Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale

21 décembre 2016 : Cour d'assises spéciale ( rapport - première lecture )

Rapport n° 252 (2016-2017) de M. Michel MERCIER, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 décembre 2016

Disponible au format PDF (754 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (131 Koctets)


N° 252

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 décembre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de MM. Philippe BAS, François ZOCCHETTO, François-Noël BUFFET, Yves DÉTRAIGNE et François PILLET relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale,

Par M. Michel MERCIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Sénat :

86 et 253 (2016-2017)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 21 décembre 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Michel Mercier et établi son texte sur la proposition de loi n° 86 (2016-2017), présentée par MM. Philippe Bas, François Zocchetto, François-Noël Buffet, Yves Détraigne et François Pillet, relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale.

Le rapporteur a rappelé que certains crimes, dont les crimes terroristes et les crimes militaires commis en temps de paix, étaient jugés par une cour d'assises spécialement composée de magistrats professionnels, sans jurés. Il a observé que si la procédure pénale était dérogatoire en matière terroriste, ce droit était néanmoins appliqué par des magistrats de droit commun et non par une juridiction d'exception.

Il a indiqué que la proposition de loi, tout en préservant la collégialité des décisions, visait à réduire de deux membres le nombre d'assesseurs professionnels siégeant au sein de cette cour d'assises, qui passerait ainsi de 6 à 4 en premier ressort et de 8 à 6 en appel.

Cela permettrait d'audiencer un plus grand nombre d'affaires terroristes et d'améliorer le fonctionnement du tribunal de grande instance de Paris, qui serait substantiellement moins mobilisé pour composer les cours d'assises.

Le rapporteur a ajouté que la cour d'assises de Paris, qui a une compétence nationale en matière terroriste, était confrontée à une augmentation sensible et durable du nombre d'affaires criminelles terroristes, notamment en raison de la politique de criminalisation du parquet de Paris des départs ou des retours sur des zones d'opérations de groupements terroristes.

Dans ce contexte, le rapporteur a jugé la réforme nécessaire au regard de l'objectif constitutionnel de bonne administration de la justice.

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission est saisie de la proposition de loi n° 86 (2016-2017) relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale déposée par nos collègues Philippe Bas, François Zocchetto, François-Noël Buffet, Yves Détraigne et François Pillet.

Cette cour d'assises, dite spéciale, est uniquement composée de magistrats professionnels : un président et six assesseurs en premier ressort, huit assesseurs en appel. À l'origine compétente pour les seules infractions militaires et les atteintes à la sûreté de l'État, depuis la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, adoptée en réaction à la vague d'attentats meurtriers des années 1980, elle l'est désormais pour juger notamment les crimes terroristes.

Si l'organisation judiciaire antiterroriste découlant de la loi du 9 septembre 1986, en particulier l'attribution aux juridictions parisiennes d'une compétence concurrente en matière de lutte antiterroriste afin de permettre une centralisation du traitement judiciaire de ces dossiers a fait la preuve de son efficacité, l'accroissement du nombre de contentieux terroristes en lien avec les filières syro-irakiennes impose aujourd'hui de revoir, à la marge, les règles de composition de cette cour d'assises spéciale.

En effet, la mobilisation de six ou huit assesseurs professionnels affecte particulièrement l'efficacité et la qualité des décisions rendues par les juridictions parisiennes, les plus susceptibles d'être mobilisées pour composer la cour d'assises spéciale en raison de leur compétence nationale en matière de terrorisme.

Cette proposition de loi, dont le seul objet est de réduire ce nombre de six à quatre et de huit à six, est susceptible de recueillir l'assentiment le plus large. Votre rapporteur forme le voeu qu'elle puisse être adoptée rapidement.

I. UN RISQUE DE SATURATION DE LA COUR D'ASSISES SPÉCIALEMENT COMPOSÉE EN RAISON DE L'ACCROISSEMENT DU CONTENTIEUX TERRORISTE

A. LA COUR D'ASSISES SPÉCIALEMENT COMPOSÉE

1. Une large compétence qui excède les seuls crimes terroristes

Contrairement aux crimes de droit commun jugés par une cour d'assises composée d'un président, de deux assesseurs et de six jurés en premier ressort ou de neuf jurés en appel, les crimes terroristes sont jugés par une cour d'assises sans jurés, spécialement composée. Prévue à l'article 698-6 du code de procédure pénale, elle est composée d'un président et, lorsqu'elle statue en premier ressort, de six assesseurs ou, lorsqu'elle statue en appel, de huit assesseurs. Les assesseurs sont désignés soit parmi les conseillers de la cour d'appel, soit parmi les présidents, vice-présidents ou juges du tribunal de grande instance du lieu de tenue des assises. Lorsqu'elle juge des mineurs âgés de seize ans au moins, deux des assesseurs sont désignés parmi les juges des enfants du ressort de la cour d'appel.

Cette formation de la cour d'assises a d'abord été conçue pour juger les crimes en matière militaire ou d'atteintes à la sûreté de l'État, par la loi n° 82-621 du 21 juillet 19821(*), qui a supprimé les juridictions militaires en temps de paix2(*), peu après la suppression de la Cour de sûreté de l'État par la loi n° 81-737 du 4 août 19813(*).

Afin d'éviter « toute prise aux pressions d'une organisation sur les personnes chargées du jugement du terroriste4(*) », la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme a prévu que la cour d'assises compétente pour juger les crimes terroristes serait composée de magistrats professionnels, selon les mêmes dispositions applicables à la cour d'assises spécialement composée pour les crimes militaires ou d'atteintes à la sûreté de l'État.

La compétence de cette cour a, par la suite, été progressivement étendue au jugement des crimes de trafic de stupéfiants et de prolifération d'armes de destruction massive.

Compétences de la cour d'assise spécialement composée


· En matière de crimes militaires commis en temps de paix : à la condition qu'il existe un « risque de divulgation d'un secret de la défense nationale » (article 698-7 du code de procédure pénale), la cour d'assises spécialement composée est compétente pour les crimes commis par les militaires dans l'exercice du service, y compris les militaires de la gendarmerie pour les infractions commises dans le service du maintien de l'ordre (article 697-1 du code de procédure pénale), mais également pour les crimes commis hors du territoire de la République par les membres des forces armées françaises ou à l'encontre de celles-ci (article 697-4 du code de procédure pénale).


· En matière d'atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation : la cour d'assises est compétente pour les crimes de trahison, d'espionnage et de sabotage (article 702 du code de procédure pénale).


· En matière de terrorisme : la cour d'assises est compétente pour les crimes terroristes, y compris ceux commis hors du territoire de la République lorsque la loi française est applicable ou qu'ils ont été commis par ou à l'encontre des forces armées françaises. Elle est également compétente pour les crimes commis en détention par une personne détenue pour des actes de terrorisme (article 706-25 du code de procédure pénale).


· En matière de trafic de stupéfiants : la cour d'assises est compétente pour les crimes de trafic de stupéfiants, de production ou de fabrication illicites de stupéfiants, d'importation ou d'exportation illicites de stupéfiants en bande organisée (article 706-27 du code de procédure pénale).


· En matière de crimes relatifs à la prolifération d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs : la cour d'assises est compétente pour les crimes relatifs aux matières et aux armes nucléaires, biologiques, chimiques et à la prolifération des vecteurs d'armes de destruction de massive (article 706-167 du code de procédure pénale).

Les dispositions relatives à la composition spéciale de la cour d'assises ont été déclarées conformes à la Constitution, et notamment au principe d'égalité, par la décision n° 86-213 DC du Conseil constitutionnel du 3 septembre 1986 : « par sa composition, la cour d'assises instituée par l'article 698-6 du code de procédure pénale présente les garanties requises d'indépendance et d'impartialité ; que devant cette juridiction les droits de la défense sont sauvegardés ».

Les décisions sur la culpabilité et sur la peine sont prises à la majorité simple. À titre de comparaison, dans les cours d'assises de droit commun, les décisions défavorables à l'accusé5(*) doivent être prises à la majorité qualifiée6(*) et les décisions sur la peine à la majorité absolue des votants7(*).

Ces dispositions8(*) ont été jugées compatibles avec la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales par la Cour de cassation9(*).

2. La problématique spécifique de la cour d'assises de Paris

Fondé par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, le dispositif judiciaire antiterroriste français se caractérise par une centralisation parisienne et une spécialisation des magistrats.

En complément des règles de compétence territoriale de droit commun, l'article 706-17 du code de procédure pénale organise ainsi une compétence concurrente au profit des juridictions parisiennes10(*), qui permet la poursuite, l'instruction et le jugement par le procureur de la République, le pôle de l'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises de Paris de l'ensemble des infractions terroristes. L'ensemble des infractions terroristes criminelles, pour lesquelles le parquet de Paris a retenu sa compétence antiterroriste, est donc jugé par la cour d'assises de Paris.

Modalités d'application du principe de concurrence

Les modalités concrètes d'articulation des compétences concurrentes sont définies par la circulaire du 18 décembre 2015 relative à la lutte contre le terrorisme.

Lorsqu'un procureur de la République localement compétent constate que les investigations, dont il a la direction, sont susceptibles de concerner des infractions terroristes, il en informe sans délai la section antiterroriste (C1) du parquet de Paris. Le procureur du tribunal de grande instance de Paris peut faire diligenter par les services spécialisés de Paris une évaluation des faits, en liaison avec les officiers de police judiciaire territorialement compétents, afin d'apprécier l'opportunité d'un dessaisissement de la juridiction locale à son profit. À l'issue de cette évaluation, le parquet de Paris indique au parquet local par soit-transmis s'il revendique sa compétence, et donc l'ouverture d'une enquête sous qualification terroriste, ou non.

En pratique, le parquet de Paris se saisit de l'ensemble des enquêtes ouvertes sur une qualification terroriste, en dehors des infractions de provocation directe à des actes de terrorisme, d'apologie publique de tels actes et de consultations habituelles de sites internet faisant l'apologie de tels actes. La compétence parisienne apparaît ainsi comme une compétence exclusive de fait.

Concernant les délits de provocation aux actes de terrorisme et d'apologie de ces actes (art. 421-2-5 du code pénal) qui s'inscrivent majoritairement dans « une glorification isolée et ponctuelle du terrorisme », ils sont exclusivement traités par les parquets territorialement compétents (à Paris les sections P 12 « Traitement en temps réel » et P 20 du TGI); la section C1 ayant vocation à poursuivre ces faits quand ils s'inscrivent dans « une démarche organisée et structurée de la propagande ».

Les articles 706-18 à 706-22 du code de procédure pénale organisent les conditions d'un dessaisissement consensuel. Son initiative appartient au seul procureur de la République localement compétent, qui peut requérir le juge d'instruction localement compétent de se dessaisir. Après les observations des parties, le juge d'instruction rend son ordonnance entre huit jours et un mois plus tard. Celle-ci ne prend effet que cinq jours après, sans conséquence sur les titres de détentions et les mandats décernés. Le ministère public, la partie civile et la défense disposent de cinq jours pour former un recours devant la chambre criminelle de la Cour de cassation, qui dispose de huit jours pour statuer.

L'article 706-21 du code de procédure pénale permet à l'ensemble des actes de procédure (mandat de dépôt ou d'arrêt, actes de poursuite ou d'instruction) antérieurs à la décision de dessaisissement ou d'incompétence de conserver leur force exécutoire ou leur validité et ils n'ont donc pas à être renouvelés.

La juridiction parisienne a l'obligation de se déclarer incompétente quand les faits ne constituent pas des actes de terrorisme, comme l'a rappelé la chambre criminelle de la Cour de cassation dans son arrêt du 15 novembre 2006. Selon la même procédure applicable au dessaisissement, le ministère public peut se pourvoir auprès de la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Afin de renforcer le partage et la circulation de l'information entre le niveau local et le niveau parisien spécialisé, la circulaire du 5 décembre 2014 a permis la désignation dans chaque parquet d'un magistrat référent pour le suivi des affaires de terrorisme, contact privilégié pour la section C1 du parquet de Paris.

Par dérogation au principe selon lequel l'appel est porté devant une autre cour d'assises, posé par l'article 380-1 du code de procédure pénale, la chambre criminelle de la Cour de cassation peut désigner à nouveau la cour d'assises de Paris en appel, mais autrement composée.

La cour d'assises de Paris est ainsi susceptible d'être particulièrement sollicitée pour composer les cours d'assises spéciales. Il y aura ainsi, en 2017, quatre compositions de cours d'assises permanentes, dont une spécialement composée pour des affaires essentiellement terroristes.

En 2015 et en 2016, respectivement 342 et 132 jours d'audience ont été consacrés aux affaires terroristes lors des procès d'assises, leur nombre est estimé à 1 244 en 2017, soit une augmentation de + 842 % par rapport à 2016. Alors que 0,6 équivalent temps plein (ETP) de magistrat avait été mobilisé en 2016, ce sont 3,54 ETP qui seront mobilisés au seul premier semestre de 2017, et environ 6,4 pour l'année 2017.

Au 1er semestre, à la cour d'assises spécialement composée de Paris, seulement 4 procès en matière terroriste auront lieu dont les durées oscillent entre 2 et 12 semaines - ce qui équivaut, en temps d'audience, à 30 affaires de droit commun. Pour ce procès de 12 semaines, 7 assesseurs seront mobilisés pendant soixante jours11(*). Au mois de février 2017, 15 magistrats assesseurs12(*) seront mobilisés en même temps pour faire face à la charge des assises.

L'ensemble des services du tribunal de grande instance de Paris sont concernés par ces désignations (24 magistrats différents sur un vivier potentiel d'environ 200 magistrats) : les juridictions aux affaires familiales, d'application des peines, d'expropriation, le pôle de l'instruction spécialisé dans les crimes contre l'humanité, dans les infractions financières, etc.

Ces désignations aggravent la situation des services, d'ores et déjà affectés par les vacances de postes, et contribuent à retarder l'activité principale des assesseurs dans le tribunal.

La cour d'assises de Paris apparaît aujourd'hui en très grande difficulté. Alors que la capacité de jugement des cours d'assises de Paris est de 81 dossiers par an, soit 8 dossiers par mois, la croissance des affaires de terrorisme retardera inévitablement l'audiencement des affaires de droit commun. La durée de jugement du stock actuel - soit le temps nécessaire pour juger le stock existant sans apport de nouveaux dossiers - est d'ores et déjà égale à 11,5 mois alors qu'au 1er septembre 2016, seuls 35 % des 136 dossiers avaient été audiencés.

Alors que la cour d'assises spécialement composée de Paris devra juger en 2017 au minimum 7 dossiers, eu égard au respect du délai d'un an d'audiencement prévu par l'article 181 du code de procédure pénale13(*), la situation de la cour d'assises de Paris est aujourd'hui aggravée par l'augmentation très importante du nombre de procédures pour crimes terroristes.

B. L'AUGMENTATION TRÈS IMPORTANTE DU NOMBRE D'AFFAIRES TERRORISTES

L'augmentation de la charge à venir des cours d'assises spécialement composées s'explique par la conjugaison de deux phénomènes : l'augmentation très importante des procédures de crimes terroristes et la politique pénale du parquet de Paris.

1. Une forte augmentation du contentieux terroriste

Au 1er décembre 2016, la section antiterroriste du parquet de Paris dénombrait 288 informations judiciaires et 287 enquêtes préliminaires - dont 160 informations judiciaires et 195 enquêtes préliminaires pour le seul contentieux syro-irakien. Le nombre d'ouvertures d'informations judiciaires en matière terroriste a augmenté de + 93 % par rapport à 2015, le nombre d'enquêtes préliminaires de + 70 %.

Trois raisons expliquent cet accroissement : l'aggravation du nombre d'actes de terrorisme commis sur le territoire national, l'augmentation du nombre d'attentats déjoués et la croissance du nombre de démantèlements des filières de recrutement vers le djihad armé en zone syro-irakienne.

Si la majeure partie des participations à une filière djihadiste était jusque-là poursuivie sur le fondement de l'infraction délictuelle d'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste, elles sont désormais le plus souvent renvoyées devant la cour d'assises.

2. La politique pénale de criminalisation du djihad syro-irakien du parquet de Paris

Jusqu'en avril 2016, les départs sur zone djihadiste étaient poursuivis par le parquet de Paris sur le fondement d'une association de malfaiteurs délictuelle en vue de commettre des actes de terrorisme, sauf pour les profils les plus dangereux14(*).

Constatant l'insuffisance d'une peine délictuelle de 10 ans d'emprisonnement pour certains individus, le parquet de Paris a décidé, en avril 2016, de recourir plus fréquemment à la qualification criminelle de l'association de malfaiteurs terroriste dans le cadre du djihad syro-irakien.

L'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste

Depuis la loi du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire, l'article 421-2-1 du code pénal réprime « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme ».

Cette infraction-obstacle15(*) permet de sanctionner la préparation d'actes de terrorisme avant même que ces derniers soient commis ou même tentés : elle est susceptible de s'appliquer à une très grande diversité de comportements et notamment aux tentatives de rejoindre une zone de théâtres d'opérations de groupements terroristes. Elle est punie de dix ans d'emprisonnement et de 225 000 euros d'amende. Elle peut être aggravée et revêtir un caractère criminel dans deux hypothèses :

- la direction ou l'organisation d'un groupement ou d'une entente tel que défini à l'article 421-2-1 du code pénal est puni de trente ans de réclusion criminelle et de 500 000 euros d'amende ;

- lorsque ledit groupement a pour objet la préparation d'un crime terroriste d'atteintes aux personnes, la destruction par substances explosives devant être réalisées dans des circonstances susceptibles d'entraîner la mort d'une ou plusieurs personnes ou un acte de terrorisme écologique susceptible d'entraîner la mort d'une ou plusieurs personnes, les peines sont portées à trente ans de réclusion criminelle et à 450 000 euros d'amende. La direction d'un tel groupement est punie de la réclusion criminelle et de 500 000 euros d'amende.

En effet, il a constaté que la poursuite sur le seul fondement délictuel de l'association de malfaiteurs en vue de commettre des actes de terrorisme conduisait à appliquer la même infraction à des profils très divers composant une même filière : des velléitaires, des soutiens logistiques sans perspective avérée de départ et des combattants.

Le plafonnement de la peine encourue à 10 ans d'emprisonnement conduisait le parquet à requérir des peines dont les degrés ne correspondaient pas suffisamment ni aux différences de comportements, ni à leur gravité16(*).

Dès lors, en raison de l'évolution de la menace, du contexte sur zone, du développement d'une propagande incitant clairement au meurtre de français dès décembre 2014 et en raison des attentats commis en France en 2015 et 2016 au nom de l'État islamique (EI), le parquet de Paris a décidé de poursuivre sous la qualification criminelle d'association de malfaiteurs en vue de commettre des crimes d'atteintes aux personnes l'ensemble des djihadistes intégrés à l'EI postérieurement au mois de janvier 201517(*) ou qui, au sein de l'organisation terroriste, participent à des combats, à des « ribats »18(*) ou intègrent la police islamique.

Cette position a été validée par la Cour de cassation, en juillet 201619(*). À propos de deux hommes partis en Syrie en 2014, dont on avait retrouvé des photos les montrant brandissant des têtes coupées, le parquet avait formalisé une demande de mise en examen supplétive sur un fondement criminel au juge d'instruction, qui avait refusé en raison de l'absence d'éléments nouveaux. Sur appel du parquet, la chambre de l'instruction avait confirmé la position du juge d'instruction, sur la base d'absence d'éléments nouveaux et sur le fait que la participation effective des intéressés aux exactions n'était pas prouvée. La chambre criminelle de la Cour de cassation a cassé la décision, estimant que « l'association de malfaiteurs constitue une infraction indépendante tant des crimes préparés ou commis par certains de ses membres que des infractions caractérisées par certains des faits qui la concrétisent ». Il est inutile de démontrer la préparation ou la participation à la réalisation de certains crimes d'atteintes aux personnes pour les membres d'une association de malfaiteurs terroriste criminelle.

Cet arrêt valide la politique pénale de criminalisation du parquet de Paris, même au-delà des réquisitions : la seule appartenance à un groupement, une entente ayant pour objet la préparation de crimes, suffit à qualifier le crime, sans qu'il soit besoin de démontrer une quelconque participation effective aux crimes, aux combats ou à leur préparation de la part des membres du groupe. Toutes les enquêtes relatives au djihad syro-irakien, y compris pour les femmes et les non-combattants, peuvent donc être ouvertes sous un visa criminel. Au 1er décembre 2016, 183 informations judiciaires étaient ouvertes sous un visa criminel (dont 52 contre X). Plus de 483 personnes étaient mises en examen.

En pratique, le parquet de Paris retient une appréciation pragmatique de l'opportunité ou non d'attraire les personnes parties en Irak et en Syrie devant la cour d'assises. Une qualification délictuelle peut toujours, en droit et en opportunité, être conservée. Il est probable que parmi les 178 dossiers, environ 90 dossiers seraient susceptibles d'être renvoyés devant une cour d'assises dont 55 en 2018. De plus, environ un tiers des affaires renvoyées prochainement aux assises seront probablement des arrêts rendus par défaut : en effet, les accusés ne sont pas sur le territoire français.

II. LA RÉDUCTION DU NOMBRE D'ASSESSEURS DE LA COUR D'ASSISES SPÉCIALEMENT COMPOSÉE : UNE NÉCESSITÉ POUR L'EFFICACITÉ DE LA JUSTICE PÉNALE

A. L'OBJET DE LA PROPOSITION DE LOI : UN RENFORCEMENT DE L'EFFICACITÉ DE LA JUSTICE ANTITERRORISTE

La proposition de loi soumise à votre commission des lois part d'un constat unanimement partagé : au regard de l'augmentation du contentieux terroriste, des moyens supplémentaires sont nécessaires à la bonne administration de la justice.

Néanmoins, même si les effectifs, notamment du parquet antiterroriste, ont été renforcés récemment, le tribunal de grande instance et la cour d'appel de Paris restent en situation de grande tension. Il leur apparaît extrêmement difficile d'absorber l'augmentation du contentieux terroriste, même avec un renforcement des effectifs, et de juger les accusés dans un délai raisonnable.

Afin de permettre une plus grande efficacité de la justice antiterroriste et d'audiencer notamment un plus grand nombre d'affaires, la présente proposition de loi propose de réduire ce nombre d'assesseurs de la cour d'assises spécialement composée prévue à l'article 698-6 du code de procédure pénale. Réduire le nombre de six à quatre en premier ressort et de huit à six en appel permettrait également d'améliorer l'activité des juridictions parisiennes20(*), qui seraient proportionnellement moins sollicitées pour composer la cour dont les compétences dépassent la seule matière terroriste.

En 2017, à effectif constant d'assesseurs prévus pour juger les dossiers de terrorisme dans le cadre législatif actuel, il serait possible de juger 13 affaires supplémentaires de terrorisme de 5 jours chacune ou 6 affaires de 10 jours avec une composition à 4 assesseurs21(*).

Sur environ 300 jours, avec une composition à 4 assesseurs, ce sont environ 3 ETP de magistrats qui seraient préservés22(*).

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : UNE APPROBATION SANS RÉSERVE

La grande majorité des magistrats entendus par votre rapporteur approuve cette modification législative, dont ils espèrent l'entrée en vigueur prochaine.

Si elles partagent le constat d'un engorgement important de la cour d'assises de Paris, certaines personnes entendues ont regretté qu'une logique gestionnaire prime sur la qualité des décisions.

Ainsi le syndicat de la magistrature, opposé au principe même de la cour d'assises spécialement composée et à la réduction de la collégialité, considère que l'instauration d'un nombre de membres du jury différent entre la composition de droit commun et la composition spéciale, est contraire au principe d'égalité.

Votre rapporteur relève néanmoins que le Conseil constitutionnel a validé la conformité à la Constitution d'une composition spéciale de la cour d'assises jugeant les crimes terroristes.

Les représentants des avocats se sont également inquiétés d'un risque d'atteinte à la solennité et à l'autorité de la décision, en raison de la moindre collégialité de la cour et d'une atteinte à la qualité de la décision rendue.

Votre rapporteur considère que la réduction du nombre de magistrats professionnels de la cour d'assises spécialement composée serait probablement sans effet négatif sur la qualité des décisions rendues, mais aurait très probablement un effet significatif sur l'amélioration des conditions de travail de l'ensemble des juridictions susceptibles d'être sollicitées pour composer ces cour d'assises, au premier rang desquelles la juridiction parisienne compétente nationalement pour le terrorisme.

Cette mesure contribuerait également à réduire les délais de comparution pour améliorer l'effectivité du droit à être jugé dans un délai raisonnable, élément essentiel du droit à un procès équitable. Dans une décision du 4 octobre 2016, la chambre criminelle de la Cour de cassation a ainsi souligné que « les autorités judiciaires, sous le contrôle de la Cour de cassation, doivent veiller à ce que le jugement au fond du prévenu n'excède pas un délai raisonnable ». Au risque de mises en liberté contraintes, cette exigence est particulièrement prégnante en cas de détention provisoire, les juridictions devant caractériser les diligences particulières ou les circonstances insurmontables qui auraient pu expliquer, au regard des exigences conventionnelles, l'allongement d'une durée de détention provisoire.

Enfin, votre rapporteur considère que cette mesure traduit l'exigence de bonne administration de la justice, objectif à valeur constitutionnelle qui découle des articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 178923(*). Il rappelle que cette exigence a justifié ainsi la réduction du nombre des jurés au sein des cour d'assises : ainsi, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, les jurys populaires étaient composés de 9 et 12 jurés en premier ressort et en appel, en sus du président et des deux assesseurs.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

_______

MARDI 20 DÉCEMBRE 2016

M. Michel Mercier, rapporteur. - Cette proposition de loi, qui émane de M. Philippe Bas et plusieurs de ses collègues, poursuit un seul objectif : améliorer l'administration de la justice en matière de terrorisme. Elle est fidèle à une position unanime et constante de notre commission, qui veut que si le droit du terrorisme est dérogatoire au droit commun, c'est néanmoins au juge de droit commun qu'il revient de l'appliquer. Si l'on veut éviter d'être amenés, un jour ou l'autre, à recréer des juridictions d'exception, il faut que les formations de droit commun, fussent-elles aménagées, fonctionnent bien. Là est l'enjeu de ce texte.

La cour d'assises prévue à l'article 698-6 du code de procédure pénale était initialement compétente en matière de crimes militaires commis en temps de paix - à la suite de la suppression des tribunaux militaires -, et d'atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation. La loi du 9 septembre 1986 a étendu sa compétence aux crimes terroristes. Puis le législateur a étendu sa compétence aux crimes de trafic de stupéfiants - un chef de compétence que les magistrats que nous avons entendus estiment indispensable de maintenir, tant l'argent de la drogue et celui du terrorisme ont partie liée -, et aux crimes de prolifération d'armes de destruction massive.

Cette cour d'assises, pour la formation de laquelle la juridiction parisienne est particulièrement sollicitée, est composée d'un président et de six assesseurs en premier ressort, d'un président et de huit assesseurs en appel. Si bien que la recrudescence des procédures criminelles en matière terroriste pose problème. En 2017, le nombre de journées d'audience devrait être de 1244, contre 132 en 2016, soit une progression de 842 %.

Pour composer cette formation, tous les magistrats du tribunal de grande instance de Paris sont sollicités, depuis les juges aux affaires familiales jusqu'aux juges de l'application des peines. Pour s'assurer de la présence des huit magistrats requis, il faut prélever 24 magistrats sur un vivier qui n'en compte que 200.

En 2017, s'ouvriront notamment deux grands procès, l'un lié à l'affaire Merah, l'autre à la cellule de Cannes-Torcy, soupçonnée d'être responsable de l'attentat de Sarcelles. De telles affaires, qui peuvent engager plusieurs dizaines de parties civiles, sont très lourdes à traiter. Au-delà, le flux des audiences devant cette formation est destiné à croître, d'autant que le parquet de Paris, avec l'aval de la Cour de cassation, a infléchi sa politique pénale, pour recourir plus fréquemment à la qualification criminelle d'association de malfaiteurs en vue de commettre des crimes d'atteinte aux personnes, dans le cadre du djihad irako-syrien - des affaires qui donneront certes lieu à beaucoup de jugements par défaut, mis qui n'en requerront pas moins trois jours d'audience dans chaque cas.

Se pose, dès lors, un problème d'organisation. La proposition de loi qui vous est soumise vise à apporter des améliorations au fonctionnement des juridictions parisiennes sans rien perdre du principe de collégialité. La cour d'assises spécialement composée compterait, outre un président, quatre assesseurs au lieu de six en premier ressort, et six au lieu de huit en appel. J'indique au passage, sachant que les juridictions parisiennes ne comptent que trois cours d'assises permanentes, que la première présidente envisage d'en créer une quatrième.

Cette nouvelle composition permettrait de juger davantage d'affaires tout en pesant moins sur le fonctionnement des services des juridictions parisiennes.

Tel est l'objet de cette proposition de loi, qui vise à aménager une formation de droit commun pour l'application du droit dérogatoire de l'antiterrorisme. La grande majorité de magistrats et tous les chefs de juridiction et de cour que nous avons entendus y sont favorables et nous demandent de légiférer sans délai. L'Union syndicale des magistrats, majoritaire, l'est également, seul ne l'est pas le Syndicat de la magistrature
- qui est dans son rôle...

Parce qu'il importe, pour une bonne administration de la justice, de réduire la pression que subissent les juridictions parisiennes - du fait, cela vaut d'être salué, du succès de la lutte antiterroriste -, je vous invite à adopter cette proposition de loi, et à demander au Gouvernement de l'inscrire le plus vite possible à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de cet examen approfondi et de la clarté de vos conclusions. Il me paraît également important, comme vous nous y invitez, de solliciter le Gouvernement en vue d'une inscription rapide de ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, avec l'espoir qu'elle émettra un vote conforme, pour régler ce problème essentiellement pratique. L'adoption de ce texte, qui respecte la nécessaire collégialité de cette formation d'assises adaptée, permettrait de traiter plus d'affaires en mobilisant moins de magistrats.

M. Alain Richard. - J'ai ouï dire que le Gouvernement était partagé sur ce texte ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - Le ministre s'y est déclaré favorable devant M. Jean-Michel Hayat, président du tribunal de grande instance de Paris. Si l'on veut éviter une paralysie totale, dès l'an prochain, des juridictions parisiennes, il faut voter cette proposition de loi, qui, au demeurant, ne soulève pas de question de principe : elle ne fait qu'améliorer la composition de la cour d'assises spécialement composée.

M. Jean-Pierre Sueur. - Qu'ont dit les représentants du ministère que vous avez entendus ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - Ils n'ont rien dit.

M. François Pillet. - L'aménagement proposé est-il susceptible d'affecter l'indépendance et l'impartialité des magistrats ? Telle est la question qui pourrait se poser. Or, à l'évidence, non, puisque dans la composition du tribunal correctionnel, ils sont encore moins que ce qui est ici prévu.

M. Alain Richard. - L'argument n'est pas totalement convaincant. N'oublions pas que si un nombre accru de magistrats était prévu dans cette formation de jugement, cela visait à contrebalancer l'absence de jury. La présence du jury dans une juridiction criminelle est-elle un principe supra-législatif ? Telle est la vraie question à poser. Le Conseil d'État avait mis en garde, dans une note sur le projet d'expérimentation de jurés citoyens dans les tribunaux correctionnels, quant à la conformité d'une telle disposition à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, jugeant que le droit à un procès équitable inscrit à l'article 6 de cette convention emporte l'exigence d'un jugement par des magistrats qualifiés. Mais quid, dans ce cas, du jury d'assises ? Cette objection, je l'avoue, n'a pas reçu réponse, sinon que le jury serait un héritage de la Révolution. Si bien qu'à la question de savoir si la présence d'un jury est un principe supra-législatif, je n'ai pas non plus de réponse.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Non, puisque dans une décision n° 86-213 DC du 3 septembre 1986, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la compétence de la cour d'assises spécialement composée pour juger les crimes terroristes, qu'il a jugée conforme à nos principes constitutionnels.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous sommes en train de parler d'une juridiction d'exception, si je comprends bien.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Pas du tout.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce n'est pas une formation spéciale de jugement ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - En aucun cas. C'est une juridiction de droit commun spécialement composée.

M. Pierre-Yves Collombat. - Voilà un bel exemple de formule centriste !

M. Philippe Bas, président. - C'est une formule de droit, mon cher collègue.

M. Pierre-Yves Collombat. - ou de travers...

Mais mon intention n'est pas d'enflammer le débat. La proposition, en l'état, vu les problèmes qui se posent, est tout à fait recevable. Si d'aventure le Conseil constitutionnel était saisi, il dirait, dans son infinie sagesse, si nous avons tort ou raison.

M. Alain Richard. - Pour qu'il soit saisi, il y faudrait une question prioritaire de constitutionnalité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Si cette proposition de loi était adoptée, cela pourrait passer par une saisine parlementaire, pour peu que soixante sénateurs ou soixante députés le veuillent.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Très sérieusement, monsieur Collombat, s'il s'agissait d'une juridiction d'exception, la loi préciserait quels magistrats la composent, comme cela est le cas pour la Cour de justice de la République.

M. Pierre-Yves Collombat. - Alors disons qu'elle est exceptionnelle.

M. François Pillet. - Une juridiction d'exception ne suit pas les règles habituelles. Ce n'est pas le cas en l'espèce.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Cette juridiction suit en effet les mêmes règles de procédure que les autres cours d'assises. Il n'y a pas de jury, mais il y a davantage d'assesseurs.

M. Pierre-Yves Collombat. - Qu'il n'y ait pas de jury dans une cour d'assises, n'est-ce pas exceptionnel ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - Ces assesseurs sont des magistrats, choisis parmi toutes les juridictions du tribunal. C'est ce qui en fait une juridiction de droit commun.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous ne me convaincrez pas avec ces arguments byzantins.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Le droit de Byzance ne nous est pas étranger.

M. Philippe Bas, président. - Il est temps de passer au vote.

La commission adopte l'article unique de la proposition de loi sans modification.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de la justice

M. Charles Moynot, conseiller législation pénale au cabinet du ministre

Mme Morgane Frétault, conseillère parlementaire au cabinet du ministre

M. Thomas Fiquet, chef du bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment

Cour d'appel de Paris

Mme Chantal Arens, premier président

Mme Catherine Champrenault, procureure générale

Tribunal de grande instance de Paris

Siège

M. Jean-Michel Hayat, président

M. Jean-Baptiste Acchiardi, vice-président chargé du secrétariat général à la présidence

Parquet

M. François Molins, procureur de la République

Syndicat de la magistrature

Mme Clarisse Taron, présidente

Mme Mathilde Zylberberg, secrétaire nationale

Union syndicale des magistrats

Mme Virginie Duval, présidente

Mme Céline Parisot, secrétaire générale

Association des avocats pénalistes

M. Christian Saint-Palais, président

Barreau de Paris

M. Baudouin Dubelloy, membre du Conseil de l'Ordre

Conseil national des barreaux

Mme Clotilde Lepetit, présidente de la commission Égalité

M. Florent Loyseau de Grandmaison, vice-président de la commission Libertés et droits de l'Homme

Mme Françoise Louis, responsable des relations institutionnelles

ANNEXE 1 - NOMBRE D'AFFAIRES JUGÉES PAR LA COUR D'ASSISES DE PARIS

Année

Dossiers de droit commun terminés

Dossiers en composition spéciale terminés

Dont terrorisme

TOTAL

2012

79

8

5

87

2013

71

8

6

79

2014

62

5

4

67

2015

84

8

7

92

2016

103

2

2

105

TOTAL

377

31

24

408

Source : données communiquées par le parquet général de la cour d'appel de Paris

ANNEXE 2 - ÉVOLUTION DE LA CHARGE DES COURS D'ASSISES DE PARIS

· En jours d'audience

 

Année 2015

Année 2016

Année 2017

Évolution

Jours d'audience

1343

1249

2163

2015/2017 : + 61 %
2016/2017 : + 73 %

Dont jours d'audience
en matière
de terrorisme

342

132

1244

2015/2017 : + 264 %
2016/2017 : + 842 %

· En magistrats

 

Année 2015

Année 2016

Année 2017

Évolution

Équivalents temps plein (ETP)
de magistrats

6,25

5,81

10,3

2015/2017 : + 64,8 %
2016/2017 : + 77 %

Dont ETP magistrats assesseurs
en matière
de terrorisme

1,59

0,61

6,4

2015/2017 : + 303 %
2016/2017 : + 950 %

Source : données communiquées par le parquet général de la cour d'appel de Paris

ANNEXE 3 - ARTICULATION DES COMPÉTENCES EN MATIÈRE DE TERRORISME

Parquet local

Parquet de Paris

Transport sur les lieux et attache immédiate avec la permanence
de la section C1 du parquet de Paris

En l'absence de saisine immédiate de la section C1 :
Vérification des circonstances de commission des faits,
de l'identification éventuelle des auteurs aux fins de valider
ou non l'hypothèse terroriste. Saisine de la DCPJ

Saisine immédiate de la section C1

Pas de saisine immédiate
de la section C1 
: Situation de veille en lien avec le parquet local. Puis, si confirmation acte terroriste, saisine section C1

Activation du dispositif de crise local

Activation de la cellule de crise
de la section C1

Jusqu'à l'arrivée des magistrats de la section C1 :
Vérifie qu'est constitué un périmètre de sécurité
afin d'éviter un sur-attentat et le gel des lieux ;
Informe la section C1 de tout élément utile portant sur les faits.

Pas de direction enquête terrorisme

Saisine des services d'enquête

Transport sur place de magistrats de la section C1

Parquet local

Magistrats de la section C1
projetés localement

Cellule de crise de la section C1

Cellule de crise locale

Site

Au sein de la cellule de crise locale

Sur site

Direction d'enquête

Réquisitions

Liste unique des victimes

Rapports hiérarchiques sur les faits de nature terroriste

Coordination

Action publique collatérale

Liens avec enquête C1

Rapports hiérarchiques relatifs aux faits collatéraux

Lien avec cellule de crise locale

Ordre public collatéral

Liens avec Magistrats C1 sur site

Liaison avec la cellule de crise de C1

Relais avec autorités policières présentes localement

Constatations, relais techniques avec enquêteurs

Liens avec magistrats locaux présents sur site
et avec cellule
de crise C1

Source : circulaire du 18 décembre 2015 relative à la lutte contre le terrorisme - Commission d'attentat(s) sur le territoire national, coordination de la réponse judiciaire NOR : JUSD1531771C


* 1 Loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 relative à l'instruction et au jugement des infractions en matière militaire et de sûreté de l'État et modifiant les codes de procédure pénale et de justice militaire.

* 2 Selon l'article 700 du code de procédure pénale, un décret pris en conseil des ministres peut appliquer les dispositions du code de justice militaire relatives au temps de guerre, et notamment l'établissement de tribunaux territoriaux des forces armées.

* 3 Loi n° 81-737 du 4 août 1981 portant suppression de la cour de sûreté de l'État.

* 4 Rapport n° 457 (1985-1986) de M. Paul Masson, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, page 11. Le rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/1985-1986/i1985_1986_0457.pdf

* 5 Les questions portent d'abord sur la culpabilité, puis sur les causes d'irresponsabilité pénale, les circonstances aggravantes et les causes légales d'exemption ou de diminution de la peine.

* 6 Les décisions doivent être votées à la majorité de six voix (sur neuf membres du jury) et de huit voix (sur douze membres du jury).

* 7 Les décisions doivent être votées à la majorité de cinq voix (sur neuf membres du jury) et de sept voix (sur douze membres du jury). Néanmoins, le maximum de la peine privative de liberté encourue ne peut être prononcé qu'à la majorité de six voix au moins en premier ressort et de huit voix au moins en appel.

* 8 Dans une décision du 19 mai 2010, la Cour n'a pas transmis au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité, qui soutenait que l'absence d'une majorité qualifiée portait atteinte aux droits et libertés garantis par les articles 6 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, estimant qu'elle n'était pas une question nouvelle et ne revêtait pas de caractère sérieux.

* 9 Cour de cassation, chambre criminelle, 24 novembre 2004, n° 03-87.855 ; Cour de cassation, chambre criminelle, 11 juillet 2012, n° 11-85.220.

* 10 La compétence concurrente est un dispositif souple qui n'emporte ni compétence exclusive ni saisine systématique de la juridiction parisienne tout en permettant une centralisation des informations : en pratique, la section antiterroriste du parquet de Paris retient sa compétence pour l'essentiel des infractions terroristes. À la différence d'une compétence exclusive, cette compétence facultative permet aux parquets territoriaux de diligenter les premiers actes d'enquête.

* 11 Pour le procès de Cannes-Torcy, d'une durée de douze semaines, et le procès d'Ömer Güney, d'une durée de cinq semaines, programmés au premier semestre 2017, un assesseur supplémentaire est nécessaire, en cas de maladie ou d'imprévu d'un des assesseurs titulaires.

* 12 Le président de la cour d'assises spécialement composée est désigné parmi les 14 présidents de la cour d'assises de Paris, qui sont présidents de chambre ou conseillers de la cour d'appel.

* 13 Au délai de ce délai, la jurisprudence impose de justifier des raisons extérieures à l'organisation judiciaire pour permettre la prolongation de la détention provisoire.

* 14 Les chefs de katibat (soit une cellule de combat ou un camp d'entraînement) sont par exemple poursuivis sous la qualification criminelle de direction de groupement d'association de malfaiteurs terroriste (article 421-5 du code pénal) et les suspicions d'exactions, sous la qualification d'association de malfaiteurs en vue de commettre des crimes d'atteintes aux personnes (article 421-6 du code pénal).

* 15 « Comme les infractions formelles, les infractions-obstacles s'analysent en un comportement dangereux susceptible de produire un résultat dommageable ou d'être suivi d'autres comportements susceptibles de produire un tel résultat et incriminé à titre principal, indépendamment de la réalisation de ce résultat. Elles diffèrent cependant des infractions formelles (exemple : l'empoisonnement) par le fait que le résultat, s'il se produit, caractérise une autre infraction. En réprimant le comportement initial, le législateur entend en effet faire obstacle à la commission de cette seconde infraction » dans Droit pénal général, Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, Economica, 2008, page 415.

* 16 De l'ordre de 2 à 4 ans d'emprisonnement pour les soutiens logistiques, de 4 à 6 ans pour des velléitaires, de 6 à 9 ans pour des djihadistes revenus en France, en fonction de la durée de leur séjour et de leurs activités sur zone, et de 10 ans pour ceux intégrés parfois depuis plusieurs années au sein d'une organisation terroriste, et en particulier de l'EI, jugés par défaut.

* 17 Le parquet considère ainsi qu'à partir des attentats de janvier 2015, rejoindre sur zone les groupes djihadistes signifie adhérer au mot de l'ordre de l'organisation qui est de commettre des actes criminels.

* 18 Littéralement, des forteresses de combat.

* 19 Cour de cassation, chambre criminelle, 12 juillet 2016, n° 16-82.692.

* 20 Un total de 22 dossiers devraient être jugés par la cour d'assises spécialisées, dont 15 dossiers liés à la décision de qualifier en crimes les faits de départ ou de retour vers la zone irako-syrienne.

* 21 Selon les données communiquées à votre rapporteur par la présidente et la procureur générale de la cour d'appel de Paris.

* 22 Selon la direction des services judiciaires, la modification du nombre de magistrats assesseurs permet d'envisager un gain pour les sessions d'assises 2017 de 2,25 ETP de magistrats du siège, soit 193 786 €. Afin d'évaluer le gain sur la charge de travail des magistrats induit par la diminution du nombre d'assesseurs, l'étude se réfère, en l'absence de normes existantes, au nombre de jours de sessions d'assises nécessaire pour traiter l'ensemble de ces dossiers. Le TGI évalue un temps d'audience d'assises de 30 jours pour les dossiers de terrorisme, soit un total de 210 jours d'audience par magistrat du siège. Le TGI évalue un temps d'audience d'assises plus court de 4 jours pour les dossiers liés à la nouvelle politique pénale du parquet, soit un total de 60 jours d'audience par magistrat du siège.

* 23 Conseil constitutionnel, décision n° 2006-545 DC du 28 décembre 2006, considérant 24.