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Proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale

25 janvier 2017 : Renforcer l'efficacité de la justice pénale ( rapport - première lecture )

CHAPITRE V - RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Article 25 (art. 421-5 du code pénal) - Augmentation du quantum des peines encouru pour l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste

Cet article vise à criminaliser l'infraction, actuellement délictuelle, d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste.

Depuis la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire, l'article 421-2-1 du code pénal réprime « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme ».

Cette infraction-obstacle78(*) permet de sanctionner la préparation d'actes de terrorisme avant même que ces derniers soient commis ou même tentés : elle est susceptible de s'appliquer à une très grande diversité de comportements et notamment aux tentatives de rejoindre un théâtre d'opérations de groupements terroristes. Elle est punie de dix ans d'emprisonnement et de 225 000 euros d'amende. Elle peut être aggravée et revêtir un caractère criminel dans deux hypothèses :

la direction ou l'organisation d'un groupement ou d'une entente tels que définis à l'article 421-2-1 du code pénal est punie de trente ans de réclusion criminelle et de 500 000 euros d'amende ;

- lorsque ledit groupement ou ladite entente a pour objet la préparation d'un crime terroriste d'atteintes aux personnes, la destruction par substances explosives dans des circonstances susceptibles d'entraîner la mort d'une ou plusieurs personnes ou la préparation d'un acte de terrorisme écologique susceptible d'entraîner la mort d'une ou plusieurs personnes, les peines sont portées à trente ans de réclusion criminelle et à 450 000 euros d'amende. La direction d'un tel groupement est punie de la réclusion criminelle à perpétuité et de 500 000 euros d'amende.

L'article 5 de la proposition de loi vise à porter les peines de l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, dans sa qualification délictuelle, de dix ans d'emprisonnement à « vingt ans » afin, selon l'exposé des motifs, « d'augmenter le quantum des peines applicables aux crimes terroristes » et donc à « criminaliser » l'infraction conformément à l'échelle des peines définie par le code pénal où les délits encourent une peine d'emprisonnement de dix ans au plus et les crimes une peine de réclusion criminelle de dix ans au moins.

Cette modification n'apparaît pas souhaitable : comme l'a souligné le procureur de la République de Paris, M. François Molins, entendu par votre rapporteur, l'échelle des peines des infractions terroristes apparaît actuellement satisfaisante et cohérente. L'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste permet d'appréhender une pluralité de comportements et de les poursuivre, à la discrétion du parquet, sous une qualification correctionnelle, qui fait encourir la plus sévère peine délictuelle possible - 10 ans d'emprisonnement - ou sous une qualification criminelle, qui peut faire encourir la réclusion criminelle à perpétuité.

La criminalisation de l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, lorsqu'elle ne serait pas aggravée, aurait pour conséquence de faire basculer la totalité du contentieux terroriste, qu'il s'agisse indifféremment du terrorisme islamiste, corse, basque ou anarchiste, dans le champ exclusif de la cour d'assises spécialement composée, définie à l'article 698-6 du code de procédure pénale. Sur le plan pratique, cela conduirait à surcharger la cour d'assises spécialement composée, incapable de juger dans des délais raisonnables le contentieux massif du terrorisme. Or il n'apparaît ni souhaitable ni utile, aux magistrats entendus par votre rapporteur, d'imposer la procédure de la cour d'assises à des faits qui, s'ils constituent des comportements graves, demeurent simples et peuvent être jugés rapidement par une composition de tribunal correctionnel.

Depuis avril 2016, le parquet de Paris poursuit davantage les départs sur la zone irako-syrienne sous la qualification criminelle, et non plus correctionnelle, d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste79(*).

Cette inflexion de la politique pénale illustre la souplesse du cadre législatif actuel. Puisqu'il est souhaitable que le parquet de Paris conserve la possibilité de poursuivre sous une qualification correctionnelle les agissements qui, en droit ou en opportunité, ne relèvent pas d'une qualification criminelle, votre commission a adopté un amendement COM-36 de son rapporteur visant à supprimer l'augmentation des peines d'emprisonnement.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié.

Article 26 (art. 411-4 et 421-1-1 [nouveau] du code pénal) - Application de l'incrimination d'intelligences avec une puissance étrangère en matière terroriste

Cet article vise à modifier le crime et le délit, prévus respectivement aux articles 411-4 et 411-5 du code pénal, d'intelligences avec une puissance étrangère afin de réprimer certains comportements relevant actuellement de la législation antiterroriste.

Les intelligences avec l'ennemi, qui répriment le fait « d'entretenir des intelligences avec une puissance étrangère, avec une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou avec leurs agents », relèvent du champ des infractions contre les intérêts fondamentaux de la Nation. Ces derniers sont définis à l'article 410-1 du code pénal comme « son indépendance, l'intégrité de son territoire, sa sécurité, la forme républicaine de ses institutions, les moyens de sa défense et de sa diplomatie, la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, de l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel ».

Lorsque les intelligences sont de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, elles sont punies de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende. Lorsqu'elles sont réalisées « en vue de susciter des hostilités ou des actes d'agression contre la France », elles sont punies de trente ans de détention criminelle et de 450 000 euros d'amende.

Ces infractions ont été conçues par le législateur pour réprimer une entente délictuelle ou criminelle avec une organisation étrangère présentant un caractère étatique, assimilable à la trahison80(*). La définition d'une peine de détention criminelle81(*), et non de réclusion criminelle, souligne que cette qualification, qui constitue une infraction politique, a vocation à s'appliquer à des militaires, ou a minima à des agents au service de la France.

La poursuite et le jugement des crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation obéissent à un régime procédural particulier : en temps de guerre, ils sont jugés par les juridictions spécialisées des forces armées, dans les conditions prévues par le code de justice militaire ; en temps de paix, ils sont jugés par neuf tribunaux de grande instance et neuf cour d'assises uniquement composées de magistrats professionnels, dont les ressorts territoriaux respectifs s'étendent au ressort de plusieurs cours d'appel82(*).

L'article 26 de la proposition de loi tend à modifier ces incriminations afin de réprimer également les intelligences « avec une organisation terroriste étrangère ou internationale », qui pourraient avoir pour objectif de susciter des actes de terrorisme contre la France, mais également contre ses ressortissants.

Cette modification n'apparaît pas utile puisque les articles 411-4 et 411-5 du code pénal prévoient d'ores et déjà que l'entente peut être entretenue avec une organisation, une entreprise ou une puissance, sans qu'il soit besoin de caractériser ces structures.

Surtout, ces incriminations relèvent du champ d'application de la procédure applicable aux infractions contre les intérêts fondamentaux de la Nation, et non du champ propre aux infractions terroristes : les techniques dérogatoires d'enquête spécifiques aux infractions terroristes ne s'appliquent donc pas à la poursuite de ces infractions. Surtout, ce seraient les juridictions compétentes pour le jugement des infractions militaires en temps de paix qui seraient amenées à poursuivre, instruire et juger ces infractions. Cela viendrait remettre en cause le principe de centralisation du contentieux terroriste au sein des juridictions spécialisées parisiennes, qui garantit une politique pénale unifiée sur le territoire national et qui a fait la preuve de son efficacité.

Au surplus, aucune définition n'est donnée de la notion d' « organisation terroriste ». Seule existe avec l'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste une définition juridique83(*) applicable à un groupement terroriste, conforme au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines.

Pour toutes ces raisons, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-44 qui introduit le crime d'intelligences avec l'ennemi dans le chapitre II du titre Ier du livre IV du code pénal, consacré aux infractions terroristes, afin de maintenir la compétence des juridictions spécialisées terroristes et les techniques dérogatoires d'enquête propres aux infractions terroristes.

Afin de répondre au principe constitutionnel de légalité des crimes et des délits, la mention de l'adjectif « terroriste », insuffisamment précis, est remplacée par la définition de la qualification terroriste posée par l'article 421-1 du code pénal, soit le fait d'avoir « pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ».

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.

Article 27 (art. 421-2-6 du code pénal) - Renforcement de la lutte contre le terrorisme

Cet article vise à réprimer la manifestation d'une adhésion ou d'un soutien à une organisation «  prônant la commission d'actes portant atteinte à des ressortissants français ou aux intérêts fondamentaux de la Nation française », de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende par la création d'un nouvel article 411-5 du code pénal, au sein du chapitre relatif aux infractions de trahison et d'espionnage du titre Ier relatif aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Cet article soulève trois difficultés.

En premier lieu, il contribue à affaiblir la répression de l'infraction d'apologie du terrorisme, définie à l'article 421-2-5 du code pénal par « le fait de provoquer directement à des actes de terrorisme ou de faire publiquement l'apologie de ces actes ». Le délit d'apologie étant constitué dès lors que des actes de terrorisme sont présentés ou commentés « en portant sur eux un jugement moral favorable », les éléments constitutifs de ce délit apparaissent très similaires à ceux proposés84(*). Or le délit d'apologie du terrorisme est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende et, lorsque les faits ont été commis en utilisant un service de communication au public en ligne, de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende. Prévoir un délit d'une peine inférieure à celle prévue par l'article 421-2-5 du code pénal risque d'entraîner un conflit de qualifications qui pourrait conduire à privilégier l'infraction nouvelle, en application du principe de prévalence de la loi spéciale sur la loi générale, et donc à réduire la peine encourue.

En deuxième lieu, cette disposition relève du champ des infractions contre les intérêts fondamentaux de la Nation, et non du champ propre aux infractions terroristes. Pour les raisons évoquées à l'article 26, cette dispersion du contentieux terroriste n'apparaît pas garantir l'efficacité du dispositif judiciaire antiterroriste.

En dernier lieu, la rédaction proposée du présent article risque de porter atteinte aux principes constitutionnels de légalité en matière pénale,85(*) de nécessité des peines et de clarté et de précision de la loi pénale, ce dernier découlant de la combinaison de l'article 34 de la Constitution et de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. En effet, le terme « manifester » est trop imprécis pour caractériser une infraction pénale : il convient de lui préférer le terme usité dans la législation : « faire l'apologie ».

Au surplus, si la rédaction proposée visait non pas le champ des comportements publics, concernés par le délit d'apologie du terrorisme, mais les comportements privés, cette rédaction porterait une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'opinion. L'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 protège en effet la liberté de pensée des citoyens, dès lors que leur manifestation ou leur expression n'est pas publique ou, le cas échéant, ne trouble pas l'ordre public.

Néanmoins, il est apparu utile à votre rapporteur de renforcer la législation antiterroriste afin de mieux incriminer les comportements en amont des actes de terrorisme. À cette fin, son amendement COM-38, adopté par votre commission, vise à compléter le délit d'entreprise individuelle terroriste.

Actuellement, le délit d'entreprise individuelle terroriste est défini par référence à plusieurs éléments constitutifs :

- l'exigence d'un « dol spécial » : l'acte incriminé doit être « intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur » ;

deux éléments matériels : la détention, la recherche, l'acquisition ou la fabrication d'objet de nature à créer un danger et au moins un autre élément matériel parmi les faits suivants : recueillir des renseignements sur des lieux ou des personnes, s'entraîner ou se former au maniement des armes ou à toute forme de combat, consulter habituellement des sites provoquant directement à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie ou encore avoir séjourné à l'étranger sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes.

L'amendement COM-38 vise à étendre la liste des éléments matériels possibles pour constituer un délit d'entreprise individuelle terroriste à la provocation et à l'apologie d'actes de terrorisme.

Au regard des auditions des acteurs de la lutte antiterroriste, il n'est pas apparu nécessaire de viser précisément l'acte d'allégeance d'un individu à un groupement terroriste : en effet, ce seul acte est d'ores et déjà réprimé sur le fondement de l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

Article 28 (art. 144 du code de procédure pénale) - Application du critère du trouble à l'ordre public comme motivation de la détention provisoire en matière correctionnelle

Cet article vise à étendre à certains délits la possibilité de prononcer une détention provisoire sur le seul motif de l'existence d'un trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public.

Mesure d'incarcération prononcée à l'égard d'une personne non définitivement condamnée, la détention provisoire est principalement86(*) ordonnée par le juge des libertés et de la détention, saisi par le juge d'instruction et sur réquisitions écrites du ministère public, ou saisi directement par le procureur de la République87(*).

La détention provisoire ne peut être prononcée que si elle constitue l'unique moyen de répondre à l'un des objectifs énumérés à l'article 144 du code de procédure pénale88(*).

L'article 144 du code de procédure pénale définit sept critères autorisant le placement en détention provisoire, ou sa prolongation :

1. conserver les preuves ou les indices matériels qui sont nécessaires à la manifestation de la vérité ;

2. empêcher une pression sur les témoins ou les victimes ainsi que sur leur famille ;

3. empêcher une concertation frauduleuse entre la personne mise en examen et ses coauteurs ou complices ;

4. protéger la personne mise en examen ;

5. garantir le maintien de la personne mise en examen à la disposition de la justice ;

6. mettre fin à l'infraction ou prévenir son renouvellement ;

7. mettre fin au trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé.

Historiquement, le critère du trouble à l'ordre public89(*) a été particulièrement contesté en raison de la faible caractérisation de la notion. Facilitant, d'une manière jugée excessive, les détentions provisoires, ce critère a été progressivement réduit au seul « trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé » par la loi n° 96-1235 du 30 décembre 1996 relative à la détention provisoire et aux perquisitions de nuit en matière de terrorisme. La loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale a également précisé que le trouble ne pouvait résulter « du seul retentissement médiatique de l'affaire » et que ce critère n'était pas applicable en matière correctionnelle.

L'article 28 de la présente proposition de loi tend à étendre l'application de ce critère en matière correctionnelle, à l'ensemble des délits terroristes et des délits punis d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à sept ans.

Cette mesure a été approuvée par la plupart des magistrats du parquet entendus par votre rapporteur : en effet, le trouble persistant à l'ordre public peut naître des circonstances dans lesquelles une infraction a été commise, même lorsque la peine encourue n'est pas forte.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 sans modification.


* 78 « Comme les infractions formelles, les infractions-obstacles s'analysent en un comportement dangereux susceptible de produire un résultat dommageable ou d'être suivi d'autres comportements susceptibles de produire un tel résultat et incriminé à titre principal, indépendamment de la réalisation de ce résultat. Elles diffèrent cependant des infractions formelles (exemple : l'empoisonnement) par le fait que le résultat, s'il se produit, caractérise une autre infraction. En réprimant le comportement initial, le législateur entend en effet faire obstacle à la commission de cette seconde infraction » dans Droit pénal général, Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, Economica, 2008, page 415.

* 79 Sur ce point, votre rapporteur renvoie au rapport n° 252 (2016-2017) de M. Michel Mercier sur la proposition de loi n° 86 (2016-2017), présentée par MM. Philippe Bas, François Zocchetto, François-Noël Buffet, Yves Détraigne et François Pillet, relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l16-252/l16-252.html.

* 80 Les infractions d'intelligences avec une puissance étrangère sont définies au sein du chapitre Ier du titre Ier du livre IV du code pénal, intitulé « De la trahison et de l'espionnage ».

* 81 Une détention criminelle est une peine applicable aux infractions politiques, tombée en désuétude. En théorie, elle est censée permettre l'application d'un régime d'exécution des peines différent.

* 82 La liste et le ressort des juridictions compétentes est fixée par l'annexe du décret n° 82-1120 du 23 décembre 1982 fixant la liste et le ressort des juridictions compétentes pour connaître des infractions en matière militaire et de sûreté de l'État.

* 83 L'article 421-1 du code pénal qualifie toute infraction, limitativement énumérée, d'acte de terrorisme dès lors que l'infraction est « intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ».

* 84 Circulaire du garde des sceaux du 12 janvier 2015 relatif aux infractions commises à la suite des attentats terroristes commis les 7, 8 et 9 janvier 2015.

* 85 Conseil constitutionnel, décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981, loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes, considérant n° 7.

* 86 À titre résiduel, la détention provisoire peut être ordonnée par le tribunal correctionnel, en cas de renvoi devant le juge d'instruction d'une affaire prévue pour être jugée en comparution immédiate, mais également par la cour d'assises si l'accusé se soustrait aux obligations du contrôle judiciaire.
En cas d'appel, le placement en détention provisoire peut être ordonnée par la chambre de l'instruction.

* 87 En principe, les réquisitions de placement en détention provisoire sont transmises au juge d'instruction qui transmet ou non le dossier au juge des libertés et de la détention. En cas de refus du juge d'instruction, le procureur de la République peut saisir la chambre de l'instruction. Ainsi, les juridictions de l'instruction exercent un rôle de filtre des demandes de mise en détention. Par dérogation à ce principe, en matière criminelle et pour les délits punis de dix ans d'emprisonnement, le procureur de la République peut saisir directement et sans délai le juge des libertés et de la détention afin de placer une personne mise en examen en détention provisoire (article 137-4 du code de procédure pénale). Il peut également saisir le juge des libertés directement en cas de comparution immédiate et d'impossibilité de réunion du tribunal le jour même (article 396 du code de procédure pénale).

* 88 Pour de plus amples développements sur la durée de la détention provisoire et les conditions de sa prolongation, votre rapporteur renvoie au commentaire de l'article 14, cf. supra. page 62.

* 89 Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 86-1235 du 30 décembre 1996, l'article 144 du code de procédure pénale prévoyait que la détention préventive pouvait être prononcée afin de « préserver l'ordre public du trouble causé par l'infraction ».