 % contre 15,2 % en 2014. Bien que les prix du tabac n'aient pas augmenté en 2015, on assiste toujours à un report de la consommation d'une partie des fumeurs vers le tabac à rouler, qui reste meilleur marché »34(*).

Ce report concerne ainsi majoritairement les publics les plus vulnérables, en particulier les jeunes dont il convient de prévenir l'entrée dans le tabagisme. Le présent article répond à cet objectif. La hausse de la part proportionnelle du droit de consommation sur les tabacs à rouler augmentera la charge fiscale pour l'ensemble des fabricants et fournisseurs dans les mêmes proportions. La hausse parallèle et progressive du minimum de perception devrait inciter les fournisseurs à relever le prix de vente au détail des produits d'entrée de gamme.

Selon les informations communiquées au rapporteur général, cette augmentation devrait se constater au moins au niveau du seuil d'entrée en jeu du minimum de perception de 161 euros prévu pour 1 000 grammes en 2017 (équivalent à 7,44 euros pour la blague de 30 grammes contre environ 7,10 euros aujourd'hui). En 2018, consécutivement à la seconde hausse du minimum de perception, le seuil d'entrée en jeu du minimum de perception devrait correspondre à un prix de 7,92 euros la blague de 30 grammes. Le niveau du minimum de perception proposé pour 2018 devrait ainsi garantir une hausse minimale de prix de 0,80 euro environ.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 18 (art. L. 138-10 à L. 138-16, L. 138-19-1 à L. 138-19-4 et L. 138-19-7 du code de la sécurité sociale) - Aménagement des dispositifs de régulation des médicaments (clause de sauvegarde et contribution hépatite C)

Objet : Cet article tend à décomposer le mécanisme de la clause de sauvegarde de l'Ondam, dit taux L, en deux mécanismes de régulation distincts pour la ville et l'hôpital. Il propose par ailleurs de prolonger l'application de l'enveloppe W à l'année 2017.

I - Le dispositif proposé

A. Scission du mécanisme du « taux L » en deux mécanismes de régulation distincts pour la ville et l'hôpital


· Le « taux L » tel qu'issu de la réforme de 2015

La loi de financement de la sécurité sociale pour 201535(*), en son article 14, a procédé à une réforme de la contribution à la charge des entreprises exploitant des médicaments remboursables (article L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale), dite « clause de sauvegarde de l'Ondam » ou « taux K », devenu « taux L ». Cette réforme avait pour objet de transformer un mécanisme de régulation des dépenses de médicaments incitant à la conclusion de conventions entre les entreprises pharmaceutiques et le Comité économique des produits de santé (Ceps) en un dispositif de rendement.

Le principe de ce dispositif est le suivant : les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques sont assujetties à une contribution dès lors que le chiffre d'affaires hors taxe (CAHT) réalisé en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer au titre de certains médicaments par l'ensemble de ces entreprises dépasse un certain seuil, déterminé par l'application au chiffre d'affaires de l'année précédente d'un taux L déterminé par la loi. Le déclenchement de ce mécanisme est donc collectif.

Cette contribution porte sur le chiffre d'affaires hors taxe (CAHT) réalisé au titre des médicaments remboursés en ville ou rétrocédables par les établissements hospitaliers, des produits utilisés à l'hôpital et remboursés en sus des prestations d'hospitalisation (liste en sus), ainsi que des médicaments pris en charge de manière dérogatoire au titre de leur autorisation temporaire d'utilisation (ATU) ou pendant la période qui couvre de la fin de l'ATU à la décision de remboursement (période dite « post-ATU »).

Sont en revanche exonérés les médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 30 millions d'euros, ainsi que les médicaments génériques.

L'assiette de la contribution, telle que définie par l'article L. 138-11, est la part du chiffre d'affaires des médicaments remboursables de l'ensemble des entreprises du secteur, dès lors que celle-ci dépasse le seuil déterminé par l'application du taux L, déterminé chaque année en loi de financement de la sécurité sociale. Il est à noter que cette part du chiffre d'affaires s'entend déduction faite des différentes remises versées par les laboratoires à l'assurance maladie, y compris celle due au titre du mécanisme L en année n-1. Il s'agit ainsi de garantir que seul le chiffre d'affaires ayant eu un réel effet sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie est pris en compte.

S'agissant des modalités d'établissement du montant total de la contribution, les dispositions du code de la sécurité sociale définissent un taux progressif par tranche, qui augmente avec le niveau de dépassement du taux L par le taux d'accroissement du CAHT de l'ensemble des entreprises assujetties pour les médicaments concernés, dit taux T. Ce taux est appliqué à la part du chiffre d'affaires en dépassement du taux L.

 

Taux d'accroissement du CAHT
de l'ensemble des entreprises redevables (T)

Taux de la contribution
(en % de la part de CA concernée)

1ère tranche

T compris entre L et L + 0,5 point

50 %

2ème tranche

T compris entre L + 0,5 et L + 1 point

60 %

3ème tranche

T supérieur à L + 1 point

70 %

Les entreprises ont la possibilité de s'acquitter de la contribution dans le cadre conventionnel : elles peuvent ainsi conclure avec le Ceps une convention prévoyant le versement aux Urssaf de tout ou partie de la contribution due sous forme de remises. Le mécanisme est incitatif, dans la mesure où une décote de 20 % est prévue dès lors que le montant des remises ainsi consenties dépasse 80 % du montant dû au titre de la contribution.

Plusieurs aménagements à ce mécanisme ont été opérés dans le cadre de la LFSS pour 2016, à partir des enseignements tirés de la première mise en oeuvre du dispositif - s'agissant notamment des modalités de prise en compte des médicaments orphelins ou des génériques sous tarif forfaitaire de responsabilité, des conditions de régularisation de la contribution, ou encore de la date limite de son versement.


· Les modifications proposées dans le cadre du présent article

Le principe de la mesure proposée consiste globalement à remplacer le mécanisme du taux L par deux dispositifs de régulation distincts pour la ville et l'hôpital. Chacune des deux clauses de sauvegarde pour la ville et l'hôpital sera mise en place selon les mêmes modalités techniques que le taux L, mais avec un taux de déclenchement différent. Selon les informations figurant dans l'étude d'impact, il s'agit ainsi de réguler spécifiquement chacun de ces secteurs, dans la mesure où ils connaissent des dynamiques d'évolution différentes.

Le paragraphe I propose ainsi une nouvelle rédaction des articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale, rattachés à la section 2 du chapitre VIII du titre III du livre Ier de ce code, relative à la « contribution à la charge des entreprises assurant l'exploitation d'une ou de plusieurs spécialités pharmaceutiques ».

L'article L. 138-10 tel que résultant du A définit ainsi un taux Lv et un taux Lh, auxquels est associé une assiette spécifique correspondant au chiffre d'affaires associé. Le taux Lv s'applique ainsi aux médicaments délivrés par les officines de ville, tandis que le taux Lh concerne les médicaments délivrés par les établissements de santé, en rétrocession ou en sus des établissements hospitaliers, ainsi que les médicaments bénéficiant du régime des ATU et des post-ATU.

La mention des départements d'outre-mer pour la définition du champ d'application territorial de la mesure est remplacée par une référence aux seuls Dom « historiques » (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, à l'exclusion de Mayotte), ainsi qu'à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Il est par ailleurs précisé que les remises mentionnées à l'article L. 138-13 (c'est-à-dire les remises conventionnelles négociées avec le Ceps pour l'acquittement du mécanisme L) et à l'article L. 162-5-1 (c'est-à-dire les remises versées au titre du différentiel de prix des ATU avec le tarif ultérieurement fixé par le Ceps), ainsi que les éventuelles contributions résultant du déclenchement des mécanismes Lv et Lh, s'imputent respectivement sur le chiffre d'affaires au titre duquel elles sont dues. Dans le cas où un même médicament pourrait être concerné à la fois par Lv et par Lh, les remises venant en minoration de l'assiette associée sont réparties au prorata des montants remboursés pour ce médicament par l'assurance maladie obligatoire.

Les 2°, 3°, 4°, 5° et 6° du même paragraphe effectuent plusieurs coordinations aux articles L. 138-11 à L. 138-16.


· La détermination des taux Lv et Lh pour l'année 2017

Le B du paragraphe I fixe, pour l'année 2017, le taux Lv à 0 % et le taux Lh à 2 %. Pour mémoire, le taux L global s'établissait à - 1 % pour les années 2016 et 2017.

Selon les informations figurant dans l'étude d'impact, ce retour à un taux de croissance positif pour l'hôpital doit permettre de prendre en compte les flux de médicaments innovants et coûteux, principalement dispensés à l'hôpital.

Les professionnels du secteur ont cependant indiqué à votre rapporteur général que ce taux ne pourra absorber l'ensemble des coûts de l'innovation à l'hôpital ; au total, et en dépit de cette mesure d'affichage résultant de la dissociation entre la ville et l'hôpital, qui permet de mettre en avant un taux positif pour le mécanisme L, le rendement de la contribution devrait être inchangé en 2017.

B. Prolongation du mécanisme W portant sur le financement de certains médicaments contre l'hépatite C


· Un mécanisme transitoire mis en place par la LFSS pour 2015

La loi de financement pour 2015 a également instauré une contribution transitoire à la charge des entreprises exploitant des médicaments dédiés au traitement de l'hépatite C (article L. 138-19-1 et suivants du code de la sécurité sociale), dite « mécanisme W », à titre temporaire pour les années 2014 à 2016.

Le principe en est le suivant : en cas de dépassement d'un montant de chiffre d'affaires fixé par la loi de financement issu de l'exploitation des médicaments destinés au traitement l'hépatite C, dont la liste est définie par la Haute Autorité de santé (HAS), et d'un taux de croissance supérieur à 10 % du chiffre d'affaires de ces produits, le mécanisme de taxation se déclenche. Ici également, les chiffres d'affaires considérés sont nets de remises, y compris celles dues au titre de W en année n-1.

Ce mécanisme W a été déclenché en 2014 comme en 2015, pour une contribution atteignant respectivement 282 et 11 millions d'euros.


· Les ajustements proposés par le présent article

Il est proposé de prolonger l'application du mécanisme W pour une année supplémentaire ; aux termes de l'étude d'impact, il s'agit ainsi de « protéger l'assurance maladie contre une modification trop importante des dépenses affectées à cette classe de médicaments, qui restent extrêmement onéreux ».

La définition de nouvelles conditions de prescription de ces traitements par un arrêté en date du 10 juin 2016 permet en effet à davantage de patients, atteints de formes moins avancées de la maladie, de bénéficier de ces thérapies. Dans ce contexte, le Gouvernement entend créer un filet de sécurité budgétaire pour l'assurance maladie, même si, « d'après les hypothèses actuelles, il est vraisemblable que le chiffre d'affaires 2017 n'ait pas un taux de croissance supérieur à 10 % par rapport à 2016, et qu'il n'y ait donc pas de déclenchement de cette contribution ».

Le B du paragraphe II prévoit ainsi l'application des articles L. 138-19-1 à L. 138-19-7 du code de la sécurité sociale, qui régissent le dispositif, au titre de l'année 2017. Il fixe en outre le montant W à 600 millions d'euros, après 700 millions en 2015 et 2016 et 450 millions en 2014.

Le A propose par ailleurs, en son , la suppression de l'article L. 138-19-4 du code de la sécurité sociale, qui ouvre la possibilité aux entreprises redevables de la contribution W d'en être exonérées dès lors qu'elles ont conclu avec le Ceps une convention prévoyant, pour l'ensemble des médicaments de traitement de l'hépatite C qu'elles exploitent, le versement de remises pour un montant couvrant au moins 90 % des sommes qui auraient été dues en application stricte du mécanisme contributif. Cette disposition incitative revient donc, en pratique, à accorder un abattement de 10 % aux entreprises ayant conventionné avec le Ceps pour la négociation de remises sur les traitements contre l'hépatite C.

Selon l'étude d'impact, il s'agit ainsi de rendre l'objectif du dispositif plus lisible : il ne s'agit pas de permettre aux entreprises d'obtenir une exonération partielle des montants dus, mais de les inciter à négocier des prix compatibles avec l'enveloppe W.

Les 1°, 2° et 4° effectuent, en conséquence, plusieurs modifications de coordination.

Enfin, le procède par ailleurs à une harmonisation du périmètre du chiffre d'affaires pris en compte au titre de W avec celui défini par l'article L. 138-10 pour le taux L, en visant les quatre Dom historiques ainsi que Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté sept amendements à cet article.

Six d'entre eux, adoptés à l'initiative de notre collègue députée Michèle Delaunay, rapporteure pour l'assurance maladie, effectuent des modifications rédactionnelles ou de coordination.

Le septième, proposé par le Gouvernement, opère une modification importante pour la détermination de l'assiette du CAHT servant de base à l'application du taux L. Il est en effet proposé de faire porter le mécanisme L sur l'évolution du chiffre d'affaires brut des entreprises, c'est-à-dire sans en retrancher les remises conventionnelles versées par les laboratoires dans le cadre des contrats passés avec le Ceps.

III - La position de la commission

Ainsi que votre commission le soulignait déjà l'an passé, la mise en oeuvre de ces deux mécanismes contributifs a soulevé de grandes difficultés d'application au cours des deux dernières années. Ces difficultés ont été retracées par une mission de l'Inspection générale des finances (IGF), dont les conclusions n'ont cependant pas été rendues publiques.

La première série de ces difficultés résulte des modifications appliquées au fonctionnement du taux L, et notamment de l'aménagement de l'assiette de la contribution, auparavant brute dans le cadre du taux K. La référence à une assiette collective nette des différentes remises conventionnelles entraîne en effet deux types de problèmes.

Elle suppose en premier lieu, pour les entreprises, de pouvoir anticiper le montant des remises versées, mais aussi de disposer d'informations sur le chiffre d'affaires réalisé par les autres entreprises du secteur. En pratique, selon les informations transmises à votre rapporteur général par les professionnels du secteur, il arrive bien souvent que les laboratoires ne connaissent pas le montant de la taxation qui sera due au moment de la clôture des comptes pour l'année considérée.

C'est pourquoi votre commission se félicite de l'adoption de l'amendement présenté par le Gouvernement, relatif à la prise en compte d'une assiette brute, qui devrait améliorer la lisibilité du dispositif pour les entreprises, ainsi que sa prévisibilité pour les laboratoires comme pour l'administration.

En second lieu, la détermination d'une assiette nette également des remises versées au titre de la contribution L en année n-1 aboutit à une diminution mécanique de l'assiette prise en compte chaque année, ce qui crée une progression quasi automatique et artificielle du chiffre d'affaires pris en compte l'année suivante. C'est pourquoi votre commission estime nécessaire, comme l'an passé, d'aménager le mécanisme du taux L afin que les assiettes prises en compte d'une année sur l'autre soient rendues comparables.

En outre, l'imbrication des deux dispositifs L et W contribue à complexifier encore le paysage d'une fiscalité sur le médicament déjà foisonnante. La croissance des dépenses au titre des traitements contre l'hépatite C contribue en effet à déclencher le taux L, tandis que les remises versées au titre de W sont déductibles du chiffre d'affaires considéré pour le taux L.

En tout état de cause, et ainsi que votre commission l'avait déjà souligné lors de l'examen du PLFSS pour 2016, le mécanisme W n'a en réalité plus véritablement de raison d'être, dans la mesure où il a déjà produit ses effets sur la fixation du prix des médicaments visant à lutter contre l'hépatite C. Le prix des médicaments à venir étant fixés par référence aux médicaments précédents, il n'apparaît donc plus nécessaire de maintenir un dispositif ad hoc. En conséquence, et comme l'année dernière, votre commission propose de supprimer le mécanisme W pour 2017, qui devait de toute façon trouver son extinction cette année (amendement n°129).

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 - Participation des organismes complémentaires au financement de la rémunération des médecins

Objet : Cet article propose de proroger à titre transitoire la participation des organismes complémentaires à la rémunération des médecins dite « alternative à l'acte ».

I - Le dispositif proposé

Cet article, non codifié, se compose de trois parties qui reprennent, moyennant une adaptation à l'évolution du droit, les dispositions prévues par l'article 4 de la loi de finance pour 2014 :

Le I prévoit une contribution des organismes complémentaires au bénéfice de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés. Le montant de cette contribution est de 5 euros par bénéficiaire d'une couverture complémentaire y compris les ayants-droit de 16 ans et plus. Sont exclus du calcul les bénéficiaires de la CMU-C.

Le II prévoit que cette participation est collectée par les Urssaf dans les mêmes conditions que la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d'assurance maladie complémentaire.

Le III précise que cette participation est due pour l'année 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission est favorable à cet article qui prévoit une mesure transitoire dans les relations financières entre les complémentaires et les médecins.

En 2013, dans le cadre de la signature de l'avenant 8 à la convention médicale qui prévoyait notamment la mise en place du contrat d'accès aux soins, les organismes complémentaires ont accepté l'instauration d'une contribution de 150 millions d'euros permettant « le développement des nouveaux modes de rémunération (...) notamment le développement de forfaits pour les médecins traitants ». Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 et conçu pour fonctionner jusqu'en 2015, ce mécanisme a été prolongé par l'article 36 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.

Dans le cadre de la négociation de la nouvelle convention médicale, la valorisation du rôle du médecin traitant a pris notamment la forme d'un « forfait patientèle (...) pour le suivi au long cours des patients ». L'Uncam a en conséquence proposé à l'Unocam de faire évoluer le dispositif prévu en 2013 à compter du 1er janvier 2018, en le portant à 250 millions d'euros au titre de cette année, et à 300 millions en 2019. L'année 2017 serait donc une année de transition, avec une simple reconduction du dispositif à rendement constant d'environ 150 millions d'euros (le rendement réel du mécanisme mis en place a toujours été légèrement inférieur à cette somme).

Votre commission note que l'Unocam a refusé, le 16 septembre, de signer la convention médicale en invoquant notamment « l'incertitude sur la définition des modalités de financement de ce forfait ». Elle estime que les négociations entre l'Uncam et l'Unocam doivent se poursuivre pour permettre d'aboutir à un accord.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 19 bis (nouveau) (art. L. 912-1 du code de la sécurité sociale) - Clauses de désignation

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de prévoir une clause de désignation pour les accords collectifs complémentaires d'entreprise en matière de prévoyance.

I - Le dispositif proposé

Cet article résulte de l'adoption de trois amendements identiques déposés par plusieurs députés des groupes Socialiste, écologiste et républicain, Radical, républicain, démocrate et progressiste et Gauche démocrate et républicaine.

Il propose de réintroduire à l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale, relatif aux accords professionnels ou interprofessionnels d'entreprise en matière de couverture complémentaire des salariés, une disposition obligeant les entreprises entrant dans le champ de l'accord à souscrire, en matière de couverture des risques décès, incapacité, invalidité ou inaptitude, l'un des contrats de référence proposés par les organismes sélectionnés par les partenaires sociaux.

Ces organismes doivent être au moins au nombre de deux et les contrats de référence qu'ils proposent doivent permettre « la mutualisation d'un socle commun de garanties définies par l'accord ». 

Les entreprises ayant déjà conclu un accord collectif antérieur « ayant le même objet » ne sont pas tenus de souscrire aux contrats de référence.

II - La position de la commission

La querelle qui oppose entre eux les acteurs du marché de la couverture complémentaire sur la légitimité des clauses de désignation a plus de vingt ans. Elle date de la généralisation des clauses de désignation, insérée dans l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale par l'article 2 de la loi du 8 août 199436(*) relative à la protection sociale complémentaire.

Examinant cette disposition à l'occasion du contrôle de la loi relative à la sécurisation de l'emploi, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2013-672 DC du 13 juin 2013, considéré que la clause de désignation telle qu'elle figurait à l'article L. 912-1 était contraire à la Constitution.

Depuis cette date, le débat porte sur deux points :

- les conditions de compatibilité avec la Constitution d'une clause de désignation dans les contrats professionnels ou interprofessionnels ;

- lorsque ces conditions peuvent être réunies, l'opportunité de permettre de telles clauses.

Sur le premier point, la constitutionnalité, le débat se concentre sur l'interprétation à donner aux considérants du Conseil constitutionnel dans sa décision de 2013 précitée. Le commentaire de cette décision aux cahiers les résume de la manière suivante : « Les dispositions de l'article L. 912-1 du CSS ont été jugées contraires à la Constitution comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle au regard de l'objectif de mutualisation des risques. »

L'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale, avec l'accord du Gouvernement, tend à rendre les clauses de désignation, dont l'objectif de mutualisation est affirmé, compatibles d'une part, avec la liberté d'entreprendre en prévoyant la désignation d'au moins deux organismes par l'accord et, d'autre part, avec la liberté contractuelle, en prévoyant plusieurs contrats de référence, mais également la possibilité pour une entreprise ayant déjà conclu un accord collectif de n'adhérer à aucun d'entre eux.

Sur le second point, l'opportunité, les termes du débat ont à peine évolué depuis que notre collègue Bernard Seillier, rapporteur de la commission des affaires sociales, les exposait lors de la discussion générale du projet de loi relatif à la protection sociale complémentaire :

« Les concurrents des [organismes] de prévoyance font valoir que les clauses de désignation ont pour effet de leur fermer le marché puisque les partenaires sociaux ont naturellement tendance à désigner des organismes qu'ils connaissent déjà.

(...)

[Mais] parfois, il serait même contraire à la logique de solidarité poursuivie par la négociation collective que les entreprises qui constituent un bon risque se désolidarisent de l'accord de branche, pour laisser se mutualiser les coûts entre les entreprises qui seraient en situation plus délicate ».

De fait, la nécessité de la mutualisation des risques a été l'une des principales sources de critiques soulevées lors de la mise en place de la complémentaire d'entreprise, accusée d'avoir entrainé une segmentation du marché entre entreprises et entre catégories de la population, actifs et retraités notamment. Votre commission note que le dispositif proposé ne touche que les contrats de prévoyance lourde (la couverture des risques décès, incapacité, invalidité ou inaptitude) pour lesquels la mutualisation paraît être une nécessité pour permettre la couverture assurantielle. La question ne se pose donc pas dans des termes identiques à l'assurance maladie.

Cependant, le Sénat s'est toujours montré très réservé sur les clauses de désignation et s'est opposé à la quasi-unanimité en 2013 à la volonté de les maintenir dans le code de la sécurité sociale alors que l'accord national interprofessionnel venait explicitement de les écarter.

Votre commission s'interroge par ailleurs sur la présence de cette disposition en PLFSS, son impact sur le financement de la sécurité sociale étant à la fois très limité et très indirect.

Sur proposition de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement n° 66 de suppression de cet article

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 19 ter (nouveau) (art. L. 911-7-1 du code de la sécurité sociale, art. 34 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015) - Chèque-santé

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à pérenniser le dispositif transitoire permettant à l'employeur d'assurer la couverture complémentaire des salariés en contrats courts par le versement d'une somme destinée à couvrir une partie de leur cotisation à un contrat individuel.

I - Le dispositif proposé

Cet article, issu d'un amendement de la rapporteure pour l'assurance maladie adopté par l'Assemblée nationale, se compose de deux parties.

Le I tend à compléter l'article L. 911-7-1 du code de la sécurité sociale, relatif à la couverture complémentaire d'entreprise des salariés en contrats courts, afin de prévoir la possibilité pour l'employeur de décider de manière unilatérale d'y pourvoir par le versement d'une somme destinée à couvrir une partie de leur cotisation à un contrat individuel.

Cette possibilité ne s'applique pas aux salariés déjà couverts par un contrat collectif.

Le II supprime en conséquence la mesure transitoire ayant le même objet et figurant à l'article 34 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.

II - La position de la commission

Cet article constitue la troisième tentative de pérenniser la possibilité de décision unilatérale de l'employeur pour les salariés en contrats courts. Introduit par le Gouvernement dans le projet de loi relatif au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier37(*). Déposé par le Gouvernement en tant qu'amendement au projet de loi Egalité et citoyenneté, cette mesure avait été écartée sur le fondement de l'article 45 de la Constitution.

Le dépôt de cette mesure en PLFSS par la rapporteure de l'assurance maladie permettra, espérons-le, de clore cette série d'accidents de procédure, d'autant qu'il apporte d'importantes améliorations rédactionnelles au dispositif initialement prévu par le Gouvernement.

Pour mémoire, la loi de sécurisation de l'emploi du 14 juin 2013 a transposé dans son article 1er les deux premiers articles de l'accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013.

Cet article rend obligatoire, à compter du 1er janvier 2016, la couverture des salariés en matière de remboursement de frais de santé, financée au moins pour moitié par l'employeur et couvrant un panier de soins fixé par décret.

Cette réforme est destinée à renforcer la protection des 400 000 salariés qui ne bénéficient pas d'une couverture complémentaire, dans un contexte où « l'accès aux soins est dépendant de la possession d'un contrat de couverture complémentaire et de sa qualité ».

Les salariés en contrats précaires sont particulièrement représentés parmi ceux ne disposant pas d'une couverture complémentaire. En 2012, d'après l'Institut de recherche et documentation en économie de la santé (Irdes), 17 % des salariés ayant un CDD de moins de six mois, 10,8 % de ceux en intérim, 14,8 % des saisonniers et intermittents ainsi que 7,1 % des salariés en temps partiel subi ne bénéficiaient pas de complémentaire santé, contre 2,4 % des salariés en CDI.

Les salariés en contrats courts sont donc particulièrement concernés par l'extension de la couverture complémentaire d'entreprise.

Cependant, l'obligation prévue par l'article L. 911-7 du code de la sécurité sociale de mettre en place pour ces salariés une couverture collective à adhésion obligatoire a entrainé une réticence marquée des entreprises présentes dans les secteurs ayant un fort recours aux contrats courts. Elles n'ont donc pas engagé de négociation pour mettre en place la couverture complémentaire obligatoire.

Dans le cadre du PLFSS pour 2016, le Gouvernement a proposé la mise en place d'une disposition dérogatoire permettant d'adapter la généralisation de la couverture de la complémentaire en matière de frais de santé pour les contrats courts et les temps très partiels.

Ce dispositif, devenu l'article 34 de la loi de financement (partiellement codifié au sein de l'article L. 911-7-1 du code de la sécurité sociale) concerne les salariés en contrat à durée déterminée ou en contrat de mission de moins de trois mois ou ceux dont la durée de travail est inférieure à 15 heures par semaine. Ces seuils correspondent à ceux fixés par l'ANI du 11 janvier 2013 pour la majoration du taux de cotisation patronale à l'assurance chômage. Le Gouvernement n'a néanmoins pas été en mesure d'indiquer à votre rapporteur combien de salariés sont concernés par ce dispositif.

Il prévoit que l'obligation de couverture de ces salariés peut être assurée par la mise en place d'un « versement santé » financé uniquement par l'entreprise et correspondant à la contribution que l'employeur aurait versée pour la couverture collective de la catégorie à laquelle appartient le salarié concerné. Ce versement permet de participer à la prise en charge de la couverture santé que les salariés auront souscrite à titre individuel.

Cette modalité de couverture est soumise à la signature d'un accord de branche ou à la signature d'un accord d'entreprise si l'accord de branche le permet ou n'existe pas.

Lors de la discussion du PLFSS a l'Assemblée nationale, la rapporteure de la commission des affaires sociales, Michèle Delaunay, a déposé un amendement tendant à compléter les dispositions relatives à l'entrée en vigueur du dispositif, et donc non codifiées, contenue dans le V de l'article 34 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016. Le dispositif inséré du fait de l'adoption de l'amendement tend : « à permettre aux entreprises, à titre dérogatoire et pendant une année au plus, de prévoir, par décision unilatérale de l'employeur et lorsque cela n'est pas contraire aux éventuels accords de branche ou d'entreprise, que la couverture complémentaire santé sera mise en oeuvre, pour les salariés visés au III de l'article L. 911-7-1, par le versement d'une contribution aux salariés, lorsqu'ils ne sont pas déjà couverts à titre collectif et obligatoire ». Il se justifie par la nécessité « de prendre en compte les délais de négociation collective ».

Le Gouvernement ne dispose pas encore d'éléments sur la manière dont ce dispositif a été utilisé depuis janvier 2016.

Lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, votre commission s'était interrogée sur le choix du Gouvernement d'y faire figurer la mise en place d'un mécanisme de dérogation à la loi de sécurisation de l'emploi.

Ce choix semblait en effet plus lié à l'urgence de prendre une mesure d'adaptation de la complémentaire d'entreprise avant l'échéance du 1er janvier 2016, qui devait théoriquement voir sa généralisation, qu'à son impact sur les finances sociales. Celui-ci n'est établi en effet qu'à travers l'exonération dont bénéficient les entreprises qui ont mis en place un contrat collectif et la mesure elle-même ne devait entraîner aucune conséquence financière selon l'étude d'impact. Cette étude avait par ailleurs souligné que l'articulation entre le dispositif du versement santé et celui de l'accord de branche n'était pas clairement établie. En conséquence, votre commission était revenue sur le choix du Gouvernement.

L'évolution proposée par cet article n'est pas mineure. Alors que tout le dispositif de la mise en place de la couverture complémentaire obligatoire repose sur la négociation, au moins au niveau de l'entreprise, il est proposé d'y mettre un terme pour les salariés les plus fragiles et les moins bien couverts.

La décision unilatérale de l'employeur peut cependant apparaître comme un moindre mal pour les entreprises concernées et permettra aux salariés en contrats courts de financer leur couverture complémentaire.

Lors de la discussion du projet de loi relatif au travail, votre commission avait indiqué que la pérennisation de la possibilité d'une décision unilatérale de l'employeur pose également la question de la cohérence du dispositif mis en place par l'article L. 911-7-1 et de la pertinence des dispositions relatives à l'accord d'entreprise. En effet, l'accord d'entreprise destiné à mettre en place le versement santé n'est possible qu'en cas d'absence d'accord de branche ou si l'accord de branche prévoit cette possibilité. A-t-il vocation à perdurer dès lors qu'une décision unilatérale de l'employeur suffit ?

Le Gouvernement et l'Assemblée nationale souhaitent le maintien des deux dispositifs. Votre commission tout en s'interrogeant sur la portée pratique d'un tel choix n'y est pas opposée.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 20 (art. L. 131-8, L. 135-2, L. 135-3, L. 136-8, L. 223-1, L. 241-2, L. 241-3, L. 245-16, L.413-6, L. 413-10, L. 413-11-2, L. 437-1, L. 635-1, L. 651-2-1, L. 862-4 et L. 134-15 du code de la sécurité sociale, art. L. 731-2, L. 731-3, L. 732-58, L. 753-1, L. 753-2, section 2 et 3 du chapitre III du titre V du livre VIII, L. 753-4, L. 753-5, L. 753-6, L 753-7, L. 753-12, L. 753-15, L. 753-19, L. 753-20 et L. 753-22 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 14-10-1 et L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles, art. 1609 vicies, art. 1618 et art. 1622 du code général des impôts, art. 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999, art. 9 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014.) - Prise en charge par l'État des mesures d'exonérations précédemment compensées à la sécurité sociale, réaffectation de recettes, suppression du FCAT et du FCATA, transferts de charges et sécurisation du versement des retraites complémentaires des artisans du BTP

Objet : Cet article tire les conséquences, pour la répartition des recettes entre branches et entre régimes, des mesures de compensation de l'État à la sécurité sociale, procède à une nouvelle réforme du financement du FSV, supprime deux fonds de la branche AT-MP et sécurise le versement des pensions du régime des artisans du BTP.

I - Le dispositif proposé

De façon habituelle, cet article trouve sa place avant les tableaux d'équilibre en fin de troisième partie. Il procède aux classiques réaffectations de recettes entre branches afin de lisser les effets, pour les différentes branches des mesures de compensation des allègements de cotisations, de limiter les partages de recettes et de tenter d'assurer une certaine cohérence entre le risque couvert et la recette affectée.

Les principaux changements sont les suivants.

La C3S, précédemment répartie entre la branche maladie, la branche vieillesse et la branche maladie du régime des exploitants agricoles, est affectée en totalité à la branche vieillesse.

La branche maladie se voit de nouveau affecter la quasi-totalité des recettes des droits de consommation sur les tabacs ainsi que la taxe de solidarité additionnelle (TSA) sur les contrats d'assurance complémentaire qui assurera également la totalité du financement du fonds CMU-C.

La perte des droits tabacs est compensée à ses différents bénéficiaires. La CNSA se voit ainsi affecter une part du prélèvement social sur les revenus du capital, précédemment affectée au FSV, ce qui a pour effet de mettre en déficit sa section I, proche de l'équilibre.

La taxe sur les salaires fait l'objet d'une nouvelle répartition pour compenser ces changements, la fraction affectée au FSV est supprimée.

Ces différents mouvements de recettes sont récapitulés par l'étude d'impact, dans le tableau suivant :

Source : Annexe 10

Votre rapporteur général propose, pour plus de clarté, une lecture linéaire de cet article.

Le I de l'article modifie le code de la sécurité sociale.

Le ajoute à la liste des exonérations non-compensées à la sécurité sociale la réduction de cotisation accordée aux travailleurs indépendants à faibles revenus, instaurée à l'article 8 du présent projet de loi. Cette compensation est assurée, comme celle des allègements généraux, par les équilibres généraux et non par un transfert budgétaire.

Le modifie l'affectation de la taxe sur les salaires entre les branches vieillesse, famille et maladie et supprime la part affectée au Fonds de solidarité vieillesse. Il modifie également l'affectation des droits de consommation sur les tabacs qui revient à la branche maladie dans sa quasi-totalité à l'exception de 0,25 % qui restent affectés au régime d'allocations viagères des débitants de tabac.

Le redéfinit les charges du Fonds de solidarité vieillesse en supprimant les différentes sections définies par la LFSS pour 2016 et en préservant les seuls transferts du FSV au titre de mécanismes de solidarité entendus au sens strict (ancienne section I). Le FSV ne serait donc plus chargé de participer, pour moitié, au financement du minimum contributif ni de financer le coût pour les régimes du maintien à 65 ans de l'âge d'annulation de la décote pour les parents proches de la retraite ayant élevé trois enfants ou parents d'enfants handicapés.

Le modifie en conséquence les produits affectés au FSV. Il supprime l'affectation des produits précédemment dévolus aux mécanismes dont le Fonds n'aura plus la charge.

Le modifie les conditions de l'affectation aux différents régimes maladie de la CSG sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement. La LFSS pour 2016 avait fixé un principe d'affectation aux régimes de ces produits « au réel », en fonction des sommes effectivement versées au titre des revenus d'activité par leurs affiliés. Le présent article préserve le principe pour la CSG sur les revenus d'activité mais affecte la Cnam le produit de la contribution assise sur les autres revenus. Les taux restent inchangés.

Le a pour objet le transfert à la Caisse nationale d'allocations familiales la charge du remboursement au régime des majorations de pensions pour enfant accordées par le régime des exploitants agricoles. En application de la loi de financement pour 2016, la Cnaf rembourse directement ces sommes, qui ne transitent plus par le Fonds de solidarité vieillesse, aux différents régimes. Le fondement législatif de cette mesure est ainsi rétabli.

Le supprime l'affectation à la Caisse nationale d'assurance maladie de :

- la contribution sur les médicaments remboursés (L. 245-1 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution sur les dispositifs médicaux remboursés (L. 245-5-1 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution sur les premières ventes de dispositifs médicaux (L. 245-5-5-1 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques (L. 245-6 du code de la sécurité sociale).

Le affecte à l'assurance maladie la totalité du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés et de la contribution additionnelle.

Il lui affecte également le produit :

- des contributions sur les retraites-chapeaux (articles L. 137-11 et L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale) ;

- des sommes non-réclamées issues des dispositifs de participation, d'intéressement et d'épargne salariale ;

- des pénalités versées en cas de non-respect des négociations annuelles obligatoires (article L. 2242-5-1 du code du travail) ;

- des parts fixes des redevances payées pour l'utilisation de certaines fréquences attribuées pour l'exploitation d'un réseau mobile ;

- de 35 % des parts variables des redevances payées pour l'utilisation de certaines fréquences attribuées pour l'exploitation d'un réseau mobile.

Le modifie l'affectation du produit du taux de 4,5 % des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et des produits de placement, la part affectée à la Cnsa passant de 1,15 % à 1,38 % et celle affectée au FSV passant de 3,35 % à 3,12 %.

Le 10° supprime la référence au Fonds commun des accidents du travail à l'article L. 413-6 du code de la sécurité sociale relatif au versement des prestations versées au titre des accidents du travail intervenus avant le 1er janvier 1947 et confie aux Carsat la mission de verser les prestations correspondantes.

Le 11° supprime les références au Fonds commun des accidents du travail et au fonds commun des accidents du travail agricole à l'article L. 413-10 du code de la sécurité sociale relatif au versement des prestations versées au titre des accidents du travail intervenus en Algérie avant le 1er juillet 1962 et confie aux Carsat la mission de verser les prestations correspondantes.

Le 12° transfère la charge des allocations versées au titre d'accidents du travail ou de maladies survenues dans un État tiers sous administration française avant son accession à l'indépendance du FCAT aux Carsat.

Le 13° supprime la référence au FCAT à l'article L. 437-1 du code de la sécurité sociale, la réparation des AT-MP supportée par les caisses primaires d'assurance maladie devenant le droit commun.

Le 14° complète l'article L. 635-1 du code de la sécurité sociale relatif au régime complémentaire de retraite des professions artisanales, industrielles et commerciales pour prévoir qu'il assure le financement des pensions versées aux bénéficiaires du régime d'assurance vieillesse complémentaire des entrepreneurs du bâtiment.

Le 15° modifie l'affectation du produit de la C3S et de la C3S additionnelle, précédemment dévolu à la Cnam (27,3 %), à la Cnav (41,7 %) et à la CCMSA (31 %) pour affecter la totalité à la branche vieillesse.

Le 16° modifie l'affectation du solde du produit de la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d'assurance (TSCA), précédemment réparti à parts égales entre la Cnam et la Cnaf, au profit du fonds CMU-C qui en est le bénéficiaire à titre principal, pour 20,18 % et de la branche vieillesse pour 79,82 %.

Le II de l'article modifie le code rural et de la pêche maritime sur trois points : il modifie les ressources des régimes de base et complémentaire de protection sociale des non-salariés agricoles et supprime les références au Fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA).

Le modifie les recettes affectées à la branche maladie du régime des exploitants agricoles : la fraction du produit du droit de consommation sur les alcools qui lui est affectée passe de 57,8 % à 56,50 % tandis que l'attribution du produit d'une fraction des droits de consommation sur les tabacs, du produit de la taxe sur les huiles végétales, de la taxe sur les farines et du produit d'une fraction de la C3S est supprimée.

Le modifie les recettes affectées à la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles : la fraction du produit du droit de consommation sur les alcools qui lui est affectée passe de 42,2 % à 39,25 % tandis que la branche se voit affecter le produit de la taxe sur les farines.

Le modifie le financement du régime vieillesse complémentaire obligatoire des exploitants agricoles en remplaçant la fraction attribuée du droit de consommation sur les tabacs par le produit de la taxe sur les farines et une fraction du droit de consommation sur les alcools.

Les à 13° sont relatifs à la suppression du Fonds commun des accidents du travail agricole, dont les missions sont transférées aux caisses départementales et pluridépartementales de la Mutualité sociale agricole. Les références à la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du fonds, sont remplacées par des références à ces caisses locales de la MSA.

Le III de l'article modifie les articles du code de l'action sociale et des familles relatifs aux recettes de la CNSA ainsi qu'à la répartition de ces recettes entre les différentes sections de la caisse.

Le prévoit que la répartition de la part du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et des produits de placement entre les différentes sections du budget de la CNSA est prévue par arrêté conjoint des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées et du budget. Il supprime l'affectation de droits sur les tabacs à la CNSA.

Le supprime en conséquence les références à la part des prélèvements sociaux dans le détail du financement des différentes sections. Il supprime, du même coup, la garantie de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Le IV de l'article modifie le code général des impôts afin d'opérer les coordinations nécessaires à la suite de la réallocation des recettes au sein des organismes de protection sociale des exploitants agricoles et de la suppression du FCATA.

L'attributaire des taxes sur les huiles et les farines n'est plus précisé par le code général des impôts.

Le modifie la rédaction de l'article 1622 relatif à la contribution des organismes assureurs aux dépenses précédemment prises en charge par le FCATA.

Le V de l'article supprime l'affectation d'une fraction du produit des droits de consommation sur les tabacs au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA).

Le VI de l'article supprime les références à la Cnaf et aux droits de consommation sur les tabacs au V. de l'article 9 de la loi de financement pour 2014 relatif au versement au profit du régime d'assurance vieillesse complémentaire des exploitants agricoles.

Le schéma suivant récapitule les différentes mesures, par recette et par branche :

Source : Acoss

Le VII de l'article met à la charge du régime de retraite complémentaire des indépendants (RCI) les engagements du régime de retraite complémentaire des artisans du BTP (RCE-BTP). Ce régime, fermé en 1998 et dont la gestion est assurée par la caisse nationale du RSI, était précédemment financé par la C3S. Les pensions dues à ses 11 000 pensionnés sont versées depuis le 1er janvier 2015, date à laquelle le RSI n'a plus été attributaire de la C3S, par la branche vieillesse du régime de base en l'absence de texte, pour un montant annuel d'environ 30 millions d'euros. Outre les 11 000 pensionnés, 13 000 personnes encore en activité ont acquis des droits au sein du régime complémentaire des artisans du BTP. Le total des engagements au titre du régime est de l'ordre de 230 millions d'euros. En l'absence de recette affectée, ces engagements seront financés par la solidarité au sein du RCI, géré à l'équilibre par les cotisations.

Le VIII de l'article prévoit le prélèvement, au profit de la branche maladie, des recettes mises en réserve au sein du Fonds de solidarité vieillesse, en application de la réforme des retraites de 2010, pour le financement, à compter de 2016, du maintien du bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à 65 ans pour les parents de trois enfants les plus proches de l'âge de la retraite ainsi que pour les parents d'enfants handicapés.

Le coût total de cette mesure pour les différents régimes a été estimé par la Cnav en 2014 à 373 millions d'euros en 2020, ce qui a justifié, à compter du 1er janvier 2014, la fin de l'affectation de recettes à des réserves qui représentaient près d'un milliard d'euros. Le coût de cette mesure ne représenterait plus que 250 millions d'euros, dont 10 millions d'euros en 2016 et 40 millions d'euros en 2017.

Le IX de l'article prévoit le transfert progressif et renvoie au décret le soin de fixer la fraction du minimum contributif financée par le FSV. Il supprime la mention du financement d'au moins 50 % et prévoit que cette prise en charge sera retracée dans une section distincte jusqu'au 31 décembre 2019 au plus tard.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de Marie-Françoise Clergeau, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à prévoir, pour les régimes d'assurance maladie dont les comptes ne sont pas intégrés à ceux de la Caisse nationale d'assurance maladie, une affectation à ces régimes de la CSG sur les revenus de remplacement, comme c'est le cas en application de la loi de financement pour 2016. À défaut, une mesure de compensation pour préserver les équilibres de ces régimes, qui ne bénéficient pas de l'équilibrage par la Cnam, aurait été nécessaire.

A l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant l'article L. 251-6-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit l'affectation au fonds de réserve des retraites des excédents de la Cnav de l'année écoulée ou, en cours d'année d'une fraction des excédents prévisionnels. Un tel transfert n'interviendrait que lorsque le solde moyen de trésorerie de l'Acoss pour le dernier exercice clos est positif. Cette mesure permettra de couvrir une partie des déficits des autres branches par les excédents de la branche retraite, ses déficits anciens ayant tous été transférés à la Cades. Dès 2016, le déficit du FSV sera porté par l'Acoss et pourra bénéficier de cette mesure.

A l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, l'Assemblée nationale a modifié les clés de répartition du droit de consommation sur les alcools entre la branche maladie, la branche vieillesse et le régime de retraite complémentaire des non-salariés agricoles. Le même amendement a rétabli une répartition du produit de la fraction du prélèvement social sur les revenus du capital, comme c'était le cas précédemment entre certaines sections de la CNSA. Ce rétablissement permet notamment de garantir le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Sur proposition de Gérard Bapt, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant les conditions du transfert à l'assurance maladie des réserves de la section III du FSV, le montant, qui était discordant avec celui prévu à l'article 49, n'est plus précisé mais il sera « à hauteur du montant constaté au 31 décembre 2016 » et la date, initialement fixée au 1er avril, serait « au plus tard le 30 juin 2017 ».

Sur proposition du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prélevant 50 millions d'euros sur les réserves de la CNSA pour constituer un fonds d'appui à la définition de la stratégie territoriale dans le champ de l'aide à domicile, de soutien aux bonnes pratiques et d'aide à la restructuration des services d'aides à domicile.

L'Assemblée nationale a également adopté, sur proposition de Gérard Bapt, sept amendements rédactionnels ou de coordination.

III - La position de la commission

Votre commission est favorable à la simplification opérée au sein de la branche AT-MP, par la suppression du FCAT et du FCATA.

De la même manière, il fallait apporter une solution au tarissement du financement du régime RCE-BTP. Cette solution est apportée en faisant porter cette charge, sans contrepartie, sur le régime complémentaire du RSI. Elle met cependant fin à une situation peu satisfaisante dans laquelle le régime de base supportait des dépenses du régime complémentaire alors que la Cour des comptes souligne précisément qu'une distinction plus claire doit être faite entre les comptes des régimes de base et complémentaire.

Votre commission ne peut en revanche se satisfaire, à la suite de la profonde refonte opérée l'an dernier, du montage proposé par cet article pour le financement du Fonds de solidarité vieillesse.

Pour tenter d'apporter une réponse à l'arrêt de Ruyter de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), selon lequel il n'est pas possible de faire supporter à une personne déjà affiliée au régime de sécurité sociale d'un autre État membre, des prélèvements sur les revenus du capital destinés au financement de la sécurité sociale en France, le Gouvernement avait fait le choix d'affecter les prélèvements ainsi contestés au FSV, considéré comme ne servant pas de prestations contributives et échappant de ce fait au règlement de 197138(*).

Votre rapporteur général avait souligné la fragilité de ce montage au regard de l'arrêt de la CJUE dans la mesure où une partie de ces prélèvements sont affectés à la Cades qui a pour objet d'amortir la dette des organismes de sécurité sociale, dont la moitié est constituée de dettes de l'assurance-maladie.

Cette solution avait conduit à imaginer un cloisonnement strict des charges et des produits du Fonds de solidarité vieillesse en trois sections afin de garantir, au sein de la section I, une affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital à des dispositifs de solidarité. Elle avait du même coup fait apparaître un déficit concentré sur la section II du fonds consacrée à la prise en charge de 50 % du coût du minimum contributif (Mico) qui recevait 600 millions d'euros de produits pour une charge de 3,5 milliards d'euros. La section III comprend les réserves constituées pour le financement du maintien à 65 ans de l'âge d'annulation de la décote des parents ayant élevé trois enfants ou un enfant handicapé, déjà isolée précédemment dans une section comptable distincte.

Le présent article supprime les sections II et III en prévoyant le transfert de leur charge, progressivement pour le Mico et immédiatement pour la section III, aux régimes de base. Votre rapporteur général rappelle que ce transfert est conforme aux préconisations du rapport de la Mecss, présentés par nos collègues Gérard Roche et Catherine Génisson et que la charge du Mico n'a été portée par le FSV qu'à partir de 2010. Cette orientation est donc conforme au souhait de la Commission, celle-ci n'ayant toutefois pas préconisé le transfert concomitant des produits.

Cette suppression fait tomber du même coup le fragile paravent érigé à la suite de l'arrêt de Ruyter, le FSV n'ayant plus qu'un seul compte de résultat qui mêlera dépenses de solidarité et dépenses assurantielles. En 2017, 1 milliard de charges de minimum contributif serait ainsi transférées, laissant 2,5 milliards d'euros de charges au FSV. Les produits affectés au financement du Mico sont en revanche transférés immédiatement à la Cnav, ce qui ne réduit le déficit sur cette section que de 400 millions d'euros. Cette solution permet de préserver une amélioration de 500 millions d'euros du solde de la branche vieillesse.

Parallèlement, les diverses réaffectations de recettes issues du présent article ont pour effet de réduire les produits du fonds de 0,3 milliard d'euros et de mettre structurellement en déséquilibre le financement des dépenses de solidarité.

Enfin, le Gouvernement prélève, au profit de l'assurance maladie, les réserves de la section III du FSV. Ce prélèvement a pour objet de constituer l'amorçage du fonds pour le financement de l'innovation pharmaceutique, créé par l'article 49 du présent projet de loi.

Au total, si les charges du FSV sont réduites, par le présent article, d'un milliard d'euros, ses produits sont également réduits de près de 900 millions d'euros ce qui a pour effet d'améliorer le solde du FSV de 100 millions d'euros par rapport à son tendanciel, c'est-à-dire de le maintenir à l'identique, au niveau, très élevé et remarquablement persistant de - 3,8 milliards d'euros. C'est en ce sens, comme le souligne l'exposé des motifs, que « cet article engage une dynamique de redressement de la situation financière du Fonds de solidarité vieillesse tout en poursuivant la rationalisation de son financement ».

Sauf à considérer que le FSV reste l'angle mort du PLFSS, le Gouvernement communiquant sur le solde de la sécurité sociale hors FSV, et à vouloir afficher à tout prix un redressement significatif des deux principales branches du régime général, ce que votre rapporteur général ne peut envisager, il est pour le moins surprenant de ponctionner les réserves d'un organisme présentant un déficit récurrent de près de 4 milliards d'euros, pour alimenter un fonds prudentiel destiné à financer des dépenses à venir. C'est au demeurant cette logique qui préside au « débouclage » de la section III ainsi que l'argumente l'étude d'impact du présent article : « l'accumulation de réserves de la section 3 du FSV est non seulement très excessive ... mais également dérogatoire par sa logique de provisionnement au principe général du financement global des dépenses annuelles du régime général et du FSV par les recettes de l'année en cours, par répartition ».

Votre rapporteur général propose par conséquent d'affecter au financement du solde du minimum contributif restant à la charge du FSV en 2017, le montant des réserves de la section III, ce qui permettrait, conformément à l'objectif poursuivi par l'article d'engager effectivement « une dynamique de redressement de la situation financière du Fonds de solidarité vieillesse », en réduisant son déficit de 800 millions d'euros en 2017 (amendement n° 69).

Dans cette grande réorganisation des charges et des produits du FSV, un élément, contesté dès l'origine par votre commission, n'a pas disparu. Il s'agit du 10° de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, selon les termes duquel le FSV assure : « le financement d'avantages non contributifs instaurés au bénéfice des retraités de l'ensemble des régimes lorsque les dispositions les instituant le prévoient ». Votre commission considère qu'il s'agit d'un droit de tirage sur le fonds formulé dans des termes particulièrement vagues et qui permettrait de solliciter le financement du fonds pour des dispositifs instaurés par voie règlementaire. Comme les années précédentes, elle vous demande de supprimer cet alinéa (amendement n° 67).

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel n° 68.

Votre rapporteur général est bien conscient que le déficit du FSV, notamment celui, créé par cet article, du financement des dépenses de solidarité, n'est pas réglé de ce fait. Les dépenses de solidarité en matière de vieillesse resteront encore, pour plusieurs années, financées par un déficit que le Gouvernement juge sans doute plus acceptable ou plus présentable que celui des branches du régime général mais avec le même résultat : l'alimentation de la dette sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 21 - Approbation du montant des exonérations compensées

Objet : Cet article a pour objet d'approuver le montant de la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale qui font l'objet de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Les exonérations et exemptions d'assiette applicables aux cotisations et contributions sociales, communément appelées « niches sociales », représentent un volume global de 44,5 milliards d'euros pour l'année 2016 et un volume prévisionnel de 45,9 milliards d'euros en 2017.

Les exonérations de cotisations (allègements généraux et exonérations ciblées) représentent, en 2015, 9 % des cotisations dues aux Urssaf.

Le montant global recouvre des exonérations, allègements et exemptions d'assiette de différentes natures que l'on peut distinguer comme suit :

Mesures en millions d'euros

2012

2013

2014

2015

2016 (p)

2017 (p)

Allègements généraux

20 610,0

20 724,0

20 886

25 775

28 781

29 650

Exonérations compensées

6 055,6

3 856,5

3 694

3 479

3 648

6 376

Exonérations non-compensées

3 822,3

3 207,3

3 694

3 741

3 794

1 228

Exemptions d'assiette

8 340,0

6 444,4

6 746

8 407

8 297

8 691

Total

38 827,9

34 232,2

35 020

41 402

44 520

45 945

Source : Annexe 5 PLFSS

Ces montants, réévalués de près d'un milliard d'euros en raison de l'adoption d'une méthodologie plus fine d'évaluation des exemptions d'assiette, traduisent la mise en oeuvre du pacte de responsabilité, le renforcement des allègements généraux et surtout, même si elle ne constitue pas, à proprement parler, un allègement, la baisse du taux de cotisation famille (3,5 milliards d'euros en 2015, 6,6 milliards d'euros en 2016, 7,7 milliards d'euros en 2017). S'agissant des autres dispositifs, ceux qui concernent les services à la personne, le soutien à l'emploi et les exemptions d'assiette sont dynamiques, tandis que le soutien à des territoires spécifiques se stabilise.

Depuis 2011, les mesures d'allégements généraux font l'objet d'une compensation par affectation de recettes et n'entrent donc pas dans le champ de cet article.

Ces dernières années, le mode de compensation des exonérations ciblées a évolué au profit de compensations budgétaires se substituant à l'affectation de recettes fiscales : les exonérations résiduelles applicables aux heures supplémentaires font désormais l'objet d'une compensation budgétaire (LFSS 2015), tout comme les déductions forfaitaires pour les services à la personne (LFSS 2016).

Ce mouvement se poursuit avec la compensation, en 2017, d'exonérations jusqu'à présent non compensées, pour un montant de 2,8 milliards d'euros, dont la part la plus importante, 1,7 milliard d'euros est représentée par les aides à domicile pour les publics fragiles. S'y ajoutent 250 millions d'euros au titre de l'ACCRE, 156 millions d'euros au titre des chantiers d'insertion, 85 millions d'euros au titre des associations intermédiaires et 38 millions d'euros au titre des arbitres sportifs.

Le montant global prévu à cet article intègre la baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles décidée et applicable en 2016 et compensée à partir de 2017.

Le montant de la compensation pour l'ensemble des régimes serait donc de 6,1 milliards d'euros en 2017, après 3,6 milliards d'euros en 2016 et 3,7 milliards d'euros en 2015. A champ constant, le montant des exonérations compensées aurait baissé de 2,2 %.

Les six premiers postes d'exonérations compensées sont les suivants en prévisions pour l'année 2017 :

- aide à domicile pour publics fragiles (particuliers et associations ou entreprises : 1,7 milliard d'euros) ;

- contrats d'apprentissage (907 millions d'euros) ;

- entreprises en outre-mer (891 millions d'euros) ;

- baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles (480 millions d'euros) ;

- déductions sur les heures supplémentaires dans les entreprises de moins de 20 salariés (457 millions d'euros) ;

- déduction forfaitaire de 2 euros par heure déclarée pour les services à la personne (386 millions d'euros) ;

Les exonérations qui resteront non-compensées concernent principalement les contrats aidés (contrat d'accompagnement dans l'emploi et contrat unique d'insertion, stagiaires, apprentis) pour un montant de 1,2 milliard d'euros. A champ constant, ces exonérations baissent de 200 millions d'euros en 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission considère que la compensation budgétaire des dispositifs d'exonération conduit à une meilleure responsabilisation des autorités en charge des différentes politiques publiques auxquelles ces exonérations sont censées contribuer.

Elle estime par conséquent que l'augmentation du montant des exonérations compensées est un élément positif pour la sécurité sociale.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 22 - Tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2017

Objet : Cet article détermine, par branches, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2017 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour 2017.

Ce tableau, qui agrège pour la première fois les régimes obligatoires de base et le FSV, fait apparaître une prévision de déficit de 4,1 milliards d'euros en 2017.

Comme l'indique le tableau ci-après, ce montant représente une amélioration du solde de l'ensemble des régimes obligatoires de :

-  6,1 milliards d'euros par rapport au déficit constaté en 2015 figurant à l'article 1er du présent projet de loi de financement ;

-  2,8 milliards d'euros par rapport aux prévisions pour 2016 figurant à l'article 4 du présent projet de loi de financement.

Évolution des soldes, par branche, des régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

 

Constaté 2012

Constaté 2013

Constaté 2014

Constaté 2015

Prévisions 2016

Prévisions 2017

Maladie

- 5,9

- 6,9

- 6,5

- 5,8

- 4

- 2,6

Vieillesse

- 6,1

- 3,6

- 0,8

0,2

1,2

1,6

Famille

- 2,5

- 3,3

- 2,7

- 1,5

- 1

0

AT-MP

- 0,6

0,7

0,7

0,8

0,7

0,7

Total

- 15,1

- 13,1

-9,3

- 6,3

- 3,1

- 0,3

FSV

- 4,1

- 2,9

-3,5

- 3,9

- 3,8

- 3,8

Tous régimes +FSV

- 19,2

- 16

-12,8

- 10,2

- 6,9

- 4,1

Par rapport au solde de l'année 2012 (19,2 milliards d'euros), le déficit des régimes obligatoires de base se réduirait d'un montant cumulé de 15,1 milliards d'euros en 2017.

Dépenses et recettes de l'ensemble des régimes
obligatoires de base et du FSV en 2017

En millions d'euros

Prévisions de recettes

Objectifs
de dépenses

 

2016

2017

écart

2016

2017

écart

Maladie

197

204,5

7,5

201,1

207,1

6

Vieillesse

228,3

232,2

3,9

227,8

230,6

2,8

Famille

48,7

49,9

1,2

49,6

49,9

0,3

AT-MP

14,1

14,2

0,1

13,4

13,5

0,1

Toutes branches hors transferts

474,4

487,1

12,7

477,6

487,4

9,8

FSV

16,5

15,7

-0,8

20,1

19,6

-0,5

Toutes branches avec FSV

471,1

483,7

12,6

478,7

487,8

9,1

Source : PLFSS 2017

Pour 2017, le solde se redresse grâce à une forte dynamique des recettes (+ 12,6 milliards d'euros et + 2,7%), supérieure à la croissance des dépenses (+2,1 % et + 9,1 milliards d'euros).

La prévision de recettes repose sur une hypothèse de croissance de 1,5 %, sur une progression de la masse salariale de 2,7% dont 1 % d'effet « emploi » avec une évolution du chômage de 0,7 %.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission constate une réduction des déficits plus tardive et moins massive que ce qu'aurait dû permettre l'augmentation massive des prélèvements obligatoires sur la période récente, singulièrement sur la branche vieillesse.

La branche famille s'est redressée au prix de la réduction des droits de certaines familles et grâce à des transferts importants en 2017.

La branche AT-MP fait une nouvelle fois l'objet, après 2016, d'un transfert de taux de 0,05 point vers la branche maladie, qui représente un montant de 250 millions d'euros et qui est contraire au principe assurantiel de la branche.

Tout concourt enfin à un redressement artificiel de la branche maladie qui bénéficie d'un surcroît de recettes et d'une construction discutable de l'Ondam.

Votre commission est en désaccord avec ces différentes orientations. En cohérence avec sa position sur les différentes branches, elle a adopté un amendement n° 70 de suppression de cet article.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 23 - Tableau d'équilibre du régime général pour 2017

Objet : Cet article détermine, par branche, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2017 du régime général de la sécurité sociale

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de l'article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale rappelées à l'article 22 ci-dessus.

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime général pour 2017.

En 2017, le déficit du régime général se réduirait de 2,9 milliards d'euros par rapport à 2016 et de 6,6 milliards par rapport à 2015.

La branche maladie connaîtrait une amélioration sensible de son solde, de 1,5 milliard d'euros, de même que la branche famille, de 1 milliard d'euros, tandis que le solde de la branche vieillesse s'améliore de 500 millions d'euros. Pour la quatrième année consécutive, le solde de la branche AT-MP serait stable, à 700 millions d'euros.

Dépenses et recettes de l'ensemble du régime général et du FSV en 2017

(en millions d'euros)

 

Prévisions de recettes

Objectifs de dépenses

 

2016

2017

écart

2016

2017

écart

Maladie

195,8

203,2

7,4

199,8

205,9

6,1

Vieillesse

124

126,5

2,5

122,9

125

2,1

Famille

48,7

49,9

1,2

49,7

49,9

0,2

AT-MP

12,7

12,8

0,1

12

12,1

0,1

Toutes branches hors transferts

368,2

379,5

11,3

371,6

379,9

8,3

FSV

16,5

15,7

- 0,8

20,3

19,6

- 0,7

Toutes branches avec FSV

366,3

377,6

11,3

373,5

381,8

8,3

Source : PLFSS 2017

Les recettes progresseraient de plus de 3 %, soit un rythme beaucoup plus élevé qu'en 2016. C'est particulièrement le cas de la branche maladie dont les produits enregistreraient une progression de près de 3,8 %, supérieure à la progression prévue pour la branche vieillesse (+ 2,4 %) dont les augmentations de cotisations se poursuivent. En l'absence de mesures, d'après le rapport de la commission des comptes, le déficit du régime général serait de 6,3 milliards d'euros. Avec le FSV, le déficit serait de 10,3 milliards d'euros, soit seulement 500 millions d'euros de moins qu'en 2015 et 3,4 milliards d'euros de plus que le solde prévu pour 2016.

Comparaison des soldes, par branche, du régime général
par rapport au tendanciel

(en milliards d'euros)

 

Prévisions 2016

Tendanciel 2017

Prévisions 2017

Écart 2017 au tendanciel

Maladie

- 4,1

- 8,3

- 2,6

5,7

Vieillesse

1,1

2,7

1,6

- 1,1

Famille

- 1

- 1,3

0

1,3

AT-MP

0,7

0,6

0,7

0,1

Total

- 3,4

- 6,3

- 0,4

5,9

FSV

- 3,8

- 4

- 3,8

0,2

Tous régimes +FSV

- 7,1

- 10,3

- 4,2

6,1

Source : Rapport de la commission des comptes de septembre et PLFSS 2017

Le solde de l'assurance maladie serait particulièrement dégradé mais aussi celui de la branche famille en raison de l'extension en année pleine de la baisse de cotisations prévue dans le cadre du pacte de responsabilité. En revanche, l'excédent de la branche vieillesse serait plus important, avant redéploiement des recettes et transfert du minimum contributif. L'amélioration du solde de l'assurance-maladie est due à 3,5 milliards d'euros d'économies dans le périmètre de l'Ondam, à 1,8 milliard d'euros de transferts de recettes et de recettes nouvelles, dont l'augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.

L'annexe 9 détaille le passage du tendanciel au solde prévisionnel.

Tableau d'équilibre financier du PLFSS 2017

(en milliards d'euros)

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Par cohérence avec la position prise sur l'article précédent ainsi que sur les différentes branches, votre commission exprime son désaccord avec les différents soldes. Sur proposition de son rapporteur général, elle a adopté un amendement n°71 de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 24 - Approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires (FSV), fixation de l'objectif d'amortissement de la dette sociale, des prévisions de recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites et des prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse

Objet : Cet article détermine, pour l'année 2017, le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base (FSV), l'objectif d'amortissement de la dette sociale, le montant des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et de celles mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

· L'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Le I du présent article propose d'approuver le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

Ce tableau ne concerne de facto que le fonds de solidarité vieillesse (FSV) dont le déficit devrait s'élever à 3,8 milliards d'euros en 2017, au même niveau qu'en 2016.

Tableau d'équilibre du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

2016

2017

Prévisions de recettes

Prévisions de dépenses

Solde

Prévisions de recettes

Prévisions de dépenses

Solde

16,5

20,3

- 3,8

15,7

19,6

- 3,8

Source : Projet de loi

Après avoir connu, en 2016, une refonte complète des produits qui lui étaient affectés, le fonds n'avait enregistré aucune évolution de leur volume, ce qui explique, avec des charges identiques ou en croissance, son installation dans un déficit persistant.

En 2017, le FSV est affecté par de profondes modifications de ses charges et de ses produits, prévues par l'article 20 du présent projet de loi qui supprime les sections II et III en prévoyant le transfert de leur charge, progressivement pour le minimum contributif et les majorations pour conjoint à charge et immédiatement pour la section III, aux régimes de base. En 2017, 1 milliard de charges de minimum contributif serait ainsi transférée, laissant 2,5 milliards d'euros de charges au FSV.

Les produits affectés au financement du minimum contributif sont en revanche transférés immédiatement à la Cnav, ce qui ne réduit le déficit sur l'ancienne section II que de 400 millions d'euros malgré un transfert de charges d'un milliard. Cette solution permet de préserver une amélioration de 500 millions d'euros du solde de la branche vieillesse.

Parallèlement, les diverses réaffectations de recettes issues de l'article 20 ont pour effet de réduire les produits du fonds de 0,3 milliard d'euros et de mettre structurellement en déséquilibre le financement des dépenses de solidarité. La compensation des transferts de recettes entre branches s'arrête au FSV qui perd, au profit de la CNSA, une part du prélèvement social sur les revenus du capital.

Enfin, le Gouvernement prélève, au profit de l'assurance maladie, les réserves de la section III du FSV. Ce prélèvement a pour objet de constituer l'amorçage du fonds pour le financement de l'innovation pharmaceutique, créé par l'article 49 du présent projet de loi.

Au total, si les charges du FSV sont réduites d'un milliard d'euros, ses produits sont également réduits de près de 900 millions d'euros, ce qui a pour effet d'améliorer le solde du FSV de 100 millions d'euros par rapport à son tendanciel, c'est-à-dire de le maintenir à l'identique, au niveau très élevé et remarquablement persistant, de - 3,8 milliards d'euros. C'est ainsi que « cet article engage une dynamique de redressement de la situation financière du Fonds de solidarité vieillesse tout en poursuivant la rationalisation de son financement », selon son exposé des motifs.

Votre rapporteur général a exposé dans son commentaire de l'article 20, l'ensemble des réserves que lui inspire ce montage, auxquelles il lui faut ajouter une remarque : non content de transférer à la branche maladie des sommes accumulées pour le risque vieillesse, le Gouvernement les comptabilise comme un produit nouveau qui participe à la compensation, à la sécurité sociale, des mesures d'allègements de cotisations, ce qui paraît pour le moins contestable.

· La fixation de l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades

Le II du présent article propose de fixer à 14,9 milliards d'euros l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades en 2017. Cet objectif enregistre une nouvelle progression par rapport à 2016, grâce à l'amélioration du rendement des recettes de la Caisse et au maintien à un niveau bas de la charge des intérêts.

Cet amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées à la Cades, attendu pour l'année à venir39(*) (soit 17,2 milliards d'euros), et le montant des frais financiers nets payés par la Caisse (soit 2,4 milliards)40(*).

Il s'améliore sous le double effet d'une progression des produits, en particulier de la CRDS, et d'une diminution des charges.

Comptes de résultat prévisionnel de la Cades

(en millions d'euros)

 

2016 (p)

2017 (p)

CRDS

6 987

7 171

CSG

7 764

7 946

Versement FRR

2 100

2 100

Total produits

16 851

17 217

Frais financiers et autres charges

2 422

2 388

Résultat

14 429

14 829

Source : Annexe 8 du PLFSS.

Depuis sa création en 1996, la Cades aura repris une dette totale de 236 milliards d'euros au 31 décembre 2015. Elle en aura amorti 110 milliards d'euros et doit encore rembourser 126 milliards d'euros.

Texte

Montant plafond

Déficits concernés

LFSS 2011

130 milliards d'euros
dont 62 milliards d'euros de 2011 à 2018
dans la limite de 10 milliards d'euros par an

Cnav + FSV 2011 à 2018

Famille et maladie 2011

LFSS 2014

Même plafond

CNAV+ FSV en priorité

Maladie et famille par ordre d'ancienneté

En application de ces dispositions, la Cades a repris les déficits suivants pour les années 2011 à 2016 :

(en milliards d'euros)

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Régime général

65,3

9,7

8,9

10

10

23,6

Déficit

Cumul Cnav + FSV

Cnav
+ FSV
2011

Cnam + FSV
2012

Cnav
(3,3)
+
FSV
(2,7)
2013

Cnam 2012
(4)

Cnav
+ FSV
(5,3)

Cnam 2012
(1,9)

Cnaf
2012
(2,5)

Cnam 2013
(0,3)

Cnav
+FSV
(3,9)

Cnam 2013
(6,5)

Cnaf
2013
(3,2)

Cnam 2014
(6,5)

Cnaf
2014
(2,7)

Cnam 2015

(1,2)

Régularisations

 

-3,1

-1,2

     

CCMSA

2,5

         

Le plafond prévu par la LFSS pour 2011 pour les années 2011 à 2018 ayant été saturé en 2016, aucune reprise n'est désormais prévue.

Resteront par conséquent à l'Acoss à fin 2016 :

- le reliquat du déficit 2015 de la Cnam (4,6 milliards d'euros) ;

- le déficit de la branche famille pour 2015 (1,5 milliards d'euros) ;

- les déficits de l'année 2016 (7,1 milliards d'euros) ;

- les déficits de la branche vieillesse des salariés agricoles et du régime des mines.

La dette de la branche AT-MP serait en revanche totalement résorbée en 2016 et la branche dégagerait un léger excédent cumulé de 59 millions d'euros.

Compte tenu de l'allongement, de quatre ans, de la durée de vie de la Cades, permis par la loi organique relative à la gestion de la dette sociale votée en 2010, l'horizon final de remboursement de la dette sociale reste actuellement prévu en 2024.

La question de la dette résiduelle logée à l'Acoss reste entière à la fin de l'année 2016.

· L'affectation de recettes au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Le III du présent article procède à l'affectation de recettes au FRR.

Comme en 2014, aucune recette ne sera affectée à ce Fonds en 2015. En effet, conformément au cadre arrêté lors de l'examen de la loi portant réforme des retraites, votée en 2010, les recettes courantes du Fonds ont été transférées à la Cades pour contribuer au financement de la reprise des dettes de la Cnav et du FSV, et au FSV.

Au 31 décembre 2015, la valeur de marché des actifs du FRR était de 36,3 milliards d'euros après des versements cumulés de 8,4 milliards d'euros à la Cades. En 2015, le FRR a dégagé un résultat financier de 1,6 milliard d'euros.

La nature du FRR évolue, de fait, vers un outil de financement de l'économie dans un contexte où le Gouvernement assure que des versements au régime de retraite ne sont pas envisagés.

Il serait, dès lors, souhaitable de redéfinir les orientations données à ce Fonds dans les années à venir et d'envisager les moyens nécessaires à son développement.

· La mise en réserve de recettes par le FSV

Le IV du présent article prévoit enfin le montant des recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse.

La loi portant réforme des retraites votée en 2010 a confié au FSV la charge du financement, à compter de 2016, du maintien du bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à 65 ans pour les parents de trois enfants les plus proches de l'âge de la retraite ainsi que pour les parents d'enfants handicapés.

Aux termes de l'article L. 135-3-1 du code de la sécurité sociale, l'équilibre financier de cette mesure devait être assuré par la mise en réserve par le Fonds, au sein d'une section comptable spécifique, du produit issu de 0,5 point de forfait social, de 0,2 point des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement et des produits financiers résultant du placement des disponibilités excédant les besoins de trésorerie de la section.

A compter de 2014, en application de la loi de financement pour 2015, le montant de la réserve constituée (0,89 milliard d'euros à fin 2015) ayant été jugé suffisant pour financer le dispositif jusqu'à son extinction, les produits financiers sont le seul produit de cette section dont les autres recettes ont été basculées sur la section 1.

Le montant des mises en réserve de recettes est donc nul et cette section est supprimée par l'article 20 du présent projet de loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Avec l'insertion des objectifs de dépenses, des prévisions de recettes et de la prévision de solde du FSV au sein des tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général, l'apport de cet article est, de fait, la fixation de l'objectif d'amortissement de la Cades.

Votre commission ne peut cependant se satisfaire du tableau d'équilibre du FSV Sur la proposition de son rapporteur général, elle a adopté un amendement n° 72 de suppression des alinéas relatifs à ce tableau.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 25 - Habilitation des organismes et régimes à recourir à des ressources non permanentes et plafonds de trésorerie pour 2017

Objet : Cet article habilite cinq organismes à recourir, en 2017, à des ressources non permanentes destinées à couvrir leurs besoins de trésorerie.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

Comme l'indique le tableau présenté ci-après, le I du présent article autorise cinq organismes à recourir en 2017 à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

L'Acoss assure une gestion de la trésorerie de plus en plus mutualisée entre les régimes, qui concerne le régime des mines et celui des exploitants agricoles, pour lesquels un plafond spécifique permet de tracer les opérations.

Une autorisation est reconduite pour le régime des mines, la Cnieg et le régime d'entreprise de la Sncf. Pour cette dernière, l'article fixe deux plafonds, le versement des pensions intervenant avant celui de la subvention de l'État dans les premiers jours de l'année. La CPRP Sncf est désormais la seule caisse finançant ses besoins de trésorerie via des financements bancaires.

Le plafond de découvert de la CCMSA augmente une nouvelle fois, pour être porté à 4,45 milliards d'euros. Cette augmentation de 500 millions d'euros est liée à une incertitude sur le calendrier de la compensation par l'État de la baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles dont le principe a certes été acté en 2016 et dont le versement est prévu dans les comptes 2017, mais dont le détail n'est pas encore connu. En 2016, l'Acoss a pu assurer la totalité de la couverture des besoins de trésorerie de la CCMSA. Le II du présent article supprime en conséquence le III de l'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 qui fixait un plafond pour le recours de la CCMSA au financement par l'Acoss pour les années 2015 à 2017. Pour l'avenir, ce plafond sera identique à l'autorisation donnée par la loi de financement.

Évolution des plafonds d'avance de trésorerie

(en milliards d'euros)

2014

2015

2016

2017

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)

34,5

36,3

Jusqu'au 31/07

40

A partir du 01/08

30

33

Régime des exploitants agricoles (CCMSA)

4,2

3,7

3,95

4,45

Caisse nationale de retraite des agents
des collectivités locales (CNRACL)

0,95

0,6

0

0

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

0,9

1

Jusqu'au 31/01

1,05

A partir du 01/02

0,35

0,35

Caisse nationale des industries électriques
et gazières (Cnieg)

0,44

0,2

0,250

0,3

Caisse de retraite du personnel de la RATP (CRPRATP)

0,015

0,015

0

0

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

0,45

0,4

0,350

Jusqu'au 31/01

0,45

A partir du 01/02

0,2

Fonds spécial des pensions des ouvriers
des établissements industriels de l'État (FSPOEIE)

0

0

0

0

Source : Lois de financement de la sécurité sociale et PLFSS 2017

Le plafond des ressources non permanentes proposé en 2017 pour le régime général (Acoss) s'élève à 33 milliards d'euros, soit un montant élevé malgré la reprise de 23 milliards de dette par la Cades en 2016. Ce montant, certes inférieur au plafond historique de 65 milliards d'euros, atteint en 2010, traduit l'absence de reprise de dette en 2017, le plafond de transfert fixé par la loi de financement pour 2011 ayant été atteint. Avec ce plafond, l'Acoss ne remplit donc pas seulement sa mission de financement de la seule trésorerie infra-annuelle des branches mais porte en trésorerie les déficits cumulés qui n'ont pu être repris par la Cades, ce qui représenterait un solde prévisionnel de - 16,3 milliards d'euros au 1er janvier 2017.

En raison du niveau atypique des taux d'intérêt, l'Acoss devrait présenter un résultat net de trésorerie positif d'environ 70 millions d'euros en 2016, après 16,4 millions d'euros en 2015.

Pour 2017, le profil de trésorerie de l'Acoss fait apparaître un besoin maximal de 31,4 milliards d'euros brut, au 19 septembre 2017 ; le besoin moyen brut s'établirait à 23,4 milliards d'euros et le besoin au 31 décembre 2016 à 21,9 milliards d'euros.

Le plafond de 33 milliards d'euros permet de couvrir également les besoins de financement du régime vieillesse des exploitants agricoles, du régime des mines ainsi que du régime d'assurance vieillesse des industries électriques et gazières.

Évolution du plafond de découvert de l'Acoss

(en milliards d'euros)

Source : LFSS

Le plafond de découvert de l'Acoss permet de financer, à court terme, trois catégories de déficits :

- le déficit de la branche famille constaté en 2015 et le reliquat du déficit 2015 de la branche maladie non repris par la Cades ;

- la trésorerie de l'ensemble des branches dont les déficits en fin d'année 2016 ne pourront être repris par la Cades et resteront dans les comptes de l'Acoss ;

- les déficits cumulés de la branche vieillesse de la CCMSA et du régime des mines.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 26 - Approbation du rapport de l'annexe B (trajectoire 2017 à 2020)

Objet : Cet article soumet à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale ainsi que de l'Ondam pour les années à venir.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

- Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

- Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances 

Le rapport qu'il est proposé d'approuver à l'annexe B du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale détaille, pour les années 2017 à 2020, les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et les soldes par risque pour les régimes obligatoires de base et par branche pour le régime général. Il présente également les recettes, les dépenses et les soldes du Fonds de solidarité vieillesse pour la même période.

Le Gouvernement anticipe une consolidation de la reprise économique qui permettrait d'atteindre l'équilibre des comptes sociaux en 2018 avec un excédent de 1,9 milliard d'euros pour les régimes obligatoires de base et le FSV en 2019, et de 2,1 milliards d'euros pour le régime général et le FSV.

Le scénario retenu est celui d'une reprise progressive de la croissance selon un rythme plus modéré que celui anticipé l'an dernier.

Les hypothèses macro-économiques

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

PIB en volume

1,3 %

1,5 %

1,5 %

1,8 %

1,9%

1,9%

Inflation

0,0%

0,1

0,8 %

1,4%

1,8%

1,8%

Masse salariale du secteur privé

1,7 %

2,6 %

2,7%

3,6 %

3,8%

4,1%

Ondam

2%

1,8 %

2,1%

2%

2%

2%

Source : annexe B

La croissance du PIB en volume s'établirait à 1,5 % en 2017, comme en 2016, avant d'atteindre 1,8 % en 2018 et 1,9 % en 2019 et 2020. Le ministre de l'économie, Michel Sapin a estimé, le 3 novembre, que la prévision de croissance pourrait être moins forte en 2016, de l'ordre de 1,3 %, sans toutefois réviser la prévision du Gouvernement pour 2017.

Quasi nulle en 2016 (0,1 %), l'inflation hors tabac s'élèverait à 0,8 % en 2017, 1,4 % en 2018 puis 1,8 % en 2019 et 2020.

Principal déterminant des recettes de la sécurité sociale, la masse salariale du secteur privé connaîtrait une accélération plus nette à partir de 2018, où elle s'établirait à 3,6 %, avant d'atteindre 3,8 % en 2019 et 4,1 % en 2020.

Fixé à 2,1 % en 2017, le taux de progression de l'Ondam s'établirait à 2 % par an pour les années 2018 à 2020, soit une progression très maitrisée des dépenses.

Régime général

2016

2017

2018

2019

2020

Maladie

Recettes

195,8

203,2

209,1

215,4

221,9

Dépenses

199,8

205,9

209,9

214,1

218,2

Solde

-4,1

-2,6

-0,9

1,3

3,7

AT/MP

Recettes

12,7

12,8

13,8

14,1

14

Dépenses

12

12,1

12,2

12,3

12,5

Solde

0,7

0,7

1,6

1,8

1,6

Famille

Recettes

48,7

49,9

51,4

52,6

53,9

Dépenses

49,7

49,9

50,7

51,7

53

Solde

-1

0

0,7

0,8

1

Vieillesse

Recettes

124

126,5

129,1

133,4

138,7

Dépenses

122,9

125

128,5

132,7

137,6

Solde

1,1

1,6

0,6

0,7

1,1

Toutes branches du régime général

Recettes

368,2

379,5

390,3

402,1

415

Dépenses

371,6

379,9

388,2

397,5

407,6

Solde

-3,4

-0,4

2,1

4,6

7,4

FSV

Recettes

16,5

15,7

16,2

16,7

17,3

Dépenses

20,3

19,6

18,8

18

17

Solde

-3,8

-3,8

-2,6

-1,3

0,3

Solde ensemble RG+FSV

-7,2

-4,2

-0,5

3,3

7,7

Pour ce qui concerne le régime général, la branche maladie atteindrait un résultat positif, à partir de 2019, grâce à la progression modérée de ses dépenses, de l'ordre de 4 milliards d'euros par an à partir de 2018, après une hausse de plus de 6 milliards d'euros en 2017 et une croissance des recettes, supérieure à celle des dépenses dès 2017. Ces évolutions permettraient une amélioration du solde de 2,2 milliards d'euros en 2019 et de 2,4 milliards d'euros en 2020.

La branche AT-MP consoliderait son excédent grâce à une croissance modérée de ses dépenses et un ressaut d'un milliard d'euros de ses recettes à partir de 2018.

La branche famille retrouverait l'équilibre en 2017 puis consoliderait un excédent à partir de 2018 pour atteindre un milliard d'euros en positif en 2020.

A l'équilibre en 2015, la branche vieillesse serait excédentaire en 2016 et 2017, cet excédent se réduisant en 2018 pour progresser à nouveau et s'établir à 1,1 milliard d'euros en 2020.

Recettes, dépenses et solde de l'ensemble des régimes obligatoires de base

Régimes obligatoires de base

2016

2017

2018

2019

2020

Maladie

Recettes

197

204,5

210,3

216,6

223,2

Dépenses

201,1

207,1

211,2

215,3

219,5

Solde

-4

-2,6

-0,9

1,3

3,7

AT/MP

Recettes

14,1

14,2

15,3

15,5

15,5

Dépenses

13,4

13,5

13,6

13,7

13,9

Solde

0,7

0,7

1,7

1,8

1,6

Famille

Recettes

48,7

49,9

51,4

52,6

53,9

Dépenses

49,7

49,9

50,7

51,7

53

Solde

-1

0

0,7

0,8

1

Vieillesse

Recettes

228,3

232,2

236,8

243,5

251,4

Dépenses

227,1

230,6

236,4

243,3

251,3

Solde

1,2

1,6

0,4

0,1

0,1

Toutes branches des régimes obligatoires de base

Recettes

474,4

487,1

499,9

514,1

529,7

Dépenses

477,6

487,4

498

510,1

523,3

Solde

-3,1

-0,3

1,9

4

6,4

FSV

Recettes

16,5

15,7

16,2

16,7

17,3

Dépenses

20,3

19,6

18,8

18

17

Solde

-3,8

-3,8

-2,6

-1,3

0,3

Solde ensemble RG+FSV

-6,9

-4,1

-0,7

2,7

6,7

Source : Annexe B PJLFSS 2016

Le scénario est comparable, pour les régimes obligatoires de base, avec une différence pour la branche vieillesse dont l'excédent de 1,6 milliard d'euros en 2017 se réduirait notablement à partir de 2018 pour atteindre 100 millions d'euros en 2019 et 2020 en raison d'une croissance des dépenses, supérieure à celle des recettes à partir de 2018.

L'annexe B programme une trajectoire de retour à l'équilibre du Fonds de solidarité vieillesse en 2020. À la suite de la réorganisation du Fonds en différentes sections, le déficit se concentre particulièrement sur la section II, consacrée pour l'essentiel au financement, d'une part, du minimum contributif qui représente une charge annuelle de 3,5 milliards d'euros pour des produits résiduels de l'ordre de 600 millions d'euros, soit un besoin de financement structurel, pour cette section de l'ordre de 2,9 milliards d'euros. Le déficit de la section de solidarité est de 816 millions d'euros en 2016 pour des charges de 17,1 milliards d'euros.

L'article 20 du présent projet de loi prévoit le transfert progressif aux différents régimes de la charge de la part du minimum contributif, actuellement financée par le FSV, à hauteur d'un milliard d'euros en 2017. Comme les produits affectés à cette charge sont également transférés, le déficit y afférent ne se réduit que de 400 millions d'euros. Le même article 20 retire également au FSV 300 millions d'euros de produits du prélèvement social sur les revenus du capital, affectés à la section de solidarité, ce qui a pour effet de creuser son déficit à 1,3 milliard d'euros. Au total, le solde du FSV ne s'améliore que de 100 millions d'euros en 2017 par rapport à son tendanciel pour s'établir, comme en 2016, à - 3,7 milliards d'euros. Il serait de - 2,6 milliards d'euros en 2018 pour un retour à l'équilibre prévu en 2020. Ce retour à l'équilibre est entièrement imputable à l'augmentation de 500 millions d'euros prévue, entre 2019 et 2020, du produit de la CSG sur les revenus du patrimoine et des produits de placement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission ne peut se satisfaire du scénario proposé par l'annexe B qui repose très largement sur des hypothèses conventionnelles de fin de période. Alors que le Gouvernement reconnaît que la croissance en 2016 ne sera pas à la hauteur des prévisions, il n'en tire aucune conséquence sur la trajectoire 2016-2020.

Elle souligne que le retour à l'équilibre des comptes sociaux, singulièrement du FSV et de la branche maladie, ne peut dépendre uniquement de l'évolution des recettes. Sur proposition de son rapporteur général, elle a adopté un amendement n° 73 de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

QUATRIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L'EXERCICE 2017

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE

Article 27 (art. L. 523-1, L. 581-2, L. 581-6, L. 581-10, L. 582-1 et L. 582-2 [nouveaux], L. 583-3, L. 583-5 [nouveau], et L. 755-3 du code de la sécurité sociale, art. 373-2-2 du code civil et art. 1er de la loi n° 75-618 du 11 juillet 1975 relative au recouvrement public des pensions alimentaires) - Recouvrement des créances de pensions alimentaires

Objet : Cet article prévoit l'extension des missions et pouvoirs des caisses d'allocations familiales en matière de recouvrement des impayés de pensions alimentaires.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit existant

1. L'allocation de solidarité familiale

Aux termes de l'article L. 523-1 du code de la sécurité sociale (CSS), l'allocation de soutien familial (ASF) est destinée (1°) à tout enfant orphelin d'au moins un de ses parents, (2°) à tout enfant dont la filiation n'est pas légalement établie à l'égard de l'un au moins de ses parents ou encore (3°) à tout enfant dont l'un au moins de ses parents se soustraie ou est hors d'état de faire face à ses obligations d'entretien ou au versement d'une pension alimentaire mise à sa charge par une décision de justice. Les cas dans lesquels un débiteur peut être déclaré hors d'état sont définis à l'article D. 523-241(*) du CSS qui vise notamment les débiteurs sans adresse connue, les débiteurs insolvables mais également les débiteurs ayant fait l'objet de plaintes ou de condamnation pour des faits de violence ou de menace.

Dans le cas où le débiteur ne se soustrait que partiellement à son obligation, une allocation différentielle est accordée.

Aux termes du 4° de cet article, créé par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 201642(*), une ASF différentielle peut également être versée lorsque le débiteur s'acquitte intégralement de son obligation mais que le montant correspondant n'atteint pas le montant de l'ASF. En l'absence de décision de justice fixant une pension alimentaire, le montant de l'obligation d'entretien pris en compte est défini selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat43(*).

Le montant mensuel de l'ASF est de 104,75 euros au titre d'un enfant élevé par un parent isolé et de 139,58 euros pour un enfant privé de l'aide de ses deux parents et recueilli par un tiers. En vigueur depuis le 1er avril 2016, ces montants doivent être revalorisés au 31 mars 201744(*).

Le bénéfice de l'ASF n'est ouvert qu'aux parents isolés. Le parent titulaire de l'allocation en perd le droit lorsqu'il se marie, conclut un pacte civil de solidarité (Pacs) ou vit en concubinage (art. L. 523-2).

2. Le recouvrement des pensions alimentaires impayées

Conformément à l'article 371-2 du code civil, chacun des parents d'un enfant contribue à son entretien et à son éducation à proportion de ses ressources, de celles de l'autre parent et des besoins de l'enfant. Cette obligation vaut quelle que soit la situation matrimoniale des parents et ne cesse pas en cas de séparation.

L'article 373-2-2 prévoit que, en cas de séparation des parents, cette obligation prend la forme d'une pension alimentaire versée au parent auquel l'enfant est confié. Les modalités de cette pension sont fixées par une convention homologuée par le juge aux affaires familiale ou, à défaut, par le juge aux affaires familiales45(*). Il est précisé que cette pension peut, en tout ou partie, prendre la forme d'une prise en charge directe des frais exposés au titre de l'enfant ou encore d'un droit d'usage et d'habitation.

Dans le cas d'époux qui divorcent, l'intervention d'un juge aux affaires familiales est, dans l'état actuel du droit, toujours nécessaire. La convention homologuée par le juge dans le cas d'un divorce par consentement mutuel ou la décision du juge dans les autres cas est par définition revêtue de force exécutoire46(*).

L'article 50 du projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle, adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive le 12 octobre 201647(*) prévoit une réforme du divorce par consentement mutuel en prévoyant que les époux peuvent consentir à leur divorce par acte notarié. La convention qu'ils concluraient serait également revêtue de force exécutoire.

Dans le cas de parents mettant fin au pacte civil de solidarité (Pacs) qui les unissait, ou dans le cas de concubins mettant fin à leur vie commune, l'intervention du juge n'est pas obligatoire. Il peut être saisi par les parents conjointement afin d'homologuer la convention par laquelle ils organisent les modalités d'exercice de l'autorité parentale et fixent le montant de la contribution à l'entretien de l'enfant (art. L. 373-2-7 du code civil) ou par l'un des parents ou par le ministère public afin de statuer sur ces modalités. Cette saisine n'est toutefois pas obligatoire. En l'absence de décision de justice, l'obligation de contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant demeure, mais l'accord éventuel entre les parents ne revêt pas de force exécutoire.

Les règles générales relatives au recouvrement des pensions alimentaires sont fixées par la loi du 11 juillet 197548(*). L'article 1er de cette loi dispose que toute pension alimentaire fixée par une décision de justice devenue exécutoire dont le recouvrement total ou partiel n'a pu être obtenu par une des voies d'exécution de droit privé peut être recouvrée pour le compte du créancier par le comptable public compétent.

Les articles L. 581-1 et suivants du CSS confèrent aux caisses de sécurité sociale (caisses d'allocations familiales et caisses de la mutualité sociale agricole) un rôle d'aide au recouvrement des créances dues au titre de l'entretien des enfants. L'article L. 581-2 précise notamment que, lorsqu'elle est versée dans le cas où le débiteur se soustrait à son obligation de versement d'une pension alimentaire fixée par une décision de justice, l'ASF l'est à titre d'avance sur créance alimentaire et que les montants versés peuvent, le cas échéant, être récupérés par les caisses d'allocations familiales (CAF).

L'article L. 581-6 permet au titulaire d'une créance alimentaire en faveur de ses enfants mineurs qui n'est pas éligible à l'ASF (par exemple parce qu'il s'est remarié) de bénéficier, à sa demande, de l'aide des caisses d'allocations familiales pour le recouvrement des termes échus, dans la limite de deux ans. Il est toutefois précisé que cette faculté s'exerce après l'échec d'une voie d'exécution engagée par ses soins.

L'article L. 583-3 dispose que les organismes débiteurs de prestations familiales peuvent obtenir les informations nécessaires à l'appréciation des conditions d'ouverture, au maintien et au calcul des prestations familiales selon les modalités prévues à l'article L. 114-4 régissant les échanges d'informations entre l'administration fiscale et les organismes de sécurité sociale notamment. A défaut, les allocataires ou les demandeurs doivent communiquer ces informations. Il est précisé que les organismes de sécurité sociale peuvent, le cas échéant, demander et obtenir de la part des autres administrations publiques les informations nécessaires à leurs contrôles.

Ces dispositions ont été complétées par l'article 44 de la LFSS pour 2016 généralisant la garantie contre les impayés de pensions alimentaires (Gipa), qui avait été créée à titre expérimental par la loi du 4 août 201449(*). La Gipa permet aux CAF de recourir, notamment, à la retenue sur salaire pour récupérer les sommes versées à titre d'avance au titre des vingt-quatre mois précédents.

B. Les modifications proposées

Le présent article s'inscrit dans la continuité des dispositions adoptées en LFSS pour 2016 en renforçant les pouvoirs conférés aux caisses pour le recouvrement des pensions alimentaires.

1. Élargissement de la mission d'aide au recouvrement

Le 3° du I du présent article modifie l'article L. 581-6 du CSS afin d'élargir la mission d'aide au recouvrement des créances alimentaires conférée aux caisses d'allocations familiales dans le cas de créanciers non éligibles à l'ASF. Il supprime d'une part la condition d'échec préalable des voies d'exécution. D'autre part, alors que l'article L. 581-6 prévoit actuellement l'intervention des caisses pour le recouvrement des pensions dues au titres d'enfants mineurs, la rédaction proposée vise les créances dues au titre d'enfants jusqu'à l'âge limite d'éligibilité aux prestations familiales50(*).

Par ailleurs, l'article L. 523-1 est complété d'un II qui dispose que, afin de faciliter la fixation par le juge de la pension alimentaire, le directeur de la caisse d'allocations familiales peut transmettre au parent bénéficiaire les renseignements dont il dispose concernant l'adresse et la solvabilité du débiteur défaillant dès lors qu'un droit à l'ASF est ouvert au titre du 3° de cet article, c'est-à-dire lorsque le débiteur ne s'acquitte pas de son obligation d'entretien ou de la pension alimentaire fixée par décision de justice. Cette faculté doit permettre au juge, s'il est ultérieurement saisi, de disposer de davantage d'éléments d'appréciation quant à la situation du débiteur51(*). Votre rapporteur note que le juge a déjà la faculté de demander aux caisses de sécurité sociale les renseignements dont il estime avoir besoin pour statuer, notamment sur la base de l'article 144 du code de procédure civile qui lui permet d'ordonner des mesures d'instruction. Il a néanmoins été indiqué à votre rapporteur que cette faculté était peu utilisée, les juges étant soucieux de ne pas allonger inutilement les procédures.

2. Force exécutoire des accords amiables

Le présent article rétablit un chapitre II au sein du livre V du titre VIII du chapitre II du code de la sécurité sociale52(*) intitulé « Dispositions particulières relatives à certaines créances ».

Au sein de ce nouveau chapitre, l'article L. 582-2 [nouveau] confère aux caisses d'allocations familiales la capacité de donner une force exécutoire à l'accord par lequel deux parents qui mettent fin à leur concubinage ou au Pacs qui les unissait fixent le montant de la contribution à l'éducation en faveur de l'enfant mise à la charge du débiteur. Cette décision a alors l'effet d'un jugement et constitue un titre exécutoire au sens du 6° de l'article L. 111-3 du code des procédures civiles d'exécution.

Ce pouvoir s'exerce sur demande conjointe des deux parents et à la condition qu'aucun d'entre eux ne soit titulaire d'une créance alimentaire fixée par une décision de justice, que le montant défini par l'accord soit supérieur à un certain seuil dépendant de la situation d'espèce53(*) et que l'accord contienne les informations nécessaires à la détermination de ce seuil.

Il est en outre précisé que la demande des parents peut être faite par voie dématérialisée et qu'ils sont tenus de signaler tout changement de situation susceptible d'entraîner une révision de la convention. Si un tel changement de situation est susceptible de remettre en cause le droit du parent bénéficiaire à l'ASF différentielle prévue au 4° de l'article L. 523-1 du CSS54(*), les parents sont tenus de transmettre à la caisse un nouvel accord.

La décision de la caisse est frappée de nullité lorsqu'elle a été prise alors que la caisse n'a pas été informée qu'un des parents bénéficiait déjà d'une créance alimentaire. Il est précisé qu'elle est insusceptible de recours devant la commission de recours amiable prévue à l'article L. 142-1 du CSS.

Il est précisé que la caisse compétente est celle du lieu de résidence de l'allocataire ou du parent créancier.

Les conditions d'application de cet article doivent être précisées par décret en Conseil d'Etat.

Cette nouvelle faculté donnée aux caisses nécessite plusieurs mesures de coordination au sein de différents textes législatifs.

Le titre exécutoire émis par la caisse est ainsi mentionné au 3° et au 4° de l'article L. 523-1, ainsi qu'à l'article L. 581-2 relatifs à l'ASF différentielle versée lorsqu'un parent se soustrait à son obligation de versement d'une pension alimentaire, à l'article L. 581-6 relatif à l'aide au recouvrement en faveur des personnes non-éligibles à l'ASF, à l'article L. 581-10 relatif à la récupération des sommes avancées par la caisse de sécurité sociale

L'article L. 583-3, relatif aux échanges d'informations entre les caisses d'allocations familiales et l'administration fiscale et à l'obtention de ces informations auprès des intéressés, est complété afin de préciser qu'il est applicable aux informations nécessaires à l'application de l'article L. 582-2 et au calcul du montant pris en compte pour le calcul de l'ASF différentielle en l'absence de décision de justice (4° de l'article L. 523-1).

Un nouvel article L. 583-5 dispose que les organismes débiteurs de prestations familiales communiquent à l'administration fiscale le montant de la contribution fixée par les accords auxquels ils confèrent une force exécutoire en application de l'article L. 582-2.

Enfin, le III du présent article modifie l'article 1er de la loi du 11 juillet 1975 afin de viser non seulement le recouvrement des pensions alimentaires fixées par une décision de justice mais également les titres exécutoires mentionnés au nouvel article L. 582-2 du CSS.

3. Intermédiation dans les cas de violences ou de menaces

L'article 373-2-2 du code civil est complété afin de permettre au juge, lorsque le parent débiteur de la pension alimentaire qu'il fixe a fait l'objet d'une plainte pour menaces ou violences volontaires sur le parent créancier ou sur l'enfant ou lorsqu'il a été condamné pour violences ou encore en cas de violences mentionnées dans une décision de justice, de décider que la pension alimentaire est versée entre les mains du directeur de la caisse d'allocations familiales.

L'article L. 582-1 [nouveau] dispose que, lorsqu'il est fait application de cette possibilité et que le créancier d'une pension alimentaire est demandeur ou bénéficiaire de l'ASF, la caisse notifie au débiteur que c'est à elle qu'il est tenu de verser les sommes en question. Au-delà d'un délai de deux mois, le recouvrement de la créance peut être poursuivi par tout moyen. Lorsque le créancier n'est pas éligible à l'ASF, il est fait application de ces dispositions à sa demande.

Par ailleurs, le même article L. 582-1 [nouveau] précise que, lorsque le juge a décidé de l'intermédiation de la caisse d'allocations familiales entre un créancier et un débiteur violent, ce dernier ne peut pas être déclaré hors d'état de faire face à son obligation.

Il est précisé que l'organisme compétent est celui du lieu de résidence de l'allocataire ou, à défaut, celui du parent créancier.

4. Application outre-mer

L'article L. 755-3 du CSS, relatif à l'application dans les départements d'outre-mer des prestations familiales est modifié afin de rendre applicable, dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, ainsi que dans les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin les dispositions des nouveaux articles L. 582-1, L. 582-2 et L. 583-5. Ces articles ne sont en revanche pas applicables à Mayotte.

En revanche, le IV du présent article précise qu'il n'est pas applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon. En l'absence de disposition en ce sens, les dispositions du présent article ne sont pas non plus applicables dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative.

5. Entrée en vigueur

Le V du présent article précise que les dispositions relatives à l'homologation par les caisses des accords amiables conclus par les parents ainsi que les mesures de coordination qui en découlent entrent en vigueur le 1er avril 2018. Les autres dispositions et notamment celles qui prévoient l'intermédiation des caisses en cas de débiteur violent ainsi que celles qui facilitent la saisine des caisses par les titulaires de créances non éligibles à l'ASF entrent elles en vigueur selon les règles de droit commun, c'est-à-dire le lendemain de la publication au journal officiel de la loi de financement, sous réserve le cas échéant de la parution des décrets d'application.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Denys Robiliard tendant à préciser, à l'article L. 585-2 [nouveau] qu'une décision de justice postérieure à l'homologation par la Caf d'un accord entre les parents frappe cet accord de nullité.

Elle a également adopté dix-sept amendements rédactionnels ou de précision, proposés par la rapporteure.

III - La position de la commission

Les dispositions du présent article renforcent la mission générale d'aide au recouvrement des pensions alimentaires qui est conférée depuis longtemps aux caisses d'allocations familiales et s'inscrivent dans le prolongement de la mise en oeuvre de la garantie contre les impayés de pension alimentaire (Gipa), généralisée par la loi de finances pour 2016.

Pour rappel, le volet législatif du dispositif Gipa consistait d'une part en la création d'une allocation différentielle lorsque le montant de la pension alimentaire n'atteint pas celui de l'ASF et d'autre part en la possibilité pour les caisses de recourir à la procédure de paiement direct pour recouvrer les sommes dues a titre des vingt-quatre derniers mois au lieu de six.

Il ressort des auditions menées par votre rapporteur que la mise en oeuvre de ces dispositions s'avère satisfaisante, notamment grâce au travail important mené par le réseau des caisses d'allocations familiales (CAF) et de la mutualité sociale agricole (MSA). La gestion de cette garantie a été mutualisée au sein de 22 CAF « pivots »55(*), l'interlocuteur des bénéficiaires demeurant sa caisse locale. La Cnaf a par ailleurs indiqué lors de son audition qu'une cellule d'agents dédiés à cette mission a été créée au niveau national.

Votre rapporteur salue les avancées permises par le présent article mais souhaite souligner qu'il s'agit davantage d'une amélioration et d'une simplification des dispositifs existants que d'une mesure de grande ampleur. L'étude d'impact indique que les mesures proposées sont issues d'un rapport conjoint de l'inspection générale des affaires sociales, de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des services judiciaires qui n'a, à la connaissance de votre rapporteur, pas été publié.

Pour les créanciers non-éligibles à l'ASF, la suppression de la condition d'échec préalable des voies d'exécution permettra aux personnes concernées d'accéder directement à l'assistance de la CAF ou de la caisse de la MSA, sans avoir recours préalablement au service d'huissiers privés. Il s'agit là sans conteste d'une simplification qui devrait permettre un accès aux droits plus rapide. Selon les chiffres fournis par l'étude d'impact, 30 000 personnes victimes d'impayés et non éligibles à l'ASF car s'étant remises en couple seraient potentiellement concernées, l'hypothèse retenue étant celle d'un taux de recours de 50 % au terme d'une montée en charge de 3 ans.

L'élargissement aux enfants majeurs à charge est cohérent avec les règles applicables aux prestations familiales et comble un angle mort du dispositif existant.

Les parents non-mariés qui se séparent peuvent aujourd'hui saisir le juge soit pour qu'il fixe le montant de la pension alimentaire soit pour qu'il homologue leur accord amiable. Le présent article permet de dé-judiciariser, et donc de simplifier, cette procédure en permettant aux caisses d'allocations familiales de conférer la valeur d'un jugement à l'accord amiable. En cas de désaccord, le recours au juge restera possible.

L'étude d'impact estime que cette procédure de validation sans recours au juge pourrait à terme concerner 50 000 personnes, dont 40 000 auraient eu recours au juge.

Votre rapporteur note que l'accord soumis à la validation de la caisse ne peut porter que sur la fixation de la pension alimentaire. Les modalités d'exercice de l'autorité parentale, qui sont bien souvent prévues par le même accord amiable demeurent soumises à l'homologation du juge56(*) pour être opposables. Cette limite pourrait restreindre le recours à l'homologation par les caisses.

Enfin la possibilité pour les caisses d'allocations familiales de servir d'intermédiaire entre un créancier et un débiteur violent est également bienvenue. Cette intermédiation permettra de mettre fin à la situation peu satisfaisante dans laquelle les débiteurs violents sont, sur la base de l'article D. 523-2 du CSS, déclarés hors d'état afin d'éviter tout risque de violence ou de pressions, reportant ainsi sur la banche famille l'obligation à laquelle ils se soustraient, puisque l'ASF différentielle versée pour pallier à l'incapacité du débiteur n'est pas recouvrable.

Si la possibilité de déclarer hors d'état les débiteurs violent, décidée par décret en 2016 (art. D. 523-2 du CSS), visait à protéger les victimes de ces violences ou menaces, cette solution n'est pas satisfaisante puisqu'elle transfère des débiteurs vers la branche famille le coût de la pension alimentaire, l'ASF versée dans ce cas n'étant pas recouvrable. L'intermédiation des caisses prévue par le présent article semble donc une solution plus satisfaisante.

Toutefois, votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence d'inscrire au niveau législatif que, lorsque le juge a décidé de mettre en oeuvre cette intermédiation, le débiteur ne peut être déclaré hors d'état de s'acquitter de son obligation. En effet, même dans pareille situation, le débiteur peut se trouver dans l'incapacité financière, du fait de son insolvabilité, de verser la pension alimentaire qu'il doit. Or, la possibilité de déclarer hors d'état un débiteur insolvable résulte de dispositions de niveau règlementaire (art. D. 523-2 du CSS). C'est au demeurant la loi de financement pour 2016 qui a précisé que les conditions dans lesquelles le débiteur peut être considéré comme insolvable sont fixées par voie règlementaire.

Plutôt que d'inscrire une telle disposition dans la loi, il semble donc préférable, pour atteindre l'effet recherché, de modifier, par voie de décret, la rédaction de l'article D. 523-2 du CSS.

Votre commission a donc, sur proposition de votre rapporteur, adopté un amendement n° 75 tendant à supprimer la disposition en question.

L'étude d'impact précise qu'actuellement environ 14 000 des 460 000 enfants bénéficiaires de l'ASF non recouvrable le sont sur le motif de violence ou menace. A terme, l'économie pour la branche serait située entre 8,8 millions d'euros si 50 % des débiteurs actuellement déclarés hors d'état pour ce motif s'acquittaient de la pension et 17,6 millions d'euros si ce taux était de 100 %.

Enfin, votre rapporteur note que, alors que le Gouvernement communique sur la création d'une agence de recouvrement, annoncée par le Président de la République57(*), le présent article se borne à étendre les missions et les pouvoirs des caisses, l'agence évoquée n'étant en fait que le nom qui sera donné par la Cnaf à sa cellule interne. Votre rapporteur note toutefois que cette solution est sans doute préférable à la complexité et au coût de la création d'une personne morale que la déclaration du Président de la République semblait annoncer.

Votre commission a par ailleurs adopté deux amendements de votre rapporteur visant à préciser la rédaction des dispositions proposées.

Il est précisé, à l'article L. 582-1 [nouveau] que la caisse notifie au débiteur violent qu'il est tenu lui verser la pension alimentaire par lettre recommandée avec accusé de réception. Il est de même précisé à l'article L. 582 [nouveau] que la demande des parents tendant à ce que la caisse confère à leur accord amiable une force exécutoire peut être transmise par voie dématérialisée. Ces précisions ne relèvent pas du domaine législatif, votre commission a donc adopté un amendement n° 74 de votre rapporteur visant à les supprimer.

Enfin, la possibilité pour les parents de saisir la CAF pour conférer une force exécutoire à l'accord amiable par lequel ils fixent le montant d'une pension alimentaire est sans préjudice de leur possibilité de saisir le juge aux affaires familiales afin qu'il homologue ce même accord. Ainsi, dans les cas où la CAF refuserait de faire droit à leur demande, ou dans le cas où un désaccord surviendrait entre eux par la suite, les parents pourraient toujours saisir le juge, non pas pour qu'il annule ou réforme la décision de la caisse mais bien pour qu'il statue directement sur le montant de la pension.

Il convient donc de préciser, à l'article L. 585-2 [nouveau], que la décision de la caisse est insusceptible de recours non seulement devant la commission de recours amiable de la sécurité sociale mais également devant le juge, afin d'éviter tout risque de contentieux inutile. Votre commission a adopté un amendement n° 76 en ce sens de votre rapporteur.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 28 (art. L. 133-5-8, L. 133-5-12 [nouveau], L. 133-8-3, L. 531-5, L. 531-8 et L. 531-8-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale et art. L. 1271-1 du code du travail) - Intermédiation de la rémunération des salariés du particulier employeur et réforme du circuit de versement du complément de libre choix du mode de garde

Objet : Cet article prévoit la possibilité pour les particuliers employeurs de déléguer la rémunération de leur salarié à l'organisme de déclaration et de recouvrement des cotisations et contributions sociales et modifie les modalités de versement du complément de libre choix du mode de garde.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit existant

1. Les dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement

L'article L. 133-5-6 du CSS, créé par l'ordonnance du 18 juin 201558(*), prévoit des dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement de cotisations et contributions sociales ouverts, notamment, aux particuliers employeurs de salariés relevant du champ des services à la personne (3°), aux particuliers qui emploient des salariés exerçant une activité de garde d'enfant (4°) ou encore aux particuliers qui ont recours à des stagiaires aides familiaux placés au pair (6°).

Aux termes de l'article L. 133-5-7, ces dispositifs, qui demeurent facultatifs pour l'employeur, permettent d'une part de déclarer et payer les cotisations et contributions sociales et d'autre part de satisfaire aux formalités obligatoires liées à l'embauche et à l'emploi de leurs salariés.

L'article L. 133-5-8 précise que l'adhésion de l'employeur, l'identification des salariés, la déclaration des rémunérations et le paiement des cotisations effectués par le biais d'un dispositif simplifié sont réalisés, sauf dérogation, par voie dématérialisée. L'organisme chargé du recouvrement établit et transmet son bulletin de paie au salarié.

L'article L. 133-5-9 précise que l'organisme de recouvrement est chargé, pour le compte de l'employeur, des formalités déclaratives applicables.

Enfin, l'article L. 133-5-10 précise que l'organisme chargé du recouvrement des cotisation et contributions dues par les employeurs optant pour un dispositif simplifié est désigné par un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale59(*). Les règles, garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations de sécurité sociale assises sur les salaires s'appliquent.

Les dispositifs simplifiés créés sur la base des dispositions de l'article L. 133-5-6 relèvent tous de services dédiés des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf).

Le chèque emploi-service universel (Cesu) déclaratif, prévu au A de l'article L. 1271-1 du code du travail et mentionné à l'article L. 133-8 du CSS est l'un de ces dispositifs. Il permet de déclarer les salariés qui occupent des emplois entrant dans le champ des services à la personne60(*) (1° du A), les stagiaires aides familiaux placés au pair ainsi que les accueillants familiaux.

L'organisme de recouvrement chargé de gérer le Cesu déclaratif en application de l'article L. 133-5-10 du CSS est le centre national du chèque emploi-service (CNCesu), adossé à l'Urssaf de Rhône-Alpes61(*) et basé à Saint-Etienne (Loire).

Il convient de distinguer le Cesu « déclaratif » du Cesu « préfinancé », mentionné au B de l'article L. 1271-1 du code du travail, qui constitue un titre de paiement permettant de rémunérer directement les salariés du particulier employeur ainsi que de payer un certain nombre de prestations et qui n'est pas géré par le CNCesu. Le Cesu préfinancé est émis par un organisme ou établissement habilité62(*) et est délivré notamment par les employeurs, les comités d'entreprise ou les collectivités territoriales.

L'article L. 133-8-3 prévoit que, lorsque l'employeur est bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ou de la prestation de compensation du handicap (PCH), et que cette prestation est versée sous forme de Cesu préfinancé, le département verse directement à l'organisme de recouvrement (le CNCesu) les prestations et contributions sociales prises en charge au titre de cette aide.

2. Le complément de libre choix du mode de garde

Élément de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), le complément de libre choix du mode de garde (CMG) est versé aux familles faisant garder leur enfant de moins de six ans par un assistant maternel agréé ou un salarié à domicile (art. L. 531-5 du code de la sécurité sociale), une association ou une entreprise habilitée ou une micro-crèche (art. L. 531-6).

Dans le cas de l'emploi direct d'un assistant maternel ou d'un salarié à domicile, le CMG se compose de deux volets : une prise en charge, totale ou partielle, des cotisations et contributions sociales d'une part et une prise en charge, totale ou partielle, de la rémunération versée d'autre part.

Le volet « cotisations » est égal à 100 % des cotisations dues dans le cas de l'emploi d'un assistant maternel, sous réserve que la rémunération journalière versée ne dépasse pas un plafond fixé à cinq fois le Smic horaire (soit 48,35 euros). Dans le cas de l'emploi d'un salarié à domicile, le CMG « cotisations » s'élève à 50 %63(*) des cotisations dues, dans la limite d'un montant mensuel fixé à 445 euros pour les enfants de moins de 3 ans et à 223 euros pour les enfants de 3 à 6 ans.

Le volet « rémunération » varie selon les revenus64(*) du ménage et le nombre d'enfants à charge, selon le tableau ci-dessous (pour un enfant né à compter du 1er avril 2014).

Montants et plafond du CMG dans le cas de l'emploi direct
d'un assistant maternel agréé ou d'un salarié à domicile

Plafonds en vigueur (revenus 2014 - en euros)

Nombre d'enfants à charge

Inférieurs à

Ne dépassant pas

Supérieurs à

1 enfant

20 509

45 575

45 575

2 enfants

23 420

52 044

52 044

3 enfants

26 331

58 513

58 513

Par enfant supplémentaire au-delà de 3

+ 2 911

+ 6 469

+ 6 469

Montant maximum du CMG « rémunération » (en euros)

Enfant de moins de 3 ans

461,40

290,94

174,55

Enfants de plus de trois ans

230,70

145,49

87,28

Ces montants sont majorés pour les parents handicapés et lorsque l'enfant est gardé à des horaires spécifiques. Le CMG peut être cumulé avec la prestation partagée d'accueil du jeune enfant (Prépare) lorsque le parent travaille à temps partiel.

Le montant de l'aide ne peut excéder 85 % de la rémunération versée, de sorte que le ménage conserve à sa charge au moins 15 % de la dépense (art. D. 531-18 du CSS).

En plus du CMG, les employeurs d'un salarié à domicile ont également droit à une déduction forfaitaire de cotisations patronales de 2 euros65(*) par heure travaillée (art. L. 241-10 du code de la sécurité sociale) prévue pour tous les particuliers employeurs66(*).

Les parents employeurs percevant le CMG67(*) bénéficient d'un dispositif simplifié de déclaration et de recouvrement dédié : le centre national Pajemploi68(*).

Compte tenu du rôle respectif des caisses d'allocations familiales (CAF) et de la mutualité sociale agricole (MSA), le circuit de paiement du CMG est relativement complexe :

- le particulier employeur déclare son salarié via le site Pajemploi.fr et lui verse sa rémunération nette chaque mois ;

- Pajemploi recueille les déclarations des parents employeurs, calcule le montant des cotisations et contributions sociales dues en tenant compte de la déduction forfaitaire et du volet « cotisations » du CMG et prélève le montant dû par l'employeur directement sur son compte en banque ;

- les CAF et les MSA instruisent les demandes de CMG, notamment sur la base des informations transmises par Pajemploi. Elles versent à Pajemploi le volet « cotisations »69(*) et aux allocataires le volet « rémunération » du CMG.

Ce circuit nécessite donc plusieurs flux financiers : de l'employeur vers le salarié (rémunération), de l'employeur vers Pajemploi (cotisations et contribution sociales), des caisses vers l'employeur (CMG rémunération) et des caisses vers Pajemploi (CMG cotisations).

Lorsque le montant du CMG « cotisations » ne couvre pas la totalité des cotisations et contributions dues, l'employeur se voit prélever le solde par Pajemploi tout en percevant par ailleurs de la part de la Caf ou de la MSA un montant correspondant au CMG « rémunération ». Ce circuit rend difficilement lisible pour l'employeur l'aide dont il bénéficie réellement et, en multipliant les flux, il augmente les risques d'erreur.

Ce circuit de paiement entraîne par ailleurs un décalage temporel. En effet, lorsqu'un salarié est employé et rémunéré un mois m, le volet « rémunération » du CMG est versé par les caisses au cours du mois m+1, et les cotisations sont prélevées, s'il y a lieu, au cours du mois suivant la réception de la déclaration, c'est-à-dire au cours du mois m+2.

Circuit de paiement actuel du CMG

B. Les modifications proposées

Le présent article compte deux mesures. Il crée premièrement la possibilité pour les particuliers employeurs adhérant à un dispositif simplifié (Cesu déclaratif ou Pajemploi) de procéder non seulement à la déclaration mais également à la rémunération de leurs salariés par le biais de l'organisme de recouvrement (CNCesu ou centre national Pajemploi). Cette possibilité a pour objet d'une part de simplifier les formalités et d'inciter au recours aux procédures dématérialisées et d'autre part de faciliter la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu des salariés de particuliers employeurs.

Deuxièmement, il réforme le circuit de paiement du CMG dans le cas de l'emploi direct d'un salarié70(*) afin de limiter le nombre de flux financiers entre l'employeur, Pajemploi, la caisse et le salarié.

1. Intermédiation de la rémunération des salariés du particulier employeur

L'article L. 133-5-8 du CSS est complété afin de prévoir un délai limite pour la déclaration par l'employeur utilisant un dispositif simplifié des rémunérations dues. Ce délai, qui doit être fixé par décret, devrait selon les informations données à votre rapporteur être d'un mois.

Par ailleurs, s'agissant de la déclaration des rémunérations, la référence aux rémunérations versées est remplacée par une référence aux rémunérations dues. Cette modification s'inscrit dans le cadre d'une volonté d'homogénéisation des termes utilisés dans le code de la sécurité sociale et s'inscrit dans une logique de comptabilisation en droits constatés.

Ces dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2017. Votre rapporteur note néanmoins que l'obligation de déclaration mensuelle ne pourra être effective qu'après publication du décret d'application.

Le présent article crée par ailleurs un nouvel article L. 133-5-12 au sein du CSS visant à permettre aux employeurs ayant recours à un dispositif simplifié de déléguer la rémunération de leur salarié à l'organisme de recouvrement, sous réserve de la transmission à cet organisme de l'accord écrit et préalable du salarié.

Les cas dans lesquels cette possibilité est ouverte sont ceux mentionnés aux 3° (salariés relevant du champ des services à la personne), 4° (salariés exerçant une activité de garde d'enfant) et 6° (stagiaires aides familiaux placés au pair) de l'article L. 133-5-6. Il s'agit donc des cas couverts par les dispositifs du Cesu déclaratif et de Pajemploi.

La faculté offerte aux employeurs s'exerce par dérogation à l'article L. 3241-1 du code du travail qui fixe règles générales applicables au paiement des salaires.

Dans les cas où cette option serait choisie, l'organisme de recouvrement (le CNCesu ou Pajemploi), après déclaration de l'employeur, prélèverait sur le compte de l'employeur la somme correspondant à la rémunération et aux cotisations dues et verserait au salarié son salaire net dans un délai fixé par décret.

Il est précisé que le montant prélevé par le CNCesu ou Pajemploi tient compte, le cas échéant, de la prise en charge des cotisations et contributions sociales à laquelle l'employeur a le droit au titre du CMG (1°), de l'APA ou de la PCH (3°), ou de toute autre aide à condition qu'une convention entre l'organisme de recouvrement et le financeur de l'aide précise les modalités de transmission des informations nécessaires (4°). Une convention entre les organismes émetteurs du Cesu préfinancé et le CNCesu est également nécessaire pour permettre l'utilisation des Cesu préfinancés dans le cadre prévu par le présent article (2°).

L'employeur qui a recours à cette modalité est réputé satisfaire à l'obligation de paiement du salaire dès lors qu'il a mis la somme correspondante à la disposition de l'organisme.

Par ailleurs, l'article L. 133-5-12 [nouveau] décrit les modalités selon lesquelles s'organise le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu lorsque l'employeur choisit de verser la rémunération de son salarié par le biais de l'organisme de recouvrement. Cette retenue à la source doit ainsi être effectuée par l'intermédiaire de l'organisme de recouvrement dans les conditions prévues par l'article 1671 du code général des impôts, dont le projet de loi de finances pour 2017 prévoit le rétablissement.

Enfin, l'article L. 1271-1 du code du travail est modifié (II du présent article) afin de prévoir que le Cesu préfinancé permet d'acquitter non seulement la rémunération des salariés du particulier employeur ou des assistants maternels mais également des cotisations et contributions sociales afférentes.

Ces dispositions seraient applicables aux rémunérations dues à compter du 1er janvier 2018.

2. Rationalisation du circuit de paiement du CMG

Le présent article modifie par ailleurs des dispositions relatives au CMG.

La rédaction de l'article L. 531-5 est modifiée, sans que le principe des deux volets du CMG ne soit remis en cause. La rédaction proposée maintient la prise en charge de la totalité des cotisations et contributions dans le cas de l'emploi d'un assistant maternel et la prise en charge partielle, dans la limite d'un plafond fixé par décret, dans le cas de l'emploi d'un salarié du particulier employeur. Il est précisé que la fraction prise en charge est calculée après la déduction forfaitaire.

Plusieurs rectifications de références devenues caduques depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2007-329 du 21 janvier 2007 relative au code du travail sont par ailleurs opérées.

Ces dispositions sont applicables aux rémunérations dues à compter du 1er janvier 2017.

Par ailleurs, le présent article prévoit une réforme du circuit de paiement du CMG. Il modifie à cet effet intégralement la rédaction de l'article L. 531-8.

La rédaction proposée prévoit premièrement l'obligation pour les particuliers employeurs bénéficiant du CMG de recourir à un dispositif simplifié, c'est-à-dire de passer par la plateforme Pajemploi71(*).

Deuxièmement, il est proposé de globaliser les deux volets du CMG en prévoyant que Pajemploi prélève les cotisations et contributions dues par l'employeur, nettes de la déduction forfaitaire, du montant du CMG « cotisations » mais également du montant du CMG « rémunération ». La CAF ou la MSA verserait ensuite au bénéficiaire, s'il y a lieu, le reliquat d'aide auquel il a droit.

Circuit de paiement du CMG après réforme

La rédaction proposée de l'article L. 531-8, prévoit enfin l'échange entre les CAF et les caisses MSA et Pajemploi des informations nécessaires au fonctionnement de ce circuit de paiement.

Enfin, un nouvel article L. 531-8-1 est créé afin de coordonner ce circuit de paiement avec l'option prévue par le nouvel article L. 133-5-12 du CSS. Il est ainsi précisé que, lorsque l'employeur décide de recourir à l'intermédiation de l'organisme de recouvrement (Pajemploi) pour rémunérer son salarié, le prélèvement opéré par cet organisme est minoré à hauteur du montant du CMG.

Ces dispositions seraient applicables aux rémunérations due à compter du 1er janvier 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure.

III - La position de la commission

Votre rapporteur approuve globalement la possibilité ouverte aux particuliers employeurs de déléguer la rémunération de leurs salariés au centre national Cesu ou Pajemploi, qui dépasse largement le champ de la branche famille. Toutefois, la réforme proposée pourrait venir bouleverser des modes de fonctionnement existant.

Dans la pratique, si la rémunération nette est versée chaque mois, les employeurs disposent d'une plus grande souplesse pour effectuer les déclarations correspondantes et peuvent, le cas échéant, régulariser plusieurs mois après. Le présent article crée une obligation de déclaration selon une périodicité qui doit être précisée par décret mais qui doit être mensuelle72(*). Bien qu'il soit dans l'intérêt de l'employeur comme du salarié que les déclarations soient effectuées régulièrement, un travail de pédagogie sera nécessaire. Les conséquences d'une déclaration tardive ne sont pas précisées. Il a été indiqué à votre rapporteur que, en cas de déclaration tardive, les sanctions de droit commun prévues à l'article R. 243-16 du CSS seraient applicables73(*) après un processus de relance amiable opéré par les centres Cesu et Pajemploi. Aucune perte de droit aux diverses aides et exonérations n'est prévue74(*).

Du point de vue du salarié, des inquiétudes ont pu être exprimées quant aux délais de versement des rémunérations par Pajemploi ou le CNCesu. Il est important que l'intermédiation n'entraîne pas de retards et que les rémunérations soient versées soit en tout début soit en toute fin de mois afin de ne pas créer pour les salariés de difficultés de trésorerie. Votre rapporteure considère donc que si l'intermédiation peut présenter des garanties, il est important que le fonctionnement du dispositif soit suffisamment efficace.

Un effort de communication auprès des particuliers employeurs et de leurs salariés semble par ailleurs nécessaire. En effet, le secteur de l'emploi à domicile connaît une part importante de travail dissimulé qui résulte notamment de la complexité perçue par les employeurs et leurs salariés75(*). Si, en dépit de la volonté dont elle découle, cette réforme était perçue par les acteurs comme une complexification, elle pourrait les inciter à recourir au travail non-déclaré qui nuit à la fois à la protection des salariés concernés et aux recettes de la sécurité sociale.

Enfin, une évolution des outils informatiques est notamment nécessaire et votre rapporteur note que ce chantier n'était pas prévu dans la convention d'objectifs et de gestion conclue entre l'Etat et la branche famille.

Le succès de cette réforme dépendra fortement des mesures de mise en oeuvre qui seront prises, tant dans les décrets d'application que dans l'organisation interne des organismes concernés.

Le délai d'un an prévu avant l'entrée en vigueur de l'intermédiation devra être mis à profit afin de préparer de manière minutieuse les modalités pratiques de cette réforme.

Un certain nombre de points méritent cependant d'être précisés dans la loi. Votre rapporteur note que, si les dispositions du présent article vont dans le sens d'un recours accru à la dématérialisation, l'exigence de la transmission à l'organisme de recouvrement de l'accord écrit du salarié semble pourtant aller dans le sens contraire. Il a été indiqué à votre rapporteur que la mention dans la loi d'un accord écrit n'empêchait pas que cet accord soit dématérialisé, dans des conditions qui seront fixées par voie règlementaire. Dès lors, il ne semble pas nécessaire de préciser que cet accord est écrit, votre commission a donc adopté un amendement n° 77 de votre rapporteur visant à supprimer cette précision.

Au-delà de la simplification des démarches permises par l'intermédiation, les dispositions du présent article sont présentées comme de nature à permettre la mise en oeuvre du prélèvement à la source dans le secteur des services à la personne sans faire peser sur le particulier employeur la responsabilité de prélever l'impôt dû par son salarié.

La mise en oeuvre du prélèvement à la source fait partie des mesures du projet de loi de finances pour 2017. Votre rapporteur estime qu'il est prématuré, alors que le Sénat ne s'est pas encore prononcé sur cette réforme importante, d'en préciser ainsi les modalités d'application à un secteur en particuliers.

A son initiative, votre commission a donc adopté un amendement n° 78 de suppression des dispositions du présent article relatives au prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu des salariés du particulier employeur. Si le prélèvement à la source devait effectivement être mis en place à l'horizon 2018, il sera possible au législateur, dans un texte ultérieur, de préciser les modalités applicables à ces salariés.

La réforme du circuit de versement du CMG va également dans le sens d'une plus grande lisibilité, la complexité du mode de calcul de l'aide étant internalisé par les caisses et Pajemploi sans que l'employeur et son salarié n'aient à la supporter. Ce circuit plus lisible permettrait également de mieux identifier le coût réel du travail et de limiter les décalages temporels, contribuant ainsi à lutter contre le travail non-déclaré.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 29 - Objectifs de dépenses de la branche famille

Objet : Cet article fixe à 49,9 milliards d'euros l'objectif de dépenses de la branche famille.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe à 49,9 milliards d'euros l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2017.

L'objectif de dépenses retenu est en augmentation d'un peu moins de 0,3 milliard d'euros par rapport aux prévisions de dépenses pour 2016, qui avaient très légèrement été révisées à la hausse par la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2016. Dans un contexte de faible inflation, les dépenses de la branche augmenteraient principalement sous l'effet de la progression des prestations extra-légales (+ 6,4 %), les autres postes de dépense demeurant stables.

L'écart entre cet objectif et les prévisions retenues pour 2017 par la CCSS (50,03 milliards d'euros) s'explique essentiellement par le transfert vers le budget de l'Etat de l'allocation de logement temporaire (ALT).

La légère augmentation (+ 0,5 %) des charges de la branche famille en 2017 fait suite à deux années de baisse marquée résultant de la prise en charge par l'Etat du financement des aides au logement, afin de compenser les pertes de recettes dues aux baisses de cotisations décidées dans le cadre du pacte de responsabilité. À périmètre constant, les dépenses de la branche se sont réduites de 0,3 % en 2015 et ont été stables en 2016.

Évolution annuelle des charges de la branche famille

 

2015

2016

2017

Périmètre courant

-8 %

-8,6 %

0,5 %

Périmètre constant (2017)

-0,3 %

1,2 %

2,6 %

Source : CCSS et questionnaires budgétaires

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification

III - La position de la commission

L'objectif de dépenses retenu par le Gouvernement est cohérent avec les hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent le projet de loi de financement et qui sont relativement optimistes.

En dehors des évolutions de périmètre, ce niveau de dépense résulte des mesures adoptées au cours des dernières années et notamment de la modulation des allocations familiales, qui permettrait en 2017 une économie de l'ordre 760 millions d'euros, ainsi que de la réforme du congé parental qui entraînerait une moindre dépense de l'ordre de 290 millions d'euros l'année prochaine.

La réduction du déficit de la branche famille résulte donc essentiellement de la baisse des prestations accordées aux familles, sans que les efforts demandés aux ménages aisés ne bénéficient autrement que marginalement aux plus modestes. En outre, la concentration croissante des prestations familiales sur les ménages modestes détourne la politique familiale de sa vocation en la réduisant à un outil de lutte contre la pauvreté.

Votre commission a donc suivi son rapporteur qui lui a proposé de supprimer le présent article (amendement n° 79).

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASSURANCE VIEILLESSE

Article 30 (art. L. 351-15 et L. 351-16 du code de la sécurité sociale) - Ouverture du droit à la retraite progressive aux salariés à employeurs multiples

Objet : Cet article vise à étendre la retraite progressive aux salariés à employeurs multiples à compter du 1er juillet 2017.

I - Le dispositif proposé

A. La retraite progressive ne bénéficie pas aux salariés à employeurs multiples

1. Un dispositif avantageux

Créée en 1988, pérennisée par la loi du 9 novembre 201076(*)
et assouplie par la loi du 20 janvier 201477(*), la retraite progressive est un dispositif prévu aux L. 351-15 et L. 351-16 du code de la sécurité sociale.

Elle permet à tout salarié relevant du régime général ou du régime des salariés agricoles, ou à tout travailleur indépendant, de travailler à temps partiel tout en bénéficiant d'une fraction de sa pension de retraite de base
et complémentaire.

Aux termes de l'article L. 351-15, l'assuré doit toutefois remplir deux conditions cumulatives :

- avoir atteint 60 ans78(*) ;

- justifier d'une durée d'assurance et de périodes assimilées de 150 trimestres. Cette durée est fixée par décret en Conseil d'État (article R. 351-39 du code de la sécurité sociale).

D'après l'article R. 351-41 pris en application de l'article L. 351-15, la durée de travail à temps partiel ne peut être inférieure à 40 %, ni supérieure à 80 % de la durée légale de travail hebdomadaire. Dans ces conditions, la fraction de pension servie est égale à la différence entre 100 % de la pension, d'une part, et la quotité de travail à temps partiel par rapport à la durée du travail à temps complet, d'autre part.

Le dernier alinéa de l'article L. 351-15 rappelle que l'assuré en retraite progressive peut bénéficier du dispositif prévu à l'article L. 241-3-1 du code de la sécurité sociale selon lequel, pour les travailleurs à temps partiel, l'assiette des cotisations retraite peut être maintenue à la hauteur du salaire correspondant à son activité à temps plein.

L'article L. 351-16 complète le dispositif en précisant, d'une part,
que l'assuré peut percevoir l'intégralité du montant de sa retraite dès qu'il cesse totalement son activité, mais qu'à l'inverse, le service de la fraction de pension cesse lorsque l'assuré reprend une activité à temps complet ou exerce une autre activité à temps partiel en plus de celle ouvrant droit à la retraite progressive.

Il interdit également à l'assuré de pouvoir à nouveau demander de bénéficier du dispositif de la retraite progressive lorsqu'il a demandé :

- le service de sa pension complète ;

- la reprise d'une activité à temps partiel ;

- l'exercice d'une autre activité à temps partiel en plus de celle ouvrant droit au service de la fraction de pension.

Ce dispositif est donc doublement avantageux :

- il permet à un assuré de poursuivre l'acquisition de droits pour majorer la pension qui lui sera liquidée à terme ;

- pendant la durée du temps partiel, l'assuré peut cotiser sur la base d'un salaire à taux plein en s'acquittant d'une surcotisation.

2. Un dispositif dont sont exclus les travailleurs ayant plusieurs employeurs

Aux termes de l'article L. 351-16, le dispositif de la retraite progressive est donc suspendu lorsqu'un assuré exerce une autre activité à temps partiel, ce qui rend inéligible au dispositif les salariés ayant plusieurs employeurs.

Alors qu'ils sont exposés plus fortement que les autres à la précarité et à des conditions de travail pénibles, ces travailleurs sont privés d'un dispositif pourtant avantageux. Sont en particulier visés les assistants maternels et les salariés à domicile.

Le présent article entend supprimer l'interdiction de pluriactivité à temps partiel pour pouvoir bénéficier de la retraite progressive afin de l'étendre à cette catégorie de salariés.

B - Le projet de loi corrige cette iniquité

Le I de cet article complète l'article L. 351-1 par un alinéa qui précise que le dispositif de retraite progressive est applicable aux salariés exerçant plusieurs activités à temps partiel dans des conditions déterminées par décret. Ce décret devra notamment déterminer le taux de retraite progressive servie en cas d'employeurs multiples.

Le II supprime l'incompatibilité prévue à l'article L. 351-16 entre le service d'une fraction de pension et la poursuite ou la reprise d'une autre activité à temps partiel.

Le III prévoit que les dispositions de cet article n'entreront en vigueur qu'à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2018. Cette mesure nécessite, en effet, pour les caisses, un temps d'adaptation en raison des difficultés techniques induites par cet élargissement. Ces salariés présentent des contrats de travail aux durées non conventionnelles mais aussi des particularités spécifiques liées à certaines professions ou au statut de particulier-employeur.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 30 bis (nouveau) (art. L. 351-1-3 du code de la sécurité sociale) - Retraite anticipée des travailleurs handicapés

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit un assouplissement des conditions de retraite anticipée des travailleurs handicapés lorsque ces derniers présentent un degré important d'incapacité permanente.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit actuel du départ anticipé des travailleurs handicapés

Les conditions de retraite anticipée des travailleurs handicapés sont décrites à l'article L. 351-1-3 du code de la sécurité sociale. La possibilité de partir à la retraite de façon anticipée79(*) est liée à la qualité d'assuré handicapé qui se caractérise par le cumul de trois conditions :

- avoir accompli une durée minimale d'assurance dans le régime général, définie par décret ;

- avoir acquitté, au cours de cette durée minimale d'assurance, un montant minimal de cotisations sociales, lui aussi défini par décret ;

- être atteint, tout le long de cette durée minimale d'assurance, d'une incapacité permanente de 50 %. Le taux d'incapacité est déterminé par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

Ces conditions sont elles-mêmes issues d'un assouplissement des règles de départ anticipé des travailleurs handicapés porté par la loi du 20 janvier 201480(*). Cet assouplissement visait essentiellement l'abaissement du taux d'incapacité permanente, passé de 80 % à 50 %, et la suppression de la prise en compte de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH). Même si la réforme a fait l'objet de contestations de la part de milieux associatifs, la jurisprudence a montré qu'elle simplifiait et élargissait l'accès des travailleurs handicapés au droit à la retraite anticipée81(*).

L'abandon du critère de la RQTH a consacré le changement structurel du droit au départ anticipé, auparavant conditionné aux éléments définitoires du travailleur handicapé, décrit à l'article L. 5213-1 du code du travail comme « toute personne dont les possibilités d'obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l'altération d'une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique ».

Depuis 2014, la condition du départ anticipé s'est élargie et s'entend de l'incapacité permanente telle qu'appréciée par le guide-barème pour l'évaluation des déficiences et incapacités des personnes handicapées figurant à l'annexe 2-4 du code de l'action sociale et des familles qui définit le taux de 50 % d'incapacité permanente comme correspondant à des « troubles importants entraînant une gêne notable dans la vie sociale de la personne [qui] peut, soit être concrètement repérée dans la vie de la personne, soit compensée afin que cette vie sociale soit préservée, mais au prix d'efforts importants ou de la mobilisation d'une compensation spécifique ».

B. Le droit proposé : vers un élargissement des conditions au départ anticipé

La simplification du dispositif de retraite anticipée n'avait cependant pas été jusqu'à prévenir certains problèmes spécifiques, notamment celui des travailleurs handicapés n'ayant pas effectué les démarches nécessaires auprès de la CDAPH pour l'évaluation de leur taux d'incapacité permanente. En effet, jusqu'à la loi du 20 janvier 2014, le taux d'incapacité permanente n'ouvrait droit à la retraite anticipée que lorsqu'il était supérieur à 80 % et l'examen d'un taux d'incapacité inférieur était essentiellement réservé aux cas d'éligibilité à l'allocation aux adultes handicapés (AAH), dont les bénéficiaires sont très peu à exercer une activité professionnelle.

Certains travailleurs handicapés, auxquels la RQTH n'ouvre plus droit à la retraite anticipée et qui n'ont donc pas fait reconnaître leur incapacité permanente parce qu'inférieure à 80 %, se trouvent donc paradoxalement exclus du droit au départ anticipé82(*).

L'article 30 bis, issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, entend donc remédier à cette carence en visant particulièrement les assurés handicapés remplissant les conditions suivantes :

- les durées d'assurance, cotisées et acquittées, mentionnées à l'article L. 351-1-3, sont bien justifiées ;

- l'incapacité permanente d'au moins 50 % n'a pas été reconnue sur une fraction de ces durées (laquelle sera déterminée par décret) ;

- l'assuré présente une incapacité permanente d'au moins 80 % au moment de la demande de liquidation de sa pension.

Si ces trois conditions sont remplies, l'assuré peut obtenir l'examen de sa situation par une commission placée auprès de la Cnav qui peut être saisie par la caisse chargée de la liquidation de la pension de retraite et dont l'avis motivé s'imposera. Cette commission comptera au moins un médecin-conseil et un membre de l'équipe pluridisciplinaire d'évaluation de la maison départementale des personnes handicapées de l'assuré (MDPH).

II - La position de la commission

Votre commission adhère à l'intention qui inspire le présent article et qui vise à garantir aux travailleurs handicapés le plein exercice de leur droit à la retraite anticipée, mais elle exprime deux réserves importantes quant à ses modalités.

En premier lieu, votre commission est sceptique quant aux modalités de saisine de la commission nationale d'examen créée par l'article. Afin d'en assurer l'effectivité, elle souhaite faire de l'assuré le véritable titulaire du droit de demande d'examen de sa situation. Elle a voté un amendement n° 80 en ce sens.

En second lieu, votre commission souhaite apporter un assouplissement au dispositif existant en permettant, par un amendement n° 81, aux travailleurs handicapés titulaires d'une RQTH de continuer à pouvoir faire valoir leur droit à la retraite anticipée. En effet, même si la réforme de 2014, en substituant une reconnaissance d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 50 % à la détention d'une RQTH, menait en théorie à un assouplissement de la reconnaissance du travailleur handicapé, il s'est avéré difficile, pour certains titulaires de la RQTH, de faire reconnaître leur taux d'incapacité permanente par les CDAPH, au motif que ce dernier était surtout attribué pour les demandeurs de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

La commission souhaite donc rétablir, pour les titulaires de RQTH, la possibilité de la faire valoir au même titre qu'une incapacité permanente de 50 %.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 30 ter (nouveau) - Rapport sur l'élargissement de la retraite progressive aux salariés en forfait jours

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à demander au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement relatif aux conditions d'élargissement du dispositif de retraite progressive aux salariés en forfait jours.

I - Le dispositif proposé

Adopté à l'initiative de la rapporteure pour la branche vieillesse à l'Assemblée nationale, cet article prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement visant à étudier les modalités permettant d'étendre le dispositif de retraite progressive aux salariés en forfait jours.

Il est précisé que ce rapport devra être remis avant le 1er octobre 2017.

II - La position de la commission

La retraite progressive permet à tout salarié ou travailleur indépendant âgé de 60 ans ou plus de cumuler une rémunération pour un travail à temps partiel avec une fraction de sa pension de base et complémentaire. Votre rapporteur ne mésestime pas l'enjeu d'ouvrir au maximum l'accès à tous les salariés de ce dispositif avantageux et qui permet de favoriser le maintien dans l'emploi des travailleurs seniors.

Il semble effectivement nécessaire d'évaluer les conditions du versement d'une fraction de pension pour les salariés en forfait jours s'ils décident de réduire le nombre de jours rémunérés au sein de leur convention individuelle de forfait pour partir progressivement à la retraite.

Les conventions de forfaits concernant une majorité de salariés cadres, l'élargissement du dispositif de la retraite progressive aux conventions de forfait pourrait donc bénéficier à un nombre important de salariés.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 31 - Validation d'une délibération du Conseil d'administration de la CNRACL

Objet : Cet article valide la décision, jugée dépourvue de base légale par le Conseil d'État, du conseil d'administration de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) du 31 mars 2004 permettant aux infirmiers, sages-femmes et assistants sociaux de prendre en compte leurs périodes d'études pour le calcul de leur pension versée par la CNRACL.

I - Le dispositif proposé

A. Une décision récente du Conseil d'État remet en cause la validation des périodes d'études des infirmiers, sages-femmes et assistants sociaux pour le calcul de leur pension

1. Un dispositif ancien de validation des périodes d'études

Par une délibération du 23 janvier 1950, le conseil d'administration de la CNRACL avait décidé, en s'appuyant sur le décret du 5 octobre 194983(*), de permettre la validation des années d'études accomplies par les infirmières dans une école d'un établissement public du département dans lequel elles avaient été titularisées, au motif que ces études étaient assimilables à des services de stage.

Adaptant ce dispositif, cette fois-ci sur le fondement du décret du 26 décembre 200384(*), le conseil d'administration de la CNRACL a prévu, par sa délibération du 31 mars 2004, que la validation peut intervenir dès lors que l'agent répond à la condition d'avoir obtenu le diplôme d'État d'infirmier, de sage-femme ou d'assistant social et d'avoir été titularisé par la suite, sans tenir compte du département où les études ont été accomplies.

Depuis 1950, la validation de ces périodes est subordonnée au versement de cotisations par le fonctionnaire mais aussi par l'employeur ayant procédé à la titularisation de l'agent. Les modalités de calcul de cette cotisation sont identiques à celles prévues pour la validation des périodes de service non-titulaire dans la fonction publique locale et hospitalière fixées par le décret du 26 décembre 200385(*).

2. Un dispositif contesté

Saisie par un hôpital refusant de s'acquitter des cotisations demandées par la CNRACL pour la validation des périodes d'études
de huit de ses infirmiers, la justice administrative a jugé au début de l'année 2016 que la décision du conseil d'administration de mars 2004 instituant ce dispositif de validation était dépourvue de base légale au motif que la caisse n'était pas compétente pour prendre cette décision.

La CNRACL s'était en effet appuyée sur le décret du 26 décembre 2003 pour fonder sa décision. Ce dernier prévoit d'une part, en son article 8, que peuvent être validées et par suite prises en compte dans la constitution du droit à pension les périodes de services effectuées en qualité d'agent non titulaire d'une collectivité locale et d'autre part, en son article 12, que les périodes d'études peuvent faire l'objet, à la suite de la demande d'un fonctionnaire, d'une proposition de rachat, de la part de la CNRACL. Par extension, le conseil d'administration de la caisse a ainsi considéré, pour les infirmiers, les sages-femmes et les assistants sociaux, que leurs périodes d'études devaient être assimilées à des périodes de service non-titulaire et ainsi prises en compte automatiquement dans le calcul de leur pension.

La justice administrative a toutefois considéré que la caisse n'était pas compétente pour interpréter aussi largement le texte du décret qui n'assimile pas les périodes de service non-titulaire aux périodes d'études
qui peuvent faire l'objet d'un rachat.

Dès lors, la délibération du 31 mars 2004 ne pouvait servir de base légale aux avis de mise en recouvrement de contributions transmises par la CNRACL aux employeurs hospitaliers pour le paiement des cotisations employeurs en vue de leur rachat pour la retraite.

Suivant la fermeture du dispositif de validation des périodes de service non-titulaire prévue par le décret du 30 décembre 201086(*), la validation des années d'études des infirmiers, sages-femmes et assistants sociaux n'est définitivement plus possible depuis le 2 janvier 2015 pour les fonctionnaires titularisés avant le 1er janvier 2013.

Le décret du 11 août 201687(*) a tiré les conséquences de l'arrêt du Conseil d'État en donnant la base légale nécessaire au traitement des demandes de prise en compte des années d'études dont la validation n'a pas encore été notifiée au fonctionnaire à la date de publication du décret, ce qui représente un stock de 47 000 dossiers d'après l'étude d'impact.

Il demeure toutefois un risque concernant les années d'études dont la validation avait déjà été notifiée au fonctionnaire avant la publication du décret du 13 août 2016. Le nombre de personnes concernées pourrait atteindre 15 000 selon l'étude d'impact.

B. La validation législative proposée

Le présent article procède donc à la validation législative de la délibération du conseil d'administration de la CNRACL du 31 mars 2004 pour sécuriser les décisions de validation des trimestres notifiées avant le 13 août 2016.

Il prévoit ainsi que, sous réserve des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée et dans le cas de leur contestation fondée sur le moyen tiré de ce que la dite délibération n'a pu leur donner de fondement légal, sont validés :

- les décisions de validation des années d'études d'infirmier, de sage-femme ou d'assistant social, comme période de service non titulaire en application de l'article 8 du 23 décembre 2003 si elles ont été notifiées au plus tard le 13 août 2016 ;

- les avis de mise en recouvrement des retenues et contributions afférentes aux périodes d'études validées et notifiés aux employeurs concernés par la CNRACL.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

III - La position de la commission

Cet article, comme toutes les dispositions portant validation législative, soulève des interrogations quant à un risque d'inconstitutionnalité. Depuis 198088(*), le Conseil constitutionnel contrôle en effet les lois de validation au regard de trois conditions cumulatives : la non-immixtion dans l'exercice du pouvoir juridictionnel par le respect des décisions de justice devenues définitives ; le respect du principe de non-rétroactivité de la loi en matière pénale ; l'existence d'un motif d'intérêt général.

Lors du débat à l'Assemblée nationale, la ministre des affaires sociales a précisé que cet article avait été examiné par le Conseil d'État qui n'avait pas soulevé le risque d'inconstitutionnalité. D'autre part, en sécurisant les conditions de liquidation de la retraite de 15 000 agents, cet article revêt un motif d'intérêt général au regard du principe d'égalité entre les auxiliaires médicaux concernés suivant l'établissement dans lequel ils exercent.

De plus, si l'objectif financier89(*) n'est pas le premier avancé par le Gouvernement, l'impact de la décision du Conseil d'État pourrait entrainer la perte de 225 millions d'euros de recettes pour la CNRACL, ce qui représente l'équivalent de l'excédent de la caisse en 201690(*).

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 32 (art. L. 723-11, L. 742-6 du code de la sécurité sociale et art. 43 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques - Adaptation du dispositif de l'assurance volontaire vieillesse des avocats

Objet : Cet article supprime la « règle des 15 ans » du régime de retraite de base des avocats d'une part, et, d'autre part, élargit aux anciens avocats la faculté de s'assurer à l'assurance volontaire vieillesse.

I - Le dispositif proposé

A. La suppression de la règle des « 15 ans » dans le régime de retraite des avocats

L'article L. 723-11 du code de la sécurité sociale prévoit que les assurés au régime des avocats qui ne justifient pas d'une certaine durée d'assurance, déterminée par décret, ont droit à une fraction de l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) au prorata de leur durée d'activité.

L'article R. 723-37 détermine les conditions de calcul de la retraite de base des avocats, après avoir précisé que ces derniers sont soumis à la durée de cotisation de droit commun pour obtenir le taux plein.

Si le nombre de trimestres cotisés :

- est égal au nombre de droit commun, le montant de la pension de retraite de base est égal au montant forfaitaire déterminé, aux termes de l'article R. 723-43, par l'assemblée générale de la caisse nationale des barreaux français (CNBF), soit en 2016, 16 531 euros ;

- est compris entre le nombre de droit commun et soixante trimestres au moins, le montant de la pension est calculée au prorata de la durée de cotisation sur la base du montant forfaitaire ;

- est inférieur à soixante trimestres, soit 15 ans, le montant de la pension est calculée, au prorata de la durée de cotisation, sur la base de l'AVTS, soit un montant en 2016 de 3 383 euros.

Ce dispositif implique donc un très fort effet de seuil liée à la règle des « 15 ans ».

Le présent article vise à abroger l'article L. 723-11 de façon à ce que toutes les pensions de base soient calculées, au prorata de la durée de cotisation, sur la base du montant forfaitaire déterminé (soit 16 531 euros en 2016) et non plus de l'AVTS (3 383 euros).

L'impact de cette mesure pour les avocats ayant peu cotisé en raison d'une carrière courte est important. D'après l'étude d'impact, pour un avocat ayant cotisé cinq ans à la CNBF (soit 20 trimestres), la substitution de la référence de l'AVTS par la référence au montant forfaitaire permettrait d'augmenter sa pension, versée par le régime de base des avocats, de 1 127 euros à 1 922 euros par an.

Cette mesure entraînerait un coût annuel supplémentaire de 600 000 euros dès 2017 et de 200 000 euros annuels pour chaque année ultérieure. À l'horizon 2030, son coût annuel s'élèverait à 2 millions d'euros.

B. L'élargissement aux anciens avocats de l'assurance vieillesse volontaire

L'article L. 742-6 énumère l'ensemble des personnes pouvant adhérer volontairement à l'assurance vieillesse des travailleurs non-salariés. Cette assurance est ouverte aux personnes qui ayant été affiliées obligatoirement pendant une durée déterminée, cessent de remplir les conditions de l'assurance obligatoire.

L'article 32 de la loi du 20 janvier 201491(*) a élargi le bénéfice de l'assurance vieillesse volontaire aux avocats résidant hors du territoire français (1° de l'article L. 742-6) ainsi que des anciens conjoints collaborateurs d'avocats (5° du même article).

Cette assurance volontaire n'est toutefois pas ouverte aux anciens avocats qui résident sur le territoire français lorsqu'ils ne peuvent prétendre en raison de leur âge aux prestations de vieillesse ou qu'ils n'exercent aucune activité professionnelle susceptible de les assujettir à un régime de sécurité sociale.

Or le 2° de l'article L. 742-6 ouvre cette possibilité à tous les autres professionnels libéraux.

Le présent article vise donc à compléter le 2° de l'article L. 742-6 pour y inclure les avocats (personnes ayant exercé en dernier lieu une activité visée à l'article L. 723-1 du code de la sécurité sociale).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article moyennant deux amendements de coordination avec l'article 33 de ce projet de loi à l'initiative de sa rapporteure pour la branche vieillesse.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 32 bis (nouveau) (art. L. 351-4 du code de la sécurité sociale) - Bénéfice, pour un tiers désigné par le conseil de famille pour élever un enfant, de la majoration de durée d'assurance au titre de l'éducation

Objet : Inséré par l'Assemblée nationale, cet article étend le bénéfice de la majoration de durée d'assurance, prévue pour les parents au titre de l'éducation d'un enfant, à l'assuré désigné comme tuteur sur le fondement des articles 403 et suivants du code civil.

I - Le dispositif proposé

A. La majoration de durée d'assurance au titre de l'éducation d'un enfant est déjà ouverte, dans certains, à des tiers éduquant

Aux termes du II de l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale, il est institué au bénéfice de l'un ou l'autre des deux parents assurés sociaux92(*) une majoration de durée d'assurance de quatre trimestres attribuée pour chaque enfant mineur au titre de son éducation pendant les quatre années suivant sa naissance ou son adoption.

Le IV de cet article précise que sont substitués dans les droits des parents, pour la prise en compte de la majoration de durée d'assurance au titre de l'éducation d'un enfant, les assurés auxquels l'enfant a été confié et qui assument effectivement l'éducation de l'enfant pendant quatre ans à compter de la décision, lorsque cette dernière a été rendue sur le fondement :

- de l'article 373-3 et du 2° de l'article 375-3 du code civil, c'est-à-dire dans le cas d'une décision de justice désignant un tiers dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative ;

- de l'article 377-1 du code civil, soit dans le cas d'une délégation totale de l'autorité parentale.

B. Le présent article en étend le bénéfice au tuteur désigné par le conseil de famille sur le fondement des articles 403 et suivants du code civil

Cet article, inséré à l'initiative du Gouvernement par l'Assemblée nationale, complète le IV de l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale pour étendre le bénéfice de la majoration de la durée d'assurance au titre de l'éducation aux assurés désignés tuteur sur le fondement des articles 403 et suivants du code civil.

Ces articles définissent le rôle et les modalités de désignation d'un tuteur notamment par le conseil de famille.

II - La position de la commission

Cet article rétablit une égalité de traitement entre les tiers éduquant se retrouvant dans la situation d'assumer effectivement l'éducation d'un enfant.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 33 (art. L. 442-6 du code des assurances ; art. L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite ; art. L. 6133-6 du code de la santé publique ; art. L. 111-11, L. 131-6 , L. 131-6-3, L. 133-6-6, L. 133-6-8, L. 134-3, L. 135-6, L. 136-5, L. 153-9, L. 161-22, L. 173-3, L. 611-1, L. 611-2, L. 611-5, L. 611-12, L. 612-7, L. 613-1, L. 613-2, L. 613-4, L. 613-9, L. 613-20, L. 621-1 à L. 621-3, L. 622-3, L. 622-4, L. 622-7, L. 622-5, L. 622-8, L. 622-9, L. 623-2, L. 633-10, L. 634-1, L. 634-2, L. 634-2-1, L. 634-2-2, L. 634-3-1, L. 634-3-2, L. 634-3-3, L. 634-5, L. 634-6, L. 635-1, L. 635-3, L. 635-4, L. 635-5, L. 637-1, L. 640-1 [nouveau], L. 642-2-1, L. 652-6, L. 722-1, L. 722-1-1, L. 722-9, L. 742-6, L. 742-7, L. 766-2 et L. 961-1 du code de la sécurité sociale ; art. L. 6331-48 et L. 6332-11 du code du travail ; art. 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites - Fusion des régimes de retraite des professions artisanales avec celui des professions industrielles et commerciales et des professions libérales non règlementées

Objet : Cet article vise d'une part à fusionner juridiquement les deux régimes de retraite des artisans et des commerçants au sein du régime social des indépendants et d'autre part à améliorer la couverture vieillesse des professions libérales non réglementées actuellement assurées par la caisse interprofessionnelle d'assurance vieillesse des professions libérales (Cipav).

Le présent article entend améliorer et simplifier la couverture vieillesse des indépendants.

Rappel sur la protection sociale des travailleurs indépendants

On distingue quatre groupes de professions indépendantes :
les professions artisanales (artisans), les professions industrielles et commerciales (commerçants), les professions libérales et les professions agricoles.

Les personnes exerçant des professions agricoles non-salariées
sont couvertes par le régime des exploitants agricoles de la mutualité sociale agricole (MSA).

Les trois autres catégories d'indépendants sont assurées au sein du régime social des indépendants (RSI) :

- au titre du risque maladie et maternité, pour l'ensemble des indépendants à l'exception des professions médicales qui relèvent du régime général ;

- au titre du risque vieillesse pour les seuls artisans et commerçants.

Les professions libérales, qu'elles soient ou non réglementées, relèvent pour leur couverture vieillesse de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (Cnavpl) qui en délègue sa gestion à dix sections professionnelles93(*). Parmi elles, la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales (Cipav) regroupe les personnes exerçant les professions d'architecte, d'expert-géomètre et d'ingénieur-conseil (toutes trois réglementées) ainsi qu'environ 350 autres professions libérales non réglementées94(*).

Depuis 1995, les artisans disposent d'un régime d'indemnités journalières, étendu en 2000 aux commerçants. Pour les professions libérales,
il n'existe toujours pas d'indemnités journalières ce qui explique des cotisations plus faibles.

La branche famille est gérée pour tous les indépendants, comme pour les salariés et dans les mêmes conditions, par les caisses d'allocations familiales.

Les risques « accidents du travail-maladies professionnelles » et « chômage » ne sont pas couverts par un régime obligatoire pour les indépendants.

I - Le dispositif proposé

Les articles du code de la sécurité sociale modifiés par le présent article sont principalement contenus dans le livre VI du code de la sécurité sociale, consacré aux régimes des travailleurs non-salariés.

Ce livre est subdivisé en cinq titres : le Régime social des indépendants (titre 1, art. L. 611-1 et suivants), les généralités relatives aux organisations autonomes d'assurance vieillesse (titre 2, art. L. 621-1 et suivants), l'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions artisanales, industrielles et commerciales (titre 3, art. L. 633-9 et suivants), l'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales (titre 4, art. L. 641-1 et suivants) et les dispositions communes à l'assurance maladie, maternité et à l'assurance vieillesse (titre 5, art. L. 651-1 et suivants).

Les dispositions à modifier pour permettre la fusion des régimes de retraite des artisans et commerçants d'une part, et l'amélioration de la couverture vieillesse de certaines professions libérales non réglementées d'autre part, s'entremêlent souvent et semblent parfois redondantes.

Aussi, en parcourant le présent article, le lecteur constatera l'écart important entre l'apparente clarté des mesures proposées et leur traduction juridique qui nécessite une série de coordinations rendant difficile sa compréhension. Votre rapporteur s'est attaché à présenter de façon exhaustive mais très simplifiée la portée de ces mesures de coordination.

A. Le parachèvement de la fusion des régimes de retraite des artisans et des commerçants

1. Une réforme du régime social des indépendants juridiquement inachevée

À sa création en 2006, le régime social des indépendants (RSI)
a fusionné
la Caisse nationale d'assurance maladie des non-salariés (Canam), la Caisse autonome de compensation de l'assurance vieillesse artisanale (Cancava) et la Caisse de compensation de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (Organic).

Reprenant leurs attributions, le RSI, en se fondant sur l'article L. 611-1 du code de la sécurité sociale, couvre actuellement :

- 1°au titre de l'assurance maladie et maternité les groupes des professions artisanales, le groupe des professions industrielles et commerciales et le groupe des professions libérales ;

- 2°au titre de l'assurance vieillesse, de l'invalidité-décès et de l'assurance vieillesse complémentaire obligatoire, les personnes appartenant aux groupes des professions artisanales et des professions industrielles et commerciales.

Dès 1973, la loi a fixé un objectif de rapprochement des prestations sociales dont bénéficiaient les travailleurs indépendants avec celles
des travailleurs salariés tout en réaffirmant le principe de l'autonomie de la gestion des régimes95(*). Les cotisations et prestations des régimes des artisans et des commerçants, différentes au départ, ont donc convergé vers les règles du régime général.

Depuis 2001, les droits à prestations d'un indépendant, y compris pour le régime de retraite de base, sont les mêmes que ceux d'un travailleur salarié. De plus, un régime de retraite complémentaire unique pour les artisans et les commerçants a été mis en place en 2013.

Pour autant, deux régimes distincts de retraite de base continuent d'exister. L'article L. 611-2 l'affirme avec plus de clarté encore que l'article L. 611-1 : « Le régime social des indépendants comprend trois branches :
1° Assurance maladie et maternité ; 2° Assurance vieillesse des professions artisanales ; 3° Assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales »
.

Cette distinction nécessite un suivi comptable et des actes de gestion différents alors même que les règles de gestion sont identiques. De plus, la préparation de la mise en oeuvre de la liquidation unique dans les régimes alignés (LURA) a conduit à poursuivre le rapprochement entre les deux régimes en particulier à travers l'unification des données de carrière des assurés.

Dès lors, « la coexistence de ces deux régimes de base est aujourd'hui source de complexité pour les caisses de retraite. Elle constitue un obstacle à l'achèvement de la fusion des régimes des artisans et des commerçants »96(*).

2. La fusion des régimes de retraite de base des artisans et des commerçants

Les I et II du présent article procèdent donc à la fusion de régimes de retraite de base des artisans et des commerçants.

Le principe en est posé par les I-6° et I-7° qui modifient respectivement les articles L. 611-1 et L. 611-2 du code de la sécurité sociale.

Dans sa nouvelle rédaction, le l'article L. 611-1 prévoit que le RSI couvre au titre de l'assurance vieillesse l'ensemble de la population des travailleurs indépendants à l'exception des personnes exerçant des professions libérales (visés dans le nouvel article L. 640-1 créé par le 28° du présent article) et des avocats (visés à l'article L. 723-1). La distinction entre le régime des artisans et des commerçants disparait donc au profit d'un régime d'assurance vieillesse unique.

De même, la nouvelle rédaction proposée de l'article L. 611-2 dispose que le RSI comprend non plus trois mais deux branches : 1) Assurance maladie et maternité ; 2) Assurance vieillesse.

Il est rappelé, à ce stade, que la population couverte par ce régime d'assurance vieillesse unifié est élargie par le présent article à certaines professions libérales non réglementées relevant actuellement de la Cipav (voir B).

De plus, le I-13° abroge notamment les articles L. 621-1 à L. 621-3
qui mettaient en oeuvre le principe d'autonomie des organisations assurant le service des prestations d'assurance vieillesse pour un ou plusieurs groupes professionnels en distinguant l'organisation concernant le groupe des artisans et celles des commerçants.

Le I-17° modifie l'intitulé du titre 3 qui devient « Assurance vieillesse et invalidité décès des personnes affiliées au RSI ».

En conséquence, le présent article procède à une série de coordinations présentées dans le tableau suivant et visant à faire disparaître la distinction entre les deux régimes.

Section de l'article 33 PLFSS

Article
du code
de la sécurité sociale visé

Nature de la coordination

I-1°

L. 131-6-3

Substitution des termes de « professions artisanales, industrielles et commerciales » au profit des personnes relevant de l'assurance vieillesse du RSI dans l'article fixant les montants minimaux de cotisation.

I-2°

L. 133-6-6

Simplification rédactionnelle concernant les professions indépendantes dans l'article instituant le Fonds national d'action sociale.

I-3° b) et d)

L. 133-6-8

Unification des professions artisanales et commerçantes au sein de l'article instituant le régime social des micro-entrepreneurs.

I-4°

L. 134-3

Unification de la branche vieillesse du RSI dans l'article intégrant financièrement le RSI dans les comptes de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav).

I-5°

L. 135-6

Unification de la branche vieillesse du RSI dans l'article instituant le Fonds de réserve pour les retraites et définissant les bénéficiaires de ses réserves.

I-8°

L. 611-5

Possibilité pour le conseil d'administration de la caisse nationale du RSI de siéger en section professionnelle, comme c'est déjà le cas actuellement.

I-9° a)

L. 611-12

Unification des professions artisanales et commerçantes au sein de l'article fixant les règles de fonctionnement du conseil d'administration (CA) des caisses de base et de leurs sections professionnelles.

I-10°

L. 613-1

Simplification de la désignation des travailleurs indépendants des professions non agricoles affiliés obligatoirement à l'assurance maladie et maternité du RSI.

I-11°

L. 613-9

Suppression de la référence faite aux différents groupes professionnels dans l'article prévoyant les prestations servies par le régime d'assurance maladie et d'assurance maternité du RSI.

I-12°

L. 613-20

Simplification rédactionnelle concernant les prestations supplémentaires d'assurance maladie du RSI qui peuvent être instituées par le CA de la caisse nationale et éventuellement pour certaines catégories professionnelles si la section professionnelle correspondante, au sein du CA, le décide.

I-14°

L. 622-8

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI dans l'article autorisant les conjoints collaborateurs ou associés à s'y affilier.

I-15°

L. 622-9

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI dans l'article autorisant l'associé unique des entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée à s'y affilier.

I-16°

L. 623-2

Suppression d'une référence à un article supprimé dans le 13° (art. L. 621-3).

I-18°

L. 634-1
et L. 634-2

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein des articles instituant le principe de son alignement sur le régime général et sur les conditions de calcul, liquidation et service des prestations d'assurance vieillesse.

I-19°

L. 634-2-1

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article instituant le régime de versement complémentaire de cotisations.

I-20°

L. 634-2-2

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article permettant la prise en compte de certaines périodes pour l'assurance vieillesse.

I-21°

L. 634-3-1

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article relatif aux conditions de liquidation et de service des prestations d'assurance vieillesse pour les assurés ayant exercé une activité à temps partiel.

I-22°

L. 634-3-2, L. 634-3-3
et L. 634-5

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein des articles relatifs aux dispositifs « carrière longue » et spécifiques aux personnes handicapées au sein du RSI, ainsi que dans celui relatif aux dates de revalorisation des pensions et revenus servant de base au calcul de ces pensions ou rente alignées sur celles du régime général.

I-23°

L. 634-6

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article instituant le dispositif du cumul emploi-retraites dans le RSI.

I-24°

L. 635-1

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article instituant les règles d'affiliation au régime complémentaire du RSI.

I-25°

L. 635-3

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article instituant les règles relatives à la pension de réversion au titre du régime complémentaire au RSI.

I-26°

L. 634-4

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article autorisant les chauffeurs de taxi ayant adhéré à l'assurance volontaire du RSI à être affiliés au régime complémentaire obligatoire.

I-27°

L. 635-5

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article instituant le régime invalidité-décès du RSI.

I-28°

L. 622-5

Voir B - Définition des professions libérales.

I-29°

L. 742-6

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article instituant l'adhésion volontaire à l'assurance vieillesse des travailleurs non-salariés.

I-30°

 

Modification de l'intitulé de la sous-section 1 de la section 2 du chapitre II du titre IV du livre VII qui évoquait les dispositions communes aux trois régimes.

I-31°

L. 742-7

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article prévoyant des dispositions spécifiques pour les personnes ayant adhéré volontairement à l'assurance vieillesse du RSI et qui auraient exercé leur activité hors du territoire.

I-32°

 

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI dans l'intitulé de la sous-section 2 de la section 2 du chapitre 2 du titre 4 du livre 7 qui évoquait les dispositions communes aux régimes des professions artisanales et à celui des professions industrielles et commerciales.

I-33°

L. 961-1

Unification du régime d'assurance vieillesse du RSI au sein de l'article relatif à la protection supplémentaire des travailleurs non-salariés.

I-34°

Dans tout le code

Substitution aux mots « travailleurs non-salariés non agricoles » et aux mots « travailleurs non-salariés des professions non agricoles » des mots : « travailleurs indépendants non agricoles ».

Le II procède à une coordination avec l'article L. 6331-48 du code du travail, dans sa rédaction résultant de la loi du 8 août 201697(*). Cet article est relatif à la fixation des taux de cotisation des indépendant aux actions de formation professionnelle.

B. L'amélioration de la couverture vieillesse des professions libérales non réglementées

1. Une couverture vieillesse complexe et insuffisante

a) L'archipel des caisses d'assurance vieillesse des professions libérales

Aux termes de l'article L. 622-5 du code de la sécurité sociale,
les professions libérales groupent les personnes exerçant l'une des professions suivantes :

- 1) médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme, pharmacien, architecte, expert-comptable, vétérinaire ;

- 2) notaire, huissier de justice, personnes ayant la qualité de commissaire-priseur judiciaire, syndic ou administrateur et liquidateur judiciaire, agréé, greffier, expert devant les tribunaux, personnes agréés pour la protection des majeurs, courtiers en valeurs, arbitre devant le tribunal de commerce, artistes non affiliés au régime général (art. L. 382-1 du code de la sécurité sociale), ingénieur-conseil, auxiliaire médical, agent général d'assurance ;

- 3) d'une manière générale toute personne autre que les avocats, exerçant une activité professionnelle non-salariée et qui n'est inscrite ni au répertoire des métiers (artisans), ni au registre du commerce (commerçants) ;

- les moniteurs de ski titulaires d'un brevet d'État ou d'une autorisation d'exercer lorsqu'ils sont organisés en association ou en syndicat professionnel pour la mise en oeuvre de leur activité.

Ces catégories de professions relèvent du régime des travailleurs indépendants, soit du RSI pour l'assurance maladie et maternité
et du régime d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales dont la gestion est confiée à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (Cnavpl).

L'appartenance à une profession libérale oriente l'affiliation
de l'assuré vers l'une des dix sections professionnelles auxquelles
la Cnavpl délègue la gestion de l'assurance vieillesse et invalidité-décès.

Pour les professions libérales non réglementées, la caisse désignée est la Cipav.

b) La Cipav : une appartenance difficile à déterminer, une gestion contestée

Si l'appartenance à une profession libérale réglementée s'appuie sur un titre, l'appartenance à une profession libérale non réglementée est parfois plus complexe à déterminer en particulier vis-à-vis d'activités de prestations de services qui relèvent du régime des commerçants.

Il est d'ailleurs possible qu'un même travailleur indépendant puisse exercer des activités de nature différente bien que très proches98(*).
Or l'appartenance à l'une ou l'autre des catégories d'activité implique d'être affilié soit au RSI, soit à la Cipav.

Comme le note l'étude d'impact, « le régime d'affiliation est donc souvent incertain et peu lisible pour les entrepreneurs assurés. Un changement d'activité d'importance limitée peut se traduire par un changement de régime, avec les effets potentiellement pénalisants que cela implique pour la pension dès lors que les droits sont ouverts dans un régime non alignés »99(*).

Les différences entre le RSI et la CIPAV, tant en termes de cotisations que de droits, sont significatifs, comme le montre le tableau
ci-dessous.

Taux de cotisation en vigueur au RSI et à la CIPAV en 2016
hors régime micro (écart de 0.2% de cotisations pour ceux-ci)

Pour mémoire, PASS 2016 = 38 616 €

Cotisation

Type de cotisation

Assiette

Taux RSI
(artisan, commerçant
ou industriel)

Taux CIPAV

Retraite de base

Cotisation plafonnée

Revenu compris entre 0 et 1 PASS

17,15 %

8,23 %

Cotisation déplafonnée

Totalité du revenu(*),y compris entre 0 et 1 PASS

0,50 %

1,87 %

Cotisation minimale

Assiette minimale

4 441 € (cotisation associée : 784 €(a))

4 441 € (cotisation associée : 448 €(b))

Retraite complémentaire

Cotisation plafonnée

Partie du revenu sous plafond = 37 546 € (ad hoc)

7 %

8 classes
de revenus
(de moins de 26 580 €
à plus de 123 300 €) pour des cotisations variant entre 1 214 €
et 15 776 €

Cotisation déplafonnée

Partie
du revenu comprise
entre 37 546 €
et 154 464 €

8 %

(*) Plafond à 5 PASS pour la CIPAV

(a) 4 441 x (17,15% + 0,50%) = 784 €.

(b) 4 441 x (8,23% + 1,87%) = 448 €.

Source : Réponse du Gouvernement à une question de votre rapporteur

En termes de droits, à niveau de revenu similaire, le niveau de pension est globalement plus élevé au RSI qu'à la Cipav. De plus, les professions libérales ne bénéficient pas d'une couverture des indemnités journalières maladie.

Le mouvement massif de création d'entreprises à la suite de l'instauration du régime social simplifié des auto-entrepreneurs devenus micro-entrepreneurs a accentué cette tension entre les deux régimes. Les micro-entrepreneurs représentent désormais 320 000 des 550 000 actifs cotisants du régime de la Cipav.

Cette croissance du nombre d'affiliés a renforcé la mauvaise qualité de service que subissent les assurés de la Cipav et qu'avait très sévèrement dénoncée la Cour des comptes en 2014100(*).

1. La mesure proposée

a) Le périmètre de la Cipav sera désormais fixé par décret

Après avoir fusionné les régimes d'assurance vieillesse des artisans et des commerçants, le présent article vise à élargir, aux professionnels libéraux non réglementés affiliés à la Cipav et qui en feraient la demande, la possibilité de s'affilier à ce régime unifié.

Cette mesure vise à simplifier la protection sociale des assurés concernés qui ne relèveront plus que d'un seul régime tout en améliorant leur couverture en les faisant bénéficier d'indemnités journalières maladie.

Le I-28°-a) procède ainsi à la création au sein du titre IV (assurance vieillesse et invalidité décès des professions libérales) du livre VI du code de la sécurité sociale à un chapitre préliminaire consacré au champ d'application.

Le b) et le 13° bis suppriment, en le déplaçant au sein de ce nouveau chapitre, l'actuel article L. 622-5, qui devient l'article L. 640-1 et dont la rédaction est considérablement simplifiée. Aux termes de cette nouvelle rédaction, sont donc affiliés au régime d'assurance vieillesse des professions libérales :

- les professions médicales réglementées, qui sont listées au 1° en y incluant désormais les auxiliaires médicaux ;

- les autres professions réglementées, qui sont listées dans le 2° dans lequel figurent les architectes, géomètres, expert-comptable et vétérinaires ;

- et d'une manière générale, toute profession libérale, autre que celle d'avocat, exercée par des personnes non salariées. Un décret fixe la liste de ces professions.

Le dernier paragraphe de l'article L. 622-5 consacrant les moniteurs de ski titulaires d'un brevet d'État ou d'une autorisation d'exercer, qui pour des « raisons impérieuses de sécurité (...) sont considérés comme exerçant une activité non salariée relevant du régime des travailleurs indépendants et ce, quel que soit le public auquel ils s'adressent », est supprimé dans cet article. Les moniteurs de ski relèvent en effet désormais de la dernière catégorie des professions libérales et seront affiliés au RSI ou à la Cipav en fonction de la liste qui sera déterminée par décret101(*).

L'économie du dispositif est donc suspendue à la publication de ce décret qui fixera la liste des professions libérales non réglementées qui seront affiliées au régime des professions libérales et donc, en l'espèce, à la Cipav. A l'inverse, les autres relèveront du RSI.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur, une concertation avec les professions relevant actuellement de la Cipav va être lancée par le Gouvernement. Elle devrait permettre aux professionnels de se positionner sur le choix de continuer à relever de cette caisse ou de migrer vers le RSI. Cette décision relèvera d'un dialogue entre les professionnels concernés, leurs éventuelles organisations représentatives et enfin les conseils d'administration des organismes concernés.

b) Un dispositif transitoire aménagé

Le III prévoit que la bascule des nouveaux travailleurs indépendants ne relevant pas du champ des professions figurant sur la liste arrêtée par le futur décret prévu à l'article L. 640-1 interviendra au plus tard :

- le 1er janvier 2018 pour les travailleurs sous statut de micro-entreprise ;

- le 1er janvier 2019 pour les autres.

Les deux dates précises seront fixées par décret en fonction du délai de publication du décret visé à l'article L.640-1.

Le IV du présent article ouvre un droit d'option individuel pour les personnes exerçant actuellement une profession libérale qui ne relèverait plus du champ de la Cipav. Si leur profession fait le choix de basculer vers le RSI, l'entrepreneur individuel, qu'il soit sous statut de micro-entreprise ou de droit commun, pourra décider de rester assuré à la Cipav. Ce droit d'option devra être exercé avant le 31 décembre 2023.

Afin de faciliter le passage de la Cipav au RSI dont les taux de cotisation sont différents, le V aménage une transition pour les travailleurs indépendants de droit commun, c'est-à-dire ne relevant pas du statut de micro-entreprise. Ils pourront jusqu'au 31 décembre 2026 bénéficier de taux de cotisation inférieurs au titre du régime complémentaire afin d'assurer une neutralisation des effets d'un tel basculement en termes de prélèvements. Ces taux minorés seront fixés par décret et entraîneront l'acquisition de moindres droits à retraite pendant la période de transition. Ces professionnels pourront toutefois bénéficier des indemnités journalières.

Le VI et VII permettent de préciser que l'ensemble des droits de retraite de base et complémentaire d'un travailleur indépendant actuellement à la Cipav et qui basculerait au régime social d'assurance vieillesse des indépendants, seront intégralement repris et liquidés par le RSI.

Pour la bonne application de cette mesure, le VIII prévoit que la Cipav transmet à la caisse nationale du RSI les informations nécessaires selon des modalités définies par décret.

Enfin, le IX précise que les transferts d'affiliation donnent lieu à compensation financière entre les régimes concernés et qu'un rapport du Gouvernement devra être remis au Parlement, au plus tard
le 31 décembre 2023 c'est-à-dire à l'expiration du délai d'option individuelle, pour évaluer l'impact, notamment démographique et financier, des dispositions de cet article.

Les modalités de la compensation financière doivent être prévues par une convention-cadre conclue entre les régimes et approuvée par un arrêté conjoint des ministres de la sécurité sociale et du budget. À défaut, elles seront fixées par un décret en Conseil d'État.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre l'amendement du Gouvernement sur les moniteurs de ski, les députés ont adopté une série de 13 amendements de la rapporteure de la branche vieillesse.

Si certains ont un caractère rédactionnel, d'autres procèdent à des coordinations dont la portée est résumée dans le tableau suivant :

Section de l'article 33 PLFSS

Article
du code
de la sécurité sociale visé

Nature de la coordination

I-5° bis
(nouveau)

L. 161-22

Substitution de la référence à l'article L. 622-5 par la référence à l'article L. 640-5 dans l'article instaurant le service d'une pension de vieilles (Livre Ier, Généralités).

I-5° ter
(nouveau)

L. 173-3

Simplification de la désignation de l'assurance vieillesse des travailleurs indépendants dans l'article instituant une coordination entre ce régime et les assurances facultatives ou volontaires prévues par la législation.

I-26°

L. 635-4

Correction d'une erreur matérielle.

I-28° bis
(nouveau)

L. 652-5

Substitution à une référence de la référence au nouvel article L. 640-1 au sein de l'article consacré au contrôle au sein des caisses d'assurance vieillesse du RSI.

I-32° bis
(nouveau)

L. 766-2

Coordination à l'article relatif à la Caisse des Français de l'étranger.

I-34° à I-36°

L. 111-11, L. 153-9...

Amendement rédactionnel précisant la rédaction du I-34°.

Section
de l'article 33 PLFSS

Article visé

Nature de la coordination

II bis
(nouveau)

L. 6133-6
du code de la santé publique

Substitution à la référence de l'article L. 622-5, de la référence à l'article L. 640-1 dans l'article relatif aux groupements de coopération sanitaire.

II ter
(nouveau)

L. 86 du code des pensions civiles et militaires
de retraite

Même coordination dans l'article instaurant le cumul de pensions et de rémunérations d'activité.

II quater
(nouveau)

L. 6332-11 du code du travail

Simplification rédactionnelle dans l'article instituant le fonds d'assurance-formation de non-salariés.

II quinquies
(nouveau)

Code des assurances

Simplification rédactionnelle concernant les indépendants dans le code des assurances (art. L. 442-6).

II sexies
(nouveau)

Code général des impôts

Même simplification dans un intitulé.

II septies
(nouveau)

Art. 5 loi du 21 août 2003

Même simplification.

III - La position de la commission

L'unification juridique des régimes d'assurance vieillesse des artisans et commerçants était attendue et souhaitable.

Votre rapporteur demeurera attentif à la fixation de la liste des professions libérales qui resteront dans le périmètre de la Cipav.

Votre commission a adopté une nouvelle série d'amendements de coordination et de simplification rédactionnelle.

L'amendement (amendement n° 82) procède à une coordination à la suite d'une modification adoptée par votre commission à l'article 9 du présent projet de loi. De même, les amendements n° 83, 84, 85 et 86 tirent les conclusions de la fusion des régimes d'assurance vieillesse des artisans et des commerçants et modifient en conséquence certains articles du code de la sécurité sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 33 bis (nouveau) (art. L. 635-5 du code de la sécurité sociale) - Bénéfice pour les travailleurs indépendants d'une pension d'invalidité au-delà de l'âge légal de la retraite

Objet : Inséré par l'Assemblée nationale, cet article vise à permettre, pour les assurés du Régime social des indépendants, de continuer à percevoir une pension d'invalidité au-delà de l'âge légal de départ à la retraite s'ils poursuivent une activité professionnelle comme peuvent déjà le faire les assurés du régime général.

I - Le dispositif proposé

A. Le versement d'une pension d'invalidité après l'âge légal de départ à la retraite lorsque l'assuré poursuit une activité professionnelle est possible depuis 2010 dans le régime général

Depuis 2010102(*), aux termes de l'article L. 341-16 du code de la sécurité sociale, un assuré du régime général titulaire d'une pension d'invalidité de « première catégorie »103(*) peut, s'il poursuit son activité professionnelle après l'âge légal de départ à la retraite, retarder la liquidation de sa pension de vieillesse pour inaptitude au travail pour continuer, d'une part, à cumuler les revenus tirés de son activité et sa pension d'invalidité et d'autre part, à acquérir plus de droits d'assurance vieillesse. Cette possibilité de versement de la pension d'invalidité cesse lorsque l'assuré atteint l'âge d'annulation de la décote.

Il s'agit d'une dérogation à l'article L. 341-15 qui prévoit que la pension d'invalidité prend fin à l'âge prévu au premier alinéa de l'article L. 351-1, c'est-à-dire l'âge légal de départ à la retraite.

Avant 2010, l'assuré invalide qui souhaitait poursuivre son activité au-delà de l'âge légal de départ à la retraite devait alors renoncer au bénéfice de sa pension d'invalidité qui cessait automatiquement d'être versée une fois atteint cet âge. Il en résultait une forte diminution des revenus.

De façon à encourager le maintien dans l'emploi des seniors, la LFSS pour 2010 a donc autorisé la poursuite du versement de la pension d'invalidité au-delà l'âge légal et de son cumul avec les revenus d'une activité professionnelle.

Cette possibilité n'avait toutefois pas été étendue aux assurés relevant du régime d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions artisanales, industrielles et commerciales.

B. Le présent article étend cette possibilité aux assurés du Régime social des indépendants

Le présent article, issu d'un amendement des députés membres du groupe socialiste, écologiste et républicain adopté par l'Assemblée nationale, modifie l'article L. 635-5 du code de la sécurité sociale qui institue la pension d'invalidité au sein des régimes obligatoires d'assurance invalidité-décès des professions artisanales, industrielles et commerciales104(*).

Il prévoit une dérogation au principe selon lequel la pension d'invalidité prend fin à l'âge légal de départ à la retraite, sur le modèle de celle instaurée à l'article L. 341-16 du même code pour le régime général.

La dérogation concerne l'assuré titulaire d'une pension d'invalidité qui exerce une activité professionnelle et qui, à l'âge légal de départ à la retraite, ne demande pas l'attribution de la pension de vieillesse substituée. Il peut alors continuer de bénéficier de sa pension d'invalidité jusqu'à la date pour laquelle il demande le bénéfice de sa pension de retraite et au plus tard jusqu'à l'âge d'annulation de la décote (soit 67 ans, à partir de la génération d'assurés née en 1955).

Il précise également que la liquidation des droits à l'assurance vieillesse intervient dans les conditions prévues aux articles L. 351-1 et L. 351-8.

Enfin, la pension qui est alors servie ne peut pas être inférieure à celle dont il serait bénéficiaire si la liquidation de ses droits avait été effectuée au moment où il atteignait l'âge minimal d'ouverture de ses droits à retraite.

II - La position de la commission

Comme en 2009, votre commission encourage toutes les mesures prises pour favoriser l'emploi des seniors y compris celui des personnes en situation d'invalidité et qui souhaiteraient poursuivre leur activité. Cet article, issu d'un amendement parlementaire, créé une charge supplémentaire pour la caisse du RSI puisque l'assuré pourra bénéficier d'une pension plus importante. Il a été déclaré recevable, au titre de l'article 40 de la Constitution, en raison de l'avis favorable exprimé par le Gouvernement lors de l'audition de la ministre des affaires sociales par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2016.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel n° 87 de son rapporteur.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 34 (art. 48 de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue) - Prise en compte des bonifications attribuées pour campagne double au titre des combats en Afrique du Nord

Objet : Cet article vise à étendre aux assurés des régimes spéciaux de retraite ayant participé aux actions de feu et de combat en Afrique du Nord entre 1952 et 1962 et qui ont liquidé leur pension avant la promulgation de la loi du 18 octobre 1999, qualifiant de guerre les conflits armés en Algérie et de combats ceux menés au Maroc et en Tunisie, de bénéficier dans les mêmes conditions que pour les fonctionnaires civils et militaires, de l'attribution, dans le calcul de leur retraite, de la « campagne double » pour chaque jour où ils ont pris part à ces combats.

I - Le dispositif proposé

A. Une situation d'iniquité entre les fonctionnaires civils et militaires et les assurés relevant des régimes spéciaux, en matière d'intégration du bénéfice de la campagne double pour le calcul de la pension

1. Les fonctionnaires civils et militaires ou assimilés bénéficient de mécanismes de bonification pour les campagnes militaires

Les bénéfices de campagne constituent une bonification d'ancienneté prévue à l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite ainsi que par certains régimes spéciaux de retraite qui renvoient à ce code. Ce sont des avantages particuliers accordés aux fonctionnaires civils et militaires ou aux assurés assimilés des régimes spéciaux105(*). Ces bonifications s'ajoutent, au moment de la liquidation de la pension de retraite, à l'ensemble des trimestres d'assurance validés au titre des périodes de service militaires ou assimilées.

La « campagne double » signifie pour l'assuré que chaque jour de service militaire effectué au combat est décompté pour trois jours dans le calcul de sa pension de retraite.

2. Le bénéfice de la campagne double au titre de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc

La loi du 18 octobre 1999106(*) qualifie de guerre les conflits armés en Algérie et de combats ceux menés au Maroc et en Tunisie, ce qui a permis d'ouvrir, aux personnes y ayant pris part, le bénéfice du dispositif
de la campagne double. Cette extension est intervenue avec le décret
du 29 juillet 2010107(*) qui s'est appliqué, à la fois aux fonctionnaires civils et militaires, mais également aux assurés des régimes spéciaux108(*).

Depuis 2010, le bénéfice de la campagne double peut donc être intégré dans le calcul des pensions ou, le cas échéant, entraîner la révision de la pension, pour tous les militaires ayant liquidé leur pension
après le 19 octobre 1999. Pour les pensions liquidées avant cette date,
la loi du 18 octobre 1999 ne peut avoir de portée rétroactive en matière de droits sociaux constitués109(*).

Or, comme le précise l'étude d'impact, « la grande majorité des appelés et la quasi-totalité des militaires ayant combattu en Afrique du Nord ont liquidé leur pension avant cette date. Dès lors, cette mesure n'a, en pratique, bénéficié qu'à un nombre limité d'assurés ».

Cette situation a conduit le Gouvernement à étendre le dispositif aux pensions liquidées avant le 19 octobre 1999 par voie législative.
L'article 132 de la loi de finances pour 2016110(*) autorise la révision des pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires, à la demande des intéressés formulée à compter du 1er janvier 2016. Visant les pensions liquidées en application du code des pensions civiles et militaires de retraite, cet article n'a toutefois pas permis d'étendre la mesure aux autres régimes spéciaux, dont les pensions sont liquidées en application de décrets spécifiques les régissant.

La loi de finances pour 2016 créé donc une situation d'iniquité entre les fonctionnaires civils et militaires, d'une part, et les assurés relevant des régimes spéciaux, d'autre part, que cet article entend réparer.

B. Le présent article duplique pour les régimes spéciaux la mesure prise en loi de finances pour 2016

1. Au sein des régimes spéciaux

Le I de cet article, sur le modèle du dispositif prévu par la loi
de finances pour 2016, élargit le droit à révision des pensions liquidées au sein des régimes spéciaux avant le 19 octobre 1999 pour y intégrer, à la demande des assurés, le bénéfice de la campagne double, prévu au titre de leur participation à la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie
et au Maroc.

Cette adaptation législative permet donc de rétablir l'équité entre les fonctionnaires civils et militaires et les ressortissants des régimes spéciaux.

D'après l'étude d'impact, le gain pour les assurés s'élèverait en moyenne entre 12 et 13 euros par mois soit une progression de 0,8 % de leur pension. Le coût pour les régimes spéciaux serait de 500 000 euros en moyenne par an.

2. Au sein du régime spécial des marins

Les bonifications pour campagne double sont prévues, pour le régime des marins, à l'article L. 5552-17 du code des transports. À la suite d'une injonction du Conseil d'État111(*), le Gouvernement a été contraint d'étendre le dispositif de la campagne double à tous les marins ayant pris part aux conflits d'Afrique du Nord. Le décret du 6 novembre 2013112(*),
à l'instar du décret du 29 juillet 2010 pour les fonctionnaires civils et militaires et les autres régimes spéciaux, limite l'attribution de la bonification de la campagne double aux assurés ayant pris part aux combats et fait liquider leur pension avant le 19 octobre 1999.

Sur le modèle de l'article 132 de la loi de finances pour 2016, l'article 48 de la loi du 20 juin 2016113(*) permet la révision des pensions pour les assurés en faisant la demande après l'entrée en vigueur de cette loi, soit pour les demandes déposées postérieurement au 21 juin 2016.

Le II de l'article 34 propose de modifier cet article, par cohérence,
de façon à ce que la rétroactivité de la mesure pour l'ensemble des assurés puisse entrer en vigueur à la même date, soit à partir du 1er janvier 2016.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article moyennant un amendement rédactionnel déposé par la rapporteure de la branche vieillesse.

III - La position de la commission

Si cet article répare une iniquité entre les fonctionnaires civils et militaires, d'une part, et les assurés relevant des régimes spéciaux de retraite, d'autre part, il maintient toutefois les assurés des régimes du secteur privé qui ont également pris part à la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie ou au Maroc en dehors de cet avantage vieillesse particulier.

Cette disposition technique souligne encore les différences qui demeurent entre les régimes de retraite du secteur public et ceux du privé.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 34 bis (nouveau) (art. L. 341-17 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Bénéfice pour les salariés sans activité professionnelle d'une pension d'invalidité au-delà de l'âge légal de la retraite

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à autoriser les assurés du régime général titulaires d'une pension d'invalidité, et qui sont momentanément sans activité professionnelle à l'âge légal de départ à la retraite, de continuer à bénéficier de leur pension d'invalidité pendant un délai supplémentaire afin de leur permettre la poursuite de démarches de retour à l'emploi.

I - Le dispositif proposé

Depuis 2010, les assurés du régime général, titulaires d'une pension d'invalidité qui souhaitent poursuivre leur activité professionnelle au-delà de l'âge légal de départ à la retraite, peuvent retarder la liquidation de leur pension de retraite et continuer de bénéficier de leur pension d'invalidité114(*).

Cette règle, fixée à l'article L. 341-16 du code de la sécurité sociale, déroge avec le principe de l'article L. 341-15 selon lequel la pension d'invalidité cesse d'être versée dès que son titulaire atteint l'âge minimum légal de départ à la retraite.

Concernant les assurés en activité au moment d'atteindre
l'âge légal, elle ne peut donc pas s'appliquer à l'assuré qui connaîtrait,
à cette date, une situation temporaire de chômage mais qui souhaiterait poursuivre ses activités de recherche d'emploi.

Les personnes en situation d'invalidité ayant souvent eu des carrières accidentées, peuvent trouver un intérêt à poursuivre leur activité après l'âge légal de départ à la retraite de façon à continuer, d'une part, à cumuler leurs revenus professionnels avec leur pension d'invalidité et, d'autre part, à constituer des droits supplémentaires d'assurance vieillesse.

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement, prévoit une mesure adaptée permettant aux assurés, en situation de chômage depuis une courte durée, lorsqu'ils atteignent l'âge minimum légal de départ à la retraite, de continuer à bénéficier de leur pension d'invalidité au-delà de cet âge pendant un délai supplémentaire pour qu'ils puissent poursuivre leur recherche d'emploi.

Il créé ainsi un nouvel article L. 341-17 dans le code de la sécurité sociale qui permet à un assuré percevant à la fois une pension d'invalidité et des indemnités chômage, à la date à laquelle il atteint l'âge minimum de départ à la retraite, de bénéficier de la dérogation prévue
à l'article L. 341-16
.

Cet article précise qu'un décret devra être pris pour fixer :

l'âge minimum auquel l'assuré devra encore avoir été en activité pour pouvoir bénéficier du délai supplémentaire de perception de sa pension d'invalidité au moment où il atteindra l'âge minimum légal de départ à la retraite ;

l'âge maximum (borne supérieure du délai supplémentaire) avant lequel l'assuré devra avoir retrouvé un travail pour pouvoir continuer à percevoir sa pension d'invalidité sans qu'elle soit substituée automatiquement à une pension de vieillesse.

Si l'assuré retrouve un travail entre l'âge minimum légal de départ à la retraite et cette borne d'âge, il pourra alors continuer à bénéficier du mécanisme dérogatoire prévu à l'article L. 341-16.

II - La position de la commission

S'inscrivant dans la logique de l'article 33 bis du présent projet de loi, cet article favorise le maintien dans l'emploi des personnes seniors invalides. Ces dernières, en raison de leur invalidité, ont pu connaître des carrières accidentées qui nécessitent de pouvoir travailler au-delà de l'âge minimum légal de départ à la retraite pour constituer des droits supplémentaires d'assurance vieillesse.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 34 ter (nouveau) (art. 43 de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites) - Report de l'entrée en vigueur de la liquidation unique des régimes alignés (LURA)

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à reporter l'entrée en vigueur de la liquidation unique des régimes alignés du 1er janvier au 1er juillet 2017.

I - Le dispositif proposé

La liquidation unique des régimes alignés (LURA) allège la demande de liquidation des assurés relevant de plusieurs de ces régimes115(*). Elle permet en effet le calcul de la pension, comme si ce dernier relevait
d'un seul régime
.

L'article L. 173-2-1, créé par l'article 43 de la loi du 20 janvier 2014, instaure ainsi le principe que lorsqu'un assuré relève ou a relevé successivement, alternativement ou simultanément, de l'un des trois régimes alignés et demande à liquider l'un de ses droits à pension de vieillesse auprès d'un des régimes concernés, il est réputé avoir demandé à liquider l'ensemble de ses pensions de droit direct auprès desdits régimes.

Le II de l'article 43 de ladite loi prévoit une entrée en vigueur de ce dispositif au plus tard au 1er janvier 2017.

La mise en oeuvre de la LURA nécessite de franchir un certain nombre d'obstacles techniques qui ont conduit les régimes à convenir qu'ils ne seraient pas prêts pour le 1er janvier 2017.

Le présent article reporte donc cette entrée en vigueur de six mois en la fixant au 1er juillet 2017.

II - La position de la commission

Votre rapporteur est pleinement convaincu de l'apport majeur que constitue la LURA dans la simplification du service à l'assuré et vers une plus grande justice du système des retraites.

Pour qu'il puisse pleinement satisfaire les assurés, ce dispositif doit entrer en vigueur uniquement au moment où il sera parfaitement opérationnel. Lors de ses auditions, votre rapporteur a pu entendre les difficultés soulevées par la mise en oeuvre de la LURA qui nécessite des adaptations lourdes pour les régimes.

La date du 1er juillet semble encore, pour certains régimes, trop ambitieuse.

Afin de conserver la pleine autorité de la loi et sans pour autant que cela n'implique un moindre empressement à tout mettre en oeuvre pour que la LURA soit le plus rapidement possible opérationnelle, votre commission a adopté un amendement n° 88 visant à reporter au 1er octobre la date d'entrée en vigueur de ce dispositif.

Sur le fond, ce nouveau décalage ne change rien puisque la date effective de l'entrée en vigueur de la LURA devra être fixée par décret. Si les régimes sont prêts avant la date du 1er octobre, une date antérieure pourra être définie.

L'essentiel, aux yeux de votre rapporteur, est que la date qui sera fixée dans la loi soit pleinement respectée et que le législateur n'ait pas à rediscuter dans l'urgence d'un nouveau report de l'entrée en vigueur de la LURA. Un dispositif aussi structurant pour l'inter-régime nécessite de prendre le temps nécessaire.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 34 quater (nouveau) - Dématérialisation des certificats d'existence

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la mise en place d'une procédure dématérialisée, à destination des Français ne résidant pas sur le territoire national, pour l'envoi des certificats de vie aux caisses de retraite à compter du 1er janvier 2018.

I - Le dispositif proposé

Adopté en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de plusieurs députés membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, cet article prévoit que les Français qui ne résident pas en France peuvent envoyer aux caisses de retraite leurs certificats d'existence par voie dématérialisée, dans des conditions fixées par décret.

Un sous-amendement à l'amendement portant article additionnel a été adopté, à l'initiative du Gouvernement, pour fixer l'entrée en vigueur de cette disposition au 1er janvier 2018, afin de laisser le temps aux régimes de proposer sur leur site interne la possibilité de déposer ces certificats.

II - La position de la commission

Votre commission partage le souci de simplifier au maximum les démarches administratives des assurés, y compris pour ceux vivant à l'étranger. Elle avait d'ailleurs donné un avis favorable à un amendement identique sur le fond, déposé par plusieurs sénateurs représentants les Français établis hors de France, lors de la discussion du PLFSS pour 2015.

Elle a adopté un amendement n° 89 visant à insérer cette mesure dans le code de la sécurité sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 35 - Objectifs de dépenses de la branche vieillesse

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2017.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour l'année 2017, en conformité avec les tableaux d'équilibre figurant aux articles 22 et 23.

Ces dépenses comprennent :

- les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs, âgés de plus de soixante ans ou des bénéficiaires de droits dérivés ;

- les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;

- les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;

- les transferts entre régimes de protection sociale ;

- et les frais financiers et autres dépenses.

Les objectifs de dépenses de la branche vieillesse de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale sont fixés, pour 2017, à 230,6 milliards d'euros, soit une progression de 1,5 % par rapport à la prévision rectifiée des objectifs de dépenses en 2016 figurant à l'article 4 de ce projet de loi (227,1 milliards d'euros).

En 2017, sur ces 230,6 milliards d'euros de dépenses, le montant des prestations de retraite, servies par les régimes de base, devraient s'élever à 226,4 milliards d'euros contre 222,8 milliards d'euros en 2016, soit une progression de 1,6 %, d'après les chiffres de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2016.

Pour le seul régime général, l'objectif de dépenses de la branche vieillesse s'élève à 125 milliards d'euros, soit une progression de 1,7 % par rapport à la prévision rectifiée des objectifs de dépenses pour 2016 (122,9 milliards d'euros).

Comme en 2016, les dépenses de la branche vieillesse continueront en 2017 de progresser à un rythme peu dynamique.

La réforme des retraites de 2010 continuera en effet de jouer à plein en 2017 en ralentissant le nombre de départs à la retraite : d'une part, le relèvement de l'âge légal se traduirait ainsi par un creux des départs entre septembre 2016 et janvier 2017, ce qui réduirait d'autant le nombre de nouveaux mois en paiement en 2017 et, d'autre part, le relèvement de l'âge d'annulation de la décote favoriserait le ralentissement de la population moyenne de bénéficiaires en paiement. Cette réforme permet encore en 2017 une économie estimée à 5,9 milliards d'euros pour le seul régime général116(*), soit un montant équivalent à 2016.

La maîtrise des dépenses de prestations est également liée à la faible revalorisation des retraites qui devrait intervenir en 2017. Cette dernière, indexée sur l'inflation117(*), pourrait s'établir à 0,6 % et n'interviendrait
qu'au 1er octobre, ce qui se traduirait par un effet équivalent à seulement 0,075 % sur les masses de pensions versées en 2017 par rapport à 2016.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission prend acte de la prévision d'un excédent de 1,6 milliard d'euros des régimes de base en 2017.

En effet, le Gouvernement bénéficie actuellement d'un contexte rare, se caractérisant pas un plus fort dynamisme des recettes que des dépenses, dont il n'est que très partiellement responsable.

Les seules mesures prises pour améliorer l'équilibre financier des régimes de base depuis 2012 ont consisté à augmenter les recettes principalement par des hausses successives du taux de cotisation vieillesse sur les salaires. Ce dernier atteindra, en 2017, le record de 17,75 % pour la seule assurance vieillesse.

A l'inverse, alors qu'il bénéficie encore pleinement de la réforme des retraites de 2010, le Gouvernement n'aura pris que des décisions conduisant à augmenter les dépenses de prestations. L'élargissement déraisonnable du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue prévu par le décret du 2 juillet 2012 gonfle le flux annuel de départs à la retraite (près de 300 000 personnes en bénéficieront en 2017) et représente un coût exponentiel : 2,4 milliards d'euros en 2015, 2,7 milliards d'euros en 2016 et 3,2 milliards d'euros en 2017. A cette mesure, s'ajoutent les élargissements successifs des trimestres réputés validés, décidés par la réforme des retraites de 2014.

De plus, cet excédent ne suffit toujours pas à combler le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui demeurera, en 2017, au niveau très élevé de 3,8 milliards d'euros. Ce déficit est d'autant moins acceptable que ce projet de loi prévoit le transfert d'un milliard d'euros de charges du FSV vers les régimes de base au titre du financement du minimum contributif.

Comme l'année dernière, votre commission vous demande donc d'adopter un amendement n° 90 de suppression cet article pour s'opposer à l'absence de mesures structurelles prises par le Gouvernement depuis 2012 au niveau des dépenses des régimes de base.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES

Article 36 - Contributions de la branche AT-MP du régime général au Fiva, au Fcaata, à la branche maladie du régime général et à la branche retraite du régime général

Objet : Cet article fixe les montants des contributions de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) du régime général au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), à la branche maladie du régime général au titre de la sous-déclaration des AT-MP et à la branche retraite du régime général au titre du dispositif de départ en retraite anticipée en cas d'incapacité permanente d'origine professionnelle.

I - Le dispositif proposé

La branche AT-MP du régime général prend à sa charge quatre dépenses de transfert dont le montant est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agit, d'une part, des participations au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva) et au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), d'autre part, du versement à la branche maladie du régime général au titre de la sous-déclaration des AT-MP et à la branche retraite du régime général au titre des départs anticipés en cas d'incapacité permanente d'origine professionnelle.


· Les dotations au Fiva et au Fcaata (I et II)

Les paragraphes I et II du présent article fixent les montants des dotations aux fonds destinés à l'indemnisation et à la prise en charge des victimes de l'amiante :

- le I fixe la dotation de la branche AT-MP du régime général au Fiva à 400 millions d'euros pour 2017, un montant en baisse de 7,4 % par rapport à 2016 où il s'élevait à 432 millions ;

- le II fixe la dotation de la branche AT-MP du régime général au Fcaata à 626 millions d'euros en 2017, un montant en hausse de 4,3 % par rapport à 2016 où il s'établissait à 600 millions.

Le total de ces deux dotations représente ainsi un montant de 1,026 milliard, après 1,032 milliard d'euros en 2016.


·
Le versement à la branche maladie du régime général (III)

L'assurance maladie supporte des dépenses liées à des accidents ou à des affections dont l'origine est professionnelle mais qui n'ont pas été déclarés comme tels. En compensation des sommes indûment mises à sa charge du fait de cette sous-déclaration, la branche maladie du régime général bénéficie chaque année depuis 1997, conformément à l'article L. 176-1 du code de la sécurité sociale, d'un versement de la branche AT-MP.

En application de l'article L. 176-2 du même code, la commission chargée d'évaluer tous les trois ans le coût de la sous-déclaration des AT-MP a rendu son dernier rapport en juin 2014. Elle y propose une estimation située dans une fourchette comprise entre 695 millions et 1,3 milliard d'euros. Sur ce fondement, le montant arrêté par le Gouvernement pour 2015 comme pour 2016 a été fixé à 1 milliard d'euros, soit une hausse de près de 26,6 % par rapport aux trois exercices antérieurs.

Entre 2012 et 2014, le versement s'est en effet élevé à 790 millions d'euros, un niveau arrêté sur la base d'une évaluation de la sous-déclaration comprise dans une fourchette allant de 587 millions à 1,1 milliard d'euros (estimation de la commission instituée par l'article L. 176-2 du CSS dans son rapport de juin 2011).

Le paragraphe III du présent article maintient à 1 milliard d'euros le montant du versement de la branche AT-MP à la branche maladie du régime général pour 2017.


· Le versement à la branche retraite du régime général (IV)

Depuis le 1er juillet 2011, les assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente au moins égal à 10 % reconnu au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail « ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d'une maladie professionnelle » peuvent bénéficier d'un départ en retraite anticipée à 60 ans en application de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites118(*).

L'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale prévoit que la branche AT-MP finance chaque année les dépenses supplémentaires générées par ce dispositif. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, aucune contribution n'a été versée pour les exercices 2013 à 2016 en raison de ressources jugées suffisantes de la Cnav et de départs anticipés moins nombreux que prévus. Pour 2016, le nombre de départs en retraite anticipée est estimé 3 000 bénéficiaires et un besoin de financement de 44,7 millions d'euros est finalement apparu. L'étude d'impact indique qu'une dotation rectificative de 44,7 millions d'euros est ainsi nécessaire pour l'année en cours. Ce besoin de financement se prolongerait en 2017, avec un coût total du dispositif évalué à 59,8 millions d'euros.

Le paragraphe IV prévoit donc un versement de 59,8 millions d'euros de la branche AT-MP à la branche retraite du régime général.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Le montant total des dépenses de transfert de la branche AT-MP du régime général s'élèvera l'année prochaine à plus 2,09 milliards d'euros, un niveau considérable, qui représente près d'un cinquième de l'ensemble des dépenses prévisionnelles pour 2017.

Depuis plusieurs années, votre commission s'interroge en particulier sur l'avenir du versement de la branche au titre de la sous-déclaration des AT-MP. Cette participation, entièrement supportée par la part mutualisée des cotisations employeurs, atteint depuis 2015 un niveau sans précédent, tandis que la commission chargée d'évaluer l'ampleur de la sous-déclaration se réunira à nouveau l'année prochaine avant le 1er juillet pour actualiser ses travaux. Or les limites méthodologiques rencontrées dans cet exercice suscitent des interrogations légitimes sur l'adéquation de la contribution fixée en loi de financement de la sécurité sociale avec l'ampleur du phénomène. Sans nier la réalité de celui-ci, votre commission s'interroge par ailleurs sur les réels efforts engagés pour limiter son développement.

En ce qui concerne le Fiva, votre commission tient à souligner les efforts considérables mis en oeuvre au cours des derniers exercices pour être en capacité d'indemniser les victimes de l'amiante dans des conditions à la fois rapides et fiables. Les perspectives financières du fonds ne remettent pas en cause cet objectif. Cependant, votre commission ne peut que regretter à nouveau le désengagement dont continue de faire preuve l'État dans le financement du Fiva. Entre sa création et 2016, celui-ci a été doté d'environ 5,2 milliards d'euros, dont plus de 4,7 milliards en provenance de la branche AT-MP.

Pour 2017, le projet de loi de finances prévoit une dotation de l'État de 7,4 millions d'euros, en baisse d'environ 40 % par rapport à 2016. Ce montant ne correspond qu'à environ un sixième du montant des participations assurées par l'État avant 2013 (47 millions d'euros en 2012). Ainsi que votre commission l'a déjà souligné à plusieurs reprises, la mission sénatoriale sur l'amiante avait jugé légitime de prévoir une participation de l'État à hauteur d'un tiers du budget du Fiva, au regard tant des missions régaliennes de l'État que de son rôle assumé en tant qu'employeur.

La situation du Fcaata n'appelle, quant à elle, pas de remarques particulières. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre dernier, une dotation de la branche AT-MP de 626 millions d'euros en 2017 permettrait de maintenir à l'équilibre le solde net cumulé. L'amélioration tendancielle de la situation du fonds au cours des derniers exercices a été rendue possible par la baisse tendancielle des dépenses du Fcaata liée à la réduction constante des effectifs d'allocataires.

Sous ces réserves, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 37 - Objectifs de dépenses de la branche AT-MP pour 2017

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses pour 2017 de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général en particulier.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche AT-MP à :

- 13,5 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en hausse de 0,7 % par rapport à l'objectif rectifié de dépenses pour 2016 (fixé à 13,4 milliards d'euros à l'article 4 du projet de loi) et en hausse de 1,5 % par rapport aux dépenses constatées en 2015 (fixées à 13,3 milliards d'euros à l'article 1er du projet de loi) ;

- 12,1 milliards d'euros pour le seul régime général, en progression de 0,8 % par rapport à l'objectif rectifié de dépenses pour 2016 (fixé à 12 milliards d'euros par à l'article 4 du projet de loi) et en hausse de 1,7 % par rapport aux dépenses constatées en 2014 (fixées à 11,9 milliards d'euros à l'article 1er du projet de loi).

Compte tenu des prévisions de recettes inscrites aux articles 22 et 23 du projet de loi, l'excédent de la branche AT-MP atteindrait l'année prochaine 0,7 milliard d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires et un niveau semblable pour le régime général.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, les mesures d'économies intégrées à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) pour 2017 devraient diminuer le montant des dépenses de la branche AT-MP de 51 millions d'euros. Des économies de gestion sont par ailleurs prévues à hauteur de 20 millions d'euros, ce qui conduirait à un gain total de 71 millions d'euros en dépenses. Les mesures sur les produits (lutte contre la fraude, plafonnement des niches, compensation des exonérations, suppression des droits tabacs du Fcaata) conduiraient quant à elles à une perte en produits de 13 millions d'euros.

De plus, un nouveau transfert de cotisations de 0,05 point de la branche AT-MP vers la branche maladie du régime général, prévu à l'annexe B de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, amputera pour la deuxième année consécutive l'excédent de la branche AT-MP de 250 millions d'euros en 2017. La mise en place de ce nouveau transfert était justifiée, à la même annexe, par l'objectif « d'accélérer l'amélioration du solde de la branche maladie », par « l'approche solidaire entre branches du régime général, au coeur des principes de la sécurité sociale depuis son origine, ainsi que par les effets indirects dont bénéficie la branche AT-MP du fait de l'amélioration de l'efficience du système de soins, essentiellement financé par la branche maladie ». Comme elle l'avait souligné l'année dernière, au regard de la vocation assurantielle de la branche AT-MP, votre commission ne peut se satisfaire d'une telle opération comptable, ni des raisons avancées pour en justifier la mise en place. La hausse continue de la part mutualisée des dépenses, en particulier des dépenses de transfert, financées dans leur quasi-intégralité par les cotisations employeurs, est de nature à contrarier les efforts réalisés pour renforcer la logique de prévention. Celle-ci doit demeurer au centre des objectifs poursuivis par la branche, comme cela est réaffirmé dans le troisième plan santé au travail qui couvrira la période 2015-2019.

Compte tenu de ces considérations, votre commission a adopté, à l'initiative du rapporteur pour la branche AT-MP, un amendement n° 91 de suppression du présent article.

La commission vous demande de supprimer cet article.

TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE MALADIE

CHAPITRE IER - Consolider les droits sociaux, promouvoir la santé publique

Article 38 (articles L. 169-2-1 [nouveau], L. 169-3 à L. 169-5, L. 169-8, L. 169-10 et L. 169-11 du code de la sécurité sociale ; art. L. 3131-9-1 [nouveau] du code de la santé publique ; art. 21-6, 21-7, 21-9 et 21-10 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique, à l'assurance maladie, maternité, invalidité et décès, au financement de la sécurité sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte ; art. 9 de l'ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales) - Prise en charge des soins des victimes d'actes de terrorisme

Objet : Cet article propose plusieurs modifications du régime de prise en charge dérogatoire des soins pour les victimes d'actes de terrorisme, dans le but d'améliorer le périmètre et la durée de leur couverture par l'assurance maladie, d'assurer la mise en cohérence avec les autres dispositifs d'indemnisation, et d'instituer un système de recueil de données permettant le suivi du parcours de soins des personnes concernées.

I - Le dispositif proposé

L'objectif de la mesure : améliorer le mécanisme de prise en charge des victimes tel que défini par la LFSS pour 2016


· Le présent article s'inscrit dans la continuité des mesures prises dans le cadre de l'article 63 de la LFSS pour 2016119(*), qui avait pour objet de réformer le mode de prise en charge des victimes d'actes terroristes dans le cadre des régimes obligatoires de sécurité sociale.

À partir du constat que les prises en charge reposant sur le fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI), d'une part, et sur les dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), d'autre part, étaient très peu lisibles et trop peu favorables pour les bénéficiaires, la mesure prise l'an passé consistait à créer un régime exceptionnel unique, aisément accessible, et garantissant une prise en charge à 100 % des frais de santé engagés par les victimes et les familles des victimes d'actes de terrorisme.

En application des articles L. 169-1 et suivants du code de la sécurité sociale, cette prise en charge dérogatoire permet d'assurer une prise en charge à 100 % et en tiers payant de l'ensemble des actes et prestations rendus nécessaires par un acte de terrorisme, pour une durée d'un an à compter de la survenance de cet événement. Afin de simplifier les démarches des victimes, un rôle de coordination des régimes obligatoires a par ailleurs été confié, pour la prise en charge des personnes concernées, à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnam), qui doit ainsi jouer le rôle de guichet unique.

Selon les informations figurant dans l'étude d'impact, cette première réforme a cependant montré ses limites à la suite des nouveaux attentats survenus depuis le 13 novembre 2015, et plusieurs aménagements apparaissent nécessaires. Des problèmes ont ainsi été relevés s'agissant de la prise en charge des dépassements d'honoraires ainsi que des dispositifs médicaux ou appareillages dont le coût excède les tarifs de responsabilité de l'assurance maladie. Il est par ailleurs apparu que la durée de la prise en charge intégrale et exceptionnelle, limitée à douze mois, pouvait se révéler insuffisante dans le cas de certaines blessures d'une particulière gravité. Enfin, la coordination de ce régime de prise en charge avec les possibilités d'indemnisation ouvertes dans le cadre du FGTI ainsi que la concession éventuelle d'une pension d'invalidité doit être précisée.


· Il est dès lors proposé, au travers du présent texte, d'apporter quatre séries d'améliorations au dispositif existant :

- une extension du périmètre de prise en charge des frais de santé, afin de couvrir l'ensemble des soins, actes et dispositifs nécessaires aux victimes ;

- une modulation de la durée de cette prise en charge dérogatoire dans le cadre plus général d'une mise en cohérence entre la couverture intégrale et dérogatoire par l'assurance maladie, la prise en charge assurée dans le cadre du FGTI, et l'ouverture d'une éventuelle pension d'invalidité ;

- une clarification des modalités de financement de la prise en charge intégrale des frais de santé entre les différents acteurs impliqués ;

- la mise en place d'un système de recueil d'informations fiable et sécurisé sur les victimes d'actes de terrorisme, qui doit permettre de mieux les suivre tout au long de leur parcours de soins et d'indemnisation.

Une extension du périmètre financier de prise en charge des soins par l'assurance maladie et du champ d'application du tiers payant

Plusieurs dispositions viennent en premier lieu compléter celles introduites l'an dernier au chapitre IX du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale, afin d'assurer une prise en charge immédiate et intégrale de l'ensemble des frais de santé résultant directement de l'acte de terrorisme. Il s'agit ainsi de garantir un accès effectif aux soins pour les victimes, y compris dans les cas où le coût des soins considérés excède le montant du remboursement par la sécurité sociale.


· Le 1° du paragraphe I crée ainsi un nouvel article L. 169-2-1 du code de la sécurité sociale prévoyant la prise en charge des dépassements d'honoraires pour l'ensemble des soins relevant de la liste des actes et prestations (LAP) prévue par l'article L. 162-1-7 du même code, avec pour condition que ces soins doivent résulter directement de l'acte de terrorisme.

Le instaure également une prise en charge des dépassements d'honoraires par la sécurité sociale s'agissant des consultations de suivi psychiatrique prévues par l'article L. 169-5.

Le modifie la rédaction de l'article L. 169-3 dans le but de permettre la prise en charge des dispositifs médicaux inscrits sur la liste des produits et prestations remboursables (LPPR) mentionnée à l'article L. 165-1 à la hauteur des frais réellement exposés par les victimes, c'est-à-dire y compris dans les cas où leur coût excéderait les tarifs de responsabilité fixés par l'assurance maladie.

Le A du paragraphe VI prévoit que ces nouvelles modalités de prise en charge des soins relevant de la LAP ou de la LPPR s'appliquent non seulement pour l'avenir, mais également de manière rétroactive pour les soins intervenus postérieurement au 14 juillet 2016 - c'est-à-dire postérieurement aux attentats de Nice.


· Les modifications introduites par le étendent le mécanisme du tiers payant prévu par l'article L. 169-8 aux dépassements d'honoraires dans le cadre de la LAP ainsi qu'aux coûts excédentaires aux tarifs de responsabilité prévus pour la LPPR.

En application du B du paragraphe VI, l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions est prévue pour le 1er juillet 2017. Selon les informations figurant dans l'étude d'impact, cette mise en application différée s'explique par les délais nécessaires à la mise en oeuvre des développements informatiques corollaires.

La mise en place d'une articulation dans le temps entre la prise en charge dérogatoire par l'assurance maladie, l'indemnisation par le FGTI et la concession éventuelle d'une pension d'invalidité

Dans sa rédaction résultant de la LFSS pour 2016, l'article L. 169-4 du code de la sécurité sociale prévoit la limitation de la durée de prise en charge des soins pour les victimes des actes de terrorisme à un délai de douze mois à compter de ces événements.

Le 3° du paragraphe I propose une nouvelle rédaction globale de cet article visant à mieux articuler la prise en charge des frais de santé par l'assurance maladie avec l'acceptation d'une indemnisation du FGTI ou l'obtention d'une pension militaire d'invalidité.


· La mention d'un délai maximal de douze mois est ainsi supprimée, au profit d'une référence à deux modalités distinctes de cessation de la prise en charge dérogatoire des frais de santé par l'assurance maladie.

Dans le cas où une demande d'indemnisation a été formée auprès du FGTI, dans le cadre et les conditions prévus par les articles L. 422-1 et L. 422-2 du code des assurances, cette prise en charge dérogatoire prendra fin à l'issue d'un délai de deux mois suivant la notification de la décision de ce fonds. Selon l'étude d'impact, la majorité des victimes devraient se trouver dans ce cas de figure.

Dans les cas, qui devraient être exceptionnels, où aucune procédure d'indemnisation n'a été engagée devant le FGTI, la prise en charge dérogatoire par l'assurance maladie s'interrompra au terme d'une durée de trois ans.


· Cette nouvelle rédaction envisage également le cas de figure dans lequel une victime aurait formé une demande de pension d'invalidité telle que prévue par l'article L. 111-13 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, qui serait toujours susceptible de lui être attribuée à la date où lui est présentée l'offre d'indemnisation par le FGTI.

Dans ce cas particulier, l'armature majeure du régime dérogatoire de prise en charge par l'assurance maladie continue d'être applicable jusqu'à la date de notification de la décision relative à la concession de cette pension. Dans le cas où la victime obtiendrait le bénéfice d'une pension d'invalidité, elle sera alors rattachée au dispositif de gratuité des soins géré par la caisse nationale militaire de sécurité sociale.


· Afin d'assurer la bonne application dans le temps de ces divers dispositifs de couverture successive des victimes, la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 169-4 prévoit enfin une série d'obligations de notifications à la Cnam incombant au FGTI et au ministère de la défense.

Une clarification du rôle respectif et des obligations incombant aux différents financeurs de la prise en charge dérogatoire des soins


· Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 169-10 du code de la sécurité sociale prévoit que le financement de l'ensemble des dépenses engendrées par la prise en charge intégrale des frais de santé engagés par les victimes d'actes de terrorisme est assurée par l'Etat.

Si ce principe est conservé pour la prise en charge des frais de santé hors dépassements d'honoraires ou des tarifs de responsabilité, le 6° du paragraphe I ajoute deux paragraphes II et III à cet article pour régler la question du financement dans les cas où les dépenses excéderaient les plafonds habituels de prise en charge par l'assurance maladie.

- Après un a) procédant à une coordination, le b) règle tout d'abord la situation des victimes auxquelles a été présentée une offre d'indemnisation par le FGTI.

Il est en premier lieu prévu que le financement des dépassements d'honoraires sur la LAP visés par le nouvel article L. 169-2-1 relève dans ce cas du FGTI.

S'agissant des dispositifs relevant de la LPPR pour lesquels, en application de l'article L. 169-3, la prise en charge est opérée au-delà des tarifs de responsabilité de l'assurance maladie, plusieurs cas de figure sont distingués. Dans le cas le plus courant, c'est cet organisme qui prend en charge la différence entre la dépense effectivement exposée et le tarif de responsabilité, jusqu'à la date de présentation de l'offre d'indemnisation. Lorsque la personne concernée est susceptible d'obtenir une pension militaire d'invalidité, la prise en charge est en revanche assurée par l'État, en préfiguration du bénéfice du régime de la caisse nationale militaire de sécurité sociale.

Dans les cas où le financement est assuré par le FGTI, le paragraphe II prévoit que les frais engagés sont remboursés à l'assurance maladie par ce fonds, par une modification de coordination effectuée à l'article L. 422-2 du code des assurances.

- S'agissant ensuite des victimes pour lesquelles aucune procédure d'indemnisation n'est en cours auprès du FGTI à l'issue d'un délai de trois ans après l'acte de terrorisme ou auxquelles le bénéfice d'une telle indemnisation a été refusé, le financement des soins est également assuré par l'Etat.

En application du C du paragraphe VI du présent article, ces différentes clarifications seront applicables à compter du 1er juillet 2017.


· L'ensemble de ces modes de financement s'entendent déduction faite des sommes qui peuvent être versées dans le cadre d'autres dispositifs de prise en charge, et notamment par la couverture maladie complémentaire. Ainsi que l'indique l'étude d'impact, la prise en charge de ces dépassements est en effet subsidiaire. Le présent article prévoit l'intervention d'un décret pour la fixation des conditions dans lesquelles les sommes correspondantes pourront être récupérées par l'assurance maladie.


· Le du paragraphe I étend le rôle de coordination de la Cnam entre les différents régimes d'assurance maladie pour la prise en charge dérogatoire des frais de santé aux différents cas de figure visés par cette nouvelle rédaction de l'article L. 169-10.

La mise en place d'un dispositif de recueil d'informations à caractère personnel sur les victimes d'actes de terrorisme

Selon les éléments figurant dans l'étude d'impact, la mise en oeuvre efficace des dispositions prévues par le présent article nécessite une identification précise des personnes pouvant bénéficier de cette prise en charge dérogatoire. À cette fin, un nouvel article L. 3131-9-1 est inséré dans le code de la santé publique en vue de créer un mécanisme de recueil des informations personnelles des victimes et de prévoir les modalités de leur transmission aux différentes autorités compétentes pour leur accompagnement.


· La rédaction proposée précise tout d'abord le champ d'application de cette mesure.

Elle circonscrit, en premier lieu, le périmètre d'application d'un tel recueil de données à caractère personnel aux situations sanitaires exceptionnelles telles que définies par le déclenchement du dispositif « Orsan », mentionné par l'article L. 3131-11 du code de la santé publique.

Le dispositif est en outre borné aux seules « données de santé à caractère personnel relatives aux victimes ».

Enfin, la rédaction soumise à l'examen de notre commission, relativement floue, semble indiquer que la transmission des données aux administrations centrales ne peut avoir pour objet que « la gestion de la crise et le suivi des victimes, notamment pour la prise en charge de leurs frais de santé ».


· Des précisions sont ensuite apportées sur la nature des organismes publics habilités à recueillir et à manier ces données sensibles.

Il s'agit tout d'abord des agences régionales de santé (ARS), qui reçoivent ici l'autorisation de demander ces éléments auprès des établissements de santé et des cellules d'urgence médico-psychologiques assurant la prise en charge et l'accueil des victimes.

Les données ainsi récoltées peuvent ensuite être transmises aux « agents désignés au sein des ministères compétents ». Selon les éléments figurant dans l'étude d'impact, il s'agit en particulier des agents composant la cellule interministérielle d'aide aux victimes (CIAV).


· Il est enfin prévu que cette procédure de recueil et de transmission des données est encadrée par un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) - comme il est usuel dès lors que des données à caractère personnel sont en jeu.

Ce texte réglementaire doit en particulier régler deux aspects : d'une part, la nature des informations qui peuvent être transmises par les ARS aux administrations centrales ; d'autre part, les modalités de cette transmission, qui doit être opérée de manière à garantir le respect des règles de confidentialité.

L'application du dispositif à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Si, ainsi que le précise l'étude d'impact, les dispositions du présent article sont directement applicables en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Martin et Saint-Barthélemy, des mesures spécifiques, portées par les paragraphes IV et V, sont en revanche nécessaires pour leur mise en oeuvre à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il s'agit principalement de mesures de coordination avec les dispositions de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique, à l'assurance maladie, maternité, invalidité et décès, au financement de la sécurité sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements à cet article.

Les deux premiers, présentés par la rapporteure pour l'assurance maladie, procèdent à des modifications d'ordre rédactionnel.

Le troisième, adopté à l'initiative du Gouvernement, apporte des précisions techniques sur l'application du texte à Mayotte.

III - La position de la commission

Comme l'an passé, et dans le contexte renouvelé des événements tragiques auxquels notre pays a très récemment eu à faire face, votre commission approuve la poursuite de l'effort de mise en place d'un régime simplifié et renforcé de prise en charge des soins rendus nécessaires par les conséquences d'un acte terroriste.

Elle se félicite notamment des dispositions relatives à l'extension des dispositifs de couverture financière au-delà du délai d'un an initialement prévu, dont elle avait souligné, dans le cadre de l'examen de la LFSS pour 2016, qu'il apparaissait relativement court, et rendait nécessaire le déploiement de tous les moyens possibles pour assurer une prise en charge immédiate des personnes.

S'inquiétant toutefois du caractère imprécis des dispositions encadrant le recueil et la transmission des données de santé à caractère personnel relatives aux victimes, elle a adopté, à l'initiative de son rapporteur général, l'amendement n° 130 visant, d'une part, à améliorer la rédaction globale du nouvel article L. 3131-9-1 du code de la santé publique, et, d'autre part, à mieux définir les objectifs et les modalités de la collecte et de la gestion de ces données.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 38 bis (nouveau) (art. L. 861-2 du code de la sécurité sociale) - Modalités de prise en compte du patrimoine des bénéficiaires de la CMU-C et de l'ACS

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à renvoyer au pouvoir réglementaire les conditions d'appréciation du patrimoine et des revenus qui en sont tirés pour déterminer l'éligibilité à la protection complémentaire santé.

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à compléter l'article L. 861-2 du code de la sécurité sociale relatif aux conditions d'éligibilité à la protection sociale complémentaire (couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS)).

Son alinéa unique tend à prévoir que le décret en Conseil d'Etat, déjà prévu pour déterminer notamment les conditions d'appréciation des revenus non salariés des demandeurs, déterminera également les conditions d'appréciation de leur patrimoine et des revenus tirés de celui-ci.

L'objectif poursuivi par le Gouvernement est « une meilleure description de ces modalités » pour « permettre de réduire la complexité de la demande et le nombre de pièces justificatives à fournir par le demandeur ». Ceci devrait faciliter les demandes de protection sociale complémentaire.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cet article qui devrait contribuer à faciliter les demandes de protection sociale complémentaire et, ainsi, limiter le non-recours aux dispositifs de CMU-C et d'ACS. Le dernier rapport du fonds CMU120(*) décrit en effet la situation en ces termes : « Plus des deux tiers des bénéficiaires potentiels de l'ACS et un tiers de ceux de la CMU-C n'y recourent pas. Au total, ce sont plus de 3 millions de personnes qui n'auraient pas fait valoir leurs droits au dispositif. »

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 39 (art. L. 160-17, L. 160-18 [nouveau], L. 161-15-2, L. 172-1 A, L. 172-1, L. 172-2 et L. 172-3 [nouveaux] du code de la sécurité sociale) - Continuité des droits à la prise en charge des frais de santé et au service des prestations en espèces en cas de changement de situation professionnelle

Objet : Cet article tend à permettre aux assurés en contrat court de demeurer dans leur organisme d'origine.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à faciliter la prise en charge des salariés en contrat court qui relèvent soit du régime général soit du régime des salariés agricoles.

Il tend à donner une base légale à la pratique actuelle des caisses consistant à conserver la gestion du dossier d'un assuré social même lorsqu'un changement d'activité professionnelle devrait entraîner un changement d'affiliation.

L'article se compose de deux parties.

Le I propose de modifier le livre Ier du code de la sécurité sociale.

Il se compose de quatre points.

Le introduit une dérogation au principe posé par l'article L. 160-17 de prise en charge des frais de santé par les caisses auxquelles les personnes sont affiliées. Cette dérogation est prévue à l'article L. 160-18 du code que le propose d'introduire.

Le reprend le principe énoncé à l'article L. 161-15-2 actuel selon lequel la prise en charge des frais de santé d'une personne est assurée par sa caisse d'origine jusqu'à ce qu'un organisme nouvellement compétent se soit substitué à elle.

Il définit les conditions de cette substitution :

- soit à la demande du bénéficiaire ;

- soit, dans des conditions fixées par décret, si la durée de son contrat de travail dépasse une certaine durée (douze mois selon la fiche d'évaluation préalable), en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle, en cas d'affiliation à un régime spécial ou au régime étudiant ou de fin d'affiliation à un de ceux-ci ; enfin, dans le cas ou la personne devient à titre exclusif non salariée agricole ou travailleur indépendant.

Si le rattachement entraine une prise en charge des frais complémentaires d'une personne alors qu'elle devrait être affiliée à un autre régime, elle ne peut être appelée à rembourser que les forfaits et franchises.

Le propose une nouvelle rédaction de l'article L. 161-15-2. Il pose le principe selon lequel l'organisme qui assure les prestations en espèces ne peut les interrompre jusqu'à ce qu'un organisme nouvellement compétent se soit substitué à lui.

Le crée une nouvelle sous-section relative aux relations entre régimes en matière de maladie et maternité. Il procède à des coordinations et crée un nouvel article L. 172-1. Ce nouvel article prévoit que les assurés en contrat court voient leurs indemnités journalières versées par le régime auquel ils sont rattachés même si ce dernier n'est pas leur régime d'affiliation.

Le II prévoit l'entrée en vigueur du dispositif le 1er janvier 2017, à l'exception des règles relatives aux relations entre régimes qui entrent en vigueur au 1er janvier 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de la rapporteure un amendement de coordination à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission est favorable à cet article qui doit faciliter la prise en charge des nombreux salariés en contrats courts qui relèvent alternativement du régime général et du régime agricole.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 39 bis (nouveau) - Extension au régime agricole de diverses mesures en matière d'assurance maladie et d'AT-MP et généralisation du dispositif de majoration de pension pour les non-salariés agricoles

(art. L. 732-4, L. 732-54-1, L. 751-1, L. 752-5-1 et L. 752-5-2 [nouveaux] du code rural et de la pêche maritime)

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, étend au régime agricole des dispositions applicables aux salariés du régime général ou aux indépendants en matière d'assurance maladie (accès au temps partiel thérapeutique) et de couverture du risque professionnel (accès à la formation professionnelle avec maintien des indemnités journalières ; couverture AT-MP pour les salariés agricoles bénéficiaires d'une mise en situation dans un établissement et service d'aide par le travail). Il généralise en outre le dispositif de majoration de pension pour les non-salariés agricoles.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Il prévoit l'extension au régime agricole de diverses dispositions applicables au régime général ou au régime social des indépendants (RSI) en matière d'assurance maladie et d'accidents du travail (AT-MP) :

- l'accès au temps partiel thérapeutique pour les non-salariés agricoles ;

- l'accès à la formation professionnelle assorti du maintien des indemnités journalières maladie et accidents du travail pour les non-salariés agricoles ;

- l'extension de la couverture AT-MP prévue pour les salariés agricoles aux bénéficiaires de mises en situation dans les établissements et services d'aide par le travail (ESAT).

Il étend également le dispositif de majoration de pension des retraites de base pour les non-salariés agricoles.

Pour ce faire, le paragraphe I du présent article modifie le livre VII du code rural et de la pêche maritime, qui rassemble les « dispositions sociales » de ce dernier. Le paragraphe II fixe les dates d'entrée en vigueur des dispositifs prévus au I.

· L'extension aux non-salariés agricoles de l'accès au temps partiel thérapeutique (2° et 5° du I)

Prévu à l'article L. 323-3 du code de la sécurité sociale pour les salariés du régime général et du régime agricole, le temps partiel thérapeutique permet à un salarié, qui était en arrêt maladie, de reprendre son activité professionnelle de façon progressive si le médecin le juge utile ou nécessaire. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012121(*), un salarié peut également bénéficier d'un temps partiel thérapeutique consécutivement à un accident du travail, une maladie professionnelle ou une affection de longue durée, même s'il n'a pas bénéficié d'un arrêt de travail au préalable. Le salarié bénéficie d'indemnités journalières (IJ) pour le temps non travaillé.

La LFSS pour 2016122(*) a étendu ce dispositif aux travailleurs relevant du RSI. Ceux-ci y seront éligibles à compter du 1er janvier 2017 (article L. 613-20 du code de la sécurité sociale).

Le 2° du I du présent article poursuit cet alignement en instaurant, par renvoi à l'article L. 323-3 précité, un dispositif similaire de temps partiel thérapeutique pour les non-salariés agricoles. Ceux-ci auront désormais la possibilité de reprendre leur activité à temps partiel pour motif thérapeutique tout en percevant des IJ au titre soit de la maladie, soit des AT-MP. Il est précisé que les caisses de mutualité sociale agricole exercent les fonctions dévolues aux caisses primaires d'assurance maladie (Cpam).

Pour mémoire, les non-salariés agricoles peuvent se voir servir des IJ maladie depuis 2014. Le financement de ce dispositif repose sur leurs seules cotisations forfaitaires123(*).

Le 5° du I crée un article L. 752-5-1 nouveau du code rural et de la pêche maritime afin de préciser le régime des IJ servies en cas de temps partiel thérapeutique. Cet article dispose notamment que l'IJ « est servie en cas de reprise d'un travail léger autorisé par le médecin traitant si cette reprise est reconnue par le médecin conseil de la caisse de mutualité sociale agricole comme étant de nature à favoriser la guérison ou la consolidation de la blessure ». Pendant la durée de la reprise, aucune majoration de l'IJ n'est possible. La définition de la durée de versement de l'IJ et de son montant est renvoyée à un décret.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement au cours des débats à l'Assemblée nationale, la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (MSA) évalue le coût de l'instauration du temps partiel thérapeutique pour les non-salariés agricoles, selon une hypothèse haute, à 2,7 millions d'euros pour les IJ au titre de la maladie et à 1,4 million d'euros pour les IJ au titre des AT-MP en 2018.

Le montant des IJ ainsi que les règles relatives à la leur durée de versement seront définis par voie réglementaire.

· La création d'un accès à la formation professionnelle assorti du maintien des indemnités journalières pour les non-salariés agricoles (1° et 6° du I)

Les articles L. 323-3-1 et L. 433-1 du code de la sécurité sociale permettent aux salariés du régime général et du régime agricole d'accéder à des actions de formation professionnelle continue ou à des « actions d'évaluation, d'accompagnement, d'information et de conseil auxquelles la caisse primaire participe » lorsqu'ils sont en situation d'arrêt de travail tout en continuant à percevoir des indemnités journalières (IJ) au titre de la maladie ou des AT-MP. Cette possibilité est conditionnée à l'avis du médecin-conseil sur la compatibilité entre la durée de ces actions et celle prévisionnelle de l'arrêt de travail.

Le 1° du I du présent article étend cette possibilité aux non-salariés agricoles par renvoi à l'article L. 323-3-3 précité. En cas d'arrêt de travail, ceux-ci auront ainsi la possibilité de suivre des actions de formation dans l'objectif de préparer un retour à l'emploi ou une reconversion professionnelle tout en gardant le bénéfice de leurs IJ au titre de la maladie et de l'invalidité (IJ « Amexa ») ou au titre de l'assurance obligatoire contre les AT-MP (IJ « Atexa »).

Le 6° du I crée un article L. 752-5-2 nouveau du code rural et de la pêche maritime qui précise les règles applicables. Cet article dispose que le service de l'IJ « ne fait pas obstacle à ce que l'assuré demande, avec l'accord du médecin traitant, à accéder aux actions de formation professionnelle continue » prévues par le code du travail ou à des actions « d'évaluation, d'accompagnement, d'information ou de conseil auxquelles la caisse de mutualité sociale agricole participe, sous réserve qu'après avis du médecin conseil, la durée de ces actions soit compatible avec la durée prévisionnelle de l'arrêt. La caisse fait part de son accord à l'assuré ».

· L'extension de la couverture AT-MP du régime salarié agricole aux bénéficiaires de mises en situation dans les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) agricoles (4° du I)

En vertu de l'article 74 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016124(*), les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et certains organismes conventionnés avec celles-ci ont la possibilité de prévoir, pour les personnes en situation de handicap, des mises en situation professionnelle dans des établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Si ces personnes ne bénéficient alors pas du statut de travailleur protégé de l'ESAT, elles sont couvertes en matière d'AT-MP selon les règles prévues au régime général pour l'ensemble des personnes bénéficiant d'une mise en situation.

Dans la mesure où les ESAT agricoles versent leurs cotisations au régime agricole, l'affiliation au régime général des personnes mises en situation est source d'incohérence et de complexité. Ces personnes ont vocation à occuper par la suite un emploi protégé au sein du même établissement agricole et donc à être affilié au régime agricole.

Le 5° du I du présent article permet aux personnes bénéficiant d'une mise en situation dans un ESAT agricole d'être affiliées au régime agricole en matière d'AT-MP tel qu'il est prévu à l'article 751-1 du code rural et de la pêche maritime.

· Majoration de pension des retraites de base des non-salariés agricoles (3° du I)

Les articles L. 732-54-1 à L. 732-54-4 du code rural et de la pêche maritime prévoient un dispositif de majoration des retraites de base servies par le régime d'assurance vieillesse des personnes non salariées agricoles. Ce dispositif leur permet de bénéficier d'un montant minimum de pension, à la condition notamment de justifier d'une pension de retraite calculée au taux plein.

Depuis la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites125(*), les assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente au moins égale à 50 % bénéficient d'un dispositif de départ en retraite à taux plein dès l'âge légal.

Le 3° du I du présent article simplifie la rédaction du 3° de l'article L. 732-54-1 en supprimant les références aux articles L. 732-18-3, L. 732-23 et L. 732-25 qui fixent les conditions, notamment d'invalidité, permettant de liquider une pension de retraite à taux plein dans le régime des non salariés agricoles afin de pouvoir bénéficier de la majoration de pension prévue au même article L. 732-54-1. La nouvelle rédaction proposée prévoit uniquement la condition de justifier d'une pension à taux plein.

Le paragraphe II du présent article prévoit que l'extension aux non-salariés agricoles du dispositif de temps partiel thérapeutique (2° et 5° du I) entre en vigueur le 1er janvier 2018.

II - La position de la commission

Soucieuse de garantir un principe d'équité entre assurés sociaux, votre commission est favorable aux extensions proposées au présent article.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 39 ter (nouveau) (art. L. 111-2, L. 115-6, L. 134-4, L. 160-1, L. 160-5, L. 160-10, L. 161-15-4, L. 161-16-1, L. 161-36-5 [nouveau], L. 325-1, L. 376-1 et L. 381-8 du code de la sécurité sociale) - Protection universelle maladie

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à prévoir des ajustements rédactionnels pour la mise en place de la PUMA.

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale.

Il se compose de deux parties.

Le I modifie le code de la sécurité sociale. Il se divise en douze points.

Le 1° complète le deuxième article (L. 111-2) du code de la sécurité sociale pour préciser le champ d'application territorial du code.

Le 2° opère une coordination à l'article L. 115-6 relatif à l'affiliation des personnes de nationalité étrangère.

Le 3° opère une coordination à l'article L. 134-4 relatif aux relations financières entre régimes.

Le 4° complète l'article L. 160-1 qui fixe les conditions de prise en charge des frais de santé pour renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les conditions de maintien des droits pour les personnes ne remplissant plus les conditions de stabilité de la résidence ou de régularité du séjour.

Le 5° supprime la nécessité d'une transmission d'information pour établir la résidence des personnes sans domicile stable.

Le 6° supprime à l'article L. 160-10 la possibilité pour un organisme de percevoir les remboursements par délégation de l'assuré.

Le 7° prévoit une simplification de procédure pour les affiliés à la caisse des Français de l'étranger.

Le 8° procède à une coordination.

Le 9° introduit un nouvel article L. 161-36-5 pour étendre à la caisse des Français de l'étranger les dispositions de la section du code relative aux systèmes d'information de l'assurance maladie et au tiers payant.

Le 10° procède à des modifications à l'article L. 325-1 relatif au régime local d'Alsace-Moselle pour prévoir que les bénéficiaires des avantages vieillesse peuvent être résidents dans un autre Etat de l'Union européenne.

Le 11° procède à des coordinations au sein de l'article L. 376-1 relatif aux recours des caisses contre les tiers.

Le 12° précise les conditions dans lesquelles les étudiants sont redevables ou exonérés de la cotisation forfaitaire.

Le II prévoit une entrée en vigueur rétroactive, à la rentrée universitaire 2016, d'une des conditions d'exonération des étudiants prévue au 12°

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cet article moyennant un amendement n° 92 tendant à compléter les ajustements rédactionnels contenus à cet article.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 39 quater (nouveau) (art. L. 161-8 du code de la sécurité sociale) - Pension d'invalidité des indépendants

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à étendre aux artisans et commerçants le bénéfice de l'extension de la couverture d'invalidité dont disposent les salariés.

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu d'un amendement de la rapporteure pour l'assurance maladie co-signé par plusieurs députés. La ministre des affaires sociales et de la santé lui ayant apporté son soutien lors de son audition par la commission, il n'a pas été déclaré contraire à l'article 40 de la Constitution.

Il tend à compléter l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale relatif au maintien des droits de l'assurance maladie, maternité, invalidité et décès par les personnes ayant cessé de remplir les conditions d'affiliation à un régime.

Serait ainsi ouverte, dans les mêmes conditions que pour les salariés, la possibilité du maintien du droit à une pension d'invalidité ou de décès aux personnes ayant cessé de remplir les conditions d'affiliation au RSI depuis moins d'un an.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cette mesure qui contribue à accorder les mêmes droits aux artisans et commerçants qu'aux salariés dans une optique d'alignement des régimes.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 39 quinquies (nouveau) - Expérimentation du financement, par le fonds d'intervention régional, de la vaccination antigrippale par les pharmaciens

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, autorise l'Etat à expérimenter le financement, par le fonds d'intervention régional (Fir), de la vaccination des adultes par les pharmaciens contre la grippe saisonnière.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des affaires sociales.

Dans l'objectif d'améliorer la couverture vaccinale, il ouvre la possibilité pour l'Etat d'expérimenter le financement, par le fonds d'intervention régional (Fir), de l'administration par les pharmaciens du vaccin contre la grippe saisonnière.

Prévu à l'article L. 1435-8 du code de la santé publique, le fonds d'intervention régional (Fir), dont la gestion est assurée par les agences régionales de santé (ARS), vise à financer des « actions, des expérimentations et, le cas échéant, des structures concourant » notamment à « la promotion de la santé et la prévention des maladies ». Il est doté d'environ 3,3 milliards d'euros pour l'exercice 2016. Le montant total des crédits délégués à chaque (ARS) au titre du Fir est fixé chaque année par un arrêté.

L'expérimentation est limitée aux patients adultes. Elle a une durée maximale de trois ans.

La définition des conditions d'application de l'expérimentation est renvoyée à un décret. D'après les informations communiquées par le Gouvernement au cours des débats à l'Assemblée nationale, l'expérimentation sera possible « dès lors que la première vaccination a été prescrite par un médecin », c'est-à-dire pour une primo-vaccination, y compris sur présentation d'un bon de vaccination qui vaut prescription.

II - La position de la commission

Dans un contexte de défiance croissante envers les vaccins et le principe de la vaccination elle-même et compte tenu de la résurgence de certaines maladies infectieuses, votre commission est convaincue qu'il convient de faire évoluer la politique vaccinale pour mieux prendre en compte les besoins et les attentes de la population.

Après avoir progressé jusqu'en 2008-2009, la vaccination contre la grippe saisonnière n'a cessé de baisser et elle reste aujourd'hui très insuffisante, en particulier chez les personnes âgées de 65 ans ou plus. En 2015, seule la moitié de cette population était vaccinée contre la grippe.

La possibilité pour les pharmaciens d'administrer directement eux-mêmes le vaccin, dans une logique de complémentarité avec les autres professionnels de santé habilités, est de nature à renforcer la sensibilisation des populations-cibles aux enjeux de la vaccination et à améliorer la couverture vaccinale de nos concitoyens.

A l'initiative du rapporteur général, votre commission a adopté l'amendement n° 93 qui apporte plusieurs précisions et modifications rédactionnelles. Conformément à l'objectif poursuivi par l'expérimentation, qui est d'améliorer la couverture vaccinale des personnes adultes prioritaires dans le calendrier vaccinal, l'amendement précise en particulier la population ciblée, essentiellement les personnes adultes de 65 ans ou plus et celles qui souffrent de certaines pathologies particulièrement graves. De plus, cet amendement prévoit la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation de l'expérimentation. Comme pour tout dispositif expérimental, votre commission juge en effet nécessaire de prévoir les conditions dans lesquelles une évaluation de l'expérimentation sera réalisée, afin d'envisager, si elle s'avère concluante, sa généralisation.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 39 sexies (nouveau) - Expérimentation de la détention de vaccins contre la grippe saisonnière par les médecins généralistes

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité d'expérimenter la détention par le médecin généraliste de vaccins contre la grippe saisonnière pour les personnes identifiées à risque.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec un avis de sagesse de la commission qui n'avait pas été en mesure de l'examiner préalablement à sa discussion en séance publique en raison du délai tardif de son dépôt.

Il comporte trois paragraphes.

Le paragraphe I prévoit la possibilité, pour le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS), d'autoriser l'expérimentation de la détention du vaccin contre la grippe saisonnière par le médecin généraliste afin que celui-ci puisse administrer directement ce vaccin aux « personnes ciblées par les recommandations identifiées dans le calendrier vaccinal ».

Il s'agit, pour l'essentiel, des personnes âgées de 65 ans ou plus, des recommandations particulières s'appliquant par ailleurs aux femmes enceintes, aux personnes atteintes de certaines pathologies, y compris les enfants à partir de l'âge de 6 mois, aux personnes obèses ainsi qu'à l'entourage familial des nourrissons de moins de 6 mois présentant des facteurs de risque de grippe grave (notamment les prématurés).

La durée de l'expérimentation est de trois ans.

Le paragraphe II précise que la mise en oeuvre de l'expérimentation pourra déroger aux dispositions du code de la sécurité sociale, relatives à la facturation, la tarification et le remboursement « en tant qu'ils concernent les tarifs, honoraires, rémunérations et frais accessoires dus aux médecins et centres de santé par les assurés sociaux et par l'assurance maladie ».

Selon les explications fournies par le Gouvernement au cours des débats à l'Assemblée nationale, le dispositif permettra au médecin de « déroger à la nomenclature pour facturer le vaccin qu'il aura préalablement acheté chez le pharmacien. Il ne s'agit donc pas d'instaurer un circuit parallèle d'achat des vaccins qui bénéficierait au médecin, en dehors du circuit pharmaceutique habituel ».

Le paragraphe III renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des conditions d'application de l'expérimentation. Celui-ci devra préciser, en particulier, les modalités selon lesquelles les professionnels des régions retenues pour participer à ce dispositif seront désignés ainsi que les règles relatives à la détention du vaccin et à sa traçabilité.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, le contrôle des conditions de stockage sera possible « à tout moment » par « un pharmacien inspecteur des ARS ».

Le décret en Conseil d'Etat prévoira enfin les modalités d'évaluation et de financement du dispositif.

II - La position de la commission

Soucieuse d'améliorer la couverture vaccinale de la population, votre commission est favorable au dispositif proposé au présent article, sous réserve que les conditions de stockage des vaccins chez les professionnels de santé concernés puissent effectivement faire l'objet d'un suivi particulier par les ARS.

Elle s'interroge néanmoins sur les modalités de financement de l'expérimentation, dont la définition est renvoyée au pouvoir réglementaire, et regrette le peu d'informations portées à sa connaissance par le Gouvernement sur les modalités concrètes de mise en oeuvre du dispositif proposé.

A l'initiative de votre rapporteur général, la commission a adopté l'amendement n° 94 apportant des modifications d'ordre rédactionnel et de précision. Il convient en particulier de prévoir que le Gouvernement évaluera l'expérimentation dans le cadre d'un rapport transmis au Parlement.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 40 - Expérimentation d'une prise en charge de consultations pour des jeunes en souffrance psychique âgés de 11 à 21 ans

Objet : Cet article prévoit d'expérimenter la prise en charge par le fonds d'intervention régional (Fir) de consultations pour les jeunes âgés de 11 à 21 ans en situation de souffrance psychique.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a pour objet d'expérimenter le financement par l'assurance maladie de consultations permettant la prise en charge de jeunes chez lesquels des signes précoces de souffrance psychique ont été repérés.

Il comporte trois paragraphes.

Le paragraphe I prévoit la possibilité de mener des expérimentations dont l'objectif est « d'améliorer la prise en charge et le suivi » de jeunes en souffrance psychique âgés de 11 à 21 ans. Cette souffrance doit avoir été « évaluée » par un médecin, quel qu'il soit (médecin généraliste, médecin scolaire ou pédiatre notamment), chargé ensuite d'orienter « vers des consultations de psychothérapeutes, en fonction des besoins et de la situation du jeune et de sa famille ». Il est précisé que la réalisation de ces consultations est réservée aux professionnels inscrits au registre national des psychothérapeutes mentionné à l'article 52 de la loi de 2004 relative à la politique de santé publique126(*).

Le dispositif proposé prévoit que les psychothérapeutes perçoivent une rémunération forfaitaire pour la réalisation de ces consultations. Son financement sera assuré par les crédits du fonds d'intervention régional (Fir).

Les règles relatives à l'usage du titre de psychothérapeute

Les psychothérapeutes ne figurent pas, en tant que tels, parmi les professionnels de santé reconnus par le code de la santé publique. Leur statut est néanmoins encadré par l'article 52 de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

Cette disposition soumet l'usage du titre de psychothérapeute à l'inscription au registre national des psychothérapeutes tenu à jour par le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) et mis à la disposition du public.

Elle renvoie à un décret en Conseil d'État127(*) le soin de définir les conditions de formation théorique et pratique en psychopathologie clinique que doivent remplir les professionnels souhaitant s'inscrire au registre. Cette formation ne peut être dispensée que par des établissements agréés par les ministres chargés de la santé et de l'enseignement supérieur. Son accès est réservé « aux titulaires d'un diplôme de niveau doctorat donnant le droit d'exercer la médecine en France ou d'un diplôme de niveau master dont la spécialité ou la mention est la psychologie ou la psychanalyse ».

Ce même décret en Conseil d'État prévoit les conditions dans lesquelles les titulaires d'un diplôme de docteur en médecine, les personnes autorisées à faire usage du titre de psychologue et les psychanalystes peuvent bénéficier d'une dispense totale ou partielle pour la formation en psychopathologie clinique.

La loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé128(*) prévoit que toute pratique d'un professionnel usant ou non du titre de psychothérapeute peut faire l'objet d'une réclamation ou d'un signalement transmis au de directeur général de l'ARS, qui peut lui-même alerter le procureur de la République s'il considère qu'une infraction pénale a pu être commise.

Les expérimentations prévues au présent article sont possibles à compter du 1er janvier 2017 pour une durée maximale de quatre ans. Elles se dérouleront sur des territoires dont la liste est arrêtée par les ministres chargées de la santé et de la sécurité sociale.

Le paragraphe II du présent article renvoie à un décret la définition des « modalités de mise en oeuvre et d'évaluation de ces expérimentations, notamment quant au suivi des patients et au financement des consultations ».

Le paragraphe III prévoit la réalisation d'un rapport d'évaluation au terme de l'expérimentation. Ce rapport est transmis au Parlement par le Gouvernement.

L'étude d'impact annexée au projet de loi apporte plusieurs séries de précisions sur les modalités de mise en oeuvre envisagées pour les expérimentations :

- Celles-ci seront menées dans trois territoires et pilotées par les agences régionales de santé (ARS) en lien avec les inspections académiques et coordonnées par les maisons des adolescents. Selon les informations communiquées par le Gouvernement, les expérimentations se dérouleront, de préférence au niveau départemental dans les régions des Pays de la Loire, du Grand Est et de l'Ile-de-France.

- L'étude d'impact indique en outre que la mise en oeuvre du dispositif proposé comprendra trois étapes successives :

§ l'identification du jeune en souffrance par un membre de son environnement (famille, professionnels de l'éducation nationale ou de l'enseignement supérieur, éducateurs, travailleurs sociaux etc.) et son orientation vers un médecin ;

§ l'évaluation de la situation du jeune par le médecin qui comprendra à la fois une « évaluation psychosociale et un examen somatique » et, si cela est jugé nécessaire, son orientation vers un psychologue clinicien ;

§ la réalisation de consultations par le psychologue clinicien, dans la limite de 10 séances maximum pour le jeune et de 2 séances de soutien à la parentalité pour les titulaires de l'autorité parentale.

- Enfin, les expérimentations concerneraient 500 jeunes par territoire, soit 1 500 jeunes au total.

Dans l'étude d'impact, le coût du dispositif est calculé non pas sur quatre ans, durée prévue par le projet de loi, mais sur trois ans. Il est estimé à 1,4 million d'euros, dont 0,4 million pour la première année et 0,5 million pour chacune des deux années suivantes. Le financement sera assuré par les ARS au titre du Fir alimenté par une dotation annuelle de l'assurance maladie constituant le 5e sous-objectif de l'Ondam. Selon les informations communiquées par le Gouvernement, le dispositif serait néanmoins bien mis en oeuvre sur une période de trois ans, son évaluation intervenant au cours de la quatrième année.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté trois modifications à l'article 40 du présent projet de loi.

- Elle a adopté trois amendements identiques présentés respectivement par notre collègue rapporteure Michèle Delaunay au nom de la commission des affaires sociales, par notre collègue député Bernard Accoyer et par notre collègue député Francis Vercamer et plusieurs de ses collègues du groupe Union des démocrates et indépendants (UDI) afin d'étendre le périmètre de l'expérimentation aux jeunes dès 6 ans. Cet élargissement permet ainsi d'inclure l'ensemble des enfants à partir de l'âge de la scolarisation obligatoire. Selon les indications fournies par le Gouvernement, cette modification a pour conséquence de porter de 1 500 à 2 000 le nombre de jeunes concernés par l'expérimentation.

- A l'initiative de la rapporteure Michèle Delaunay au nom de la commission, l'Assemblée nationale a en outre prévu que les consultations vers lesquelles les jeunes pourront être orientés seront menées non par des psychothérapeutes mais vers des « psychologues libéraux » tels qu'ils figurent « sur la liste mentionnée à l'avant-dernier alinéa du I de l'article 44 de la loi n° 85-772 du 25 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre social ». Il s'agit des psychologues ayant une activité clinique en ville dont le droit en vigueur ne permet pas aujourd'hui de rembourser les actes.

- A l'initiative de notre collègue députée Michèle Delaunay, l'Assemblée nationale a enfin apporté des modifications d'ordre rédactionnel.

III - La position de la commission

De nombreux freins rendent particulièrement difficile le recours aux soins de santé mentale de première intention pour les jeunes en souffrance. Les dispositifs existants (en particulier les centres médico-psychologiques et les centres médico-psycho-pédagogiques) s'avèrent fréquemment saturés, des obstacles financiers existent pour les prises en charge dans le secteur libéral et la coordination entre les différents acteurs (éducation nationale, médecine scolaire, protection maternelle et infantile, maisons des adolescents, médecine de ville et hôpital) apparaît souvent insuffisante. Or, il importe d'identifier le plus en amont possible l'apparition d'un mal-être susceptible de causer des difficultés d'inclusion sociale, voire de déboucher sur une maladie somatique.

C'est la raison pour laquelle votre commission est favorable au dispositif expérimental prévu au présent article. Sa mise en oeuvre permettra de disposer d'éléments d'appréciation nouveaux sur l'utilité d'un financement par l'assurance maladie des actes effectués par les psychologues cliniciens dans le cadre d'un parcours plus fluide permettant une prise en charge précoce. A cet égard, votre commission accueille favorablement les modifications apportées à l'Assemblée nationale en ce qui concerne tant l'élargissement de la tranche d'âge concernée que la précision relative aux professionnels qui réaliseront les consultations. L'usage du titre de psychothérapeute englobe en effet à la fois les psychiatres et les psychologues. Or, les actes des premiers sont déjà remboursés par l'assurance maladie et le dispositif n'a pas vocation à s'appliquer directement aux patients présentant des situations cliniques complexes ou sévères qui devront continuer à être orientés vers des consultations en psychiatrie.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel n°95 présenté par le rapporteur général.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 41
(art. L. 3411-9 du code de la santé publique)
Délivrance par les CAARUD de produits de santé
correspondant à leurs missions

Objet : Cet article autorise, par dérogation, les centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues (CAARUD) à délivrer directement aux usagers qu'ils accueillent des médicaments nécessaires à la mise en oeuvre de leur mission de réduction des risques, en particulier les traitements de l'urgence respiratoire en cas de surdose d'opiacés.

I - Le dispositif proposé

Créés par la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique129(*) qui consacre la politique de réduction des risques, les centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues (CAARUD) sont des établissements médicaux-sociaux dont les dépenses sont prises en charge par l'assurance maladie depuis 2006.

L'article L. 3411-9 du code de la santé publique prévoit que les usagers accueillis dans les CAARUD bénéficient d'une prise en charge anonyme et gratuite.

Les missions des CAARUD

En vertu de l'article R. 3121-33-1 du code de la santé publique130(*), les CAARUD assurent :

- l'accueil collectif et individuel, l'information et le conseil personnalisé pour usagers de drogues ;

- le soutien aux usagers dans l'accès aux soins qui comprend l'aide à l'hygiène et l'accès aux soins de première nécessité, proposés de préférence sur place, l'orientation vers le système de soins spécialisés ou de droit commun et l'incitation au dépistage des infections transmissibles ;

- le soutien aux usagers dans l'accès aux droits, l'accès au logement et à l'insertion ou la réinsertion professionnelle ;

- la mise à disposition de matériel de prévention des infections ;

- l'intervention de proximité à l'extérieur du centre, en vue d'établir un contact avec les usagers ;

- et le développement d'actions de médiation sociale en vue de s'assurer une bonne intégration dans le quartier et de prévenir les nuisances liées à l'usage de drogues.

Le nombre de CAARUD s'élève aujourd'hui à 145. Ils sont gérés soit par des structures associatives, soit par des établissements de santé dès lors que ceux-ci assurent également la gestion d'un centre de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA). Selon l'Observatoire français des drogues et toxicomanies (OFDT), les CAARUD « reçoivent en majorité des usagers qui, s'ils peuvent être suivis par le système de soins, spécialisé ou non en addictologie, connaissent en général des usages plus problématiques et moins "maîtrisés" que l'ensemble des consommateurs, et vivent souvent dans des situations sociales plus précaires ». Plus d'un quart d'entre eux vivent sans abri ou en squat131(*).

Les usagers accueillis dans les CAARUD pour usage de substances psychoactives se caractérisent par un risque de mortalité plus élevé que la population en général alors même que la file active des usagers tend à s'accroître. Selon l'exposé des motifs du présent article, en 2014, les CAARUD ont accueilli 75 000 personnes, soit 25 % de plus qu'en 2010. Environ 70 % d'entre elles sont des consommateurs d'opiacés, qui courent un risque particulier de mort par surdose. Malgré la généralisation des traitements de substitution aux opiacés depuis 1995, le nombre annuel de décès par surdose est toujours estimé à près 300.

A son article 41, la loi de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016132(*) précise que la politique de réduction des risques et des dommages pour les usagers de substances psychoactives vise notamment à « prévenir la mortalité par surdose liée à la consommation » de ces substances et qu'elle comprend les actions visant à « distribuer des matériels et produits de santé destinés à la réduction des risques ». Or en l'état du droit actuel, les CAARUD ne sont pas autorisés à délivrer les médicaments qui permettraient de mettre pleinement en oeuvre cette mission de réduction des risques et des dommages. Ainsi que l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, si un traitement médicamenteux existe en cas d'intoxications par surdose d'opiacés avec dépression respiratoire, il ne peut être administré que sur prescription médicale en milieu hospitalier.

L'article L. 4211-1 du code de la santé publique réserve en effet aux pharmaciens d'officine la dispensation au détail de médicaments pour les patients non hospitalisés, sauf exception devant être prévue par la loi. En vertu de l'article L. 3411-5 du même code, les CSAPA sont ainsi déjà autorisés à délivrer des médicaments correspondant strictement à leurs missions, dans des conditions fixées par décret. De nombreuses autres exceptions existent dans la loi133(*).

Le présent article complète l'article L. 3411-9 du code de la santé publique en prévoyant une dérogation à l'article L. 4211-1 précité afin de permettre aux CAARUD de délivrer directement des médicaments « correspondant strictement à leur mission de réduction des risques et des dommages ». La liste des médicaments concernés serait définie par un arrêté du ministre chargé de la santé. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, le dispositif vise principalement la naloxone. Un décret devra préciser les conditions dans lesquelles ces médicaments seront délivrés, leurs conditions de stockage au sein des CAARUD et de traçabilité ainsi que les modalités de formation des personnels des centres.

L'impact financier du dispositif est évalué à 250 000 euros en 2017 et 500 000 euros les années suivantes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission est favorable au présent article dans la mesure où il vise des usagers qui demeurent éloignés du parcours de santé habituel et dès lors qu'il permettra de répondre aux situations d'urgence vitale en cas de surdose d'opiacés. Elle sera néanmoins attentive à l'encadrement par le pouvoir réglementaire des modalités de délivrance des médicaments, qui doivent pouvoir garantir un haut niveau de sécurité et de santé publiques.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 42 (art. L. 1114-5 et L. 1114-6 du code de la santé publique, art. L. 131-8, L. 221-1 et L. 221-1-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Création d'un fonds national pour la démocratie en santé

Objet : Cet article prévoit la mise en place d'un fonds de financement des actions de l'Union nationale des associations agréées d'usagers du système de santé (Unaass).

I - Le dispositif proposé

Cet article se compose de trois parties.

Le I propose de modifier le code de la santé publique.

Le supprime l'article L. 1114-5 relatif au financement des actions agréées d'usagers.

Le propose de modifier l'article L. 1114-6 relatif à la création de l'Union nationale des associations agréées d'usagers (Unaass). Il propose d'inscrire à cet article que l'Union est réputée disposer de l'agrément dont disposent les associations d'usagers qui la composent.

À la mission de proposer au ministre l'agrément de nouvelles associations, il substitue celle de dispenser des formations aux usagers du système de santé.

Le II propose de modifier le code de la sécurité sociale.

Le propose d'affecter 0,11 % des droits sur les tabacs affectés à la Cnamts au fonds créé par le nouvel article L. 221-1-3.

Le procède à une coordination avec la suppression des missions prévues à l'article L. 1114-5 du code de la santé publique.

Le insère un nouvel article L. 221-1-3 créant au sein de la Cnamts un fonds national pour la démocratie sanitaire financé par la fraction des droits tabacs prévue à l'article L. 221-1-3. Les missions du fonds sont le financement des activités de l'Unaass, de la formation de base des représentants des usagers, d'actions des associations agréées liées au thème de la démocratie sanitaire (sous la forme de participations).

Les montants et les bénéficiaires des sommes allouées par le fonds font l'objet chaque année d'un arrêté des ministres en charge de la sécurité sociale, de la santé et du budget.

Les modalités d'application de l'article seront prévues par décret.

Le III prévoit un montant transitoire de la dotation au fonds pour 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements à cet article. Deux, déposés par la rapporteure, sont de nature rédactionnelle. Un autre de la rapporteure tend à subordonner la perception de sommes allouées par le fonds à la déclaration à la Cnamts de l'ensemble des autres financements perçus par l'association bénéficiaire. Un dernier amendement, du Gouvernement, tend à prévoir la possibilité pour les représentants des associations agréées au niveau régional de siéger au sein des délégations régionales de l'Unaass.

III - La position de la commission

Votre commission constate que la mise en place de l'Unaass n'est pas sans susciter de difficultés.

Elle considère néanmoins qu'une telle organisation peut contribuer à la meilleure prise en compte des usagers au sein du système de santé et, en conséquence, qu'il est logique de lui donner les moyens de développer son activité.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - Promouvoir les parcours de santé

Article 43 (art. L. 625 du code de la sécurité sociale ; art. L. 1435-4-2 et L. 1435-4-3 du code de la santé publique) - Création d'un avantage financier versé durant le congé maternité ou paternité des médecins conventionnés en secteur 1 ou adhérents au CAS

Objet : Cet article ouvre la possibilité de prévoir, dans le cadre de la convention passée entre les médecins et l'assurance maladie, le versement d'une aide financière aux médecins interrompant leur activité médicale pour cause de maternité ou de paternité, pour les seuls médecins exerçant en secteur 1 ou adhérents au contrat d'accès aux soins.

I - Le dispositif proposé

Cet article tend à autoriser les partenaires conventionnels à négocier la mise en place d'un avantage financier au bénéfice des médecins interrompant leur activité pour cause de maternité ou de paternité.


· Le paragraphe I modifie en ce sens l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, qui détermine le périmètre des sujets ouverts à la négociation conventionnelle, en y ajoutant celui du « versement d'une aide financière complémentaire aux médecins interrompant leur activité médicale pour cause de maternité ou de paternité ».

Selon l'exposé des motifs et l'étude d'impact, cet avantage financier, qui sera accordé sans condition d'implantation géographique, ne concernera cependant que les médecins exerçant à tarif opposable ou modérant leur pratique tarifaire. En d'autres termes, il ne sera ouvert qu'aux professionnels conventionnés en secteur I ou adhérents au contrat d'accès aux soins (CAS), créé par l'avenant 8 à la convention médicale de 2011.

Selon l'étude d'impact, l'avantage financier versé durant le congé maternité prendra la forme d'une rémunération forfaitaire d'un montant mensuel de 3 105 euros, pour une durée maximale de trois mois. L'aide forfaitaire versée durant le congé paternité, en raison de la durée plus réduite de celui-ci, sera calculée au prorata de l'avantage versé aux mères, soit un montant de 1 117 euros correspondant à 11 jours de congé. Ces avantages financiers s'ajoutent aux prestations maternité prévues par le décret n° 2006-644 du 1er juin 2006 relatif aux prestations maternité des professionnels de santé relevant du régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés.


· Dans la mesure où cette mesure constitue une extension d'un dispositif déjà mis en oeuvre dans le cadre des contrats de praticien territorial de médecine générale (PTMG) et de praticien territorial de médecine ambulatoire (PTMA), le présent article prévoit par ailleurs un principe de non cumul entre l'avantage financier qui résulterait de la convention médicale et celui perçu au titre du contrat de PTMG et de PTMA.

Les 1° et 2° b) de son paragraphe II modifient en conséquence les articles L. 1435-4-2 et L. 1435-4-3 du code de la santé publique, relatifs respectivement au contrat de PTMG et de PTMA.


· Afin de préserver l'attractivité du dispositif PTMA, compte tenu de l'extension aux professionnels de secteur 1 ou adhérents du CAS de son principal avantage financier, le 2° a) du paragraphe II prévoit par ailleurs que les PTMA bénéficieront également de la rémunération complémentaire octroyée en cas d'interruption d'activité pour cause de maladie.

Cette rémunération complémentaire, qui existe déjà pour les PTMG, est un forfait mensuel versé à compter du huitième jour d'interruption d'activité, dans la limite de trois mois.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa rapporteure pour l'assurance maladie, notre collègue députée Michèle Delaunay, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

III - La position de la commission

Votre rapporteur général observe une certaine confusion dans les objectifs affichés par le Gouvernement pour la mise en place de cette mesure. L'exposé des motifs de l'article fait en effet référence à la fois à un « [rapprochement des] droits des femmes médecins de ceux des femmes salariées du régime général » et à « un objectif ciblé de renforcement de l'attractivité libérale des médecins dans le respect des tarifs conventionnels ».

La ministre a par ailleurs précisé, lors de l'examen du texte en séance publique à l'Assemblée nationale, que « le Gouvernement [a] pour objectif non pas d'étendre la protection maternité à telle ou telle catégorie, mais de reconnaître, de soutenir et d'accompagner des femmes médecins qui s'engagent à s'installer dans certains types de territoires ou à ne pas pratiquer de dépassement d'honoraires. Pour saluer leur engagement, et non pas pour leur donner un droit nouveau en soi, le Gouvernement leur permet d'accéder à la protection maternité ».

Votre rapporteur général ne peut bien entendu que souscrire à la volonté affichée de renforcer l'attractivité de l'exercice libéral à tarifs opposables. Il reconnaît par ailleurs que les dispositifs d'incitation financière constituent des éléments centraux des politiques de renforcement de l'attractivité des zones sous-denses pour les professionnels libéraux.

Il relève toutefois que le versement d'une aide financière au titre du congé maternité ou paternité, qui constitue un élément fondamental de la protection sociale des travailleurs, ne saurait être considéré comme un avantage financier comme un autre, qui pourrait être attribué à certains professionnels en fonction de leur zone ou de leur secteur d'exercice - d'autant que, comme le souligne l'exposé des motifs, « l'amélioration de la protection maternité des femmes médecins constitue une revendication constante de la profession ».

C'est pourquoi la commission a adopté, à son initiative, un amendement n° 131 prévoyant que l'avantage considéré ne saurait être restreint à une catégorie de professionnels en fonction de leur mode ou de leur zone d'exercice.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 43 bis (nouveau) (art. L. 1435-4-5 [nouveau] du code de la santé publique) - Contrat de praticien territorial médical de remplacement

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, ouvre aux ARS la possibilité de conclure avec les professionnels médicaux des contrats de praticien territorial médical de remplacement.

I - Le dispositif proposé

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement. Aux termes de l'objet de l'amendement, il s'agit « d'inciter les jeunes remplaçants à découvrir l'exercice libéral en zones sous-denses, afin d'améliorer la période de transition entre la fin des études médicales et l'installation ».

Dans cet objectif, cet article propose l'introduction dans le code de la santé publique d'un nouvel article L. 1435-4-5 prévoyant la mise en place d'un contrat de praticien territorial médical de remplacement (PTMR).


· Le premier paragraphe de cet article donne compétence aux agences régionales de santé (ARS) pour la mise en place d'une organisation destinée à faciliter l'intervention des médecins remplaçants dans les zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés dans l'accès aux soins, telles que définies par les ARS dans le cadre du projet régional de santé (PRS) - c'est-à-dire dans les zones sous-denses en termes de répartition des professionnels médicaux.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement gouvernemental, cette compétence prendra la forme d'une action de coordination des périodes de remplacement effectuées dans ces zones. Celle-ci pourra soit être directement exercée par les ARS, soit être confiée à un organisme extérieur, comme par exemple à une association.


· Le second paragraphe ouvre la possibilité pour les ARS de conclure dans ce cadre des contrats de PTMG avec trois catégories de professionnels médicaux : les médecins généralistes ; les étudiants en médecine autorisés à exercer la médecine à titre de remplaçants, en application de l'article L. 4131-2 du code de la santé publique ; les assistants spécialistes exerçant à temps partiel au sein d'un établissement public de santé.


· Le troisième paragraphe définit les obligations du PTMR ainsi que les contreparties associées.

Le praticien devra ainsi s'engager à exercer une activité de remplacement dans un ou plusieurs cabinets médicaux situés en zones sous-denses, pour une durée contractuellement fixée. Selon l'exposé des motifs, le contrat devra notamment prévoir « un niveau minimal d'activité dans les zones sous-denses ».

Il bénéficiera en échange de deux types de contreparties :

- en premier lieu, l'appui du service de coordination mis en place par l'ARS lui sera ouvert pour la gestion de ses remplacements. Selon l'exposé des motifs, ce service pourra prendre la forme « d'une fonction de gestion administrative des contrats de remplacement ». ;

- il bénéficiera également de la garantie d'un niveau minimal de rémunération, y compris pendant les périodes d'interruption de son activité, au moyen de rémunérations complémentaires ou forfaitaires. Selon l'exposé des motifs, cette garantie pourra couvrir des interruptions pour cause de maladie, de maternité ou de paternité, ainsi que des phases de transition entre deux contrats de remplacement.


· Le quatrième paragraphe précise que la mesure sera financée dans le cadre du fonds d'intervention régional (Fir).


· Le dernier paragraphe prévoit enfin l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour la détermination des conditions d'application de cette mesure. Il est précisé que ce texte devra fixer les conditions d'installation des professionnels concernés en zones sous-denses à l'issue de leur période de remplacement.

II - La position de la commission

Votre commission estime que cette mesure va dans le bon sens, dans la mesure où elle offre un cadre permettant à la fois aux jeunes médecins de découvrir l'exercice libéral en zones sous-denses, ce qui peut constituer un premier pas vers une installation dans ces zones, et aux médecins qui sont déjà installés de bénéficier d'une sécurisation de leur remplacement pour les périodes où ils seraient amenés à s'absenter.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 43 ter (nouveau) (art. L. 162-5 du code de la sécurité sociale) - Évolution des critères de la ROSP

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité d'une révision par l'Uncam des dispositions relatives à la ROSP pendant la période conventionnelle.

I - Le dispositif proposé

Adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, le présent article vise à assouplir la procédure de révision des dispositions relatives à la rémunération sur objectifs de santé publique (ROSP) figurant dans la convention médicale, et prévue par le 22° de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale relatif aux relations conventionnelles entre les médecins et l'assurance maladie.


· Généralisée par la convention médicale de 2011, la ROSP témoigne de l'évolution de la rémunération des médecins vers un système mixte reposant, à côté du paiement à l'acte et du versement de forfaits, sur une rémunération à la performance individuelle. La ROSP vise en effet, ainsi que l'a rappelé la Cour des comptes dans son rapport de 2014 sur la sécurité sociale, à favoriser l'amélioration de la qualité des pratiques, appréciées au moyen d'indicateurs appliqués à l'ensemble de la patientèle. La rémunération associée est ensuite calculée, pour chacun des professionnels concernés, sur la base d'objectifs et de barèmes définis pour chaque indicateur.

Ce mode de rémunération, qui prend progressivement de l'importance, a un impact financier non négligeable. Selon la Cour, les médecins généralistes ont ainsi bénéficié en 2013 d'une rémunération moyenne liée à la ROSP de près de 5 500 euros, en augmentation de 15 % par rapport à l'année précédente. Ce surcroît de rémunération représentait un total de dépenses de 341 millions d'euros pour l'assurance maladie.


· Selon l'objet de l'amendement gouvernemental, les récentes négociations de la dernière convention médicale ont fait apparaître la nécessité de pouvoir faire évoluer rapidement les indicateurs définis dans le cadre de la ROSP ; il peut s'agir, par exemple, de permettre leur adaptation aux nouvelles données de la science, ou à l'évolution d'une recommandation émanant de la HAS ou de l'ANSM. Selon le Gouvernement, ce constat est conjointement partagé par les partenaires conventionnels.

Après une modification rédactionnelle opérée par le , le du présent article prévoit en conséquence la possibilité de faire évoluer les engagements et la contrepartie définis dans le cadre de la ROSP durant la période conventionnelle. Il est précisé que ces révisions sont mises en oeuvre par décision du directeur général de l'Uncam.

II - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 43 quater (nouveau) (art. L. 2123-6 [nouveau] du code de la santé publique) - Procédure arbitrale applicable en cas d'échec des négociations conventionnelles avec les dentistes

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, définit une procédure de règlement arbitral subsidiaire en cas d'échec de la négociation visant à l'adoption d'un avenant à la convention des chirurgiens-dentistes.

I - Le dispositif proposé


· La convention passée entre les chirurgiens-dentistes et l'assurance maladie a été reconduite en juin 2016. Des négociations conventionnelles sont actuellement en cours, visant à l'adoption d'un avenant portant sur le rééquilibrage des soins conservateurs et des soins prothétiques dans la rémunération des professionnels.

Dans son rapport de 2016 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes insistait en effet sur l'impérative nécessité de maîtriser « la dérive des coûts des soins prothétiques », et plus généralement de refonder la prise en charge des soins bucco-dentaires.

Les orientations arrêtées par l'Uncam le 12 juillet dernier comme les lignes directrices adressées par la ministre en charge de la santé le 7 juillet s'appuient ainsi sur cet objectif de rééquilibrage. Selon l'amendement gouvernemental dont est issu le présent article, ce rééquilibrage devra être opéré dans deux directions : d'une part, la revalorisation des soins conservateurs ; d'autre part, la définition d'un dispositif de régulation du tarif des actes de soins prothétiques et orthodontiques.


· Anticipant un possible échec des négociations en cours, le présent article vise à définir une procédure subsidiaire permettant de mettre en oeuvre cette réforme dans le cas où la procédure conventionnelle n'aboutirait pas avant le 1er février 2017.

Son paragraphe I prévoit, dans ce cas de figure, l'intervention d'un arbitre habilité à arrêter un projet de texte dans un délai d'un mois à compter de sa désignation, après audition de l'Uncam, de l'Unocam et des organisations syndicales représentatives des professionnels de santé.

Cet arbitre devra être conjointement désigné par l'Uncam et au moins une organisation syndicale représentative. Si aucun accord n'était trouvé avant le 1er février 2017, il reviendra au président du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM) de procéder à cette nomination, dans un délai de huit jours et sur proposition du directeur général de l'Uncam.

Il est précisé que les conditions de transmission, d'approbation et de mise en oeuvre du règlement arbitral seront celles prévues par l'article L. 162-14-2 du code de la sécurité sociale, qui définit la procédure arbitrale applicable en cas de rupture des négociations préalables à l'élaboration d'une convention.

Ces dispositions procédurales se concluent par la non applicabilité du délai prévu par l'article L. 162-14-3 s'agissant, en cas d'opposition de l'Unocam, de la transmission pour approbation aux ministres en charge de la santé et de la sécurité sociale d'une convention pour laquelle la part des dépenses prises en charge par l'assurance maladie est minoritaire.

Le projet de convention arrêté par cet arbitre, transmis aux ministres en charge de la santé et de la sécurité sociale, devra déterminer les tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires dus aux chirurgiens-dentistes, ainsi que le niveau des dépassements éventuellement autorisés. Il est précisé que ce projet devra être compatible avec le cadre financier pluriannuel des dépenses d'assurance maladie.


· Cet article prévoit par ailleurs, en son paragraphe II, l'inscription dans le code de la santé publique d'un nouvel article L. 2123-6 relatif à la mise en oeuvre d'un dispositif de prévention bucco-dentaire à destination des enfants et des jeunes de 9, 15 et 18 ans. Selon les informations figurant dans l'objet de l'amendement gouvernemental, il s'agit ainsi de transposer dans la loi le dispositif « MT'dents », mis en en oeuvre semble-t-il avec succès, puisqu'il se serait traduit par une « diminution significative » de l'indice carieux dans toutes les classes d'âge. Cette inscription viendrait compléter les dispositions prévoyant un examen de prévention obligatoire pour les enfants de 6 et 12 ans.

Il est ainsi prévu que les jeunes assurés bénéficieront périodiquement d'un examen bucco-dentaire de prévention réalisé par un chirurgien-dentiste ou un stomatologue. Cet examen, qui interviendra aux âges de 9, 15, 18, 21 et 24 ans, sera gratuit pour les assurés, de même que les éventuels soins consécutifs.

La nature, les modalités et les conditions de mise en oeuvre de cet examen devront être définis par la voie conventionnelle, ou, à défaut, par arrêté interministériel.

II - La position de la commission

Si votre rapporteur général n'est pas opposé à la mise en oeuvre d'une procédure arbitrale, telle que prévue par l'article L. 162-14-2, en cas de blocage des négociations conventionnelles, il relève que celle-ci est prévue pour être applicable à l'élaboration d'une nouvelle convention, et non à la mise en oeuvre d'un avenant ponctuel.

Tout en reconnaissant l'évidente nécessité d'un meilleur équilibre entre les soins conservateurs et les actes prothétiques dans la rémunération des chirurgiens-dentistes, il n'estime pas opportun de modifier les règles conventionnelles en cours de négociation, ce qui risquerait de déstabiliser l'équilibre conventionnel global pour l'ensemble des professions médicales et paramédicales.

Votre commission a adopté un amendement n°132 de suppression de cet article.

La commission vous demande en conséquence de supprimer cet article.

Article 43 quinquies (nouveau) (art. L. 162-14-2 et L. 162-15 du code de la sécurité sociale) - Aménagements de la procédure conventionnelle applicable aux pharmaciens d'officine

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit l'extension à la convention passée entre l'assurance maladie et les pharmaciens d'officine de la procédure arbitrale applicable en cas d'échec des négociations, ainsi que de la possibilité pour une organisation syndicale majoritaire de s'opposer à la mise en oeuvre du texte conventionnel.

I - Le dispositif proposé

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative conjointe de sa rapporteure pour l'assurance maladie, notre collègue députée Michèle Delaunay, et de la présidente de sa commission des affaires sociales, notre collègue députée Catherine Lemorton, vise à aménager la procédure conventionnelle applicable aux pharmaciens, visée par l'article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale.


· Il s'agit, en premier lieu, de rendre applicable à la convention signée entre l'assurance maladie et les pharmaciens d'officine la procédure arbitrale prévue par l'article L. 162-14-2 en cas d'échec des négociations conventionnelles, ou d'opposition formée par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives (1°).

Cette procédure est aujourd'hui applicable aux négociations avec les médecins, les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes, les auxiliaires médicaux, les infirmiers, les masseurs-kinésithérapeutes, les directeurs de laboratoires de biologie médicale et les entreprises de transport sanitaire.


· Il s'agit, en second lieu (2°), d'étendre à la négociation conventionnelle avec les pharmaciens d'officine la possibilité pour une organisation syndicale majoritaire de s'opposer à la convention, ainsi qu'à ses annexes et à ses avenants. Deux modifications sont portées en ce sens à l'article L. 162-15.

Le a) inclut la convention des pharmaciens d'officine aux textes qui doivent être transmis par l'Uncam, lors de leur conclusion ou de leur tacite reconduction, aux ministres en charge de la santé et de la sécurité sociale. Il ajoute par ailleurs le conseil de l'ordre des pharmaciens aux instances ordinales devant être consultées par l'Uncam sur les dispositions conventionnelles relatives à la déontologie des professions correspondantes.

Le b) prévoit que l'opposition formée à l'encontre de la convention passée entre les pharmaciens d'officine et l'assurance maladie par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives au niveau national, et majoritaires lors des élections aux URPS, fait obstacle à sa mise en oeuvre.

En l'état actuel du droit, ce droit d'opposition est notamment ouvert aux organisations syndicales des médecins, des chirurgiens-dentistes, des sages-femmes et des auxiliaires médicaux.

II - La position de la commission

Votre commission estime bienvenues ces mesures, qui relèvent d'une convergence des formes entre les procédures applicables aux conventions conclues entre l'assurance maladie et les différentes professions de santé.

Elle estime en particulier indispensable de prévoir la mise en oeuvre d'un règlement arbitral permettant de surmonter un éventuel échec des négociations conventionnelles, dans la mesure où, depuis l'adoption de l'avenant n° 5 à la convention nationale pharmaceutique, une part non négligeable de la rémunération des pharmaciens d'officine, reposant honoraire de dispensation des médicaments, est déterminée dans le cadre conventionnel.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 43 sexies (nouveau) - Inclusion des mécanismes de modération tarifaire dans les contrats responsables

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit l'intégration de l'ensemble des mécanismes de modération tarifaire dans les contrats responsables

I - Le dispositif proposé

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, vise à inclure dans le contenu des contrats responsables les options conventionnelles relatives à la maîtrise des dépassements d'honoraires nouvellement créées par la dernière convention médicale.

L'article précise le contenu des contrats responsables et inclut notamment la prise en charge des dépassements d'honoraires des médecins pratiqués par les médecins adhérant au contrat d'accès aux soins. Afin d'intégrer également la prise en charge des dépassements d'honoraires qui seront pratiqués par les médecins adhérant a` la nouvelle option pratique tarifaire maitrisée (OPTAM), le présent amendement modifie l'article L. 871-1 de sorte a` inclure les deux dispositifs conventionnels de pratique tarifaire maitrisée qui pourront coexister pendant quelques mois.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cet article qui permet de faire évoluer le dispositif des contrats responsables.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 43 septies (nouveau) - Rapport sur l'amélioration de la protection maternité et paternité pour l'ensemble des professionnels médicaux, paramédicaux et libéraux

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'amélioration de la protection maternité et paternité des professionnels médicaux, paramédicaux et libéraux.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, issu d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Bérengère Poletti et de plusieurs de ses collègues, s'inscrit dans la continuité de l'article 43 du présent texte, qui prévoit la création d'un avantage financier versé durant le congé maternité ou paternité des médecins conventionnés en secteur 1 ou adhérents au contrat d'accès aux soins (CAS).

L'amendement initialement présenté consistait en une demande de rapport sur l'extension à l'ensemble des professionnels médicaux, paramédicaux et libéraux de la mesure d'amélioration de la couverture maternité des médecins prévue par l'article 43.

Il a cependant fait l'objet d'un sous-amendement présenté par Mme Michèle Delaunay, rapporteure pour l'assurance maladie, qui a étendu le champ de ce rapport à la question plus générale de l'amélioration de la protection maternité et paternité pour l'ensemble de ces professionnels.

Il s'agit donc, au total, d'une demande de rapport du Gouvernement au Parlement sur les conséquences et le coût d'une telle amélioration. La remise de ce rapport devra intervenir dans les douze mois suivant la promulgation du présent projet de loi.

II - La position de la commission

Conformément à sa jurisprudence en la matière, votre commission n'estime pas utile de prévoir un rapport sur ce point.

Votre commission a adopté un amendement n°133 de suppression de cet article.

Elle a en conséquence adopté, à l'initiative de son rapporteur général, un amendement de suppression de cet article.

Article 44 (art. 66 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 ; art. L. 725-3-1 du code rural et de la pêche maritime ; art. L. 133-4, L. 162-22-6-1 [nouveau], L. 162-22-7, L. 162-22-8-1, L. 162-22-8-3 [nouveau], L. 162-22-9-1, L. 162-22-10, L. 162-22-12, L. 162-22-15, L. 162-25, L. 162-27, L. 162-30-4 et L. 174-15 du code de la sécurité sociale ; art. L. 6312-1 du code de la santé publique ; art. L. 2223-43 du code général des collectivités territoriales - Adaptation du financement des établissements de santé au développement de certaines activités

Objet : Cet article prolonge de trois ans les expérimentations relatives aux transports sanitaires urgents, modifie le régime de reversement de l'indu portant sur les hospitalisations à domicile, crée un niveau intermédiaire de tarification finançant les consultations longues, pluridisciplinaires ou pluri-professionnelles, précise le régime de la dispensation de médicaments à l'hôpital, assouplit le régime juridique du transport du corps des enfants inopinément décédés, étend le financement partiellement dérogatoire à la T2A aux établissements en situation d'insularité et met en place de nouvelles modalités de financement des unités de soins critiques.

I - Le dispositif proposé

Cet article tend à modifier plusieurs séries de dispositions relatives au mode de financement des établissements de santé.

A. Prolongation des expérimentations relatives aux transports sanitaires urgents


· L'article 66 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 avait autorisé la mise en oeuvre par les agences régionales de santé (ARS) d'expérimentations portant sur les règles d'organisation et de financement des transports sanitaires urgents pré hospitaliers réalisés à la demande du service d'aide médicale urgente (SAMU).

Il s'agissait notamment de déroger aux règles d'organisation de la garde départementale des transporteurs sanitaires et d'adapter la rémunération des transporteurs sanitaires privés.

Ces expérimentations étaient autorisées pour une durée maximale de cinq ans à compter du 1er janvier 2012, ce qui fixe leur terme au plus tard au 1er janvier 2017.


· Selon les informations figurant dans l'étude d'impact, la mise en oeuvre de ces expérimentations a cependant rencontré de fortes difficultés, qui ont entraîné un retard important :

- les textes nécessaires à son application sont tout d'abord parus tardivement, à la fin de l'année 2014 (décret en Conseil d'État n° 2014-1584 et arrêté du 23 décembre 2014 portant cahier des charges de l'expérimentation), et au début de l'année 2015 (instruction du 29 janvier 2015, qui précise le cadre du dispositif ainsi que les modalités de dépôt des candidatures). Selon l'étude d'impact, ce retard est dû aux « délais nécessaires de concertation avec les acteurs concernés » ;

- les délais de transmission des candidatures ont été repoussés à deux reprises, pour une date finale prévue pour le 20 juillet 2015. Selon l'étude d'impact, ce délai résulte de « difficultés techniques » ;

- en raison de la durée de la phase d'analyse des candidatures et de détermination des modalités financières opérationnelles de mise en oeuvre de l'expérimentation, la première expérimentation a débuté au 1er juillet 2016.


· Au total, une seule expérimentation a débuté, dans les Bouches-du-Rhône, depuis moins de six mois. Une seconde devrait être mise en place dans l'Isère à la fin de l'année 2016. Deux autres expérimentations ont par ailleurs été sélectionnées, dans l'Aude et dans la Haute-Garonne.

L'étude d'impact signale par ailleurs qu'un nouvel appel à candidatures expérimentales a été ouvert par instruction du 28 juillet 2016.

C'est pourquoi, afin de permettre à ces expérimentations de se déployer dans une durée qui permettra d'en tirer des enseignements, le paragraphe I du présent article propose de porter à huit ans la durée maximale de ces dispositifs.

B. Dispositions relatives à l'hospitalisation à domicile

Le 1° du paragraphe II vise à assurer une égalité de traitement entre les différents établissements de santé face aux contrôles relatifs à la mise en oeuvre de la T2A, dans les cas où ces contrôles concluent à l'inobservation des règles de facturation ou de tarification et à la notification d'indus.

Pour une structure d'hospitalisation à domicile (HAD), un séjour réalisé peut ainsi être considéré comme indûment facturé car relevant d'une prise en charge en ville.

Dans cette situation, les établissements de HAD se trouvent défavorisés par rapport aux établissements de santé, dans la mesure où ils ne disposent pas de la faculté juridique de facturer une activité externe : ils ne peuvent en effet diminuer la somme à reverser à l'assurance maladie au titre de l'indu du montant des actes et consultations qui auraient dû être facturés en externe. Ainsi que le souligne l'étude d'impact, l'établissement de HAD doit alors reverser « la totalité de la facture émise, quand bien même des frais ont bien été engagés pour couvrir la prise en charge ».

C'est pourquoi il est proposé par le présent article d'introduire, à l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, une précision spécifique aux séjours réalisés en HAD quant au mode de calcul des indus recouvrés par l'assurance maladie dans le cadre d'un contrôle T2A.

Il est ainsi précisé que le montant des indus notifiés aux structures de HAD sera minoré de la somme équivalent au montant des actes de la liste des actes et prestations (LAP) « qui auraient dû être facturés à raison de l'activité réalisée ».

C. Création d'un niveau intermédiaire de tarification finançant les consultations longues, pluridisciplinaires ou pluriprofessionnelles

Cette mesure constitue la traduction législative de l'une des propositions figurant dans le rapport d'étape remis à la ministre de la santé, le 25 mai dernier, par notre collègue député Olivier Véran, dans le cadre des travaux de la mission sur l'évolution du financement des établissements de santé.

Ce rapport d'étape relève en effet que, dans un contexte d'augmentation forte de l'ambulatoire au sein des établissements de santé, « les actes et consultations externes (ACE) sont sous-financés à l'hôpital par rapport à leur coût. Cela contribue à mettre certains établissements en difficulté financière, alors même qu'ils sont efficients ». Soulignant qu'il existe un risque que les professionnels soient dès lors incités à proposer des prestations de soins supplémentaires pour pouvoir coder les prises en charge en hospitalisation de jour (HDJ), mieux rémunérée, ce dont résulterait bien entendu une prise en charge coûteuse et inutile par l'assurance maladie, le rapport conclut à la nécessité de « développer un mode de prise en charge intermédiaire entre la consultation externe simple et l'hôpital de jour, qui permettrait de prendre en compte des consultations complexes, pluridisciplinaires et pluriprofessionnelles au sein des établissements de santé ».

Le 2° du deuxième paragraphe II modifie en ce sens le code de la sécurité sociale, en y insérant un nouvel article L. 162-22-6-1 ouvrant pour les établissements de santé la possibilité de facturer une prestation d'hospitalisation donnant lieu à prise en charge par la sécurité sociale pour « la prise en charge d'une affection nécessitant l'intervention coordonnée de plusieurs professionnels médicaux, paramédicaux et, le cas échéant, socio-éducatifs ainsi que la réalisation d'une synthèse médicale ».

Il renvoie par ailleurs à un décret en Conseil d'Etat pour la définition des modalités de mise en oeuvre de cette mesure, s'agissant notamment de la fixation des critères permettant la prise en charge par la sécurité sociale des prestations réalisées dans ce cadre.

Le a) 11° du paragraphe II effectue une coordination à l'article L. 174-15 du code de la sécurité sociale, relatif au financement des activités de soins des établissements relevant du service de santé des armées (SSA) ainsi que de l'institution nationale des invalides (INI).

D. Mesures relatives à la dispensation de médicaments à l'hôpital


· Autorisation de la tarification en sus des GHS pour les médicaments administrés à des patients non hospitalisés

En application de l'article L. 162-22-7 du code de la sécurité sociale, la facturation des spécialités pharmaceutiques de la liste en sus est actuellement réservée aux seuls patients faisant l'objet d'une hospitalisation.

Selon l'étude d'impact, l'administration de certains de ces médicaments ne nécessite pas toujours une hospitalisation complète. Or, en raison des contraintes résultant de la rédaction actuelle de l'article L. 162-22-7, il arriverait que des établissements de santé facturent à l'assurance maladie des séjours d'hospitalisation dont le seul but est en réalité d'administrer ces produits, pour un tarif dès lors largement supérieur au coût réel de la prise en charge.

Le 3° du paragraphe II prévoit dès lors de supprimer le terme « hospitalisés » dans cet article, afin d'ouvrir la possibilité d'une administration des produits de la liste en sus sans hospitalisation associée.


· Abrogation du dispositif de facturation en sus des médicaments dits « à prescription hospitalière »

L'article L. 162-27 du code de la sécurité sociale permet la facturation en sus de séjours non suivis d'hospitalisation de certains produits appartenant à la catégorie des médicaments dits « à prescription hospitalière ». L'étude d'impact relève toutefois que, pour des raisons techniques, il n'a jamais pu être appliqué, et est dès lors devenu obsolète. Le 10° du paragraphe II propose en conséquence son abrogation.

E. Extension du financement dérogatoire partiel à la T2A aux établissements en situation d'insularité


· L'article L. 162-22-8-1 du code de la sécurité sociale, créé par l'article 41 de la loi de financement pour 2014134(*), autorise un financement dérogatoire, sous la forme d'un forfait complémentaire aux recettes liées à l'activité, pour les activités des établissements de santé situés dans des zones à faible densité de population et répondant à des critères d'isolement géographique, à la double condition que les prestations dispensées par l'établissement considéré ainsi que sa situation financière le justifient.

Le dispositif est complété par l'article R. 162-47-1 du même code, qui définit les critères d'éligibilité au financement complémentaire, ainsi que par un arrêté du 4 mai 2015, qui fixe la liste des établissements concernés par la mesure.

Selon l'étude d'impact, ce dispositif ne permet cependant qu'imparfaitement de prendre en compte la situation des établissements en situation d'insularité en raison de l'application stricte du critère de faible densité, qui conduit à en exclure certains établissements pourtant géographiquement isolés.


· Le 4° du paragraphe II propose dès lors de modifier l'article L. 162-22-8-1 pour :

- supprimer la référence au critère de faible densité de la population dans la définition générale du dispositif, tout en le conservant dans le champ du renvoi au décret en Conseil d'État ;

- préciser que ce critère ne s'applique pas lorsqu'est en cause un territoire insulaire.

F. Mise en place de nouvelles modalités de financement des unités de soins critiques


· Les 5° à 9° du paragraphe II constituent la traduction législative de certaines des préconisations formulées, dans le cadre du rapport d'étape précité de la mission conduite par Olivier Véran, sur le financement des soins critiques.

La filière des soins critiques recouvre les prises en charge réalisées dans les unités de réanimation, soins intensifs et surveillance continue. Ces unités peuvent être destinées à l'accueil de patients adultes ou être spécialisées dans les prises en charge pédiatriques ou néonatales.

Le financement de ces unités de soins est actuellement réalisé selon une double modalité : au tarif associé au GHS s'ajoute un supplément forfaitaire journalier, qui varie selon l'unité considérée, destiné à couvrir les surcoûts résultant du passage dans ces unités.

Le rapport Véran adresse plusieurs critiques à ce système, soulignant notamment que, compte tenu de l'activité fluctuante de ces services de prise en charge, ce modèle de financement ne permet pas de couvrir « les coûts fixes importants qui résultent des normes de fonctionnement ».

A partir de ce constat, il préconise l'instauration d'un financement par dotation modulée à l'activité, comprenant une part socle, sous forme de forfait annuel garanti en fonction des caractéristiques de l'unité considéré, et un financement lié à l'activité de l'année en cours via les GHS.

Dans la continuité de cette préconisation, le présent article propose une évolution du mode de financement de la filière de soins critiques à travers la création d'une enveloppe de crédits spécifiques.


· Le insère ainsi, dans le code de sécurité sociale, un nouvel article L. 162-22-8-3 prévoyant un financement mixte dérogatoire des activités de soins critiques.

Le champ des établissements concernés est tout d'abord précisé : il s'agit des établissements publics, des établissements privés non lucratifs ainsi que des établissements privés ayant contractualisé avec les ARS. Le périmètre des activités de soins critiques prises en compte sera quant à lui déterminé par voie d'arrêté des ministres en charge de la santé et de la sécurité sociale.

Le financement accordé aux unités éligibles sera « mixte », composé d'une part calculée sur la base des GHS, et donc liée à l'activité, et d'une part forfaitaire, qui sera accordée sous la forme d'une dotation complémentaire, dont le montant sera calculé en fonction des charges de structure de ces unités et du profil de la patientèle accueillie.


· Le modifie en conséquence l'article L. 162-22-9-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoit le mécanisme de mise en réserve des crédits de l'Ondam par application aux tarifs de la T2A d'un coefficient prudentiel - le dégel des montants ainsi mis en réserve pouvant être décidé si l'exécution de l'Ondam ne fait pas apparaître de risque de dépassement.

Son b) prévoit ainsi un mécanisme prudentiel spécifiquement applicable à la dotation complémentaire couvrant les activités de soins critiques. Son a) effectue en conséquence une modification de coordination légistique.

Le c) prévoit quant à lui les modalités de reversement de tout ou partie des crédits gelés, au regard notamment des conclusions de l'avis du comité d'alerte, émis au plus tard le 15 octobre de chaque année.


· Les 7°, 8° et 9° procèdent à diverses coordinations dans le code de la sécurité sociale.

Le b) du 11° effectue une coordination à l'article L. 174-15 du code de la sécurité sociale, relatif au financement des activités de soins des établissements relevant du service de santé des armées (SSA) ainsi que de l'institution nationale des invalides (INI).

G. Encadrement juridique du transport du corps des enfants inopinément décédés

Le paragraphe III vise à modifier le cadre juridique du transport du corps des enfants victimes de la mort inattendue du nourrisson (MIN).


· Le sujet avait déjà été soulevé, à l'initiative du Sénat, lors de l'examen du projet de loi de financement pour l'année 2016.

La Haute Assemblée avait en effet adopté, à l'initiative de notre collègue Yves Daudigny et des membres du groupe socialiste et républicain, un amendement prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur le transport des enfants décédés de cause médicalement inexpliquée vers les centres de référence sur la mort inattendue du nourrisson en vue de rechercher la cause du décès.

L'Assemblée nationale avait ensuite supprimé cette demande de rapport pour lui substituer un dispositif législatif visant à encadrer la prise en charge des victimes ainsi que celle de leurs parents. Celui-ci avait cependant été censuré par le Conseil constitutionnel135(*), en application de la règle de l'entonnoir.


· Le cadre juridique encadrant actuellement cette question particulièrement sensible pose plusieurs difficultés.

Selon les recommandations émises par la Haute Autorité de santé (HAS) en 2007, tout enfant décédé inopinément doit systématiquement être transporté en urgence au centre de référence pour la MIN, afin qu'y soit réalisée une autopsie visant à déterminer la cause de sa mort.

Or, alors que le décès est le plus souvent constaté lors d'une prise en charge par une structure mobile d'urgence et de réanimation (SMUR), ces structures ne sont pas autorisées à procéder au transport du corps, qui doit être effectué par des véhicules de transport funéraire spécifiquement identifiés.


· La mesure proposée vise en conséquence à la fois à rendre applicables les recommandations de la HAS et, selon les termes de l'étude d'impact, à « se conformer à la réalité des pratiques », puisqu'il apparaît que la majorité des SMUR transportent effectivement le corps des enfants qu'ils ont pris en charge.

Le A modifie l'article L. 6312-1 du code de la santé publique, relatif au cadre juridique du transport sanitaire, pour définir le transport médicalisé de l'enfant décédé de cause médicalement inexpliquée vers le centre de référence pour les MIN comme un transport sanitaire, ce qui permettra de déclencher le transport du corps dans le cadre de l'aide médicale urgente.

Le B prévoit, à l'article L. 2223-43 du code général des collectivités territoriales, une exception à l'habilitation funéraire des établissements de santé pour les établissements « qui assurent le transport d'enfants décédés de cause médicalement inexpliquée, en vue de prélèvements à des fins diagnostiques et scientifiques, vers l'établissement de santé d'accueil ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de sa rapporteure pour l'assurance maladie, notre collègue députée Michèle Delaunay, l'Assemblée nationale a adopté onze amendements à cet article.

Neuf d'entre eux effectuent des modifications rédactionnelles ou de coordination.

Le dixième introduit un nouveau bis au paragraphe II, qui modifie l'article L. 162-25 du code de la sécurité sociale, relatif au délai de prescription de l'action des établissements pour le paiement des prestations d'hospitalisation, pour préciser que les factures établies dans le cas de la HAD seront prescrites dans le délai d'un an à compter la facture émise à la fin de chaque séquence de soins.

Le dernier, qui crée un nouveau paragraphe IV dans cet article, tend à prévoir que le produit des sanctions prononcées par le directeur général de l'ARS dans le cadre du contrat d'amélioration de la pertinence des soins et de la participation des établissements de santé aux études nationales de coût est versé à l'assurance maladie et non à l'Etat.

III - La position de la commission

La plupart des dispositions de cet article sont des mesures d'ordre technique, qui n'appellent pas de remarque. Plusieurs observations peuvent cependant être formulées sur certains points particuliers.

Votre commission ne marque pas d'opposition, en premier lieu, à la prolongation des expérimentations relatives aux transports sanitaires urgents, qui ne manquera pas d'apporter des enseignements aussi éclairants que nécessaires pour la réforme de ce secteur. Elle émet toutefois des interrogations sur la manière dont ces expérimentations ont été conduites, et qui a abouti à ce que, cinq ans après la promulgation du texte qui les a autorisées, une seule ait effectivement et tout récemment pu être mise en place.

Elle salue la mise en place d'une tarification spécifique aux consultations intermédiaires réalisées dans le cadre hospitalier, dans le contexte du développement rapide des activités ambulatoires des établissements de santé, ainsi que la réforme du financement des unités de soins critiques, qui comportera désormais une part forfaitaire permettant de compenser les rigidités de la tarification à l'activité.

S'agissant des critères permettant de déterminer le bénéfice d'un financement partiellement dérogatoire à la tarification à l'activité pour les établissements isolés, elle marque une certaine perplexité devant la notion d' « insularité » qui doit venir les préciser, dans l'attente des compléments qui seront apportés par voie réglementaire.

Elle salue enfin la mise en place d'un cadre juridique adapté au transport des enfants décédés de cause médicalement inexpliquée vers les centres de référence, qui permettra de clarifier et de simplifier des situations extrêmement pénibles pour les familles.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 44 bis (nouveau) (art. L. 162-21-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Financement des transports inter-établissements

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit que les transports inter-établissements soient pris en charge par l'établissement prescripteur.

I - Le dispositif proposé

Cet article, issu d'un amendement de Bernadette Laclais et de Gérard Bapt, adopté par l'Assemblée nationale, tend à introduire un nouvel article L. 162-21-1 dans le code de la sécurité sociale afin de prévoir que les transports inter-établissements sont, comme le sont déjà les transports intra-établissement, pris en charge par l'établissement prescripteur. Il prévoit en conséquence que les sommes correspondantes sont intégrées dans les tarifs hospitaliers ou, selon le cas, à la dotation annuelle.

La date d'entrée en vigueur de la mesure est fixée au 1er mars 2018.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cette mesure qui contribue à clarifier les responsabilités en matière de transport sanitaire.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 44 ter (nouveau) (art. L. 162-30-5 nouveau du code de la sécurité sociale) - Cadre juridique et financier des greffes innovantes

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, précise le régime juridique et financier applicable aux greffes exceptionnelles d'organes ou de tissus ou de greffes composites exceptionnelles de tissus vascularisés.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Il a pour objet de prévoir le cadre juridique et financier des greffes innovantes, c'est-à-dire des greffes exceptionnelles d'organes ou de tissus ou de greffes composites exceptionnelles de tissus vascularisés. Il s'agit, par exemple, de greffes d'avant-bras ou de face, qui sont particulièrement complexes et coûteuses.

A cette fin, le présent article insère un article L. 162-30-5 nouveau au sein de diverses dispositions du code de la sécurité sociale relatives aux établissements de santé (sous-section 4 de la section 5 du chapitre 2 du titre 6 du livre Ier).

Cet article nouveau comporte deux paragraphes.

Le paragraphe I prévoit la possibilité, pour l'agence régionale de santé (ARS), d'autoriser un établissement de santé à pratiquer une activité de greffe innovante. Cette autorisation est soumise à l'avis conforme d'un « comité national constitué à cet effet ». Elle est donnée pour une durée maximale de cinq ans. Dans la mesure où le droit actuel des autorisations, fixé aux articles L. 6122-1 et L. 6122-2 du code de la santé publique, ne permet pas de délivrer des autorisations de greffe exceptionnelle dans le cadre du schéma interrégional d'organisation sanitaire (SIOS), ce même paragraphe prévoit une dérogation aux principes généraux posés à ces articles.

Il est précisé qu' « en cas de manquement aux lois et règlements pris pour la protection de la santé publique ou à la continuité des soins, ou en cas d'urgence tenant à la sécurité des personnes », les dispositions de l'article L. 6122-13 du même code s'appliquent. Celles-ci prévoient que le directeur général de l'ARS notifie ce manquement à l'établissement concerné et « lui demande de faire connaître, dans les huit jours, ses observations en réponse ainsi que les mesures correctrices adoptées ou envisagées ». En l'absence de réponse ou en cas de réponse insuffisante, il peut enjoindre l'établissement « de prendre toutes dispositions nécessaires et de faire cesser définitivement les manquements dans un délai déterminé ». En cas d'urgence, il peut prononcer la suspension immédiate, totale ou partielle, de l'autorisation.

Le paragraphe II prévoit que la prise en charge des actes réalisés dans le cadre d'une greffe exceptionnelle est assurée par un forfait dans un cadre qui déroge aux règles habituelles de prise en charge des actes par l'assurance maladie.

Le forfait comprend « notamment la prise en charge des frais d'hospitalisation, des produits de santé ou des prestations associés ». Il est précisé que les praticiens exerçant à titre libéral sont rémunérés « par l'intermédiaire de l'établissement de santé ».

Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale définissent « le périmètre, le montant par catégorie de greffe, la durée de prise en charge, les conditions particulières associées, ainsi que les modalités d'allocation du forfait ».

Le forfait est intégralement pris en charge par les régimes obligatoires de l'assurance maladie.

II - La position de la commission

Votre commission accueille favorablement le dispositif proposé au présent article. La mise en place d'un cadre juridique et financier mieux établi pour les greffes innovantes permettra de soutenir des activités qui relèvent à ce stade encore plutôt de la recherche que du soin et pour lesquelles notre pays est doté d'une expertise de qualité.

A l'initiative du rapporteur général, votre commission a adopté l'amendement n°96 qui précise une référence.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 45 (art. L. 162-22-8-2, L 162-23-4, L. 162-23-15 [nouveau], L. 174-1-1 du code de la sécurité sociale ; art. L. 6111-3-1 du code de la santé publique ; art. 78 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016) - Financement des activités de soins de suite et de réadaptation

Objet : Cet article prévoit plusieurs ajustements pour la mise en oeuvre de la réforme de la tarification des soins de suite et de réadaptation (SSR) adoptée dans la loi de financement pour 2016.

I - Le dispositif proposé

Cet article se compose de trois parties.

Le I modifie le code de la sécurité sociale.

Le supprime l'article L. 162-22-8-2 relatif au financement des activités de médecine dans les hôpitaux de proximité.

Le modifie l'article L. 162-23-4 relatif à la rémunération des activités de soins de suite et de réadaptation (SSR). Il précise que les tarifs peuvent notamment être modulés en fonction des conditions d'emploi du personnel médical.

Il prévoit que les tarifs de responsabilité des établissements privés à but lucratif n'ayant pas signé de contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'ARS sont fixés par l'Etat.

Le crée un nouvel article L. 162-23-15 pour prévoir un financement mixte comprenant une dotation pour les activités de SSR des hôpitaux de proximité.

Le complète l'article L. 174-1-1 pour prévoir, dans l'objectif annuel des dépenses d'assurance maladie concernant la prise en charge des dépenses afférentes aux soins médicaux dispensés dans certains établissements, ceux des maisons d'enfants à caractère sanitaire.

Le II modifie l'article L. 6111-3-1 du code de la santé publique qui définit les hôpitaux de proximité pour y inclure l'activité de SSR.

Le III modifie l'article 78 de la loi de financement pour 2016 qui a prévu la mise en place d'une réforme de la tarification des SSR. Il prévoit un coefficient de majoration pour les établissements spécialisés jusqu'en 2022 et la mise en place d'une année de transition jusqu'au 1er mars 2018 combinant les modalités antérieures de financement et le dispositif prévu par la réforme.

Il prévoit également une disposition transitoire pour la prise en charge de l'activité de soins dispensée par les maisons d'enfants à caractère sanitaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté sept amendements de la rapporteure pour l'assurance maladie à cet article, dont six de nature rédactionnelle ou de précision. Le septième tend à apporter une précision sur les modalités de calcul de la part financée en dotation modulée à l'activité afin de permettre la prise en compte de la proportion des professionnels exerçant selon des modalités libérales ou salariées au sein de chaque établissement.

III - La position de la commission

Votre commission estime nécessaire les évolutions prévues par cet article qui font droit aux demandes légitimes des acteurs du secteur. Elle estime néanmoins que certaines garanties complémentaires doivent être apportées pour assurer la transition la plus aisée possible vers le nouveau système de tarification.

A cette fin elle a adopté un amendement n° 97 du rapporteur général tenant à prévoir une évaluation de la mise en oeuvre du dispositif avant l'adoption de la prochaine loi de financement de la sécurité sociale.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 45 bis (nouveau) - Rapport sur le financement des soins à domicile

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la réforme des modalités de financement de l'hospitalisation à domicile.

I - Le dispositif proposé

Cet article, issu d'un amendement de Mme Laclais, adopté par l'Assemblée nationale, tend à ce que le Gouvernement remette au Parlement avant le 15 octobre 2017, un rapport d'étape sur la réforme des modalités de financement de l'hospitalisation à domicile avec un calendrier de réforme.

II - La position de la commission

Votre commission n'est, en règle générale, pas favorable aux rapports. En l'occurrence, la demande tend à ce que la réforme engagée de longue date du financement de l'hospitalisation à domicile soit enfin mise en oeuvre selon un calendrier précis.

Il ne faudrait pas, comme cela est parfois le cas, que le Gouvernement utilise cette demande de rapport pour repousser encore la réforme attendue par le secteur. Elle a donc adopté l'amendement de suppression n°98

Elle vous demande de supprimer cet article.

Article 45 ter (nouveau) (art. L. 162-1-7-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Rémunération des médecins thermaux

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la possibilité pour les établissements thermaux de facturer à l'assurance maladie les actes des médecins salariés qu'ils emploient.

I - Le dispositif proposé

Cet article, issu d'un amendement déposé par Catherine Lemorton et plusieurs de ses collègues, adopté par l'Assemblée nationale, introduit dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 162-1-7-3 tendant à permettre aux établissements thermaux de facturer à l'assurance maladie les actes réalisés par les médecins salariés de leurs établissements.

A l'heure actuelle l'article L. 162-1-7-2 qui prévoit les conditions de prise en charge par l'assurance maladie des actes ou prestations réalisées par les salariés des établissements thermaux n'ouvre pas la possibilité de facturation aux établissements.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cet article qui permet l'évolution des pratiques de la médecine thermale.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 45 quater (nouveau) (art. 138 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique) - Possibilité de dérogation à la limite d'âge des médecins et infirmiers hospitaliers

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la possibilité de déroger à la limite d'âge de 72 ans pour certains médecins et infirmiers.

I - Le dispositif proposé

Cet article additionnel issu d'un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale, tend à permettre de déroger à la limite d'âge de soixante-douze ans pour les médecins et infirmiers hospitaliers qui sont visés par l'article 138 de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. Comme le prévoit cette mesure ce dispositif est transitoire et ne pourra s'appliquer que jusqu'en 2022.

Plusieurs conditions sont posées pour permettre cette dérogation :

- la nécessité de conserver temporairement au sein de l'établissement des compétences et de l'expertise scientifique de haut niveau ;

- l'aptitude physique et mentale des praticiens ;

- le recueil des avis du président de la commission médicale d'établissement, du chef de pôle et du chef de service concernés ;

- un exercice limité à deux demi-journées hebdomadaires ;

- un contrat annuel renouvelable.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cet article qui doit permettre de répondre à des circonstances ponctuelles et encadrées.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 45 quinquies (nouveau) - Rapport sur le « packing »

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur la pratique et les effets de l'enveloppement corporel humide dans le secteur sanitaire.

I - Le dispositif proposé

L'article 45 quinquies, issu d'un amendement de notre collègue député Philip Cordery adopté par l'Assemblée nationale, propose que soit remis au Parlement avant le 1er juillet 2017 un rapport sur l'usage de l'enveloppement corporel humide dans le secteur sanitaire, pratique dite du « packing ».

Cette méthode controversée136(*), répandue dans certains établissements sanitaires notamment en traitement des troubles du spectre autistique (TSA) et de certains troubles envahissants du développement (TED), consiste à envelopper transitoirement le patient (généralement en bas âge) de linges froids et humides dans le but de lui faire progressivement prendre conscience des limites physiques de son enveloppe corporelle. Elle s'inscrit dans la poursuite de travaux d'inspiration psychanalytique, selon lesquels l'autisme se traduirait entre autres par une difficulté d'appréhension du « moi-peau ».

Le « packing » a déjà fait l'objet d'une appréciation détaillée dans les recommandations de bonnes pratiques publiées par la Haute Autorité de santé (HAS) et l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissement et des services sociaux et médico-sociaux (Ansem) en 2012137(*). Il y est avant tout rappelé que, suite à une saisine par des associations de lutte contre la maltraitance à l'hôpital, le ministère des affaires sociales et de la santé a sollicité l'avis du Haut Conseil de la santé publique (HCSP), pour lequel « le packing ne présente pas de risques qui justifieraient son interdiction [malgré] l'existence de risques psychiques138(*) ».

La HAS et l'Anesm ont souhaité, en dépit des avis divergents qu'ont exprimés les participants au groupe de pilotage chargé de l'évaluation des interventions ciblant la gestion des comportements problèmes, réaffirmer leur « opposition formelle à l'utilisation de cette pratique, et ont ainsi restreint son utilisation au domaine de la recherche clinique et dans le strict respect de la totalité des conditions définies par le Haut Conseil de la santé publique139(*) ».

Le Gouvernement a, quant à lui, dans une circulaire récente140(*), réitéré l'interdiction de la pratique du « packing » dans les établissements médico-sociaux et limité son occurrence aux établissements sanitaires dans les limites strictes évoquées ci-dessus.

II - La position de la commission

Votre commission est en parfait accord avec les appréciations et les dispositions prises ces dernières années relatives à la pratique du « packing ». Elle s'interroge néanmoins sur la substance du rapport défini par l'article 45 quinquies, qui paraît redondante avec les recommandations de bonnes pratiques déjà formulées par la HAS, qui suffisent à son sens à la connaissance et à l'appréhension du phénomène.

De plus, si une étude des effets thérapeutiques du « packing » relève de la compétence d'autres institutions que le Gouvernement, on peut s'interroger sur la demande d'une évaluation de son impact financier pour la sécurité sociale. Cette mention semble surtout destinée à justifier l'inclusion dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale d'une disposition qui n'y a pas nécessairement sa place.

Votre commission a en conséquence adopté un amendement n° 99 de suppression cet article.

Article 45 sexies (nouveau) - Rapport sur la prise en charge hospitalière des personnes handicapées

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur la prise en charge hospitalière des personnes handicapées.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, issu d'un amendement de notre collègue Philip Cordery, adopté par l'Assemblée nationale, propose de porter à la connaissance du Parlement un rapport du Gouvernement relatif aux conditions de prise en charge des personnes handicapées dans le secteur sanitaire. La nature de cette prise en charge soulève en effet plusieurs problèmes sur lesquels il paraît nécessaire d'attirer l'attention des pouvoirs publics.

En premier lieu, l'accueil d'une personne handicapée en structure sanitaire peut soit résulter d'une nécessité relative à la lourdeur de son handicap, soit résulter d'une rupture de parcours ou d'une sortie non souhaitée d'un établissement médico-social. Il convient de distinguer nettement les deux cas, dont le second appelle en priorité des autorités une réponse rapide sur l'adaptation de l'offre médico-sociale. En effet, les situations d'accueil de personnes handicapées en centre hospitalier spécialisé (CHS) à défaut d'un accueil en structure médico-sociale sont fréquentes et constituent une réponse peu adéquate aux besoins de la personne.

Pour les cas d'hospitalisations nécessaires, les différences culturelles persistantes qui existent entre le milieu sanitaire et le milieu médico-social ne paraissent a priori pas de nature à correctement habiliter le premier à l'accueil de personnes handicapées. Le secteur sanitaire, bâti autour d'une logique de l'acte somatique, s'accommode mal d'une prise en charge souvent inscrite dans la durée et devant intégrer des facteurs mentaux ou psychiques. Ainsi, le secteur sanitaire ayant fait l'objet d'une réforme tarifaire visant à doter les établissements en fonction des actes réalisés, ce mode de tarification prend très imparfaitement en compte la prise en charge de personnes handicapées, qui se quantifie moins en actes qu'en processus.

Par conséquent, doit être posée la question des prises en charge nécessitant l'intervention de personnels tant sanitaires que médico-sociaux. Plusieurs aménagements pourront ainsi être discutés, notamment l'agrément d'établissements médico-sociaux à certains actes de nature médicale (par exemple, pourrait être envisagée une habilitation de ces derniers aux soins de suite et de réadaptation) ou encore une modulation tarifaire déconnectée de la tarification à l'acte pour les prises en charge ponctuelles au sein d'établissements sanitaires.

II - La position de la commission

Votre commission salue l'initiative portée par notre collègue député Philip Cordery, visant à signaler l'urgence des problèmes liés à la place des personnes handicapées dans les structures sanitaires.

Elle estime néanmoins qu'en raison des nombreux enjeux financiers, locaux et sociétaux ainsi que des incidences législatives que le sujet est susceptible de porter, un tel rapport trouverait davantage sa place au programme des missions d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) des deux assemblées.

Votre commission a donc adopté un amendement n° 100 de suppression de cet article.

Article 46 (art. L. 313-1, L. 313-11, L. 313-12, L. 313-12-2, L. 313-14-1, L. 313-14-2, L. 314-7, L. 314-9, L. 315-12 et L. 315-15 du code de l'action sociale et des familles, art. 58 de la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement) - Précisions relatives à la généralisation des Cpom dans le secteur médico-social

Objet : Cet article prévoit plusieurs dispositions consécutives à la réforme de la contractualisation dans le secteur médico-social et apporte plusieurs précisions à la réforme budgétaire des Ehpad.

I - Le dispositif proposé

A. Deux modifications importantes du dialogue de gestion dans le secteur médico-social

Le dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale du quinquennat entend finaliser plusieurs réformes initiées par la loi d'adaptation de la société au vieillissement141(*) (ASV) et par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016142(*).

1. La consécration des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (Cpom)

a) Une généralisation des Cpom aux impacts différents selon le public pris en charge

Le présent article consacre l'évolution entamée par ces deux précédentes lois vers la généralisation du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens dans le secteur médico-social. Son article 46 contient des dispositions tant relatives au secteur des personnes âgées qu'au secteur des personnes handicapées, rompant ainsi avec l'habitude jusqu'ici prise de traiter des deux secteurs dans des véhicules législatifs différents. Par ce moyen, le Gouvernement entend affirmer que la « Cpomisation » du secteur médico-social, réforme paramétrique et organisationnelle, peut être menée dans les deux secteurs selon des modalités similaires.

La réforme entamée en décembre 2015 vise à profondément modifier les rapports budgétaires entre les établissements médico-sociaux financés en totalité ou en partie par l'État et l'autorité tarifaire chargée de leur financement, à savoir l'agence régionale de santé (ARS) et/ou le conseil départemental. La tarification de ces établissements se faisait jusqu'ici par campagne budgétaire annuelle, avec une définition de la dotation construite à partir d'un budget prévisionnel établi par l'établissement. En premier lieu, le procédé présentait deux inconvénients majeurs : sa stricte annualité ne permettait pas aux établissements de développer un projet véritablement stratégique, et ces derniers se trouvaient toujours tributaires de négociations où l'autorité tarifaire conservait le dernier mot (les délibérations des conseils d'administration des établissements étant toujours soumises à l'autorité tarifaire). Le Cpom, négocié tous les cinq ans, donne a priori à l'établissement signataire une souplesse de gestion dans le temps et décloisonne partiellement les règles d'affectation de dépenses et de résultats (cf. infra). En second lieu, la présentation par l'établissement d'un budget prévisionnel à partir duquel sa dotation était chiffrée organisait le financement du secteur médico-social autour d'un « pilotage par la dépense », sans que soit véritablement questionnée la pertinence de ces dépenses. Or, en contractualisant les « objectifs » et les « moyens », le Cpom a précisément vocation à mieux articuler les seconds aux premiers. La généralisation du Cpom sert donc le double but de donner plus de liberté aux gestionnaires d'établissements et d'améliorer l'allocation des deniers publics au secteur médico-social.

Malgré l'objectif commun aux deux secteurs, les spécificités de chacun d'entre eux obligent le Gouvernement à généraliser le Cpom selon des rythmes notablement différents.

Pour le secteur des personnes âgées, la loi ASV avait établi, dans le consensus des acteurs concernés, les modalités d'une nouvelle équation tarifaire selon laquelle l'ARS doterait les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad)143(*). Une fois ce nouveau régime de tarification adopté, les dispositions relatives au cadre du dialogue de gestion (3° du I de l'article 46) peuvent s'appliquer beaucoup plus aisément puisque leur objet est circonscrit par la loi. Pour le secteur des personnes handicapées, malgré l'impression d'une symétrie entretenue par l'article 46 (4° du I), la démarche est inverse et pose ainsi de plus grandes difficultés. Le Cpom est généralisé et son application poursuivie alors même que la réforme tarifaire du secteur, pourtant annoncée par le Gouvernement, est encore en gestation. Il paraît dès lors incongru de vouloir mener de front une réforme touchant les deux secteurs du médico-social alors que les préalables nécessaires en matière de tarification ne sont traités que dans l'un d'entre eux. Il en résulte, pour le secteur des personnes handicapées, des dispositions prématurées, voire hasardeuses, sur les « objectifs d'activité définis dans le contrat » (cf. infra).

b) Le contrôle renforcé de l'autorité tarifaire

La généralisation des Cpom dans le secteur médico-social, si elle sert l'objectif d'une plus grande souplesse de gestion pour les établissements, ne se fait néanmoins pas sans un accroissement de certains moyens de contrôle de l'autorité tarifaire. Ainsi, tant pour le secteur des personnes âgées (alinéa 9) que pour celui des personnes handicapées (alinéa 13), l'article 46 du PLFSS intègre dans le contrat une clause relative au « plan de retour à l'équilibre lorsque la situation financière de l'établissement l'exige ». Cette disposition vient s'ajouter à celle déjà prévue par l'alinéa 2 de l'article L. 313-14-1 du Casf, selon lequel un avenant à la convention reliant l'établissement à ses financeurs pouvait définir les modalités de retour à l'équilibre. En systématisant le recours à la clause du plan d'équilibre, le législateur permet ainsi que la pluriannualité des nouveaux contrats n'empêche pas l'autorité tarifaire de réagir en cas de budget dégradé.

Outre la référence à cette clause, l'article 46 apporte une précision à l'article L. 313-14-2 du Casf, qui organise le régime du reversement à l'autorité tarifaire lorsque celle-ci constate des dépenses sans rapport avec l'objet social défini dans le Cpom ou des recettes non comptabilisées. Le « reversement » se voit renommer en « récupération » et il est désormais possible à l'autorité tarifaire de déduire cette récupération de l'exercice courant ou de l'exercice à suivre (alinéa 17). Cette nouvelle disposition apporte donc un autre tempérament à la liberté de gestion ouverte aux établissements par le Cpom.

2. Un nouveau régime de la caducité de l'autorisation

L'autre grande modification apportée par cet article au secteur médico-social touche au régime de l'autorisation accordée par l'autorité de tarification et de contrôle aux gestionnaires d'établissements.

Le droit actuel (article L. 313-1 du Casf) prévoit que « toute autorisation est caduque si elle n'a pas reçu un commencement d'exécution dans un délai fixé par décret à compter de sa date de notification ». Le décret mentionné144(*) ajoute un article D. 313-7-2 au Casf qui porte ce délai à trois ans et qui définit le « commencement d'exécution » comme « tout élément de réalisation tendant à rendre l'autorisation effective ». Malgré cette esquisse de définition, la jurisprudence s'est toujours refusée à donner du commencement d'exécution une définition in abstracto et s'astreint à en définir les contours en fonction de l'espèce145(*).

En l'état de cette jurisprudence, la réalisation de travaux « symboliques » n'est sans doute pas suffisante pour interrompre le délai de caducité de l'autorisation, mais l'hétérogénéité des décisions juridictionnelles pouvant entraîner des prorogations de délais et des retards de réalisation, le présent article propose de durcir le critère en disposant que « toute autorisation est réputée caduque si l'établissement ou le service n'est pas ouvert au public dans un délai et selon des conditions fixées par décret » (alinéa 3). Ce délai devrait être de quatre ans. Il y ajoute un tempérament immédiat en prévoyant que ce même décret définit les conditions dans lesquelles ce délai peut être prolongé.

À première vue, ce dispositif, probablement en réaction aux retards pris dans la livraison des places prévue par les grands plans nationaux, tend à rendre l'ouverture de places d'établissements médico-sociaux plus effective en l'enfermant dans des délais plus définis et plus contraints.

B. Des précisions apportées à la réforme budgétaire des Ehpad

Les alinéas 5 à 7 ainsi que 19 à 24 de l'article 46 contiennent des dispositions spécifiques aux Ehpad qui tentent d'articuler au mieux les nouveautés issues de la réforme tarifaire de la loi ASV et le nouveau cadre du Cpom.

1. L'état prévisionnel de recettes et de dépenses

La réforme tarifaire applicable aux Ehpad doit entrer en vigueur le 1er janvier 2017, indépendamment de la signature d'un Cpom par l'établissement. Cette réforme s'accompagne de la généralisation d'un nouveau document comptable, l'état prévisionnel de recettes et de dépenses (EPRD). La mise en place de cet outil découle de la réforme de la tarification de certains types d'établissements médico-sociaux, parfois dénommée « tarification à la ressource » et initiée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009146(*). Jusqu'à présent, l'article L. 314-7-1 du Casf limitait l'application de l'EPRD aux seuls établissements « dont les tarifs ou les règles de calcul des tarifs sont fixés par arrêtés des ministres chargés de la sécurité sociale et des affaires sociales ». La loi ASV généralise l'EPRD à l'ensemble du secteur des personnes âgées, selon des modalités et des délais qui ne manquent pas de poser question.

Avec l'EPRD, « les charges s'adaptent aux ressources attribuées à l'établissement, alors que la procédure antérieure repose sur un mécanisme d'approbation des dépenses147(*) ». Il s'agit donc d'un renversement de la logique du budget prévisionnel, selon laquelle le niveau de dépenses prévu commande l'allocation par l'autorité tarifaire. Dans le système de l'ERPD, les ressources de l'établissement ne sont plus garanties ex ante, mais sont fonction de l'activité réalisée.

Même si le législateur a choisi de ne pas corréler dans le temps la mise en place des EPRD et la généralisation des Cpom, ces deux mesures sont néanmoins étroitement liées. L'avènement de la tarification à la ressource, renforcé par le caractère pluriannuel de la convention de financement, doit donner à terme au gestionnaire d'établissement une plus grande liberté dans l'affectation de ses résultats. À noter cependant que cette liberté d'affectation ne concernera que les établissements de droit privé à but non lucratif ; les établissements publics continueront de relever de la procédure administrative d'affectation des résultats148(*) pour la clôture de leurs comptes.

2. Le statut particulier des financements complémentaires

Les alinéas 6 et 24 de l'article 46 singularisent le traitement des financements complémentaires que l'autorité tarifaire, en plus de la dotation globale, peut affecter à l'Ehpad. Ces financements complémentaires, destinés à soutenir les établissements médico-sociaux dans des actions d'hébergement ou de prise en charge spécifiques notamment liées aux patients atteints de la maladie d'Alzheimer (accueil de jour, hébergement temporaire, pôles d'activités et de soins adaptés, unités d'hébergement renforcées...), relèvent d'un circuit financier à part.

De par leur nature, les financements complémentaires semblent donc mal s'agencer avec la logique pluriannuelle de l'EPRD et du Cpom. C'est pourquoi l'article 46 précise à son alinéa 6 leur nature « prévisionnelle », les faisant ainsi toujours relever de l'ancienne procédure du budget prévisionnel.

De plus, la loi ASV définit les modalités de fixation des financements complémentaires en prévoyant le maintien pour l'année N du niveau accordé pour l'année N-1 avec revalorisation par un taux fixé par arrêté. L'alinéa 24 de l'article 46 réécrit complètement cette disposition en supprimant l'obligation de maintien au niveau de l'année antérieure et en chargeant désormais le directeur général de l'ARS du chiffrage des financements complémentaires.

3. Une vigilance accrue de l'autorité tarifaire dans la phase pré-Cpom

La déconnexion des calendriers d'application des deux réformes (application prévue au 1er janvier 2017 pour la réforme tarifaire et application échelonnée sur sept ans pour la signature de Cpom) oblige le Gouvernement à prévoir une disposition transitoire pour les établissements soumis à l'EPRD mais encore régis par une convention annuelle. Cette disposition figure à l'alinéa 7 et prévoit que « dans l'attente de la signature du contrat », l'autorité tarifaire peut « réviser les propositions d'affectation des résultats » sur la base de l'EPRD. Cette faculté de l'autorité tarifaire, jusqu'ici limitée aux établissements médico-sociaux publics, serait donc étendue aux établissements de statut privé à but non lucratif dans la période qui précéderait la signature d'un Cpom. Il y a donc limitation provisoire, dans la phase pré-Cpom, de l'autonomie budgétaire du gestionnaire d'établissement.

4. Des modalités révisées d'évaluation de l'autonomie des résidents

Enfin, les alinéas 20 et 21 apportent une modification non directement reliée à la réforme budgétaire des Ehpad mais concernant les modalités d'évaluation de l'autonomie des résidents. Le droit actuel prévoit que l'évaluation du niveau de dépendance des patients (fonction de la grille nationale Aggir) doit être faite par deux médecins, dont l'un appartient aux équipes médico-sociales départementales et l'autre aux équipes de l'ARS, et que l'évaluation des besoins de soins (fonction de l'outil Pathos) doit être faite par un médecin de l'ARS. Cette division de l'évaluation correspond à la dualité des financeurs de l'Ehpad.

Outre la difficulté que peut présenter cette double évaluation (produite par trois médecins) pour le résident, elle peut aussi se voir ralentie par les ressources limitées, voire insuffisantes de certains départements ou de certaines ARS. C'est pourquoi le présent article propose de donner la possibilité aux deux autorités de désigner les médecins à l'extérieur de ces équipes sans toutefois préciser les modalités de cette désignation ni les impacts pour le résident.

C. L'amorce discutable d'une réforme tarifaire des établissements du secteur handicap

Le présent article comporte davantage de dispositions relatives au secteur des personnes âgées qu'à celui des personnes handicapées. Cela s'explique en grande partie par une généralisation des Cpom dans le secteur alors même que la réforme tarifaire n'est pas finalisée. En effet, le répertoire opérationnel de ressources qui servira à la « tarification à la ressource » spécifique au secteur est en cours d'élaboration sous l'égide conjointe de la DGCS et de la CNSA (projet Serafin-PH).

On assiste donc, dans le secteur du handicap, à une réforme « à rebours » où le Gouvernement redéfinit le cadre du dialogue de gestion avant même d'en avoir précisé le nouveau contenu. Il en résulte à l'alinéa 11 une disposition selon laquelle le Cpom « peut prévoir une modulation du tarif en fonction d'objectifs d'activité définis dans le contrat, selon des modalités fixées en Conseil d'État ». Est ainsi reconnu à l'autorité tarifaire, lors de la négociation du Cpom avec l'établissement, un pouvoir de modulation de la dotation selon des critères qui, en raison de la non-finalisation de la réforme tarifaire, sont encore largement inconnus.

Cela étant, la mention d'un tarif modulable dans le secteur du handicap a paru nécessaire au Gouvernement en raison d'une réforme de la dotation prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016. Les établissements accueillant des personnes handicapées se sont vus contraints de passer d'une dotation fixée en prix de journée (et donc fonction du nombre de personnes prises en charge) à une dotation globale conforme à la logique de l'EPRD.

Cette première réforme, en supprimant le paramètre du nombre de personnes accueillies, présentait donc le risque de moins inciter les établissements à l'ouverture de places. C'est pourquoi le Gouvernement a jugé bon, malgré une anticipation peut-être précipitée de la réforme tarifaire à venir, d'introduire la possibilité pour l'autorité de tarification de moduler la dotation en fonction notamment du taux d'occupation.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté quatre modifications importantes à cet article.

Elle a adopté un amendement du Gouvernement qui précise les contours des futurs Cpom des Ehpad. Subsistait en effet une difficulté concernant la signature de contrats englobant des structures présentant des statuts juridiques différents. Les autorités tarifaires ne pouvaient pas avaliser la signature de Cpom rapprochant par exemple des gestionnaires associatifs publics et des gestionnaires de statut privé à but non lucratif. Le Gouvernement désamorce ce verrou en désignant la notion de « contrôle exclusif » telle que définie à l'article L. 233-16 du code de commerce comme seul critère nécessaire de réunion d'établissements au sein d'un même Cpom.

Deux amendements présentés par nos collègues Philip Cordery et Joëlle Huillier ont supprimé la nature prévisionnelle des financements complémentaires des Ehpad, l'intégrant ainsi dans la même logique budgétaire que la dotation globale.

Un amendement de notre collègue Philip Cordery redéfinit le périmètre des Cpom du secteur des personnes handicapées en ajoutant aux établissements d'hébergement, aux établissements et services d'aide par le travail (Esat) et aux services de soins infirmiers à domicile (Ssiad) les services chargés du diagnostic précoce du handicap.

Un amendement de notre collègue Philip Cordery intègre les frais de siège social des établissements régis par le Cpom à la dotation globale défini par le contrat.

III - La position de la commission

A. Quelques précisions sur la réforme tarifaire des Ehpad

Dans la continuité des amendements de l'Assemblée nationale précisant la nature des financements complémentaires, la commission propose un rééquilibrage autour de leurs modalités d'abondement aux Ehpad. Le présent article propose de revenir sur la définition du taux d'évolution annuel de revalorisation de ces financements, qui est à présent déterminé par arrêté ministériel et qui ne peut être inférieur à celui de l'exercice précédent. Il entend donner toute latitude aux ARS qui pourront désormais fixer librement ce taux d'évolution. La commission approuve la délégation du financement aux ARS mais souhaite alerter sur la perte de la référence à l'exercice précédent pour éviter que ces financements complémentaires, essentiels à la prise en charge de cas complexes en Ehpad, ne subissent les contrecoups de la baisse de l'Ondam médico-social.

La commission a également adopté un amendement n° 108 visant à préciser les conditions dans lesquelles une modulation de tarif en fonction d'objectifs d'activités peut intervenir. Il ne s'agit pas de discuter l'intérêt de la prise en compte du taux d'occupation dans le niveau de la dotation des Ehpad, mais de reporter cette disposition après l'application pleine et entière de la réforme tarifaire. Cela permettra d'éviter aux établissements la double peine que constituerait, sur les sept ans à venir, une dotation qui n'atteint pas encore son plafond et une minoration au prétexte de sous-activité.

B. D'importantes précautions autour des Cpom dans le secteur du handicap

La commission a adopté un amendement n° 105 qui redéfinit les modalités de signature des Cpom dans le secteur des personnes handicapées. Il a en effet paru à la commission que la réforme de la contractualisation dans ce secteur appelait des aménagements particuliers, en raison de l'inconnue importante qui pèse encore sur la réforme tarifaire. Sans revenir sur le principe du Cpom, largement accepté par les acteurs concernés, la commission propose d'insérer une phase de dialogue préparatoire à la signature, afin de garantir un équilibre réel de la négociation entre le gestionnaire et l'autorité tarifaire.

La commission, par un amendement n° 107, a entendu étendre aux établissements accueillant des personnes handicapées régis par un Cpom la liberté d'affectation de leurs résultats sur la période de cinq ans et entre les établissements régis par le Cpom. Cette possibilité, déjà ouverte aux Ehpad par la loi ASV, permettra aux gestionnaires de plusieurs établissements d'organiser au mieux des parcours souples au plus près des besoins de la personne.

Concernant la disposition de l'article 46 qui prévoit que la dotation des établissements accueillant des personnes handicapées puisse être modulée en fonction d'objectifs d'activité, la commission y est favorable sur le principe mais en conteste l'opportunité. Elle a donc adopté un amendement n° 106 de modération de cette disposition, en la reportant à une date ultérieure à la mise en oeuvre de la réforme tarifaire.

Il ne lui paraît en effet pas pertinent de moduler les dotations en fonction de l'activité dans le secteur du handicap alors même que la réforme tarifaire est encore en gestation et que les objectifs d'activité mentionnés sont susceptibles de variations en fonction des contours de cette réforme future. Enfin, conditionner la dotation des établissements pour personnes handicapées au niveau d'activité risque fort de les inciter à la suractivité, ce qui ne manquerait pas de nuire à la qualité de leurs missions.

C. Des clarifications sur les comptes de la CNSA

Alertée par l'épuisement du montant des réserves de la CNSA et par le financement à long terme du secteur médico-social, votre commission a adopté trois amendements clarifiant les délais et les modalités de présentation des comptes de la CNSA.

Un premier amendement n° 101 tend à renforcer leur lisibilité. En premier lieu, il est souhaitable que la loi prévoie la publication par la CNSA de son bilan, et non seulement de ses comptes. Son niveau de fonds propres (communément appelé ses « réserves »), et surtout des flux infra-annuels l'alimentant, doit pouvoir être porté à la connaissance du Parlement. En second lieu, la loi ne prévoit pas que la CNSA communique au Parlement et au Gouvernement, selon les mêmes modalités que son rapport annuel, ses budgets modificatifs. Or, ceux-ci sont d'un intérêt capital pour le bon examen parlementaire des comptes de la CNSA.

Un deuxième amendement n° 103 entend sécuriser l'usage qui peut être fait de ces réserves, qui doit être strictement limité aux missions de la Caisse, à savoir la prévention de la perte d'autonomie. Ces réserves pourront donc être redistribuées entre les sections II et III du budget de la CNSA, qui financent respectivement l'Apa et la PCH.

Un amendement n° 102 vise plus particulièrement les provisions de 50 millions d'euros constituées par la loi de finances rectificatives pour 2015 sur les réserves de la CNSA à destination des départements en difficulté. Il n'est en effet pas souhaitable que des crédits initialement prévus pour la lutte contre la perte d'autonomie soient détournés de leur usage pour tenter de pallier un problème - la soutenabilité des finances départementales face à l'élévation des dépenses sociales - qui appelle des solutions plus structurelles.

Un dernier amendement n° 104 rectifie une erreur de référence.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 46 bis (nouveau) - Rapport sur la mise en place d'un fonds de prévention des départs non choisis en Belgique

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport au Parlement concernant la prorogation pluriannuelle du fonds d'amorçage lancé en 2016 pour lutter contre les départs non choisis de personnes handicapées en Belgique.

I - Le dispositif proposé

Issu d'un amendement de notre collègue député Philip Cordery adopté par l'Assemblée nationale, le présent article propose que soit remis au Parlement un rapport qui préparerait la prorogation du fonds d'amorçage annoncé en début d'année 2016 par le Gouvernement pour lutter contre le phénomène des départs non souhaités en Belgique, qui touche actuellement environ 6 500 personnes.

Aux termes de la circulaire du 22 avril 2016149(*), ce fonds d'amorçage, doté de crédits initiaux de 15 millions d'euros, a été prévu pour financer trois types de solutions de proximité sur le territoire national : des interventions directes de professionnels spécialisés au domicile, des renforts de personnels dans les établissements médico-sociaux en cas de prise en charge complexe, enfin des créations de places adaptées.

Les conditions de répartition de ce fonds entre les différentes agences régionales de santé (ARS) sont exposées dans une instruction du 22 janvier 2016150(*). Une première tranche de 10 millions d'euros a déjà été ventilée entre ARS en fonction de plusieurs critères, dont le nombre de départs en Belgique identifiés. La seconde tranche de 5 millions sera distribuée en fonction des préconisations d'une mission de suivi, conduite par l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) sur le dispositif.

II - La position de la commission

Votre commission émet plusieurs réserves à propos de cet article.

Il ne paraît pas nécessaire de produire un rapport sur les conditions de mise en place d'un fonds pluriannuel dans la mesure où le Gouvernement a toujours affirmé que le fonds d'amorçage lancé en 2016 verrait systématiquement ses crédits abondés en cas d'épuisement151(*), notamment à l'aide des « économies » réalisées par les dissuasions de départs que le premier fonds aura permises.

De plus, la notion de « départ non choisi » n'a pas encore fait l'objet d'une estimation suffisante pour pouvoir être inscrite dans la loi. Avant l'ouverture d'un fonds pluriannuel, votre commission préconiserait plutôt que le Gouvernement travaille sur un outil de détection fiable et rigoureux de ces « départs non choisis », afin de les identifier clairement, avant d'en faire un objet de droit.

Enfin, la commission exprime ses doutes quant à l'efficacité d'un tel fonds dans la lutte contre les départs subis en Belgique, dans la mesure où son efficacité est limitée aux prises en charges pour lesquelles l'assurance maladie est seule à décider du bien-fondé du départ (uniquement les enfants et les adultes admis en maison d'accueil spécialisé). Par ailleurs, la mise en place de ce fonds, dont les modalités d'abondement laissent la commission fort sceptique, ne doit pas détourner l'attention des pouvoirs publics des vrais problèmes qui fondent les départs non souhaités : le manque de places et le défaut patent d'une prise en charge adaptée pour certains types de handicaps.

Votre commission ne peut pas laisser croire que la seule activation d'un montant limité de crédits, même pluriannuels, et qui présente un risque élevé de saupoudrage, est de taille à résoudre ces problèmes.

Elle a en conséquence voté un amendement n° 109 de suppression de cet article.

Article 47 (art. 36 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013) - Prorogation et élargissement du périmètre de l'expérimentation relative au financement de la télémédecine

Objet : Cet article pré