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Proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale

25 janvier 2017 : Renforcer l'efficacité de la justice pénale ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - RENFORCER L'EFFECTIVITÉ DES ALTERNATIVES AUX POURSUITES

Article 1er (supprimé) (art. 41-1 du code de procédure pénale) - Obligation de mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites, par un magistrat du ministère public ou un de ses délégués, dans une enceinte judiciaire ou une maison de justice et du droit

Cet article tend à modifier les conditions d'exécution des mesures alternatives aux poursuites, en obligeant leur mise en oeuvre par un magistrat du ministère public ou par un de ses délégués, dans une enceinte judiciaire ou une maison de justice et du droit.

L'article 41-1 du code de procédure pénale reconnait au ministère public une alternative entre le classement sans suite ou l'engagement des poursuites : les mesures alternatives aux poursuites.

Les mesures alternatives aux poursuites

L'article 41-1 du code de procédure pénale fait mention de plusieurs types d'alternatives aux poursuites :

- le rappel à la loi, qui constitue un avertissement judiciaire, mis en oeuvre sur décision d'un magistrat du parquet ;

- l'orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle, notamment en vue de la réalisation d'un stage de sensibilisation ou d'une formation ;

- la demande à l'auteur des faits de régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements, tendant à mettre fin à une infraction dans de brefs délais ;

- la réparation du dommage résultant des faits ;

- la mesure de médiation pénale, qui vise à rechercher un accord entre l'auteur des faits et la victime ;

- l'éloignement de l'auteur de l'infraction du lieu de résidence du couple assorti, le cas échéant, d'une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique, en cas d'infraction commise soit contre son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre ses enfants ou ceux de son conjoint, concubin ou partenaire.

Créées par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 relative aux alternatives aux poursuites et à la composition pénale, leur mise en oeuvre relève, sur le plan procédural, du procureur de la République.

Généralement ordonnées pour des faits de petite délinquance, pour lesquels l'engagement des poursuites ne parait pas adapté, elles constituent une réponse pénale dont l'objet est « d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits »3(*). Elles permettent, de ce fait, une réponse pénale systématique, mais graduée en fonction du niveau de gravité de l'infraction.

Le procureur de la République peut avoir recours aux mesures alternatives aux poursuites soit directement, soit par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire, d'un délégué ou d'un médiateur, dans le cadre d'un mandat écrit.

Les délégués du procureur

Les délégués du procureur, dont l'existence a été consacrée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice à l'évolution de la criminalité, sont des collaborateurs occasionnels du service public de la justice.

Recrutés par le procureur de la République dans le cadre d'une procédure d'entretien, prévu aux articles R. 15-33-30 à R. 15-33-37 du code de procédure pénale, les délégués du procureur représentent un appui essentiel à l'activité des parquets. Ils interviennent soit à titre individuel (925 en 2015), soit dans le cadre associatif (une centaine d'associations habilitées).

Ils sont notamment chargés de la mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites pénales prévues à l'article 41-1 du code de procédure pénale ainsi que des mesures de composition pénale en matière délictuelle et contraventionnelle prévues aux articles 41-2 et 41-3 du même code.

Leurs missions ont par ailleurs été étendues par la loi du 9 mars 2014 susmentionnée, et incluent désormais :

- la notification des ordonnances pénales en matière délictuelle ;

- le suivi de l'exécution d'un stage de citoyenneté, d'une mesure de composition pénale ou d'une peine.

Sur le plan statistique, les mesures alternatives aux poursuites représentaient, en 2015, 36,7 % des affaires poursuivables par les parquets, soit 463 960 mesures. Parmi celles-ci, les rappels à la loi sont largement majoritaires, atteignant 50 % des mesures prononcées.

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Affaires poursuivables

1 402 671

1 384 590

1 383 539

1 309 998

1 326 698

1 264 619

Procédures alternatives aux poursuites réussies

527 530

548 440

553 127

502 368

513 452

463 960

Part de mesures alternatives aux poursuites sur le total d'affaires poursuivables

37,6 %

39,6 %

40,0 %

38,3 %

38,7 %

36,7 %

Source : ministère de la justice.

Dans la pratique, et conformément à la circulaire du 16 mars 2004 relative à la politique pénale en matière de réponses alternatives aux poursuites et de recours aux délégués du procureur de la République, ne sont confiées aux officiers de police judiciaire que les mesures alternatives concernant des affaires de faible gravité, et notamment les rappels à la loi.

L'article 1er de la proposition de loi propose de réserver la mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites aux procureurs de la République ou à leurs délégués. Il prévoit également qu'elles devront être mises en oeuvre dans le cadre d'une enceinte judiciaire ou d'une maison de justice, alors que la loi n'impose actuellement aucune règle en la matière. Cette disposition reviendrait à supprimer la possibilité des rappels à la loi par les officiers de police judiciaire.

Votre rapporteur comprend et adhère à l'objectif poursuivi par cette proposition, qui vise à conférer plus de solennité à ces mesures alternatives aux poursuites.

Selon les témoignages de plusieurs magistrats, la pratique de certaines mesures alternatives aux poursuites, et notamment des rappels à la loi, s'est en effet fortement dégradée, faisant ainsi douter de leur efficacité. Le Syndicat de la magistrature rapportait ainsi à votre rapporteur l'existence, dans certaines juridictions, des rappels à la loi par simples courriers. Ces pratiques, pour lesquelles votre rapporteur ne dispose pas de statistiques précises, nuisent sans aucun doute à la qualité de la réponse apportée par notre système pénal.

Pour autant, la mise en oeuvre des dispositions proposées risque de se heurter à la réalité du fonctionnement des parquets. Le transfert de plus de 200 000 rappels à la loi par an vers le ministère public ou les délégués du procureur ne ferait en effet qu'aggraver l'engorgement d'ores et déjà important des parquets.

De plus, la saturation des capacités au sein des tribunaux, de même que le nombre encore insuffisant - 139, réparties dans 60 département selon les dernières informations transmises par le ministère de la justice - des maisons de justice et du droit rendraient difficile l'exigence de procéder aux mesures alternatives aux poursuites dans une enceinte judiciaire ou dans une maison de justice et du droit.

Qui plus est, cette nouvelle obligation pourrait entraîner des effets contre-productifs. Comme le relevait le ministère de la justice, le rappel à la loi effectué par officier de police judiciaire a le mérite de permettre une réponse immédiate. Or, il y a fort à penser qu'en exigeant leur mise en oeuvre par un magistrat ou un délégué du procureur, une partie des personnes concernées ne se présenterait pas à la convocation. L'objectif essentiel d'une réponse pénale rapide, sinon immédiate, ne pourrait être atteint.

Votre rapporteur rappelle enfin qu'une plus grande sollicitation des délégués du procureur entraînera nécessairement une augmentation des frais de justice. Selon les informations qui lui ont été communiquées, un rappel à la loi par un délégué du procureur serait facturé au ministère de la justice à un coût unitaire d'environ 8 euros.

Forte de ces considérations, votre commission n'a pas jugé opportun d'inscrire dans la loi une telle disposition, qu'elle a supprimée en adoptant l'amendement COM-9 de son rapporteur. Elle rappelle en revanche que des instructions pourraient utilement être adressées aux parquets généraux afin de privilégier autant que possible l'exécution des mesures alternatives aux poursuites par des magistrats ou des délégués du procureur, au sein d'enceintes judiciaires ou de maison de justice et du droit.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 1er.

Article 2 (supprimé) (art. 41-1, 41-1-1 et 41-2 du code de procédure pénale) - Suppression de la possibilité pour le procureur de la République de ne pas poursuivre en cas de non-exécution d'une mesure alternative aux poursuites

Cet article tend à supprimer la possibilité d'un classement sans suite par le ministère public en cas d'échec d'une mesure alternative aux poursuites, d'une mesure de transaction pénale ou d'une mesure de composition pénale.

De même que les mesures alternatives aux poursuites4(*), la transaction pénale et la composition pénale sont mises en oeuvre avant que l'action publique ne soit mise en mouvement.

Les mesures de transaction pénale et de composition pénale


· La mesure de composition pénale, prévue par l'article 41-2 du code de procédure pénale, est une transaction proposée par le procureur de la République à l'auteur d'un ou plusieurs délits punis à titre principal d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans.

Il revient ainsi au magistrat du parquet de proposer une sanction, parmi un nombre de mesures limitativement énumérées par le code de procédure pénale, qui doit être acceptée par l'auteur et validée par un magistrat du siège.

L'exécution de la mesure de composition pénale éteint l'action publique.


· Introduite par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, la mesure de transaction pénale, régie par l'article 41-1-1 du code de procédure pénale, permet aux officiers de police judiciaire, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de transiger avec les personnes physiques ou morales si l'infraction commise est de faible gravité5(*).

La transaction pénale est proposée par l'officier de police judiciaire ; elle nécessite l'accord de l'auteur de l'infraction et doit, en tout état de cause, être homologuée par le procureur de la République. Contrairement à la composition pénale, elle n'est pas soumise à l'approbation d'un magistrat du siège.

La transaction consiste à fixer une amende transactionnelle, dont le montant ne peut excéder le tiers du montant de l'amende encourue, et, le cas échéant, à astreindre l'auteur de l'infraction à un certain nombre d'obligations.

De même que pour la composition pénale, l'action publique s'éteint dès lors que l'auteur de l'infraction a rempli ses obligations.

En l'état du droit, l'article 41-1 du code de procédure pénale prévoit qu' « en cas de non-exécution de la mesure [alternative aux poursuites] en raison du comportement de l'auteur des faits, le procureur de la République, sauf élément nouveau, met en oeuvre une composition pénale ou engage des poursuites ».

Des dispositions similaires sont prévues en cas d'échec d'une mesure de transaction pénale ou d'une mesure de composition pénale. Aux termes de l'article 41-1-1 du même code, le ministère public doit, lorsque l'auteur de l'infraction n'a pas rempli l'ensemble de ses obligations, mettre en oeuvre une mesure alternative aux poursuites, une composition pénale ou engager des poursuites. De même, le procureur est tenu, en vertu de l'article 41-2, de mettre en oeuvre l'action publique lorsque la personne n'exécute pas l'ensemble des mesures décidées dans le cadre d'une composition pénale.

Ce principe de gradation de la réponse pénale n'est toutefois pas impératif. En application du principe de l'opportunité des poursuites, le ministère public dispose d'un pouvoir d'appréciation lui permettant, en cas d' « élément nouveau », de prononcer un classement sans suite.

 

Succès

Échec

Référence

Mesure alternative aux poursuites

Extinction de l'action publique

Composition pénale

Engagement des poursuites

Classement sans suite (en cas d'élément nouveau)

Article 41-1 du code de procédure pénale

Transaction pénale

Extinction de l'action publique

Mesure alternative aux poursuites

Composition pénale

Engagement des poursuites

Classement sans suite (en cas d'élément nouveau)

Article 41-1-1 du code de procédure pénale

Composition pénale

Extinction de l'action publique

Engagement des poursuites

Classement sans suite (en cas d'élément nouveau)

Article 41-2 du code de procédure pénale

L'article 2 de la proposition de loi tend à supprimer la possibilité d'un classement sans suite par le ministère public en cas d'échec d'une mesure alternative aux poursuites, d'une composition pénale ou d'une transaction pénale. À cet effet, il modifie les articles 41-1, 41-1-1 et 41-2 du code de procédure pénale pour en retirer les mots « sauf élément nouveau ».

Il s'agit de contribuer à renforcer la crédibilité de ces mesures alternatives aux poursuites par la certitude d'une sanction en cas de non-exécution.

Pour autant, les dispositions proposées soulèvent, de l'avis de votre rapporteur, plusieurs difficultés d'ordre juridique et pratique et ont conduit votre commission, sur sa proposition, à adopter l'amendement de suppression COM-10.

La suppression du pouvoir d'appréciation du ministère public peut tout d'abord sembler contraire au principe d'opportunité des poursuites, prévu à l'article 40-1 du code de procédure pénale, et dont le Conseil constitutionnel a récemment reconnu la portée constitutionnelle, en tant qu'il découle du principe d'indépendance de l'autorité judiciaire6(*).

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, il existe, sur le plan pratique, des situations dans lesquelles l'échec d'une mesure ou son exécution seulement partielle résulte d'éléments extérieurs à la volonté de l'auteur de l'infraction et ne justifie donc pas l'engagement des poursuites.

Comme l'ont par ailleurs relevé plusieurs magistrats entendus par votre rapporteur, il est hautement probable que cette nouvelle législation ait des effets contre-productifs, les procureurs risquant, faute de choix en cas d'échec d'une mesure, de préférer d'emblée le classement sans suite plutôt que le recours à une mesure alternative aux poursuites, à une composition pénale ou à une transaction pénale. Une telle situation serait d'autant plus regrettable que les mesures alternatives aux poursuites, qui constituent depuis quelques années une part significative de la réponse pénale, ont prouvé leur efficacité, notamment en raison de la rapidité de la réponse qu'elles permettent.

Enfin, il peut être rappelé que l'engagement des poursuites à la suite de l'échec de mesures alternatives est d'ores et déjà la règle lorsqu'aucun élément ne justifie que l'auteur des faits n'ait pu objectivement respecter ses obligations. La circulaire du 16 mars 2014 relative à la politique pénale en matière de réponses alternatives aux poursuites et de recours aux délégués du procureur précise ainsi que la « crédibilité de ces mesures [alternatives aux poursuites] se fonde sur la certitude d'une sanction, en cas d'échec imputable à son auteur », et recommande de privilégier la mise en mouvement de l'action publique.

Votre commission a supprimé l'article 2.

Article 3 (art. 48-1 du code de procédure pénale) - Inscription temporaire au bulletin n° 1 du casier judiciaire des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale

Cet article tend à prévoir l'inscription au bulletin n° 1 du casier judiciaire des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale, pour une durée de trois ans.

Régi par les articles 768 et suivants du code de procédure pénale, le casier judiciaire est un fichier automatisé dans lequel sont inscrites les condamnations pénales prononcées par les autorités judiciaires ainsi que certaines sanctions. Y figurent également des informations concernant l'exécution des peines après leur prononcé (dispenses et réductions de peines, grâces, décisions de libération conditionnelle, etc.)7(*).

Contenu du casier judiciaire (art. 768 du code de procédure pénale)

En application de l'article 768 du code de procédure pénale, le casier judiciaire reçoit, s'agissant des personnes physiques, les informations suivantes :

- les condamnations définitives pour crimes, délits ou contraventions de la 5e classe ainsi qu'à celles de la 4e classe, dès lors qu'elles donnent lieu à une mesure d'interdiction, de déchéance ou d'incapacité ;

- les déclarations de culpabilité assorties d'une dispense de peine ou d'un ajournement du prononcé de la peine ;

- les mesures et sanctions éducatives prononcées à l'encontre des mineurs ;

- les jugements prononçant la liquidation judiciaire à l'égard d'une personne physique ;

- la faillite personnelle ou l'interdiction de gérer ;

- les jugements prononçant la déchéance de l'autorité parentale ;

- les arrêtés d'expulsion contre les étrangers ;

- les compositions pénales, dont l'exécution a été constatée par le procureur de la République ;

- les jugements ou arrêts de déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental lorsqu'une hospitalisation d'office a été prononcée ;

- les sanctions disciplinaires prononcées par une autorité judiciaire ou administrative lorsqu'elles entraînent ou édictent des incapacités.

L'article 3 de la proposition de loi prévoit d'étendre le contenu du casier judiciaire aux mesures alternatives aux poursuites ainsi qu'aux mesures de transaction pénale, respectivement prévues aux articles 41-1 et 41-1-1 du code de procédure pénale.

Ces informations ne figureraient qu'au bulletin n° 1, c'est-à-dire au relevé intégral du casier judiciaire, exclusivement accessible aux autorités judiciaires. Elles ne seraient par ailleurs inscrites que de manière temporaire, pour une période de trois ans, sauf dans les cas où la personne concernée a fait l'objet d'une nouvelle condamnation criminelle, correctionnelle ou contraventionnelle, exécuté une composition pénale ou a été soumise à une nouvelle mesure alternative aux poursuites.

Comme le relève l'exposé des motifs de la proposition de loi, cette extension du casier judiciaire entend renforcer l'information des parquets sur le passé judiciaire des auteurs d'infractions, afin de leur permettre d'adapter au mieux la réponse pénale.

Elle se heurte toutefois aux principes et à la philosophie mêmes du casier judiciaire. Ce dernier ne comprend en effet que les mesures ayant fait l'objet d'une décision de justice, qu'il s'agisse d'une condamnation ou même d'une composition pénale, obligatoirement validée par un magistrat du siège8(*). Or, les mesures alternatives aux poursuites comme les mesures de transaction pénales sont prononcées préalablement à la mise en mouvement de l'action publique et ne disposent pas du statut de sanction. Aussi, prévoir leur inscription au casier judiciaire contribuerait-il à changer leur nature, alors qu'elles ont été conçues, comme le rappelait M. Didier Guérin, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, comme un « dernier avertissement ».

Une large majorité des magistrats entendus par votre rapporteur s'est par ailleurs accordée sur le peu d'utilité de cette mesure. Depuis 2004, les autorités judiciaires bénéficient en effet d'une information très complète sur l'ensemble des procédures judiciaires, au niveau national, via le bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires9(*). Communément dénommé « Cassiopée », cette application informatique contient l'ensemble des « informations nominatives relatives aux plaintes et dénonciations reçues par les procureurs de la République ou les juges d'instruction et aux suites qui leur ont été réservées ». D'après les informations communiquées à votre rapporteur, les mesures alternatives aux poursuites figurent dans l'application Cassiopée.

Selon les témoignages recueillis par votre rapporteur, le système Cassiopée présente l'avantage de présenter des informations généralement plus à jour que sur le casier judiciaire, pour lequel les délais d'inscription peuvent être longs. Les informations y sont par ailleurs conservées pendant une période longue, de dix ans au minimum.

Forte de ces arguments, votre commission estime que l'inscription des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale au bulletin n° 1 du casier judiciaire serait peu pertinente car elle se poserait en doublon par rapport aux informations dont disposent d'ores et déjà les autorités judiciaires dans l'application Cassiopée.

Si cette dernière comprend d'ores et déjà, dans la pratique, les données relatives aux alternatives aux poursuites, votre commission constate toutefois que l'article 48-1 du code de procédure pénale relatif au bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires n'en fait pas mention précise. Sur proposition de son rapporteur, elle a donc adopté l'amendement COM-11 de réécriture de l'article 2 pour prévoir dans la loi l'inscription systématique des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale au bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires.

Elle a adopté l'article 3 ainsi modifié.


* 3 Art. 41-1 du code de procédure pénale.

* 4 Cf. supra commentaire de l'article 1er, page 19.

* 5 L'article 41-1-1 du code de procédure pénale liste les infractions pour lesquelles une mesure de transaction pénale peut être proposée. Il s'agit : 1) des contraventions, à l'exception de celles des quatre premières classes pour lesquelles l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire ; 2) des délits punis d'une peine d'amende ; 3) des délits punis d'une peine d'emprisonnement d'un an maximum, à l'exception du délit d'outrage ; 4) du délit de vol prévu à l'article 311-3 du code pénal ; 5) de l'usage illicite de stupéfiants ; 6) du délit d'occupation en réunion des espaces communs ou des toits d'immeubles collectifs, prévu par l'article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation.

* 6 Conseil constitutionnel, décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016, M. Karim B.

* 7 Art. 769 du code de procédure pénale.

* 8 Art. 41-2 du code de procédure pénale.

* 9 Art. 48-1 du code de procédure pénale.