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Projet de loi de finances pour 2017 : Égalité des territoires et logement

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Égalité des territoires et logement ( rapport général - première lecture )

B. LA CRÉATION DU FNAP : UNE NOUVELLE GESTION DES AIDES À LA PIERRE EN DEVENIR

1. Une gestion apparemment plus saine et transparente des crédits alloués

Comme votre rapporteur spécial l'avait indiqué lors de sa création, le Fonds national des aides à la pierre (Fnap) devrait permettre d'offrir un meilleur cadre pour définir les modalités de financement et de gestion des aides à la pierre.

Institué par l'article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de l'article 144 précité de la loi de finances pour 2016, le Fnap a fait l'objet du décret n° 2016-901 du 1er juillet 2016. Comme l'indique le projet annuel de performances, il devrait assurer une meilleure gouvernance du système tout en garantissant « un financement pérenne et visible du logement social et [en accroissant] la mutualisation entre les bailleurs sociaux ».

Le conseil d'administration du Fnap s'est réuni trois fois depuis le 23 août 2016, date de sa première réunion.

Il a notamment arrêté son budget initial pour 2016, avec un total de 401,16 millions d'euros de recettes16(*), issues :

- de la contribution des bailleurs sociaux, équivalant à 270 millions d'euros ;

- de crédits budgétaires de l'État, pour 100 millions d'euros ;

- d'autres financements publics pour le reste, et en particulier le produit de la majoration du prélèvement « SRU ».

S'agissant des dépenses, 385 millions d'euros sont prévus au titre des dépenses d'intervention, lesquelles correspondent essentiellement à des versements à l'État sur le programme 135 pour couvrir le paiement des autorisations d'engagement ouvertes sur le budget de l'État avant la création du Fnap (370,5 millions d'euros). En outre, 14,5 millions d'euros permettront de financer la réalisation de logements très sociaux et la mise en oeuvre de dispositifs d'intermédiation locative dans les communes carencées.

Le conseil d'administration du Fnap a également demandé à l'État l'ouverture de 232,85 millions d'euros en autorisations d'engagement, ce montant correspondant au solde restant à déléguer aux services déconcentrés au titre de 2016.

Rappel de la composition et des compétences du Fnap

Le conseil d'administration du Fnap est composé de :

- cinq représentants de l'État : deux représentants du ministre chargé du logement, un représentant du ministre chargé de l'économie, un représentant du ministre chargé du budget et un représentant du ministre chargé des collectivités territoriales ;

- cinq représentants d'organismes intervenant dans le domaine du logement social : trois représentants de l'Union sociale pour l'habitat, un représentant de la fédération des entreprises publiques locales et un représentant des fédérations des organismes agréés en application de l'article L. 365-2 ;

- cinq représentants du Parlement et des collectivités territoriales et de leurs groupements : un député, un sénateur, un représentant de l'Assemblée des communautés de France, un représentant de l'Assemblée des départements de France et un représentant de France urbaine.

Il est chargé de :

- fixer le montant annuel des financements à verser au programme 135 au titre des aides à la pierre pour financer les opérations déjà engagées sur le programme.

Ce versement permet également de financer les dépenses liées au fonctionnement du système national d'enregistrement de la demande locative sociale, créé par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 ainsi qu'au financement du groupement d'intérêt public « Système national d'enregistrement » (GIP SNE).

Par ailleurs, ce financement permet de subventionner les actions d'accompagnement de la politique de production de logements très sociaux telles que les actions de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) ;

- fixer le montant des nouvelles opérations et actions annexes à engager sur le programme 135, ce montant ne pouvant être supérieur au montant total des versements qu'il réalise au profit de l'État au cours de l'exercice ;

- définir, au regard du montant des nouvelles opérations et actions, une programmation annuelle à engager par l'État, la répartition territoriale de cette programmation ainsi que les objectifs associés.

Afin d'assurer le financement des opérations nouvelles d'aides à la pierre et de programmer le montant des nouvelles opérations et actions à engager par l'État, le FNAP peut recourir à la procédure prévue par le décret n° 2007-44 relatif aux fonds de concours pour les opérations d'investissement, qui permet de solliciter l'ouverture d'autorisations d'engagement préalables au programme 135 via la conclusion d'une convention précisant les modalités de financement de ces nouveaux engagements financiers.

Source : extraits du décret précité du 1er juillet 2016 et du projet annuel de performances

Le Fnap permet d'associer les bailleurs sociaux, principaux contributeurs du financement des aides à la pierre, mais aussi les collectivités territoriales. Il constitue à la fois un gage de transparence et de gouvernance collégiale.

La détermination de principes régissant la programmation des aides à la pierre, de façon concertée entre l'ensemble des acteurs, au sein du conseil d'administration du Fnap, constitue également une avancée incontestable, alors que jusqu'à présent, chacun s'accorde à dire que le processus mis en oeuvre par l'État, en particulier pour la territorialisation du financement, constituait une véritable « boîte noire ».

Par ailleurs, le Fnap devrait sécuriser le financement des aides à la pierre, en le protégeant notamment d'une partie des coupes budgétaires susceptibles d'être réalisées en cours d'année.

En effet, une fois que les crédits budgétaires lui auront été attribués (auparavant, un gel est toujours possible), l'État ne devrait pas être en mesure de les lui reprendre. Ceci semble d'autant plus utile alors que, comme cela a déjà été rappelé supra, 150 millions d'euros ont justement été annulés sur les crédits de paiement des aides à la pierre au cours de l'année 2016.

Ainsi, comme votre rapporteur spécial l'avait lui-même anticipé, l'inscription d'un montant élevé de crédits de paiement (250 millions d'euros en 2016) ne garantissait en rien le fait qu'ils seraient réellement exécutés en cours d'année. La création du Fnap devrait permettre de limiter ce risque pour l'avenir.

2. La question des modalités de territorialisation des crédits encore en suspens

Le conseil d'administration du Fnap doit déterminer les principes régissant le financement des dispositifs dont le fonds a la charge. Il l'a déjà fait pour l'intermédiation locative dans les communes dites « carencées » au titre de la « loi SRU » (enveloppe de 3,5 millions d'euros).

Lors de sa prochaine réunion du 1er décembre, il doit désormais proposer un cadre de programmation des aides à la pierre pour l'année 2017, en déterminant, comme l'indiquent les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial :

« - le montant annuel des financements qu'il apportera aux opérations et actions pour le paiement des autorisations d'engagement ouvertes sur le budget de l'État avant et après la création du [fonds] ;

- le montant des autorisations d'engagement dont il sollicitera l'ouverture sur le budget de l'État et dont il programmera la répartition territoriale et fixera les objectifs associés. »

À ce titre, votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver la détermination de modalités objectives et transparentes pour la détermination de la programmation des aides à la pierre.

Elles devront toutefois permettre un équilibre entre les différents types de logements financés et maintenir le principe de la priorité de la construction de logements sociaux dans les zones les plus tendues.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur spécial n'a pas manqué d'être étonné du fait que certains membres du Fnap souhaiteraient, dans le cadre de la détermination des enveloppes territoriales, parvenir à favoriser les collectivités qui réaliseraient le plus d'effort de construction et éviter que les aides à la pierre ne soutiennent trop les communes carencées et les moins volontaires, pour éviter les éventuels effets d'aubaine.

Il serait très surprenant qu'un tel critère de répartition soit mis en place, alors qu'il semblerait, au contraire, nécessaire d'appuyer les projets de construction des communes carencées, sans, bien entendu, aller jusqu'à ce que les aides à la pierre ne compensent leur désengagement. En outre, votre rapporteur spécial considère qu'il serait très difficile à mettre en oeuvre pour la détermination d'enveloppes régionales, ces problématiques relevant davantage du niveau de la commune ou de l'intercommunalité.

En tout état de cause, selon le ministère du logement, l'évolution des dotations régionales devrait être modérée, avec une part reconduite à 75 % à 90 % en termes de méthode. Un maximum de 25 % serait en revanche déterminé selon de nouveaux critères.


* 16 Avant sa création, 136 millions d'euros ont déjà été prises en charge par l'État dans le cadre des crédits délégués aux préfets de régions au premier semestre 2016.