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Proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale

25 janvier 2017 : Renforcer l'efficacité de la justice pénale ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV - RESTAURER L'EFFECTIVITÉ DE LA PEINE

Article 17 (art. 132-4 du code pénal) - Réduction du champ de la confusion des peines

Cet article vise à limiter le champ de la confusion des peines aux seules infractions de même nature.

· Le mécanisme de confusion des peines pour des infractions commises en concours

L'article 132-4 du code pénal prévoit que, lorsqu'une personne est poursuivie, dans le cadre de procédures séparées, pour plusieurs infractions commises en concours60(*), les peines prononcées s'exécutent de manière cumulative. La peine totale prononcée est toutefois plafonnée : elle ne peut excéder le maximum légal prévu pour la peine encourue la plus forte.

À titre dérogatoire, le juge dispose toutefois de la faculté de procéder à une confusion, totale ou partielle, des peines prononcées pour chacune des infractions poursuivies, à condition que les peines soient de même nature, c'est-à-dire ayant le même contenu et les mêmes effets (en revanche, les infractions peuvent être de nature différente). Il en est notamment ainsi des peines privatives de liberté61(*). Les peines sont alors exécutées de manière simultanée, et non cumulative, la peine la plus forte absorbant la peine la plus faible.

Exemples de cumul plafonné et de confusion de peines pour des infractions en concours

Lorsqu'une personne est poursuivie, dans le cadre de procédures séparées, pour deux infractions commises en concours, et encourt, pour chacune d'entre elles, une peine d'emprisonnement de trois et cinq ans, elle pourra faire l'objet de deux peines d'emprisonnement distinctes, sans toutefois que le cumul de ces deux peines n'excédent le maximum légal encouru, soit cinq ans. Les peines sont ainsi cumulées, mais dans la limite du maximum légal encouru.

Si, dans la même hypothèse, l'auteur des infractions est en définitive condamné à des peines de douze mois et trois ans, il pourra demander à bénéficier d'une confusion de peines : si elle est accordée par la juridiction, le total de la peine d'emprisonnement exécutée sera de trois ans, la peine la plus forte (trois ans) absorbant la peine la plus faible (douze mois).

La confusion de peines peut être ordonnée par la juridiction de jugement se prononçant pour la dernière des infractions commises, et à la seule condition que la condamnation pour la première infraction ait acquis l'autorité de la chose jugée, autrement dit qu'elle soit définitive.

Elle peut également l'être, en application de l'article 710 du code de procédure pénale, à l'issue de la condamnation, à la demande du condamné. La juridiction saisie se prononce alors au regard « du comportement de la personne condamnée depuis la condamnation, de sa personnalité, ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale ».

· La restriction du champ de la confusion des peines

L'article 17 de la proposition de loi restreint le champ de la confusion des peines pour des infractions en concours, en introduisant de nouvelles conditions à son prononcé.

En vertu du 2° du I, la confusion ne serait tout d'abord rendue possible que lorsque les infractions sont identiques ou assimilées au sens de la récidive légale. Ainsi, deux peines prononcées pour des infractions de nature différente ne pourraient plus faire l'objet d'une confusion.

Elle serait par ailleurs exclue dans les cas où le prévenu a fait l'objet d'une condamnation pénale définitive entre la commission des deux infractions concernées.

Le 1° du I procède à une coordination.

Enfin, le II prévoit la suppression des critères, mentionnés à l'article 710 du code de procédure pénal, au regard desquels le juge est tenu d'apprécier une demande de confusion de peines.

L'introduction d'une condition d'identité des infractions n'est pas dénuée de fondement. Dans la pratique en effet, la jurisprudence a fréquemment retenu un tel critère pour justifier d'un refus de confusion de peines, estimant « que les faits ayant entraîné les condamnations [...] ne sont pas de même nature, procèdent d'actions coupables distinctes, ont été commis à des époques distinctes, en des lieux différents »62(*).

Toutefois, la systématisation de ce nouveau critère réduit considérablement le pouvoir d'appréciation du juge et la possibilité d'une sanction individualisée, donc adaptée et efficace. Pour les mêmes raisons, il apparaît regrettable de supprimer les critères prévus à l'article 710 susmentionné, introduits par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales.

En conséquence, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-28 introduisant la faculté pour le juge de procéder, sur décision spéciale et motivée, à une confusion de peines, même lorsque les infractions commises par le prévenu sont de nature différente. Cet amendement maintient par ailleurs l'article 710 du code de procédure pénale dans sa rédaction actuelle.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (art. 132-16-5 du code pénal) - Aggravation de la peine à raison de l'état de récidive légale

Cet article vise à rendre systématique l'aggravation de la peine à raison de l'état de récidive légale.

Sur le plan juridique, la récidive se définit comme le fait pour un individu, après avoir déjà été condamné de manière définitive, de commettre une nouvelle infraction, dans les conditions fixées par la loi. Défini à l'article 132-8 du code pénal, l'état de récidive légale nécessite donc que deux conditions soient remplies :

- le prévenu doit avoir fait l'objet d'une première condamnation pénale, prononcée par une juridiction française ou par une juridiction d'un État membre de l'Union européenne. La condamnation doit être définitive au jour où la seconde infraction est commise, c'est-à-dire que toutes les voies de recours doivent être épuisées ou prescrites. Enfin, la condamnation ne doit pas être effacée ;

- la seconde infraction commise doit être identique ou assimilée.

L'état de récidive légale constitue une cause aggravante de la peine, qui a de nombreuses conséquences, s'agissant tant du niveau de la peine prononcée qu'en matière d'exécution de peines (aménagements, réductions, etc.)

Les cas de récidive légale (art. 132-8 à 132-10 du code pénal)

Références
du code pénal

Première infraction commise

Nouvelle infraction commise

Quantum de
la peine encourue

Art. 132-8

Crime ou délit puni de plus de 10 ans d'emprisonnement

Crime puni de 20 ou 30 ans de réclusion criminelle

Perpétuité

Crime puni de 15 ans de réclusion criminelle

20 ou 30 ans de réclusion criminelle

Art. 132-9

Crime ou délit puni de plus de 10 ans d'emprisonnement

Délit commis dans un délai de 10 ans à compter de l'expiration ou de la prescription de la précédente peine et puni de la même peine

Doublement de la peine d'amende et de la peine d'emprisonnement encourues hors cas de récidive

Délit commis dans un délai de 5 ans à compter de l'expiration ou de la prescription de la précédente peine et puni d'une peine d'emprisonnement comprise entre 1 et 10 ans

Doublement de la peine d'amende et de la peine d'emprisonnement encourues hors cas de récidive

Art. 132-10

Délit

Délit identique ou assimilé au regard des règles de la récidive commis dans un délai de 5 ans à compter de la prescription ou de l'expiration de la précédente peine

Doublement de la peine d'amende et de la peine d'emprisonnement encourues hors cas de récidive

En l'état du droit, l'état de récidive légale peut être relevé par la juridiction saisie de la seconde infraction, lorsqu'il est mentionné dans l'acte de poursuites.

Depuis la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, la juridiction de jugement peut également, en vertu de l'article 132-16-5 du code pénal, relever l'état de récidive légale « dès lors qu'au cours de l'audience la personne poursuivie en a été informée et qu'elle a été mise en mesure d'être assistée d'un avocat et de faire valoir ses observations ».

À des fins de renforcement de la réponse pénale à l'égard des récidivistes, l'article 18 de la proposition de loi tend à réécrire cet article 132-16-5 pour rendre le relevé de l'état de récidive légale obligatoire :

- au stade des poursuites, par le procureur de la République ;

- au stade du jugement, par le procureur de la République ou la juridiction de jugement, sous réserve que le prévenu ou son avocat soit mis en demeure de faire valoir ses observations ;

- au stade de l'exécution des peines, par le procureur de la République. Dans ce dernier cas, le condamné conserverait la possibilité de contester la caractérisation de l'état de récidive légale devant la juridiction ayant prononcé la condamnation.

À l'aune des éléments qui lui ont été communiqués au cours de ses auditions, votre rapporteur formule plusieurs réserves à l'égard de cette nouvelle rédaction.

Il observe tout d'abord que la systématisation du relevé de l'état de récidive légale, tant au stade des poursuites que de la phase de jugement, conduit à supprimer toute marge d'appréciation des magistrats et pourrait en conséquence être jugé contraire à plusieurs principes constitutionnels applicables en matière pénale : le principe d'opportunité des poursuites, s'agissant du parquet ; le principe d'individualisation des peines s'agissant des juridictions de jugement.

Qui plus est, la mise en place de cette obligation pourrait se révéler peu efficace dans la pratique, les retards d'inscription des condamnations au casier judiciaire rendant parfois impossibles, pour les magistrats, de constater l'état de récidive lors de la poursuite ou du jugement d'une infraction.

La nouvelle rédaction proposée par l'article 18 de la proposition de loi modifie par ailleurs les règles du débat contradictoire. En effet, lorsque l'état de récidive légale est retenu au stade du jugement, ne seraient plus exigées la présence de la personne poursuivie et celle de son avocat, mais seulement celle de l'un des deux. Cette modification conduit à restreindre sensiblement les droits de la défense, qui bénéficient d'une forte protection, tant au niveau conventionnel que constitutionnel. À cet égard, la Cour de cassation estime que l'état de récidive légale ne peut être relevé d'office que si le prévenu a été mis en demeure de présenter ses observations avant le réquisitoire et les plaidoiries63(*), la seule présence de son avocat à l'audience de jugement étant insuffisante64(*).

Enfin, comme l'ont relevé l'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur, le relevé d'office de l'état de récidive légale par le procureur de la République au stade de l'exécution des peines, même en prévoyant la possibilité pour le condamné de contester la caractérisation de la récidive, conduit à remettre en cause l'un des principes fondamentaux du droit pénal, l'autorité de la chose jugée. Selon les informations communiquées à votre rapporteur à l'occasion de ces auditions, le Conseil d'État aurait, pour les mêmes raisons, donné un avis défavorable à la mise en oeuvre d'une telle mesure en 2012.

Au demeurant, votre rapporteur partage la volonté des auteurs de la proposition de loi d'inciter le procureur de la République et les juridictions à relever l'état de récidive légale.

À son initiative, votre commission a donc adopté un amendement COM-29 de réécriture de l'article 18. Ainsi rédigé, celui-ci prévoit que l'état de récidive légale est relevé par le ministère public, sous réserve du principe d'opportunité des poursuites, dans l'acte de poursuites et au stade du jugement, et d'office, par la juridiction de jugement, sauf en cas de décision spéciale et motivée de cette dernière.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 (art. 712-6, 712-7, 712-8, 712-10 et 723-15-1 du code de procédure pénale) - Répartition des compétences entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines

Cet article vise à créer dans chaque tribunal de grande instance un tribunal de l'application des peines et prévoit également une modification du critère déterminant la répartition du contentieux entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines, afin de renforcer la compétence de ces derniers.

· La modification des tribunaux de l'application des peines

Créé par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le tribunal de l'application des peines est une juridiction collégiale, composée d'un président et de deux assesseurs désignés par le premier président de la cour d'appel parmi les juges de l'application des peines du ressort de la cour.

On dénombre 49 tribunaux de l'application des peines parmi les 36 cours d'appel : dans le ressort de certaines cours d'appel, plusieurs tribunaux de l'application des peines sont établis avec une compétence territoriale qui peut correspondre à celle de plusieurs tribunaux de grande instance du ressort.

L'article 19 de la proposition de loi vise à prévoir la création d'au moins un tribunal de l'application des peines, non plus dans le ressort de chaque cour d'appel, mais dans celui de chaque tribunal de grande instance.

Il tend également à ne requérir la présence que d'un juge de l'application des peines, au lieu de trois, au sein de la formation collégiale du tribunal.

Une telle mesure apparaît particulièrement coûteuse pour les finances publiques puisqu'elle entraînerait une augmentation de 234 % du nombre de tribunaux de l'application des peines. Or les tribunaux de l'application des peines ne sont pas utiles dans les ressorts de tribunaux de grande instance qui ne comportent pas d'établissement pénitentiaire. Votre rapporteur considère qu'il convient davantage de créer des emplois supplémentaires de magistrats que de nouvelles juridictions pour atteindre le but recherché d'une nouvelle efficacité de la justice pénale. 

Enfin, au regard de la technicité du droit de l'exécution des peines, il apparaît nécessaire à l'efficacité de la justice pénale d'assurer son application par des magistrats spécialisés : seuls des juges de l'application des peines doivent composer le tribunal de l'application des peines.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-30 de son rapporteur visant à supprimer cette augmentation du nombre de tribunaux de l'application des peines.

· La répartition des compétences entre juge de l'application des peines et tribunal de l'application des peines

Actuellement, se superposent dans le code de procédure pénale plusieurs critères de répartition des compétences entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines selon la nature de la mesure sollicitée.

Ainsi, le juge de l'application des peines est compétent pour accorder une libération conditionnelle à un condamné lorsque la peine privative de liberté prononcée est d'une durée égale ou inférieure à dix ans ou que, quelle que soit la peine initialement prononcée, la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à trois ans. Dans les autres hypothèses, c'est le tribunal de l'application des peines qui est compétent.

À l'inverse, la répartition du contentieux des demandes de suspension de peine pour motif médical s'effectue selon le seul critère de la durée de détention restant à subir : si elle est inférieure ou égale à trois ans, cette suspension est ordonnée par le juge de l'application des peines ; dans les autres cas, par le tribunal de l'application des peines.

L'article 19 de la proposition de loi propose de retenir le critère de la durée de la peine restant à subir. Lorsque celle-ci est inférieure à six mois, le juge de l'application des peines serait compétent pour l'octroi, la suspension ou le retrait des mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement, de suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle. La compétence serait transférée au tribunal de l'application des peines dans les autres cas.

Votre rapporteur considère que ce critère est trop peu élevé. Les juges de l'application des peines prennent plus de 210 000 décisions par an concernant l'aménagement des peines, alors que le tribunal de l'application des peines ne rend qu'un peu plus d'un millier de décisions65(*). Les moyens actuels des juridictions de l'application des peines ne permettent pas d'absorber un transfert massif du contentieux du juge unique de l'application des peines vers le tribunal de l'application des peines.

Votre rapporteur a retenu une position d'équilibre, inspirée du rapport « Pour une refonte du droit des peines » de M. Bruno Cotte, président honoraire de la chambre criminelle de la Cour de cassation, remis en novembre 2015 au garde des sceaux.

La répartition du contentieux pour l'ensemble des mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement, de suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle serait déterminée en fonction de deux critères alternatifs : la durée de la peine prononcée et la durée de la peine restant à subir.

Lorsque la peine prononcée par la juridiction de jugement est d'une durée inférieure ou égale à dix ans ou, quelle que soit la peine prononcée, la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à trois ans, le juge de l'application des peines serait compétent pour le contentieux de l'octroi, de la suspension ou du retrait des mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement, de suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle.

Le tribunal de l'application des peines aurait pour compétence d'attribution les peines d'emprisonnement prononcées d'une durée supérieure à dix ans ou d'une durée restant à subir supérieure à trois ans.

Par le même amendement COM-30 de son rapporteur, votre commission a adopté cette nouvelle répartition du contentieux de l'aménagement des peines.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 19 bis (nouveau) (art. 723-19 [nouveau] du code de procédure pénale) - Rétablissement de la surveillance électronique de fin de peine

L'introduction de l'article 19 bis résulte de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-31 présenté par son rapporteur. Il tend à rétablir la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP), abrogée par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales.

La SEFIP avait été créée par la loi pénitentiaire du 24 novembre 200966(*). Le dispositif, alors défini par l'article 723-28 du code de procédure pénale, prévoyait l'exécution automatique du reliquat de la peine selon les modalités du placement sous surveillance électronique, sauf en cas d'impossibilité matérielle, de refus de l'intéressé, d'incompatibilité entre sa personnalité et la nature de la mesure ou de risque de récidive. La mesure était mise en oeuvre par le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation, sous l'autorité du procureur de la République. En l'absence de décision de placement sous surveillance électronique, la personne condamnée pouvait saisir le juge d'application des peines.

La SEFIP s'appliquait :

- aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans auxquelles il restait quatre mois d'emprisonnement à subir, lorsqu'aucune mesure d'aménagement de peine n'avait été ordonnée six mois avant la date d'expiration de la peine ;

- aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à six mois et auxquelles il resterait les deux tiers de la peine à subir.

La SEFIP avait été critiquée, notamment car elle ne permettait qu'un suivi minimal de la personne concernée, son caractère quasi-automatique empêchant la mise en oeuvre d'un suivi individualisé et adapté. La mesure avait surtout suscité des craintes concernant les motifs de son utilisation Notre ancien collègue Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des lois sur la loi de 2009, avait précisé que ce dispositif ne devait pas s'apparenter à une « grâce électronique », reprenant l'expression employée par l'Association nationale des juges de l'application des peines. Il avait également précisé que « les mesures d'aménagement de peine, singulièrement le placement sous surveillance électronique, ne [devaient] pas devenir un instrument de gestion des flux de la population carcérale mais rester au service exclusif de la réinsertion des détenus, sous peine d'être discréditées »67(*).

Dans les faits, la SEFIP a été peu appliquée. Soucieux de ne pas la voir utilisée comme outil de gestion de la population carcérale, les parquets se sont montrés très stricts dans l'application des critères d'éligibilité au dispositif, et la proportion du nombre de mesures accordées par le parquet par rapport au nombre de dossiers transmis par les services pénitentiaires d'insertion et de probation a été relativement faible68(*). En outre, de nombreux dossiers n'ont pas été transmis aux parquets en raison de l'impossibilité matérielle de mise en oeuvre de la mesure.

Cette disposition avait été supprimée avec la création de la procédure de la libération sous contrainte, qui répondait au même objectif : éviter les sorties « sèches » de prison, facteur de récidive.

Votre rapporteur a proposé de rétablir ce dispositif, en l'aménageant de manière à répondre aux critiques émises à son encontre.

En premier lieu, la mesure est prononcée non pas de manière automatique mais à la demande de la personne condamnée, qui doit en outre présenter un projet sérieux d'insertion ou de réinsertion.

Le dispositif proposé prévoit également un rôle renforcé du juge de l'application des peines, qui ordonne la mesure. Ce rôle renforcé avait été souhaité par le Sénat lors de l'examen du projet de loi pénitentiaire de 2009, pour permettre un meilleur suivi de la personne concernée.

Enfin, toujours dans un objectif de meilleur suivi, la fixation par le procureur de la République de mesures de contrôle et d'obligations parmi celles prévues aux articles 132-44 et 132-45 du code pénal ne serait plus facultative mais obligatoire.

Ces différents aménagements par rapport à l'ancien dispositif de la SEFIP visent ainsi, en évitant les sorties « sèches » de prison, à réduire le risque de récidive et augmenter les chances de réinsertion des condamnés concernés par une SEFIP. Le champ d'application de la mesure, défini en fonction de la durée de la peine prononcée et de la durée de la peine restant à subir et de l'absence de mesure d'aménagement de peine, serait identique à celui de l'ancien dispositif.

Votre commission a adopté l'article 19 bis ainsi rédigé.

Article 20 (art. 717-1, 721-1, 721-1-1 [supprimé], 721-2 et 723-9 du code de procédure pénale ; art. 132-24 du code pénal et art. 41 de la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales) - Suppression des crédits automatiques de réduction de peine

Cet article vise à supprimer le principe de l'attribution automatique de crédits de réduction de peines aux condamnés détenus : le régime actuellement prévu pour les réductions de peine en cas d'efforts sérieux de réadaptation sociale deviendrait le seul régime de réductions de peine.

Créées par la loi n 72-1226 du 29 décembre 1972 simplifiant et complétant certaines dispositions relatives à la procédure pénale, les réductions de peine permettaient initialement de réduire la peine privative de liberté prononcée par la juridiction de jugement en cas de « bonne conduite » du condamné : la situation de chaque condamné était examinée au moins une fois par an, par la commission et le juge de l'application des peines, pour décider ou non de l'octroi d'une réduction de peine.

En pratique, contrairement aux réductions de peine « supplémentaires », qui peuvent seulement être accordées en cas d'efforts sérieux de réadaptation sociale, ces réductions de peine pour « bonne conduite » étaient attribuées de façon quasi-systématique.

Aussi, afin d'alléger la charge des juridictions de l'application des peines, la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a remplacé le système individualisé d'examen annuel de la situation du condamné par l'attribution automatique à chaque détenu d'un crédit de réduction de peine, remis en cause éventuellement en cas de mauvaise conduite.

Actuellement, chaque condamné bénéficie d'un crédit de réduction de trois mois pour la première année et de deux mois pour les années suivantes. Si la peine exécutée est inférieure à un an, le crédit accordé est de sept jours par mois.

Le présent article vise à supprimer ce crédit de réduction de peine automatique accordé en cas d'absence de « mauvaise conduite ». En conséquence, il précise le régime de réduction de peine accordée pour « efforts sérieux de réadaptation sociale ».

Ces réductions de peine ne pourraient pas excéder trois mois la première année d'incarcération et deux mois par année supplémentaire d'incarcération. En cas de peine inférieure à un an, le maximum de la réduction de peine serait de sept jours par mois.

Si le condamné est en état de récidive légale, le maximum de cette réduction serait réduit à deux mois la première année d'incarcération, à un mois par année supplémentaire d'incarcération ou cinq jours par mois, en cas de peine inférieure à un an.

Cette réduction de peine ne serait accordée que sur demande motivée du condamné, par le juge de l'application des peines, après avis de la commission de l'application des peines69(*), en fonction de ses efforts de formation, de son travail, de ses recherches d'emploi, de l'indemnisation des parties civiles, de sa soumission à des mesures d'examen, de traitement ou de soins. Par un amendement COM-32 de son rapporteur, votre commission a ajouté le critère de la prise en compte de la participation du détenu à des activités culturelles.

L'article 19 de la proposition de loi prévoit également qu'aucune réduction de la peine ne pourrait être accordée aux personnes condamnées pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru et qui refusent de suivre le traitement qui leur est proposé et aux personnes condamnées pour l'une des infractions mentionnées à l'article 706-4770(*) si lorsque leur condamnation est devenue définitive, le casier judiciaire faisait mention d'une telle condamnation.

Afin de respecter le principe constitutionnel d'individualisation de la peine, le même amendement COM-32 prévoit que seule une décision spécialement motivée du juge de l'application des peines permettrait de déroger à ce principe d'interdiction.

Enfin, le même amendement COM-32 supprime l'exigence de motivation des demandes des condamnés. En effet, le profil sociologique des détenus peut faire obstacle à la formulation d'une demande motivée. S'il est évident qu'une réduction de peine ne pourrait être accordée que s'il est attesté de la motivation du condamné à se réinsérer, il serait complexe d'imposer que cette motivation soit écrite. 

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (titre Ier bis et section 1 bis [abrogés] du chapitre II du titre II du livre V, art. 74-2, 230-19, 474, 707, 712-11, 721-2, 730, 774 du code de procédure pénale et art. 131-3 [abrogé], 131-4-1 [abrogé] et 131-9 du code pénal) - Suppression de la contrainte pénale et de la libération sous contrainte

Cet article a pour objet de supprimer la peine de contrainte pénale et la procédure de libération sous contrainte.

· La contrainte pénale : le constat d'un échec

La contrainte pénale est une peine alternative à l'incarcération, créée par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, nécessitant un suivi soutenu, des modalités de prise en charge spécifiques, fortement individualisées et adaptables.

Sans que les moyens nécessaires n'aient été attribués pour permettre une prise en charge efficace des condamnés, cette mesure est entrée en vigueur au 1er octobre 2014 pour les délits punis d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, puis au 1er janvier 2017 pour l'ensemble des délits.

Le contenu de la contrainte pénale est principalement déterminé par le juge de l'application des peines, après une évaluation approfondie de la situation du condamné. La procédure prévoit le réexamen de la situation de la personne condamnée au moins une fois par an.

Cette peine n'a été que très peu prononcée, malgré une mobilisation importante des services pénitentiaires de l'insertion et de la probation.

Sur les vingt premiers mois de mise en place de la contrainte pénale, seulement 1 854 mesures ont été prononcées, soit 93 contraintes pénales par mois. Ces mesures ont représenté 0,18 % de l'ensemble des mesures prononcées pour des personnes reconnues coupables, alors que le sursis avec mise à l'épreuve total a représenté 7,18 % de l'ensemble des mesures. Ainsi, pour une contrainte pénale prononcée, 43 sursis avec mise à l'épreuve étaient prononcés. Ce bilan statistique confirme l'illisibilité de la réforme de la contrainte pénale qui a créé une peine supplémentaire, sans s'assurer d'une insertion cohérente de la palette des peines.

Votre commission a approuvé sans réserve la suppression de cette mesure et a, en conséquence, adopté un amendement COM-33 de son rapporteur visant à assurer les coordinations nécessaires.

· La libération sous contrainte : un dispositif complexe et coûteux

Entrée en vigueur le 1er janvier 2015, la libération sous contrainte, définie à l'article 720 du code de procédure pénale, prévoit un examen obligatoire de la situation de toute personne exécutant une ou plusieurs peines d'emprisonnement d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans, arrivée aux deux tiers de sa peine, en vue du prononcé éventuel, par le juge de l'application des peines, d'une mesure d'aménagement de peine dite « libération sous contrainte ». Selon la décision du juge de l'application des peines, le reliquat de peine peut être exécuté sous le régime de la semi-liberté (SL), du placement à l'extérieur (PE), du placement sous surveillance électronique (PSE) ou de la libération conditionnelle (LC).

Par l'examen obligatoire de la situation de tous les condamnés incarcérés, la libération sous contrainte a été conçue pour augmenter le nombre d'aménagements de peine. À la différence des procédures classiques d'octroi des aménagements de peine, la présentation d'un projet d'insertion n'est pas une condition préalable.

Cet examen obligatoire, même lorsqu'il n'est pas sollicité par le détenu, entraîne une surcharge de travail pour les juridictions de l'application des peines et les greffes pénitentiaires et judiciaires. La mise en oeuvre de cette procédure a exigé l'organisation de commissions d'application des peines supplémentaires.

Il apparaît contradictoire avec l'objectif de réinsertion des détenus de solliciter ces derniers en vue d'un aménagement de peine qu'ils n'ont pas demandé et non d'étudier leurs demandes fondées sur un projet de réinsertion.

En conséquence, votre commission a adopté la suppression de la libération sous contrainte.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22 (art. 13 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) - Création de délégués bénévoles à la probation

Cet article a pour objet de permettre aux juridictions d'application des peines d'être assistées par des délégués bénévoles à la probation. Selon l'exposé des motifs, ces délégués auraient vocation à se substituer aux personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation « pour les dossiers les moins lourds ».

Historiquement, la probation s'est développée sous l'impulsion du milieu associatif : ce n'est qu'en 1949 que des services de probation étatiques ont été créés en France71(*). Le rôle des services pénitentiaires d'insertion et de probation dans la préparation et l'exécution des décisions de l'autorité judiciaire, historiquement défini à l'article D. 572 du code de procédure pénale72(*), a été consacré, à l'initiative du Sénat, par la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

Les missions des services pénitentiaires d'insertion et de probation

Aux termes de l'article 13 de la loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) sont chargés :

- de la préparation et de l'exécution des décisions prononcées par les autorités judiciaires relatives à l'insertion et à la probation ;

- de la mise en oeuvre des politiques publiques relatives à l'insertion et à la prévention de la récidive ;

- du suivi et du contrôle des personnes condamnées : ils vérifient les obligations mises à la charge des condamnés faisant l'objet de mesures en milieu ouvert (art. D. 575 du code de procédure pénale) ;

- de la préparation de la sortie des personnes détenues, en particulier des aménagements de peine. En application de l'article D 460 du code de procédure pénale, les SPIP assurent les « liaisons avec les divers services sociaux, éducatifs, médico-sociaux » ;

- de l'évaluation régulière de la situation matérielle, familiale et sociale des personnes condamnées afin de définir le contenu et les modalités de leur prise en charge.

À l'origine, les services s'occupaient à la fois des phases préparatoire et exécutoire de la peine. Dès les années 1980, les mesures présentencielles, et notamment les mesures de contrôle judiciaire à dimension socio-éducative ont été massivement déléguées au secteur associatif, ces dernières s'imputant sur le budget des frais de justice des juridictions. La loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines a confié, par priorité, les enquêtes présentencielles au secteur associatif.

La question de l'intervention concurrente du service public et du secteur associatif habilité de la probation se pose également pour le suivi des personnes condamnées. Néanmoins, cette intervention ne peut se concevoir que dans un cadre partenarial bénéficiant de la professionnalisation des services pénitentiaires d'insertion et de probation et de ses méthodes de travail, notamment avec la généralisation du diagnostic à visée criminologique73(*). Le rapport conjoint, publié en 2011, de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des services judiciaires consacré aux SPIP recommandait de renforcer leur contrôle sur les interventions issues du milieu associatif.

En conséquence, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-34 de réécriture globale précisant que les délégués bénévoles à la probation assistent non pas directement les juridictions de l'application des peine mais les services pénitentiaires de l'insertion et de la probation dans l'exercice de leurs missions.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 (art. 717-1 du code de procédure pénale) - Affectation des détenus dans des centres à sécurité adaptée

Cet article a pour objet de définir un nouveau type d'établissement pénitentiaire pour peines pour les détenus condamnés à une courte peine et présentant, selon l'exposé des motifs, « une faible dangerosité et un risque d'évasion limité ».

Il prévoit également que seuls les détenus correspondant à ce profil et dont la peine restant à subir serait inférieure à un an pourraient être affectés dans ces centres, sur décision du juge de l'application des peines.

Actuellement, coexistent plusieurs structures qui peuvent accueillir des détenus présentant une faible dangerosité : les quartiers « nouveau concept », les quartiers ou centres pour peines aménagées, les quartiers courtes peines. Une réforme, par voie réglementaire, pourrait utilement fusionner ces structures74(*).

Votre rapporteur relève également l'existence d'expérimentations : dans les centres pénitentiaires de Mont-de-Marsan et de Beauvais et le centre de détention de Neuvic, le module « Respect » permet à certains détenus de s'engager sur un plan à la fois individuel (via un « contrat d'engagement ») et collectif (« règlement intérieur ») à respecter des règles de vie en détention ayant pour objectif d'assurer un cadre de vie plus apaisé au sein des unités d'hébergement. En contrepartie, les personnes détenues peuvent, en journée, circuler au sein de leur bâtiment d'hébergement et ont un accès libre aux activités qui sont proposées au sein de ce module.

Enfin, votre rapporteur constate que les catégories d'établissements pour peines75(*) sont déterminées par l'article D. 70 du code de procédure pénale. Cet article pourrait être modifié par décret pour inclure des « centres de détention à sécurité adaptée », en sus des maisons centrales, des centres de détention, des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs, les centres de semi-liberté et des centres de peines aménagées.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-35 de son rapporteur renvoyant à un décret en Conseil d'État la détermination des missions et des modalités de fonctionnement des établissements pour peines.

Quant à l'affectation des détenus dans ces établissements, votre rapporteur souligne que cette compétence relève actuellement, non pas du juge de l'application des peines, mais de l'administration pénitentiaire. Si le juge de l'application des peines et le procureur de la République sont consultés au préalable, cette décision administrative est considérée comme une mesure d'ordre intérieur, quand elle n'aggrave pas les conditions de détention, et donc non susceptible de recours devant le juge administratif.

Aussi, afin de préserver l'efficacité de l'exécution des peines, votre rapporteur estime préférable de ne pas confier à un juge les décisions d'affectation des détenus. La juridictionnalisation de cette compétence engendrerait une aggravation de la charge de travail des magistrats et obligerait à prévoir une voie de recours.

En revanche, il est opportun que la loi fixe les critères selon lesquels l'affectation peut être décidée.

En conséquence, votre commission, par le même amendement COM-35, a complété l'article 717-1 du code de procédure pénale qui fixe actuellement les critères à prendre en compte pour l'affectation d'un détenu afin que cette décision apprécie l'âge, le profil médico-psychologique de la personne et sa dangerosité.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24 (art. 474 et 723-15 du code de procédure pénale) - Abaissement du seuil d'aménagement ab initio des peines d'emprisonnement pour les personnes condamnées non incarcérées

Cet article réduit le seuil d'aménagement ab initio des peines prononcées à l'encontre de personnes non incarcérées, par le juge de l'application des peines, de deux ans à un an d'emprisonnement et pour les récidivistes, d'un an à six mois.

· L'aménagement des peines d'emprisonnement ab initio par le juge de l'application de peines : la procédure de l'article 723-15 du code de procédure pénale

Si la juridiction de jugement peut aménager ab initio les peines d'emprisonnement qu'elle prononce76(*), il existe également une procédure, définie à l'article 723-15 du code de procédure pénale, qui entraîne la saisine automatique du juge de l'application des peines avant toute exécution d'une peine d'emprisonnement d'une personne non incarcérée condamnée à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à deux ans (un an pour les récidivistes) ou pour laquelle la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans (un an pour les récidivistes)

Initialement prévue à l'article D. 49-1 du code de procédure pénale, cette procédure vise à éviter l'exécution des courtes peines, socialement coûteuses. Depuis la loi du 9 mars 2004, elle a été élevée au rang législatif pour imposer au parquet l'application de cette procédure. Depuis la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, le seuil des peines aménageables éligibles à cette procédure a été relevé d'un à deux ans et de six mois à un an en récidive.

Selon les chiffres communiqués à votre rapporteur par la Chancellerie, il y a eu 69 955 saisines du juge de l'application des peines sur ce fondement en 2014 et 71 355 en 2015. Ainsi 60 % des peines éligibles à un aménagement ont fait l'objet d'une saisine sur ce fondement.

Les 40 % d'absence de saisine s'expliquent par l'existence soit d'un mandat de dépôt à l'audience, soit d'un aménagement ab initio par la juridiction de jugement. Environ 50 % des saisines conduisent à une décision d'aménagement de peine qui est, dans environ 55 % des cas, un placement sous surveillance électronique.

Afin de restaurer la crédibilité des peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions de jugement, il apparaît nécessaire de réduire le seuil des peines aménageables de deux à un an et d'un an à six mois, pour les récidivistes.

· L'aménagement des peines d'emprisonnement ab initio du condamné présent à l'audience : la procédure de l'article 474 du code de procédure pénale

Pour les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à deux ans, présentes à l'audience, l'article 474 du code de procédure pénale prévoit, dès le prononcé de la condamnation à l'audience, un mécanisme visant à accélérer les délais de mise à exécution des peines et également à favoriser leur aménagement.

Dès le prononcé de leurs condamnations, les personnes sont orientées vers le bureau de l'exécution des peines qui leur remet une convocation à comparaître devant le juge de l'application des peines : elles sont convoquées devant le service pénitentiaire d'insertion et de probation dans un délai maximal de 45 jours. Les principales différences avec la procédure prévue à l'article 723-15 réside dans l'absence de rôle du parquet et un éventail élargi de mesures d'aménagement de peine.

Cette voie procédurale est principalement utilisée pour les peines inférieures ou égales à six mois d'emprisonnement. En effet, les magistrats entendus par votre rapporteur ont témoigné de la difficulté à aménager des peines d'emprisonnement conséquentes, supérieures à dix-huit mois. En conséquence, votre commission a approuvé sans réserve l'abaissement du seuil des peines aménageables de deux à un an et d'un an à six mois pour les récidivistes.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 24 bis (nouveau) (art. 149 du code de procédure pénale) - Ajout d'une nouvelle exception au principe de réparation intégrale du préjudice causé par une détention provisoire en cas de non-lieu

Introduit par votre commission, à l'initiative de notre collègue Alain Reichardt, par l'adoption de l'amendement COM-2 rect., cet article tend à créer une nouvelle exception au principe de réparation intégrale du préjudice causé par une détention provisoire en cas de non-lieu.

En l'état du droit, l'article 149 du code de procédure pénale prévoit que toute personne ayant fait l'objet d'une détention provisoire au cours d'une procédure terminée par une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement « a droit, à sa demande, à une réparation intégrale du préjudice moral ou matériel que lui a causé la détention ».

Le même article prévoit néanmoins des exceptions au principe de réparation. Ainsi, aucune réparation n'est due :

- lorsque la décision de non-lieu résulte de la reconnaissance de l'irresponsabilité de l'auteur de l'infraction, d'une amnistie postérieure à la mise en détention provisoire ou de la prescription de l'action publique ;

- lorsque la personne était dans le même temps détenue pour une autre cause ;

- lorsque la personne a été mise en détention provisoire car elle s'est librement ou volontairement accusée ou laissée accuser à tort.

L'article 24 bis introduit une nouvelle exception et exclut la réparation dans les cas où « l'information judiciaire au cours de laquelle a été ordonnée la détention provisoire a fait l'objet d'une annulation et qu'une nouvelle enquête ou une nouvelle information judiciaire a été ouverte sur les mêmes faits ». Il revient sur une jurisprudence de la commission nationale de réparation des détentions, rattachée à la Cour de cassation, qui juge qu'en l'absence de précision du législateur, la réparation intégrale du préjudice causé par une détention provisoire est due, même lorsque la décision de non-lieu résulte d'une annulation de la procédure77(*).

Votre commission approuve le principe d'une absence de droit à la réparation dès lors que la personne qui a fait l'objet de la détention provisoire est encore poursuivie pour les mêmes faits et qu'elle n'a pas fait l'objet d'une décision de non-culpabilité.

Elle a adopté l'article 24 bis ainsi rédigé.


* 60 En vertu de l'article 132-2 du code pénal, il y a concours réel d'infractions « lorsqu'une infraction est commise par une personne avant qu'elle n'ait été définitivement condamnée pour une autre infraction ».

* 61 Art. 132-5 du code pénal.

* 62 Cour d'appel d'Aix-en-Provence, 27 novembre 2006

* 63 Cour de cassation, chambre criminelle, 17 février 2010.

* 64 Cour de cassation, chambre criminelle, 11 octobre 2011.

* 65 En 2015, les juges de l'application des peines ont rendu 213 616, alors que les tribunaux de l'application des peines en ont rendu 1 090.

* 66 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, article 84.

* 67 Rapport n° 143 (2008-2009) de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi pénitentiaire. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l08-143/l08-143.html

* 68 En 2011, 3 069 SEFIP accordées sur 5 493 proposées par le SPIP (source : rapport d'information n° 629 (2011-2012), op. cit.). En 2012 et 2013, le nombre de SEFIP ordonnées a été respectivement de 3954 et 3958.

* 69 Les commissions pour l'application des peines existent dans chaque établissement pénitentiaire, sont présidées par le juge de l'application des peines et comprennent le procureur de la République, le chef de l'établissement et les membres du personnel de surveillance et du service pénitentiaire d'insertion et de probation. Sauf urgence, elles sont consultées par le juge d'application des peines pour l'octroi des réductions de peine, des autorisations de sortie sous escorte et des permissions de sortir.

* 70 La plupart des infractions mentionnées à l'article 706-47 concernent les infractions sexuelles ou commises sur les mineurs (cf. la page 39 du rapport n° 293 (2015-2016) de M. François Zocchetto sur le projet de loi relatif à l'information de l'administration par l'institution judiciaire et à la protection des mineurs.

* 71 Yves Perrier, La probation de 1885 à 2005. Sanctions et mesures dans la communauté, Dalloz, 2013.

* 72 Décret n° 99-276 du 13 avril 1999 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie : Décrets) et portant création des services pénitentiaires d'insertion et de probation.

* 73 Élaboré par des professionnels des SPIP et de l'administration centrale, il s'agit d'un outil normé d'évaluation de la situation des personnes placées sous main de justice, après un ou plusieurs entretiens individuels, qui permet de dégager les orientations de travail des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation sur une situation individuelle.

* 74 L'actuel garde des sceaux a annoncé leur fusion en quartiers ou centres de « préparation à la sortie. »

* 75 On distingue les établissements pour peine des maisons d'arrêt. En principe, les maisons d'arrêt reçoivent les personnes prévenues placées en détention provisoire, ainsi que celles dont la peine ou le reliquat de peine n'excèdent pas deux ans. La surpopulation des maisons d'arrêt s'explique en partie par le maintien en leur sein de condamnés à plus de deux ans d'emprisonnement.

* 76 Sur ce point, votre rapporteur renvoie au commentaire de l'article 9, cf. supra. page 46.

* 77 Commission nationale de réparation des détentions, 21 janvier 2008, n° 7 C-RD.068.