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Projet de loi de finances pour 2017 : Affaires européennes

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L'UNION EUROPÉENNE PRÉVU EN 2017

Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSRUE) est défini par l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances2(*) comme « un montant déterminé de recettes de l'État [...] rétrocédé directement au profit [...] des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ». Comme le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, il doit être « dans [sa] destination et [son] montant » défini et évalué « de façon précise et distincte ». Il se décompose essentiellement en deux types d'éléments, d'une part, les ressources rétrocédées au budget de l'Union européenne (UE), à savoir la ressource relative à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui correspond à 0,3 % d'une assiette harmonisée pour l'ensemble des États membres, et la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB) - dite « ressource RNB » - et, d'autre part, divers éléments dont la contribution à la correction britannique, les corrections accordées à d'autres États membres ou encore les éventuels intérêts de retard au titre du versement des droits de douane.

Les ressources propres traditionnelles (dont droits de douane, cotisations sur le sucre, représentant au total 1,6 milliard d'euros en 20153(*)) sont quant à elles versées directement au budget de l'UE et, depuis 2010, ne sont pas plus intégrées dans le prélèvement sur recettes au profit de l'UE, dans la mesure où il s'agit de ressources collectées par l'État pour le compte de l'UE. Le périmètre de la contribution de la France au budget européen est donc légèrement plus large que celui du prélèvement sur recettes.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le prélèvement sur recettes au profit de l'UE est inclus dans la norme « zéro valeur » de dépenses de l'État.

Décomposition de la contribution de la France au budget de l'UE

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne »

I. UNE BAISSE APPARENTE DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L'UNION EUROPÉENNE SUR LA PÉRIODE 2015-2017

1. Un prélèvement sur recettes au profit de l'UE de 19,1 milliards d'euros en 2017, en baisse de 3 % sur le triennal 2015-2017

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 20194(*) prévoyait, sur le fondement des plafonds de crédits de paiement inscrits dans le cadre financier pluriannuel pour 2014-2020, une augmentation du montant du prélèvement sur recettes, reversé par la France au budget de l'UE, de 20,7 à 21,5 milliards d'euros entre 2015 et 2017, soit une hausse de 3,8 %. Un ressaut était également prévu en 2016 en raison de l'entrée en vigueur de la nouvelle décision relative aux ressources propres5(*). À rebours de ces prévisions, l'article 27 du projet de loi de finances pour 2017 fixe le montant du prélèvement sur recettes à 19,1 milliards d'euros pour l'exercice 2017, ce qui représente une baisse de 3,0 % sur le triennal 2015-2017 et de 5,4 % par rapport à la prévision inscrite dans la loi de finances pour 20166(*).

Évolution du prélèvement sur recettes au profit de l'UE prévu et exécuté

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

LPFP 2014-2019

20,2

20,7

22,8

21,5

Exécution 2014

20,3

     

Exécution 2015

 

19,7

   

LFI 2016

   

20,2

 

PLF 2017

     

19,1

Source : loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques, projet de loi de finances pour 2017

La tendance baissière observée au cours des deux dernières années tient toutefois à des facteurs conjoncturels, présentés ci-après. Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 prévoit en effet, en principe, une progression des crédits d'engagements de 25 milliards d'euros et des crédits de paiement de 21 milliards d'euros sur l'ensemble de la période (en euros courants 2011). Pour mémoire, la part de la contribution française7(*) (y compris ressources propres traditionnelles) dans les recettes fiscales nettes de l'État est passée de 3,7 % en 1982 à 7,6 % en 2015 ; elle devrait s'établir à 7,1 % en 2017.

2. La sous-exécution de 1 milliard d'euros du prélèvement sur recettes en 2015

Au niveau européen, l'exercice budgétaire 2015 a été marqué par l'adoption de huit budgets rectificatifs, tirant, entre autres, les conséquences de :

- la création du fonds européen d'investissements stratégiques (FEIS) (redéploiement de 1,35 milliard d'euros en crédits d'engagement prévu par le budget rectificatif n° 1) ;

- du retard dans l'adoption des programmes relatifs à la politique de cohésion (report de 16,5 milliards d'euros de crédits d'engagement sur 2015 et de 4,5 milliards d'euros sur 2016 prévu par le budget rectificatif n° 2) ;

- des engagements pris en vue d'augmenter les ressources destinées à la gestion des flux de réfugiés, lors du Conseil européen du 23 avril 2015 (hausse des crédits en faveur de l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures « Frontex », du fonds « Asile, migration et intégration » et du fonds pour la sécurité intérieure de 76 millions d'euros en crédits d'engagement par le budget rectificatif n° 5) et en réponse à la crise migratoire en Europe (mobilisation de 401 millions d'euros supplémentaires en crédits d'engagement prévue par le budget rectificatif n° 7) ;

- et enfin de la révision à la hausse des ressources propres traditionnelles de l'UE (+ 800 millions d'euros), de la correction des bases TVA et RNB sur les exercices antérieurs de 1995 à 2013 (+ 5,7 milliards d'euros) et d'autres recettes diverses, représentant au total 9,4 milliards d'euros de recettes supplémentaires pour le budget de l'UE (budget rectificatif n° 8). Cette révision à la hausse des recettes a eu pour effet de minorer le besoin de financement de l'UE et, par conséquent, le montant des contributions nationales sur l'exercice 20168(*).

Ainsi, au niveau national, le prélèvement sur recettes au profit de l'UE exécuté en 2015 s'est établi à 19,7 milliards d'euros, soit un montant inférieur de 1,04 milliard d'euros par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 20159(*). Cet écart s'explique majoritairement par la révision des bases des assiettes des ressources TVA et RNB et par la surestimation des dépenses budgétaires de l'UE.

Comme les années précédentes, les nombreux facteurs à la hausse (réponses aux crises, besoins de financement nouveaux, par exemple en faveur de l'investissement) ou à la baisse (report du solde de l'année antérieure, sous-exécution des crédits) ainsi que la révision des bases des recettes et l'évolution respective de la part de chaque État membre dans la richesse de l'UE font peser de nombreux aléas sur la prévision du prélèvement sur recettes reversé à l'UE. Ces difficultés de prévision sont flagrantes depuis 2003 - année depuis laquelle les sous-et sur-exécutions de grande ampleur se succèdent - et se confirment, à nouveau, en 2015.

Écart entre l'exécution du prélèvement sur recettes au profit de l'UE
et sa prévision en loi de finances initiale

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne »

3. Une exécution 2016 marquée par l'entrée en vigueur de la décision relative aux ressources propres de l'UE

À ce jour, six projets de budgets rectificatifs ont été proposés par la Commission européenne10(*) en vue notamment de :

- financer le nouvel instrument d'aide d'urgence en faveur des « États membres dont les capacités de réaction sont dépassées par des situations d'urgence et exceptionnelles telles que l'afflux soudain de réfugiés ou d'autres perturbations graves »11(*), baptisé EURO ECHO, à hauteur de 100 millions d'euros en crédits d'engagement et 80 millions d'euros en crédits de paiement (budget rectificatif n° 1) ;

- tenir compte du retard pris dans le déploiement de la nouvelle programmation budgétaire, conduisant à une sous-exécution de 7,2 milliards d'euros en crédits de paiement, dont 6,9 milliards d'euros relevant de la politique de cohésion, et des besoins de financement liés à la politique migratoire et à la sécurité (+ 250 millions d'euros en crédits d'engagement, ces derniers étant compensés par la mobilisation de la marge pour imprévus par le budget rectificatif n° 4) ;

- tirer les conséquences de l'entrée en vigueur, le 1er octobre 2016, de la décision ressources propres pour la période 2014-2020, dont l'approbation a été autorisée par le Parlement français en décembre 201512(*). Si ce projet de budget rectificatif est neutre pour le budget de l'UE, il ne l'est pas pour les contributions nationales, qui sont reventilées entre États membres afin de tenir compte, rétroactivement, des corrections et rabais13(*) qui n'ont pu trouver à s'appliquer en 2014 et en 2015, faute de base juridique.

Les effets de l'entrée en vigueur de la décision ressources propres ont été anticipés dans le prélèvement sur recettes pour 2016, qui prévoit 1,3 milliard d'euros supplémentaire à ce titre. À l'inverse, l'Allemagne devrait bénéficier, en 2016, de 3,8 milliards d'euros et les Pays-Bas de 3 milliards d'euros de rappels au titre des rabais qu'ils auraient dû se voir appliquer au cours des deux années précédentes.

Le pic lié à ces effets rétroactifs a néanmoins pu être compensé par la prise en compte, sur l'exercice 2016, de la révision à la hausse des recettes de l'UE constatée en fin d'année 2015. Le montant du prélèvement sur recettes, évalué à 21,5 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2016, avait ainsi été réduit de 1,3 milliard d'euros par amendement.

Néanmoins, la dépréciation de la livre sterling observée durant l'été 2016, à la suite du référendum britannique, a conduit la Commission européenne à constater un manque à gagner pour le budget de l'UE de 1,8 milliard d'euros en 2016 (budget rectificatif n° 4 ; voir infra), ce qui constitue une nouvelle source d'incertitude concernant l'exécution 2016.


* 2 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 3 La prévision pour 2016 s'établit à 1,9 milliard d'euros et à 1,8 milliard d'euros pour 2017.

* 4 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 5 Décision du Conseil de l'Union européenne 2014/335/EU du 26 mai 2014 relative au système de ressources propres de l'Union européenne.

* 6 Article 56 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 7 Nette des frais d'assiette et de perception.

* 8 Ce budget rectificatif a en effet été adopté à une date trop tardive (25 novembre 2015), ne permettant pas de constater ses effets en comptabilité budgétaire sur l'exercice 2015.

* 9 Article 48 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* 10 Seuls les budgets rectificatifs n° 1 et n° 2 ont été adoptés.

* 11 Règlement (UE) 2016/369 du Conseil du 15 mars 2016 relatif à la fourniture d'une aide d'urgence au sein de l'Union.

* 12 Loi n° 2015-1672 du 16 décembre 2015 autorisant l'approbation de la décision du Conseil du 26 mai 2014 relative au système des ressources propres de l'Union européenne.

* 13 Rabais forfaitaires sur le revenu national brut en faveur des Pays-Bas, de la Suède, de l'Autriche et du Danemark, taux d'appel réduits de TVA en faveur de l'Allemagne, des Pays-Bas et de la Suède, hors correction britannique.