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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense ( rapport général - première lecture )

C. DES DÉCISIONS SE TRADUISANT PAR UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DE LA MASSE SALARIALE DÈS 2017

Les dépenses de personnel augmenteront à hauteur de 621 millions d'euros en 2017 (contribution au CAS « Pensions » comprise).

Cette hausse traduira tout d'abord l'augmentation du plafond d'emplois du ministère, qui passera de 271 510 ETPT à 273 294 ETPT, soit une augmentation de 1 784 ETPT.

Pour la période 2017-2019, l'annulation des réductions d'effectifs se traduira par une majoration des dépenses de personnel évaluée à 594 millions d'euros sur trois ans, dont 75 millions d'euros en 2017, 159 millions d'euros en 2018 et 360 millions d'euros en 2019.

Suivi de l'exécution du titre 2 (y compris CAS « Pensions ») et du plafond d'emplois depuis 2008, prévisions d'exécution 2016 et 2017

(en millions d'euros et en ETPT)

* Depuis le 1er janvier 2015, l'ensemble des crédits de titre 2 est regroupé sur le programme 212

Source : Commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel s'élèveront à 11,6 milliards d'euros, soit une hausse de 328,4 millions d'euros (+ 2,9 %) par rapport à 2016, dont :

- 81 millions d'euros au titre des schémas d'emplois 2016 et 2017 ;

- 196 millions d'euros au titre des mesures catégorielles (mise en oeuvre du plan d'amélioration de la condition du personnel et du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations) ;

- 86 millions d'euros au titre des mesures générales, dont 79 millions d'euros au titre de la revalorisation du point de la fonction publique en deux temps à compter du 1er juillet 2016 (0,6 %) et du 1er février 2017 (0,6 %) ;

- 7,6 millions d'euros au titre du glissement-vieillesse-technicité (GVT) solde.

Principaux facteurs d'évolution des dépenses de titre 2
(hors contribution au CAS « Pensions »)

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat, d'après les données du projet annuel de performances pour 2017

D. LA CRÉATION D'UNE « GARDE NATIONALE » : UN PROJET QUI DEVRAIT PERMETTRE DE RÉDUIRE LES TENSIONS SUR LES PERSONNELS MAIS DONT LES CONTOURS DOIVENT ENCORE ÊTRE PRÉCISÉS

Dans un rapport d'information de juillet 2016, nos collègues Gisèle Jourda et Jean-Marie Bockel4(*) rappelaient très justement que la réserve a longtemps été considérée comme « un dossier de second rang, et régulièrement utilisée comme une variable d'ajustement budgétaire pour la défense ».

Pourtant, avec l'intensification du rythme et du volume des opérations menées par nos forces armées tant à l'étranger que sur le territoire national, il est apparu indispensable d'avoir davantage recours à cet instrument en appui des effectifs d'active.

L'actualisation de la loi de programmation militaire prévoyait ainsi une augmentation des effectifs de la réserve opérationnelle permettant d'atteindre le nombre de 40 000 réservistes opérationnels d'ici fin 2019 ainsi qu'une hausse des crédits qui lui sont consacrés (+ 75 millions d'euros sur la période).

Après une première augmentation des crédits consacrés aux réserves en 2016 (+ 14,4 millions d'euros), une nouvelle hausse est prévue en 2017. Le budget des réserves devrait ainsi atteindre 113,2 millions d'euros, soit une augmentation de près de 17 millions d'euros.

Les conditions de recours à la réserve ont également fait l'objet d'un assouplissement. Le point 2.1 du rapport annexé à la loi de programmation militaire actualisée prévoit ainsi la création d'un dispositif « entre la situation courante et la crise majeure qui autorise le recours à la réserve de sécurité nationale » « permettant, en cas de crise menaçant la sécurité nationale, de recourir à la réserve ». En particulier, l'actualisation de la loi de programmation militaire prévoit :

la réduction du préavis de trente à quinze jours - et à cinq jours en cas d'existence d'une clause de réactivité dans le contrat du réserviste ;

l'augmentation de cinq à dix du nombre de jours annuels d'activité accomplis pendant le temps de travail du réserviste ;

- la mise en place d'un « appel prioritaire » à une partie des ressources, selon des modalités qui auront été définies au préalable entre les forces armées, le réserviste et, le cas échéant, son employeur.

Le projet « Réserve 2019 » comprend différentes mesures destinées à accompagner cette montée en puissance progressive de la réserve opérationnelle (cf. encadré infra).

Le projet « Réserve 2019 »

En termes d'effectifs, l'objectif est d'atteindre les 40 000 réservistes opérationnels inscrits dans la loi de programmation militaire tout en augmentant le nombre de jours d'activité pour arriver à une moyenne de trente jours par an.

À cet effet les axes d'action sont les suivants :

- dynamiser le recrutement au sein de la société civile, principalement en direction des jeunes, en liaison avec les chaînes de recrutement et les services de communication des armées ;

- fidéliser les réservistes formés ;

- optimiser leur employabilité et leur emploi, en assurant notamment la cohérence entre le besoin opérationnel, la nature et la durée des missions, les parcours proposés et la pyramide des grades des réservistes ;

- élaborer et mettre en oeuvre, en lien avec les principaux réseaux d'entreprises, des modalités de revalorisation des parcours des réservistes dans le cadre de leur formation professionnelle ;

- conclure des partenariats avec les grandes écoles et les universités afin de susciter l'engagement des étudiants dans la réserve ;

- harmoniser les processus d'administration et de gestion et développer des systèmes d'information adaptés et efficaces ;

- rénover la gouvernance ministérielle de la réserve militaire.

Par ailleurs, des travaux en cours afin de tirer, d'une part, le retour d'expérience d'un an d'opération Sentinelle et, d'autre part, les conclusions des évolutions observées ces derniers mois à savoir :

- la pérennité, l'aggravation et la diversité de la menace ;

- l'élévation du risque auquel sont exposés les réservistes déployés sur la voie publique, placés de fait dans une situation strictement identique à celle des militaires d'active ;

- la nécessité d'optimiser la visibilité des moyens mis en oeuvre pour protéger et rassurer les populations.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Dans le prolongement de cette initiative, à l'issue du conseil de défense et de sécurité nationale du 22 juillet 2016, le Président de la République a appelé à la constitution d'une « garde nationale » destinée à appuyer les effectifs d'active.

Il est prévu que ses effectifs atteignent 40 000 réservistes d'ici la fin de l'année 2018 et non plus en 2019, comme cela était prévu par la loi de programmation militaire actualisée, selon la trajectoire figurant dans le tableau ci-dessous.

Montée en puissance prévisionnelle de la réserve opérationnelle au format Garde nationale

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Cible de réservistes (en ETP)

27 352

28 094

31 258

35 715

40 173

40 173

Jours d'activité annuels moyens

24,1

26,3

28,8

36,5

36,5

36,5

Cible de réservistes déployés par jour (en ETP)

   

2 300

3 350

4 000

4 000

Source : Rapport relatif à la programmation militaire pour les années 2017-2019

Le décret n° 2016-1364 du 13 octobre 2016 relatif à la garde nationale précise ainsi que « la garde nationale concourt, le cas échéant par la force des armes, à la défense de la patrie et à la sécurité de la population et du territoire ». Elle peut être appelée à contribuer aux missions des « forces armées et formations rattachées relevant du ministre de la défense » ainsi que « de la gendarmerie nationale et de la police nationale relevant du ministre de l'intérieur ». Elle est « assurée par les volontaires servant au titre d'un contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle des forces armées et des formations rattachées et les volontaires de la réserve civile de la police nationale ».

Le décret du 13 octobre 2016 précité prévoit en outre la mise en place de quatre instances participant à la gouvernance de la nouvelle garde nationale.

Instances participant à la gouvernance de la garde nationale

Source : Commission des finances du Sénat

Si cette mesure devrait permettre de soulager nos forces armées, en particulier dans le cadre des opérations intérieures, certaines questions demeurent en suspens.

Dans leur rapport précité, nos collègues Gisèle Jourda et Jean-Marie Bockel estimaient très justement que « si " garde nationale " il peut y avoir, c'est auprès des armées et sous la chaîne de commandement militaire existante, quand bien même celle-ci devrait être aménagée en tant que de besoin afin de tenir compte du nouveau dispositif. En effet, la " greffe " d'un corps nouveau sur l'organisation militaire actuelle, à supposer qu'elle puisse prendre, ne paraît ni souhaitée par les armées ni, par conséquent, souhaitable, s'agissant d'une réforme d'abord conçue pour leur venir en appui ».

Ils appelaient en outre à « éviter toute construction trop complexe qui, en tant que telle, ne serait pas praticable. L'organisation d'une " garde nationale ", pour être assurée d'efficience, paraît devoir ne pas trop s'éloigner des mécanismes de fonctionnement d'ores et déjà éprouvés. Il n'est pas certain que tous les projets que l'on voit aujourd'hui s'échafauder respectent cette règle de sagesse ».

La gouvernance complexe mise en oeuvre par le décret du 13 octobre 2016 précité ne semble pas aller dans ce sens.

En effet, celui-ci ne règle pas la question de la chaîne de commandement de la future garde nationale. Son article 2 rappelle ainsi que « la préparation et l'emploi des forces relèvent des prérogatives de chacun des chaînes opérationnelles concernées ».

La question demeure donc de savoir comment s'articuleront, sur le terrain, les différentes composantes de cette nouvelle garde nationale. Le risque serait que chacune d'entre elles continue d'opérer de manière autonome, à l'exception de quelques points de convergence mineurs.

La question de la territorialisation devra également être réglée. Comme le rappelaient nos collègues Gisèle Jourda et Jean-Marie Bockel dans leur rapport précité, « en vue de répondre efficacement aux menaces de tous ordres susceptibles de frapper sur notre le sol - le terrorisme, les catastrophes naturelles, technologiques ou industrielles, mais aussi des troubles sociaux évidemment plus probables en certains points du territoire qu'en d'autres - l'idée est de tirer parti d'une " territorialisation " de la réserve opérationnelle dans une double ambition :

- d'un côté, renforcer la présence militaire sur l'ensemble du territoire national, y compris dans les zones devenues des " déserts militaires " à la suite des réorganisations de l'armée active et dans les secteurs identifiés comme présentant un risque particulier de crise ou de troubles importants ;

- de l'autre côté, faire jouer à plein les effets positifs induits par la proximité entre bassin de vie et lieu d'activité militaire, à la fois en termes de facilitation du recrutement de volontaires sous ESR et d'optimisation de l'emploi de ces réservistes dans des missions de protection ».

Cette réflexion ne semble malheureusement pas encore avoir été menée alors qu'elle constitue un facteur qui sera déterminant dans l'efficacité de ce nouveau dispositif.


* 4 « Garde nationale » : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises, rapport d'information de M. Jean-Marie Bockel et Mme Gisèle Jourda, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, n° 793 (2015-2016) - 13 juillet 2016.