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Projet de loi autorisant la ratification du protocole au traité de l'Atlantique Nord sur l'accession du Monténégro

18 janvier 2017 : Accession du Monténégro à l'OTAN ( rapport - première lecture )

B. UNE POLITIQUE D'ÉLARGISSEMENT DE L'OTAN QUI DOIT MARQUER LE PAS

1. La fin de la guerre froide et la politique dite de la « porte ouverte »

A la fin de la guerre froide, l'OTAN comptait 16 membres : outre les douze membres fondateurs (Belgique, Danemark, France, Islande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Etats-Unis et Canada), la Grèce et la Turquie l'avaient rejointe en 1952, l'Allemagne en 1955 et l'Espagne en 1980.

Le nouveau contexte politique né de la chute du Mur de Berlin et de l'effondrement du bloc soviétique conduit l'Alliance à décider d'ouvrir largement sa porte aux pays issus du Pacte de Varsovie, dans un objectif non pas militaire mais politique. Il s'agit en effet d'oeuvrer à la stabilité de la zone euro-atlantique en promouvant dans ces pays la paix, la démocratie et la liberté, dans un mouvement qui se veut complémentaire du processus d'élargissement de l'Union européenne.

Dès le sommet de Bruxelles (1994), les Alliés annoncent escompter un élargissement aux Etats démocratiques de l'Est. A cette occasion est adopté un Document cadre du Partenariat pour la paix (1994), dont les Etats signataires - parmi lesquels une vingtaine d'Etats tiers dont Russie et les Républiques d'Asie centrale - s'engagent à « protéger les sociétés démocratiques et leur liberté contre la coercition ».

Dans l'Etude sur l'élargissement de l'OTAN (1995), les Alliés annoncent que « l'élargissement ne menacera personne et accroîtra la stabilité et la sécurité pour toute l'Europe ».

Dans l'Acte fondateur OTAN-Russie (1997), les Alliés et la Russie s'engagent à travailler à la création d'« un espace de sécurité et de stabilité commun, sans lignes de division ni sphères d'influence limitant la souveraineté d'un Etat quel qu'il soit ».

La première vague d'élargissement après la guerre froide (Pologne, Hongrie, République tchèque) intervient en 1999, au sommet de Washington.

Des instruments ad hoc sont mis en place pour les élargissements suivants : le plan d'action pour l'adhésion (MAP) et le Programme national annuel (ANP).

Une nouvelle vague d'adhésion est lancée lors du Sommet de Prague de novembre 2002 : sept pays sont alors invités à rejoindre l'Alliance (Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie), qui en deviennent membres en mars 2004.

2. Une dynamique qui mérite d'être mieux maîtrisée

La mise en oeuvre de la dernière vague d'élargissements, lancée à l'occasion du sommet de Bucarest de 2008, apparaît plus problématique.

Présenté comme un « sommet de l'élargissement », le sommet de Bucarest de 2008 entendait donner des perspectives d'adhésion aux pays des Balkans, mais aussi à la Géorgie et à l'Ukraine.

S'agissant des premiers, seules l'Albanie et la Croatie ont été invitées à engager des pourparlers en vue de leur adhésion. Concernant le Monténégro et à la Bosnie-Herzégovine, il est seulement décidé de lancer un dialogue intensifié sur leurs aspirations à l'adhésion L'invitation à l'ARYM se heurte au veto d'Athènes en l'absence de règlement de la question du nom du pays.

S'agissant de l'Ukraine et de la Géorgie, compte tenu des débats suscités par l'éventualité de leur adhésion, les Alliés se félicitent dans le communiqué final des aspirations euro-atlantiques de ces pays mais ne leur octroient que le plan d'action pour l'adhésion (MAP). Cependant dans le communiqué, les pays de l'Alliance annoncent qu'« aujourd'hui, nous avons décidé que ces pays deviendraient membres de l'OTAN ».

Cette annonce est, dans une large mesure, l'élément qui a déclenché la réaction russe dans la crise géorgienne à l'été 2008.

Le Sommet de Bucarest a débouché jusqu'à présent sur la seule adhésion de l'Albanie et de la Croatie, derniers Etats à avoir intégré l'Alliance en 2009.

A l'exception du Monténégro, aucun des autres pays candidats n'est en effet en mesure de rejoindre l'OTAN. Le contentieux avec la Grèce sur la question de son nom et les reculs enregistrés en matière d'Etat de droit handicapent la candidature de l'ARYM. La Bosnie-Herzégovine est encore loin de remplir les critères de conditionnalité (liés à la répartition de ses propriétés de défense entre l'Etat bosnien et les entités fédérées) qui lui permettraient d'obtenir un programme annuel national (MAP). Quant à la Géorgie, si elle est un partenaire important de l'OTAN (qui fournit notamment 750 soldats à la mission Resolution Support de l'OTAN en Afghanistan), son adhésion n'est pas à l'ordre du jour compte tenu notamment du fait - en dehors même de la question de son opportunité - qu'une partie de son territoire est sous domination étrangère.

Pour les mêmes raisons, une adhésion de l'Ukraine - qui n'est au demeurant plus officiellement candidate à l'OTAN depuis 2010 - ne serait pas envisageable dans les conditions actuelles et n'est pas souhaitable du point de vue de votre commission.

Au-delà des difficultés propres à ces différents Etats, l'évolution du contexte stratégique (tensions avec la Russie, menace terroriste) conduisent l'Alliance à se recentrer sur sa mission de défense collective, faisant passer au second plan les questions d'élargissement.

Les élargissements de l'OTAN

1999

Pologne, République tchèque et Hongrie

2004

Roumanie, Bulgarie, Slovaquie, Slovénie, Lettonie, Lituanie et Estonie

2009

Croatie et Albanie