EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue mardi 14 février 2017, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a examiné le rapport de M. Charles Guené sur la proposition de loi n° 4445 relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d'agglomération issues de la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle (ex SAN).
Mme Fabienne Keller , présidente . - Je vous prie d'excuser l'absence de Michèle André, membre de la délégation qui représente la France à l'audition annuelle aux Nations unies de l'Union interparlementaire.
Nous allons entendre le rapport de Charles Guené et élaborer notre texte sur la proposition de loi relative au potentiel fiscal des communautés d'agglomération issues de la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle. Cette réunion est aussi l'occasion de tester une application de gestion dématérialisée des délégations de vote.
M. Daniel Raoul . - Président de la commission des affaires économiques, j'avais expérimenté un fonctionnement sans délégation de pouvoir. Cela n'avait rien changé. Ma conclusion était qu'il était plus économe et plus efficace de ne faire voter que les présents.
Mme Fabienne Keller , présidente . - Je prends note de votre suggestion, et vous propose que nous la soumettions à Michèle André à son retour.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - La proposition de loi de notre collègue député Dominique Lefebvre, dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, comporte trois articles.
L'article 1 er maintient pour 2017 les modalités de calcul du potentiel fiscal des communautés d'agglomération (CA) comportant un ancien syndicat d'agglomération nouvelle (SAN), que la loi de finances rectificative pour 2016 prévoyait de faire évoluer. L'article 2 précise les conditions de participation des parlementaires aux commissions départementales de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). L'article 3 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur l'opportunité de conserver les modalités dérogatoires de calcul du potentiel fiscal des CA comportant un ancien SAN.
Les villes nouvelles ont été mises en place dans les années 1970, principalement en Île-de-France, et se sont immédiatement organisées en intercommunalités, essentiellement sous la forme de SAN. Cette catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) était temporaire, les SAN étant appelés à se transformer en EPCI de droit commun et notamment en CA.
Dès 1999, lorsqu'a été créée la catégorie des CA dans le cadre de la loi dite « Chevènement », le choix a été fait d'accorder un avantage aux anciens SAN qui s'étaient convertis en CA. En effet, les SAN se distinguaient par un niveau très élevé de bases fiscales, notamment sur les entreprises. Si on les avait comparés directement aux autres CA, les anciens SAN auraient vu leur dotation d'intercommunalité diminuer de façon importante.
Aussi, depuis 1999, le potentiel fiscal des CA issues de SAN est-il pondéré par le rapport entre les bases de taxe professionnelle des CA et les bases de taxe professionnelle des SAN et anciens SAN. Dès lors, leur potentiel fiscal est à peu près divisé par deux, ce qui leur permet de recevoir une dotation plus importante. Cet avantage était notamment justifié par le fait que les SAN supportaient un endettement extrêmement lourd, du fait des investissements considérables qui avaient dû être effectués.
Cet avantage s'est perpétué : la loi de finances pour 2012 a adapté ce dispositif à la réforme de la taxe professionnelle en faisant désormais référence à la cotisation foncière des entreprises (CFE) ; à l'initiative de l'Assemblée nationale, la loi de finances pour 2013 a étendu cette pondération au calcul du potentiel fiscal agrégé d'un ensemble intercommunal, utilisé pour calculer les versements et attributions au titre du fonds national de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC). Indirectement, le coefficient s'est donc également appliqué au potentiel fiscal des communes membres de l'EPCI, compris dans le potentiel fiscal agrégé. Enfin, pour tenir compte du fait que les anciens SAN étaient intégrés à de nouveaux EPCI, la loi de finances pour 2016 a prévu que le dispositif bénéficie également aux CA issues de la fusion d'EPCI dont l'un au moins est un ancien SAN. La pondération ne joue toutefois que sur le périmètre de l'ancien SAN.
L'article 79 de la loi de finances rectificative pour 2016, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de la rapporteure générale et avec un avis de sagesse du Gouvernement, a diminué l'avantage accordé aux CA issues de SAN. Le coefficient de pondération ne s'appliquerait plus à l'ensemble du potentiel fiscal de l'ancien SAN, mais uniquement à la part de ce potentiel correspondant à la CFE. Cette modification s'applique tant au potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la dotation d'intercommunalité qu'au potentiel fiscal agrégé utilisé pour la répartition du FPIC.
La présente proposition de loi revient sur cet article 79 en s'appuyant sur deux arguments. D'une part, l'amendement est passé inaperçu à l'Assemblée nationale, ayant été présenté comme la correction d'une erreur. D'autre part, les conséquences financières sont considérables pour les collectivités territoriales concernées et celles-ci ne sont pas en mesure de les absorber en une seule année. Par ailleurs, les auteurs reconnaissent qu'il pourra être nécessaire d'examiner si cet avantage est encore justifié aujourd'hui.
Je rappelle qu'à l'automne dernier, notre commission avait donné un avis favorable à sa suppression, en considérant que « l'avantage accordé aux SAN ne devait pas se perpétuer indéfiniment ».
La proposition de loi a été modifiée en séance : dans la version transmise, l'avantage est bien maintenu en 2017 dans les mêmes conditions qu'en 2016, mais il sera totalement supprimé à partir de 2018. En d'autres termes, pour l'après-2017, le dispositif adopté va plus loin que le texte voté à l'automne.
J'en viens maintenant aux conséquences financières. Les anciens SAN continuent à bénéficier de bases fiscales plus importantes que les autres CA. En matière de fiscalité économique, leurs bases de CFE par habitant sont supérieures de 81 % à celles des autres CA ; celles de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) le sont de 65 %. De même, elles bénéficient de façon plus importante des compensations de la réforme de la taxe professionnelle. Les effets de la pondération demeurent donc importants et réduisent de 50 % environ le potentiel fiscal de ces CA.
Nous n'avons pas pu obtenir de simulation de l'article adopté en loi de finances rectificative pour 2016. En tout état de cause, il conduit à une baisse de la dotation d'intercommunalité perçue par ces EPCI et à une dégradation de leur solde au titre du FPIC. D'après les auteurs de la proposition de loi, qui ont indiqué s'être appuyés sur les estimations des cabinets de conseil ayant travaillé sur les budgets des EPCI concernés, les pertes seraient concentrées sur le FPIC et s'élèveraient à 26 millions d'euros en 2017. Ces montants représentent entre 3,2 % et 8,5 % des recettes réelles de fonctionnement des CA concernées, sous réserve que les chiffres indiqués dans l'exposé général de la proposition de loi soient bien ceux correspondant à la perte des EPCI et non à la perte des ensembles intercommunaux.
Ces chiffres peuvent être comparés à la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) des communes, qui représente environ 2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement ; la suppression du dispositif aurait donc effectivement des conséquences importantes pour ces EPCI. Naturellement, ce coût repose sur les autres collectivités territoriales. En 2013, l'extension de la pondération au calcul du potentiel fiscal agrégé a ainsi permis à deux anciens SAN qui contribuaient au FPIC d'en devenir bénéficiaires, tandis que d'autres voyaient leur contribution diminuer fortement.
J'en viens à ma position sur l'article 1 er .
M. Daniel Raoul . - Ponce Pilate...
M. Charles Guené , rapporteur . - Cet avantage est significatif et la question qui se pose est celle de savoir s'il est encore justifié et, si ce n'est pas le cas, de le supprimer dans des conditions qui ne soient pas excessivement brutales. Le texte qui nous est transmis permet d'atteindre ces objectifs. Le dispositif disparaîtra en 2018, si rien n'est fait. L'article 3, introduit en séance, prévoit un rapport au Parlement sur la pertinence de ce dispositif. Il nous permettra d'apprécier en toute connaissance de cause s'il est justifié. Notamment, nous disposerons d'autres chiffres que ceux fournis par des cabinets privés.
M. Daniel Raoul . - Nous voilà rassurés !
M. Charles Guené , rapporteur . - La situation économique et financière a changé depuis 1999 : dans un contexte de baisse des dotations et de montée en puissance de la péréquation, les avantages accordés à des collectivités qui disposent de bases fiscales importantes sont plus difficiles à accepter. Néanmoins, l'importance des conséquences financières et le fait que le maintien de l'avantage soit limité à 2017 me conduisent à vous proposer d'adopter cet article sans modification.
Cette position est également liée aux autres articles de la proposition de loi. Sa seule chance d'être définitivement adoptée avant la fin de la session est un vote conforme dès la première lecture. Or il me semble que l'article 2, que je vais maintenant vous présenter, apporte des précisions utiles.
La loi de finances pour 2017 prévoit que les parlementaires sont membres des commissions départementales de la DETR. Plus précisément, dans les départements comptant moins de cinq parlementaires, l'ensemble des députés et sénateurs en sont membres ; dans les autres départements, deux députés et deux sénateurs sont désignés, respectivement, par l'Assemblée nationale et par le Sénat pour en être membres.
L'article 2 reporte à 2018 la participation des parlementaires aux commissions départementales de la DETR, dans les seuls départements comptant plus de quatre parlementaires. En effet, le renouvellement de l'Assemblée nationale en juin prochain et le renouvellement partiel du Sénat en septembre 2017 rendent difficile la désignation des parlementaires chargés de siéger au sein des commissions départementales.
Enfin, je vous ai déjà présenté l'article 3, qui prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur la pertinence de conserver le mécanisme dérogatoire de calcul du potentiel fiscal des CA comportant un ancien SAN.
M. Michel Bouvard . - Nous avons bien senti la forte conviction de notre rapporteur sur ce texte... Nous ne pouvons pas pérenniser des inégalités de traitement du potentiel fiscal par rapport aux mécanismes de péréquation. Déjà, en n'examinant pas le projet de loi de finances, nous n'avons pu nous prononcer sur la ponction sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) pour alimenter la péréquation verticale. Ce choix conduit à ce que deux collectivités territoriales les plus riches de France, à savoir la ville de Paris et le département des Hauts-de-Seine, ne contribuent pas à la hausse de la péréquation !
Le SAN est un dispositif ancien. Notre rapporteur a rappelé la différence de ressources fiscales : une CFE supérieure de 81 % et une CVAE supérieure de 65 % à la moyenne. Ce qui sera économisé par les SAN sera pris en charge par les autres collectivités territoriales. Même après dilution, cela résultera, pour certaines, en une augmentation spectaculaire du montant de la contribution au FPIC. Le maire d'une commune nouvelle constituée entre Saint-Martin et Saint-Pierre-de-Belleville m'indiquait récemment que la hausse serait de 3 millions d'euros pour sa commune. Du coup, la capacité d'investissement de cette station serait amputée, en dix ans, de 30 millions d'euros.
Aussi ne voterai-je pas ce texte, qui pérennise une inégalité. Le dispositif aurait dû être aménagé avec une sortie en biseau depuis des années.
Mme Marie-France Beaufils . - Le problème se pose de façon plus générale pour toutes les intercommunalités. La nouvelle carte intercommunale va provoquer des évolutions importantes du FPIC. Nous n'avons pas reçu au comité des finances locales (CFL) de ce matin d'informations précises sur l'évolution des contributions des uns et des autres. Ce texte n'aborde que l'un des nombreux problèmes existants. J'ai le sentiment qu'on ouvre une boîte de Pandore. Aussi ne voterons-nous pas ce texte. La perversité du système est que nous parlons sans cesse de péréquation horizontale et n'avons pas traité de la péréquation verticale, qui est la question de fond.
M. Claude Raynal . - Sur un pareil texte, notre répartition autour de cette table n'est pas la bonne : il faudrait mettre les Franciliens d'un côté, et les élus des autres régions de l'autre ! Reconnaissons à nos collègues parlementaires d'Île-de-France un vrai talent : alors qu'on déplore souvent la lenteur de la navette, cette proposition de loi, déposée début février, devrait être adoptée définitivement mi-février ! C'est un record ! Il est dommage qu'aucune négociation préalable n'ait eu lieu entre députés et sénateurs. Nous aurions pu trouver un système en sifflet, limitant la perte par rapport à l'année dernière à 20 %, par exemple. Il y a notamment un net problème pour Saint-Quentin-en-Yvelines, dont la contribution au FPIC passera de 3 millions d'euros à 15 millions d'euros, soit une hausse de 12 millions d'euros.
Je partage l'analyse de Marie-France Beaufils. Pourquoi des problèmes similaires ne recevraient-ils pas le même traitement ? Le changement du périmètre des intercommunalités a fait des gagnants et des perdants au titre du FPIC. Pourtant, ceux-ci ne se sont pas associés pour se plaindre... Le compte rendu des débats à la commission des finances de l'Assemblée nationale est éclairant : il y a clairement un problème à régler. On objecte que nous ne disposons pas de simulations. Mais l'amendement de 2013, qui a étendu l'avantage des SAN au FPIC, a été adopté, une nuit de grand vent, en petit nombre et sans la moindre simulation ! Aussi, on ne peut pas faire de reproche à l'article adopté cet automne. En tous cas, le fait que nous ayons à y revenir montre que nous ne faisons pas du bon travail législatif.
Nous voyons bien la manoeuvre, qui vise à protéger certains territoires au détriment d'autres, qui auraient pu l'être aussi. Je ne voterai pas contre, mais je m'abstiendrai, à cause du cas de Saint-Quentin-en-Yvelines. Tous les autres anciens SAN peuvent faire face, fût-ce en gémissant. Sur cette proposition de loi, droite et gauche sont d'accord, ce qui est assez rare, notamment à l'Assemblée nationale. Dominique Lefebvre écrit dans son rapport que « dans ces conditions, la meilleure solution consiste à revenir au dispositif antérieur, tout en prenant l'engagement de trouver une sortie en sifflet dans le cadre de la prochaine législature ». Voilà un engagement dont la valeur est limitée... Je préfère le texte transmis par l'Assemblée nationale, qui prévoit un retour au droit commun en 2018. Ainsi, un soutien aux ex-SAN en 2018 devrait être explicite. Nous en reparlerons, comptez sur moi.
Les autres arguments ne portent guère. Lorsqu'on nous parle du taux élevé d'investissement des anciens SAN, on oublie que les communes membres, elles, investissent peu. Si l'on regarde l'investissement du territoire dans son ensemble, on retrouve la moyenne des autres territoires. Seul le cas de Saint-Quentin-en-Yvelines est préoccupant.
M. Marc Laménie . - Je salue le travail de notre rapporteur spécial sur une proposition de loi intéressante. Ma question porte sur l'article 2. J'ai participé vendredi dernier, pour la première fois, à cette commission de dotation d'équipement des territoires ruraux présidée par le représentant de l'État. Nous prévoyons que deux sénateurs et deux députés en soient membres en 2018. Mais quel sera leur rôle ? Certes, il s'agit de valider des projets de subvention d'un montant supérieur à 150 000 euros.
M. Bernard Delcros . - Je suis défavorable à cette proposition de loi. Il s'agit de revenir sur une décision prise en loi de finances rectificative pour 2016 afin de mettre fin à un dispositif qui n'est plus justifié. Les SAN datent des années soixante-dix. La situation appelait des mesures spécifiques, mais elles ne peuvent être maintenues indéfiniment. Le contexte s'est modifié, notamment parce que la dotation globale de fonctionnement (DGF) diminue. À l'époque, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) n'existait pas. Surtout la situation de ces agglomérations a changé, en particulier leurs bases fiscales.
Aucun argument ne justifie donc que l'on remette en place ces dispositifs. Certains disent qu'on ne prendra pas cette responsabilité en 2017, mais qu'on le fera en 2018 : je ne le comprends pas.
M. Didier Guillaume . - Le groupe socialiste et républicain votera dans une immense majorité pour ce texte. Je comprends la position de Claude Raynal, la difficulté soulevée est certes réelle, mais nous devons faire bloc et avancer. Sans se livrer à une bataille entre Paris et la province, il y va de l'équilibre financier des SAN de la région parisienne.
Marc Laménie a abordé l'article 2. Il me semble absurde que les parlementaires soient associés aux commissions de la DETR. Le mode désignation des parlementaires amenés à y siéger est une véritable usine à gaz. En outre, si le peu de pouvoir dont disposent les élus locaux et les maires se trouve contrebalancé par des parlementaires qui pèsent de tout le poids, que leur restera-t-il ?
Nous sommes nombreux au groupe socialiste et républicain à penser que si les parlementaires n'étaient plus membres de la commission de la DETR, ce serait mieux pour la dynamique des territoires.
M. Vincent Éblé . - Je remercie et félicite à mon tour Charles Guené pour le travail technique qu'il a réalisé sur ce texte, qui concerne les territoires particuliers que sont les anciennes villes nouvelles.
Ce texte illustre une difficulté de méthode dans laquelle nous nous trouvons. Il faudrait que nous puissions examiner les textes suffisamment en amont pour pouvoir bénéficier de l'expertise nécessaire. Cette remarque vaut pour la proposition de loi corrective présentée par notre collègue député Dominique Lefebvre, cosignée par de nombreux parlementaires d'origines politiques diverses, mais elle vaut aussi pour l'adoption de l'amendement de l'automne dernier. Le temps entre le dépôt de cet amendement et son vote dans l'hémicycle fut si court que les territoires concernés se sont trouvés confrontés à une nouvelle législation sans pouvoir anticiper ni établir les diagnostics nécessaires.
Certains, dont je fais partie, pensent que les conséquences de ce vote sont importantes, d'autres considèrent qu'elles sont marginales. Claude Raynal, quant à lui, fait preuve d'honnêteté intellectuelle et distingue à l'intérieur des territoires ceux qui sont fortement impactés et ceux qui le sont moins. En toute hypothèse, un travail approfondi reste à faire, qui n'a été conduit ni dans le cadre de la proposition de loi corrective ni dans celui des réformes précédentes.
Il va falloir s'y mettre et parvenir à une analyse plus stricte de critères de charges justifiant une aide spécifique.
Cela a été peu rappelé, mais ces territoires ont un rythme de croissance assez soutenu en termes d'habitants, de logements ou de dynamique économique. Cela offre des moyens, mais entraîne aussi des dépenses élevées. Il nous faudra bien répondre à cette exigence en matière d'accompagnement des populations. Faisons-le sur la base de critères de charges et non plus en tenant compte des géographies ou des statuts institutionnels particuliers.
Il importe donc de revenir sur cette réforme, qui s'appliquera de manière excessivement abrupte si nous n'adoptons pas aujourd'hui ce texte. Certains territoires seront en effet profondément perturbés dans leurs équilibres et dans leurs compétences. Je voterai donc ce texte, qui ne vaut que pour l'exercice budgétaire en cours. Il nous faudra retravailler avec d'autres méthodes l'année prochaine.
M. Vincent Capo-Canellas . - Un mot sur l'opposition entre Paris et la province pour rassurer Claude Raynal : les Parisiens ne sont pas aussi organisés que vous le croyez, cher collègue !
Si des impératifs supérieurs ont présidé à l'adoption de ce texte à l'Assemblée nationale, ils ne nous ont pas été communiqués. En conséquence, je me sens totalement libre de mon vote. Pour ce qui me concerne, je m'abstiendrai et les collègues de mon groupe voteront contre. Je comprends leurs arguments. J'entends bien qu'il existe un vrai problème et qu'une sortie en sifflet aurait été préférable. En tout état de cause, nous aurions dû examiner le sujet plus posément.
M. Philippe Dallier . - Je remercie Charles Guené pour la manière dont il a présenté ce rapport : nous avons tous senti que quelques silences étaient éloquents.
Que Vincent Capo-Canellas soit rassuré : il est simplement proposé de différer la décision, avec la garantie que le système ne puisse être maintenu en l'état. Nous reparlerons l'année prochaine de la sortie en sifflet, que nous appelons tous de nos voeux, notamment Michel Bouvard. Je demande donc à mes collègues du groupe Les Républicains de voter en faveur de cette proposition de loi.
M. Charles Guené , rapporteur . - Ce débat nous renvoie à la discussion que nous avons eue en commission à l'automne. En réalité, si nous avions suivi la proposition que nous avions évoquée avec Claude Raynal, à savoir un véritable statu quo pour le FPIC consistant à geler les attributions et prélèvements, nous n'aurions pas eu à nous poser ce genre de question. Au contraire, nous aurions pu donner du temps au temps.
Michel Bouvard l'a souligné, notre objectif n'est pas de laisser se pérenniser des situations qui ne se justifient plus. Je rappelle simplement que nous ne disposons à l'heure actuelle que de projections et d'études de cabinets privés.
Je ne reviendrai pas sur la question de la minoration de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), que le rapporteur général avait abondamment présentée à l'automne. Il me semble que nous sommes en phase sur ce point.
Marie-France Beaufils a raison : ce qui est vrai pour les SAN l'est également, à d'autres niveaux, pour l'ensemble des collectivités, même si certaines savent mieux se mobiliser et s'organiser que d'autres !
Je remercie Claude Raynal d'avoir essayé de me guérir d'une possible schizophrénie ! Le fait de partager les mêmes travaux nous a amenés sensiblement aux mêmes conclusions. Il est exact que la collectivité qu'il a citée est bien plus touchée que d'autres.
Notre collègue Marc Laménie, tout comme Didier Guillaume, a évoqué l'article 2. La question de la présence de parlementaires à la commission DETR vaut aussi pour les commissions relatives au fonds de soutien à l'investissement local (FSIL). Cette décision s'explique par le fait que nous avons souhaité, à l'issue du non-cumul des mandats, faire en sorte que les parlementaires restent en contact avec le terrain. Comme Didier Guillaume, nous sommes partagés sur cette question.
La position de Bernard Delcros se défend, même si ce n'est pas celle que j'ai retenue.
En ce qui concerne l'intervention de Vincent Éblé, le rapport du Gouvernement nous dira jusqu'où on peut aller dans ce domaine. Je suis favorable à l'instauration de critères de charges réelles. Nous vous avions présenté avec Claude Raynal l'exemple italien qui est très intéressant à cet égard.
Pour conclure, à défaut de l'adoption d'une mesure spécifique, l'avantage disparaîtra totalement en 2018. Personne ne pourra dire qu'une modification est intervenue à notre insu et de manière anodine. Il nous faudra réfléchir à la question et nous aurons un rapport pour le faire.
Dans ces conditions, il me paraît sage d'adopter cette proposition de loi. À défaut, certains rencontreront des difficultés... comme d'autres qui ne le savent pas encore !
La proposition de loi a été adoptée sans modification.