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Proposition de loi tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques

25 janvier 2017 : Obligations comptables des partis politiques ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 25 JANVIER 2017

M. Alain Vasselle, rapporteur. - Nous examinons ce matin une proposition de loi déposée le 15 décembre 2016 par notre collègue Alain Anziani et les membres du groupe socialiste et républicain. Elle reprend des dispositions identiques introduites par l'Assemblée nationale sous forme d'amendement lors de l'examen en première lecture de la loi dite « Sapin 2 ». En première lecture, notre commission les avait supprimées, puis avait déclaré irrecevable un amendement tendant à les rétablir au motif qu'elles étaient dépourvues de lien avec le projet de loi initial. Le Conseil constitutionnel lui a donné raison en censurant l'article comme un « cavalier législatif » en application de l'article 45 de la Constitution.

L'auteur du texte pourra mieux en expliquer la genèse, mais il n'échappera à personne qu'il est en réaction à des soupçons sur des financements étrangers d'un parti politique français d'extrême droite.

Avec cette proposition de loi, nous disposons de conditions plus favorables pour examiner ces dispositions, notamment de temps, ce qui est d'autant plus souhaitable que, lors de leur examen dans le cadre du projet de loi « Sapin 2 », un débat sur leur constitutionnalité avait surgi. Le rapporteur de l'Assemblée nationale avait fait état de ses doutes, comme l'auteur de l'amendement, et le Gouvernement s'était gardé d'émettre tout avis.

Reprenant une proposition de notre collègue député Romain Colas formulée en juillet 2015 dans un rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale, cette proposition de loi prévoit deux séries d'obligations : l'une qui est relative aux partis et groupements politiques, l'autre aux candidats à certaines élections politiques. Si elles résultent de la même philosophie, je les distingue, car le cadre constitutionnel relatif aux partis ou groupements politiques est plus contraignant pour le législateur. L'article 4 de la Constitution prévoit en effet que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement », sans que soit évoqué, à la différence des collectivités territoriales, l'encadrement de cette activité par la loi. La jurisprudence constitutionnelle sur le sujet est extrêmement réduite, rendant d'autant plus délicat de cerner les limites constitutionnelles au libre exercice de leurs activités par les partis politiques.

L'article 1er de la proposition de loi prévoit la publication par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), pour les candidats qui sont tenus d'établir un compte de campagne, des informations relatives aux emprunts qu'ils ont éventuellement souscrits : catégories de prêteurs, types de prêts, « pays d'origine des prêteurs » et, pour les personnes morales, leur identité. La CNCCFP dispose déjà de ces informations à travers l'annexe n° 3 au compte de campagne déposé auprès de la CNCCFP. L'article 1er de la proposition de loi rend ainsi systématique une publicité qui n'était, pour l'instant, que sur demande d'un tiers.

L'article 2 de la proposition de la loi est plus substantiel. Actuellement, les partis et groupements politiques qui bénéficient des aides publiques ou de dons ont l'obligation de tenir une comptabilité, d'arrêter leurs comptes chaque année, de les faire certifier par deux commissaires aux comptes puis de les adresser au cours du semestre de l'année suivante à la CCNCFP. Ce texte prévoit que, en annexe de leurs comptes, les partis ou groupements politiques précisent désormais les mêmes informations que les candidats, lesquelles seraient à leur tour rendues publiques par la CNCCFP. Les partis politiques devraient également transmettre des informations sur les flux financiers qu'ils entretiennent avec d'autres partis politiques dont seuls les montants seraient publiés. Je reviendrai sur ce point particulier à travers un amendement pour engager un débat, car cette information me semble plus fragile que les autres sur le plan des principes et de la constitutionnalité.

De manière plus globale, les représentants du ministère de l'intérieur, comme ceux de la CNCCFP, ont marqué leur accord avec ce texte. La CNCCFP a toutefois relevé que le traitement des informations des comptes de campagne en vue de leur publication engendrerait un surcroît de travail pour ses équipes, sans être capable à ce stade d'évaluer ce coût humain.

Sur le plan constitutionnel, les craintes initiales semblent avoir été levées, notamment pour la protection du droit au respect de la vie privée. En effet, les informations relatives aux personnes physiques prêteurs ne seraient pas rendues publiques, ce qui, au regard de la jurisprudence constitutionnelle récente, paraît sage.

Comme rapporteur, j'ai souhaité apporter quelques compléments utiles à ce texte si la commission en approuve le principe. Je vous proposerai deux amendements rédactionnels, ainsi qu'un amendement prévoyant l'application outre-mer de ce texte ainsi que des dispositions d'application différée dans le temps. Je vous propose que les modifications proposées soient rendues applicables uniquement aux élections organisées à partir du 1er janvier 2018, et aux comptes des partis et groupements politiques à compter de ceux arrêtés pour l'année 2018 et déposés au premier semestre 2019 auprès de la CNCCFP.

À défaut de ces dispositions transitoires, ces obligations s'appliqueraient dès leur entrée en vigueur, ce qui voudrait dire, au mépris de la sécurité juridique, à des campagnes électorales ou des exercices comptables en cours.

M. Philippe Bas, président. - Merci de nous avoir éclairés, avec concision et efficacité.

M. Alain Anziani, auteur de la proposition de loi. - Je remercie M. le rapporteur de l'attention dont il a fait preuve sur ce texte, qui trouve son origine dans les révélations de la presse concernant la souscription d'un emprunt russe par le Front national - ce qui n'est pas interdit.

Après avoir contesté ce fait, ce dernier a fini par le reconnaître. Mais qu'en est-il de la transparence des emprunts ? Cette disposition s'est invitée dans le débat par la voie d'un amendement à l'Assemblée nationale, auquel l'article 45 de la Constitution a été opposé et retenu par le Conseil constitutionnel. Je vous soumets à nouveau cette idée de transparence en matière d'emprunts souscrits par des partis et groupements politiques.

En réalité, ce texte en appelle un autre, de nature organique, qui traitera de l'élection présidentielle.

Se pose, il est vrai, une question constitutionnelle, que je remercie notre rapporteur d'avoir abordée. L'article 4 de la Constitution sur le fonctionnement des partis politiques permet-il la publication des flux financiers qui peuvent exister entre deux partis ou entre un parti et un candidat ? À mon sens, rien ne s'y oppose, en vertu d'un principe plus général, celui de la transparence, et des règles de financement des partis politiques. En outre, la publication évitera toute diffusion d'informations confidentielles ou personnelles. Ces raisons devraient lever les inquiétudes constitutionnelles.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'amendement rédactionnel COM-17 est adopté.

Article 2

L'amendement rédactionnel COM-18 est adopté.

M. Alain Vasselle, rapporteur. - L'article 2 prévoit la transmission, par les partis ou groupements politiques, à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements publics (CNCCFP), d'informations relatives aux prêts consentis ou souscrits par eux. Il intègre les flux financiers entre partis politiques et entre partis politiques et candidats.

Mon amendement COM-19 permet de soulever la question de la conformité de cette disposition au regard de l'article 4 de la Constitution. Cette précision ne paraît pas utile dans la mesure où les partis sont tenus de communiquer leurs comptes et les prêts qu'ils ont souscrits. Je m'en étais entretenu avec l'auteur de la proposition de loi. Peut-être souhaite-t-il que je le retire pour que nous puissions débattre de nouveau de cette question en séance.

M. Alain Anziani. - Je souhaiterais effectivement que nous débattions en séance de la publicité des flux financiers entre partis politiques et entre partis politiques et candidats.

M. Alain Vasselle, rapporteur. - Je retire cet amendement.

L'amendement COM-19 est retiré.

Articles additionnels après l'article 2

M. Alain Vasselle, rapporteur. - Mon amendement COM-20 tend à assurer l'application différée des modifications introduites par la proposition de loi en les rendant applicables aux élections à partir du 1er janvier 2018 et aux comptes établis au titre de l'année 2018. Il assure également l'application de ce texte dans les collectivités qui sont régies par le principe de spécialité législative, c'est-à-dire la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna.

L'amendement COM-20 est adopté.

M. Alain Vasselle, rapporteur. - Les seize amendements déposés par M. Grand sont en lien avec le texte en discussion, puisqu'ils portent sur les règles de financement des campagnes électorales. Ils reprennent pour l'essentiel des recommandations de la CNCCFP.

Certains apportent des simplifications bienvenues ou corrigent des malfaçons législatives. D'autres sont plus substantiels et méritent une réflexion plus approfondie, en lien avec le ministère de l'intérieur et la CNCCFP.

Pour ces raisons, je vous propose, à ce stade, de ne pas adopter ces amendements, en dépit de leur intérêt de prime abord. J'inviterai notre collègue à les redéposer en séance afin que nous puissions avoir un débat approfondi sur le sujet.

Les amendements COM-1, COM-2, COM-3, COM-4, COM-5, COM-6, COM-7, COM-8, COM-9, COM-10, COM-11, COM-12, COM-13, COM-14 et COM-15 ne sont pas adoptés.

Intitulé de la proposition de loi

M. Alain Vasselle, rapporteur. - Par exception à cette règle, je vous proposerai d'adopter le seul amendement COM-16, qui complète utilement l'intitulé de la proposition de loi. En effet, ses auteurs n'ont mentionné que les obligations comptables des partis politiques et non celles des candidats, alors qu'ils sont concernés par l'article 1er du texte.

L'amendement COM-16 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Publicité des informations relatives aux prêts souscrits par les candidats à une élection

M. VASSELLE, rapporteur

17

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 2
Transmission et publicité des informations relatives aux prêts
consentis et souscrits par les partis et groupements politiques

M. VASSELLE, rapporteur

18

Précision rédactionnelle

Adopté

M. VASSELLE, rapporteur

19

Suppression de la transmission et de la publication des informations relatives aux flux financiers entre partis politiques

Retiré

Articles additionnels après l'article 2

M. VASSELLE, rapporteur

20

Report de l'application et application outre-mer

Adopté

M. GRAND

1

Indications obligatoires sur les documents d'appel aux dons des partis politiques

Rejeté

M. GRAND

2

Suppression de l'actualisation par décret de plafonds relatifs au financement des partis politiques

Rejeté

M. GRAND

3

Précision

Rejeté

M. GRAND

4

Gel de l'actualisation du plafond des dépenses électorales pour les élections sénatoriales

Rejeté

M. GRAND

5

Modulation de la sanction infligée à un parti politique par la CNCCFP

Rejeté

M. GRAND

6

Interdiction pour un parti politique sanctionné de financer un autre parti politique

Rejeté

M. GRAND

7

Interdiction pour un parti politique sanctionné de financer une campagne électorale

Rejeté

M. GRAND

8

Allongement de trois à six mois du délai de dévolution par un candidat de l'excédent des dons reçus

Rejeté

M. GRAND

9

Autorisation pour un mandataire personne physique de recevoir la dévolution d'excédent d'un candidat

Rejeté

M. GRAND

10

Obligations des partis politiques en cas de financement direct d'une campagne électorale

Rejeté

M. GRAND

11

Obligations des partis politiques en cas de financement direct d'une campagne électorale

Rejeté

M. GRAND

12

Possibilité de certification des comptes d'un parti politique par un seul commissaire aux comptes

Rejeté

M. GRAND

13

Restriction du choix dans le temps des commissaires aux comptes certifiant les comptes des partis politiques

Rejeté

M. GRAND

14

Consolidation des comptes des partis politiques aux entités locales

Rejeté

M. GRAND

15

Diminution des plafonds des dépenses électorales autorisées

Rejeté

Intitulé de la proposition de loi

M. GRAND

16

Précision

Adopté