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Projet de loi de finances pour 2017 : Travail et emploi

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Travail et emploi ( rapport général - première lecture )

TROISIÈME PARTIE - OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES 102 « ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI » ET 103 « ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI » (RAPPORTEUR SPÉCIAL FRANÇOIS PATRIAT)

I. DES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI CONSOLIDÉS

1. Une subvention pour charges de service public à Pôle emploi maintenue à 1,5 milliard d'euros en 2017 permettant d'accompagner la poursuite du plan « Pôle emploi 2020 »

La convention tripartite pluriannuelle entre Pôle emploi, l'État et l'Unédic 2015-2018 signée le 18 décembre 2014 prévoit le versement par l'État d'une subvention pour charges de service public à Pôle emploi dont le montant a été fixé à 1 507 millions d'euros par an.

Cette subvention vise à couvrir :

- les dépenses d'intervention « concourant au placement, à l'orientation, à l'insertion professionnelle, à la formation et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi » (section 3 de l'activité de Pôle emploi prévue à l'article L. 5312-7 du code du travail) ;

- les « charges de personnel et de fonctionnement, les charges financières, les charges exceptionnelles et les dépenses d'investissement » (section 4).

Elle est complétée par une contribution de l'Unédic dont le montant équivaut au minimum à 10 % des contributions des employeurs et des salariés.

Par ailleurs, certaines dépenses effectuées par Pôle emploi pour le compte de l'État - notamment celles liées au versement d'allocations - font l'objet d'une compensation sous la forme de transferts. En 2017, ces dépenses représenteront un montant de 371 millions d'euros, dont 159 millions d'euros au titre du programme 102 et 212 millions d'euros au titre du programme 103.

Le plan stratégique « Pôle emploi 2020 » poursuit quatre objectifs :

- accélérer l'accès et le retour à l'emploi des demandeurs d'emploi ;

- améliorer le fonctionnement du marché du travail et faciliter l'accès et le retour à l'emploi en répondant pleinement aux besoins de toutes les entreprises ;

- renforcer l'ancrage territorial de Pôle emploi et développer les partenariats dans une logique de complémentarité des offres de service ;

- orienter la gouvernance de Pôle emploi vers le pilotage, la performance et l'évaluation.

Dans cette perspective, différentes initiatives ont été prises par l'opérateur afin d'améliorer son offre de services tant en faveur des demandeurs d'emploi que des entreprises.

S'agissant des mesures en faveur des demandeurs d'emploi, depuis le 31 mars 2016, un nouveau parcours du demandeur d'emploi (NPDE) a été mis en place, qui se traduira notamment par la dématérialisation et l'automatisation des demandes d'allocation et la personnalisation de la fréquence des entretiens en fonction des besoins de chaque demandeur d'emploi. L'opérateur a également développé son offre de services numériques avec la mise en place, le 2 juillet 2015, de la plateforme numérique « Emploi Store », proposant plus de 240 services accessibles gratuitement aux usagers. Enfin, dans le cadre de son projet « agrégateur » lancé en 2013, Pôle emploi a cherché à augmenter le nombre d'offres d'emploi présentes sur son site pole-emploi.fr en établissant un peu plus de quatre-vingt partenariats. Au total, plus de 600 000 offres sont proposées aux demandeurs d'emploi.

Pôle emploi a également mis en oeuvre différentes mesures destinées à améliorer son offre de services en faveur des employeurs. 4 200 conseillers « entreprises » ont ainsi été redéployés dans l'ensemble de ses agences. Ces derniers sont chargés d'aider les entreprises dans leurs démarches de recrutement, d'améliorer l'appariement en particulier pour les demandeurs d'emploi de longue durée grâce au développement d'une connaissance approfondie des besoins et des attentes des recruteurs au sein de chaque territoire. Par ailleurs, l'opérateur s'est attaché à améliorer son offre de services digitaux en faveur des entreprises avec la rénovation de l'espace employeur du site pole-emploi.fr.

Enfin, des conventions de partenariat sont conclues avec les régions, dans le prolongement de la plateforme État-régions conclue en mars 2016 entre le Premier ministre et le président de l'association des régions de France, afin d'améliorer l'articulation entre l'action de l'opérateur et celle des régions en matière de développement économique.

Un bilan à mi-parcours de la convention tripartite sera réalisé dans le cadre d'une mission d'évaluation conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales lancée en juin 2016.

2. Une transformation de l'association pour la formation professionnelle des adultes en établissement public industriel et commercial dont certaines modalités sont encore incertaines

L'article 39 de la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi prévoit la création, par ordonnance, d'un établissement public industriel et commercial (EPIC) destiné à remplacer l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).

Ce nouvel établissement, qui devrait être mis en place à compter du 1er janvier 2017, aura le statut d'opérateur du service public de l'emploi et sera placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l'emploi, de la formation professionnelle et du budget.

Ses activités comporteront des missions de service public exercées pour le compte de l'État (certification professionnelle, création de titres en fonction de l'évolution des besoins du marché du travail, appui au conseil en évolution professionnelle à destination des publics les plus fragiles) et des actions de service public exercées en tant qu'opérateur prestataire des régions, dans le cadre de procédures de marchés publics, de délégation de service public ou par convention de financement au titre d'un service d'intérêt économique général (SIEG) régional. Le nouvel opérateur pourra en outre proposer des activités de formation des salariés en dehors du champ des missions de service public.

Une dotation de 110 millions d'euros en AE comme en CP est inscrite sur le programme 103 au titre des missions de service public qui seront mises en oeuvre par ce nouvel opérateur.

L'ordonnance du 10 novembre 20166(*) et le décret du 15 novembre 20167(*) ont précisé l'organisation de ce nouvel opérateur du service public de l'emploi. Ils prévoient notamment que le futur EPIC, placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés du budget et de l'emploi et de la formation professionnelle, sera composé d'une direction nationale et de directions régionales. L'ordonnance du 10 novembre 2016 précitée prévoit que ses ressources sont constituées par « des dotations de l'État, des redevances pour service rendu, le produit des ventes et des locations ainsi que par des emprunts autorisés, dons et legs et recettes diverses ». Elle dispose en outre que les biens immobiliers et mobiliers appartenant à l'État utilisés par l'AFPA et qui sont nécessaires à l'exercice des missions du nouvel établissement peuvent lui être transférés. Elle prévoit enfin que l'établissement public peut « créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés, groupements ou organismes en vue de réaliser toute opération utile à ses mission ».

Votre rapporteur spécial relève que des incertitudes entourent encore la transformation de l'AFPA en EPIC. En particulier, différentes questions doivent encore être tranchées telles que la répartition des personnels entre le nouvel établissement et ses filiales. Le décret du 15 novembre 2016 précité renvoie à un arrêté le soin de procéder à cette répartition.

3. Une dotation aux maisons de l'emploi reconduite en 2017 à hauteur de 21 millions d'euros

Les maisons de l'emploi (MDE) ont été créées par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale8(*) sur la base d'initiatives locales existantes.

L'article L. 5313-1 du code du travail leur assigne cinq objectifs principaux :

- concourir à la coordination des politiques publiques et du partenariat local des acteurs publics et privés qui agissent en faveur de l'emploi, de la formation, de l'insertion et du développement économique ;

- à partir d'un diagnostic partagé, exercer une mission d'observation de la situation de l'emploi et d'anticipation des mutations économiques ;

- contribuer à la coordination des actions du service public de l'emploi et participer en complémentarité avec Pôle emploi, les réseaux spécialisés et les acteurs locaux à l'accueil, l'information, l'orientation et l'accompagnement des personnes à la recherche d'une formation ou d'un emploi et au maintien et au développement de l'activité et de l'emploi ainsi qu'à l'aide à la création et à la reprise d'entreprise ;

- en lien avec les entreprises, les partenaires sociaux, les chambres consulaires et les branches professionnelles, contribuer au développement de la gestion territorialisée des ressources humaines.

- mener des actions d'information et de sensibilisation aux phénomènes des discriminations à l'embauche et dans l'emploi ainsi que relatives à l'égalité professionnelle et à la réduction des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes.

Les missions des maisons de l'emploi ont cependant fait l'objet d'un recentrage par l'arrêté du 18 décembre 2013 portant modification du cahier des charges des maisons de l'emploi autour de deux champs prioritaires :

la participation au développement de l'anticipation des mutations économiques, à travers notamment la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et l'ingénierie de développement de l'emploi ;

la contribution au développement local de l'emploi, à travers notamment le soutien à la création et au développement des entreprises.

Par ailleurs, cet arrêté a fixé le plafond de la participation annuelle de l'État à un million d'euros par structure et a modifié le taux d'intervention de l'État, qui est passé de 70 % maximum à 60 % maximum du coût des actions conventionnées.

La dotation inscrite en loi de finances pour 2016, qui s'élevait à 21 millions d'euros, prenait en compte ces évolutions. La reconduction de ce montant en 2017 devrait permettre aux maisons de l'emploi d'assurer leurs missions, dont la réduction du champ apparaissait indispensable afin d'éviter d'éventuels « doublons » avec Pôle emploi.

4. Des dispositifs de la deuxième chance consolidés

Deux dispositifs de la deuxième chance sont financés à partir de crédits de la mission « Travail et emploi » : l'établissement public d'insertion de la défense, devenu établissement pour l'insertion dans l'emploi (Épide), et les écoles de la deuxième chance (E2C).

Dans leur rapport sur les écoles de la deuxième chance9(*), vos rapporteurs spéciaux avaient souligné les bons résultats de ce dispositif.

En 2015, le taux de sorties positive vers l'emploi ou une formation qualifiante s'est élevé à 59 %, soit le niveau le plus élevé depuis 2009.

Votre rapporteur spécial François Patriat considère que le maintien des crédits consacrés aux E2C en 2017, qui s'établiront à 24 millions d'euros en AE comme en CP et qui permettront le cofinancement de 12 000 places, va dans le bon sens.

S'agissant de l'établissement pour l'insertion dans l'emploi, votre rapporteur spécial relève que le taux d'abandon du dispositif, même s'il demeure élevé, a diminué en 2015 par rapport à l'année précédente, passant de 41 % à 43 %. Le taux de sorties positives s'est quant à lui établi à 50 %.

L'augmentation de crédits consacrés à ce dispositif (86,5 millions d'euros en AE et CP, dont 57,7 millions d'euros sur le programme 102 et 28,8 millions d'euros sur le programme 147 « Politique de la ville » en 2017, contre 76,9 millions d'euros en AE et CP en 2016) de financer l'ouverture de ces deux centres à Nîmes et Toulouse en 2017 et d'accompagner l'augmentation des effectifs à hauteur de 1 000 volontaires par an, conformément à l'objectif fixé par le président de la République le 16 février 2015 et rappelé lors du comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015.


* 6 Ordonnance n° 2016-1519 du 10 novembre 2016 portant création au sein du service public de l'emploi de l'établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes.

* 7 Décret n° 2016-1539 du 15 novembre 2016 relatif à l'établissement public chargé au sein du service public de l'emploi de la formation professionnelle des adultes.

* 8 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* 9 Les écoles de la deuxième chance : donner aux jeunes décrocheurs les moyens de réussir, rapport d'information n° 160 (2015-2016) de MM. François Patriat et Jean-Claude Requier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 17 novembre 2015.